民事纠纷的范畴范文

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    我国历来重视公安机关处理社会纠纷,但是由公安机关出面处理的纠纷多数集中于治安、刑事领域。公安机关调处民事纠纷的制度,无论在立法层面还是警务实践中都相对较少,而近些年来,民事纠纷在实务中一直呈上升的态势,而面对这些民事纠纷,如果公安机关束手不管,就会降低警察在百姓中的形象,警察化解民事纠纷显得极为重要。

    一、警察化解民事纠纷的立法现状

    就我国目前的立法现状而言,警察执法过程中可以化解民事纠纷的依据主要散见于以下几个条款之中:(1)《中华人民共和国人民警察法》第3章“义务和纪律”中,第21条有十分明确的规定:“对于公民提出的解决纠纷的明确要求,应当给予帮助”。(2)《中华人民共和国治安管理处罚法》第9条明确规定:“对于因民间纠纷违反治安管理的行为,情节较轻的,公安机关可以调解处理,经公安机关调解,当事人达成协议的,不予处罚,经调解未达成协议或者达成协议后不履行的,公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给与处罚,并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”(3)公安机关实践中普遍运用的《公安机关办理行政案件程序规定》(以下简称《程序规定》)以及公安部以《公安机关治安管理处罚法》为本源而制定的《公安机关执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释》中,也对公安机关化解民事纠纷的问题作了若干规定。《程序规定》第10章第145条-151条对公安机关执法过程中的调解程序作了明确的规定。

    二、学界关于警察化解民事纠纷的争议

    关于警察执法是否应当化解民事纠纷,学界历来有各种不同的观点,主张者有之,反对者亦存在。反对者则认为:(1)警察权是一种行政权,行政权化解民事纠纷有悖于民法意思自治的原则。(2)依照我国现行的法律法规,民事纠纷作为一种非治安案件,而且由于公安人员的个人能力、经验的差异,难免会造成警察处理民事纠纷的标准的不一致。(3)就我国目前的立法而言,一些关键的法律概念仍然处于模棱两可的状态,会造成警察执法混乱。(4)让公安机关化解事无巨细的民事纠纷,会导致公安机关所接受的任务过于繁重。

    三、警察化解民事纠纷的必要性与意义

    我们认为,民事纠纷中应当引入警察权,警察调解民事纠纷必要而具有重要意义。

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《契约文书》中的相关档案是清中期至民国时期成都龙泉骚乡村民众在日常生活、共同劳动过程中逐渐形成并发展起来的乡规民约，提供了当地民众进行土地买卖、房屋租佃、财产继承、商业贸易、金融借贷等活动的基本规则。其中有许多规定，如中人保证制度和经济惩罚性措施，是当时国家法律没有规定或规定不明确的。根据权利义务相一致的原则，土地买卖双方在享受权利和承担义务的同时，应诚实守信，遵守契约合同中的各种承诺约定。当地官府只是对“红契”，即土地买卖契约中的各种规定和基本原则加以审查规范，盖章认可，将其纳人制度化管理轨道。对其他民间交易，如“白契”中的商业往来、金融借贷以及家庭财产继承等，则不加审查认可。这说明作为民间契约性质的《契约文书》中的档案，更具道德教化功能，有利于敦促契约双方格守承诺。否则，将要受到来自官府或民间的各种处罚。

(二)协调化解民间纠纷

明清时期，我国一些地区因土地、财产、山林、水源、坟地等方面的利益发生冲突而导致互相争讼不休，甚至发生械斗的事件，是不胜枚举的。面对如此繁多的乡村社会矛盾，当时的国家法律系统对这些问题的解决，既无法可依又无能为力。作为约定俗成的契约文书所设立或采用的解决争议的中人制度和惩罚措施，既有一定的地域性又具有一定的普遍性。在解决相关问题时，契约文书虽达不到国家法律的权威性和公正性，但仍能起到协调、化解民间矛盾和纠纷的效果。乡民乐于将土地、财产等纠纷问题诉诸于中人制度等，一方面是因为在传统社会里，族人、邻里的关系比较亲密，容易解决;另一方面是因为官府的裁决时间较长，且手续较为繁琐。

(三)弥补国家法律的某些不足

清代至民国时期，我国的法律法规都只能对最基本的、最重要的民事关系或民事纠纷问题做出规定，并进行一定程度的调解，不可能涉及或包括所有的民事关系或民事纠纷问题。这就有可能导致我国乡村社会民事关系或民事纠纷在处理上出现一些漏洞。《契约文书》所提供的288件档案，涉及当时龙泉骚民众的土地买卖、钱物借贷、房屋租佃、财产继承、商业往来等许多民事关系或民事纠纷，无论是“红契”还是“白契”，以具道德教化功能的民间契约合同形式出现，在一定程度上可弥补当时国家民事法律、法规在这方面的不足，从而使得大量的民事关系或民事纠纷问题可以直接由基层官府或民众自行处理，将许多基层社会矛盾甚至较严重的冲突消灭在萌芽状态，从而避免或减少民间恶性事件的发生。

在充分肯定《契约文书》中的档案在当时成都龙泉骚一带基层社会具有教化乡民道德、协调化解纠纷、弥补国家法律不足等法律价值的同时，需要指出的是:龙泉百年契约文书中的土地买卖契约70件“红契”虽得到当地官府盖章认可，具有某些民间法律的成份，但其约束力和强制性与现代国家民事法律相比，仍有一定区别。

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人民调解协议至少应该由以下几个要件构成：1、主体必须是民事纠纷的当事人。（主体合格要件）这里所说的当事人必须是具有民事行为能力的民事主体，包括公民、法人和社会组织。2、协议必须在人民调解委员会的主持下达成。（组织合格要件）人民调解委员会是基层群众自治组织，调解人员是基层群众民主选举产生的，在人民调解委员会主持下达成的人民调解协议具有人民调解的性质。当事人私下达成的协议不属于人民调解协议的范畴。3、协议必须是当事人在平等协商、互相谅解的前提下，对纠纷的解决自愿达成一致意见的意思表示。（意识表示真实要件）4、协议内容必须是当事人就纠纷解决主要方式和途径以及要达到的效果达成一致的意思表示，并且该协议不违反法律、行政法规的强制性规定或者社会公共利益。（内容合法要件）。这四个要件共同构成人民调解协议的必备构成要素，缺一不可，并且成为人民调解协议与其他协议相区分的原则和标准。

二、关于人民调解协议的种类

按照人民调解协议的内容可以分为具有民事权利义务内容和不具有民事权利内容的人民调解协议。具有民事权利义务内容的人民调解协议，诸如：债权债务、损害赔偿等就是传统民法意义上的合同，而人民调解协议中有相当一部分不具有民事权利义务内容，如：“同意搞好夫妻关系”、“同意改掉随意打人、骂人的坏毛病”等，就不是民事意义上的合同。

按照人民调解协议的主体可能分为双方协议和多方协议。在市场经济的新形势下，民间纠纷的当事人有群体化、复杂化的倾向，纠纷往往涉及两个以上主体。因此，这些多主体的人民调解协议的达成，就是在人民调解委员会主持下纠纷主体多方协商一致的意思表示。划分双方协议和多方协议的实践意义在于人民调解委员会在主持调解多方协议的纠纷中，要注意均衡各方面的利益，保护各方面的合法权益。

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随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，行政管理范围日益扩大，行政裁决的作用也日趋强大。由于行政裁决具有专业性强、程序简便、高效便捷的优点，在“时间就是金钱”的市场经济时代更凸显了它独特的魅力。但由于我国的行政裁决制度缺乏应有的法律规制，致使行政裁决在实践过程中不能发挥其应有的作用。因此，如何对行政裁决制度进行必要的完善，以充分发挥其在行政管理中的作用已成为当务之急。

一、行政裁决基本理论阐述

(一)行政裁决的概念

在我国行政法领域，对行政裁决的概念，由于解释者的角度不同，于是在理论界产生了最广义、广义、狭义三种不同的解说，其外延与内涵也有较大区别。最广义说认为，行政裁决是指行政机关依照某种特定程序，对特定人的权利义务作出具有法律效力决定的活动，这种行政裁决除了解决民事纠纷、行政纠纷外，还直接运用准司法程序对相对人实施制裁，提供救济。广义说认为，行政裁决是指行政机关解决民事纠纷、行政争议的活动，它与行政立法、行政执法一起构成行政行为这一整体。狭义说认为行政裁决仅指行政机关解决民事纠纷的活动，即行政裁决是行政主体依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定民事纠纷进行审查并作出裁决的具体行政行为。目前，第三种学说已成为我国学界的主流，许多教材和法学著作都作出了与此基本相同的表述、笔者对这个定义也表示赞同，认为它比较准确地概括和说明了行政裁决制度的基本内容和特征。

行政裁决概念除了理论认识不统一外，不同法律及其他规范性文件中使用“裁决”这一法律术语的涵义也很不一致，许多规定徒有行政裁决之名而无行政裁决之实，这在很大程度上影响了我国行政裁决制度的运行。此外，一些本属于行政裁决的规定却采用了诸如“责令”、“处理”、“调处”、“仲裁”等术语。笔者建议今后在立法中为“行政裁决”统一其名，同时规范其他相关法律术语，杜绝现在这种法律术语混乱不清、交叉使用的现象。

(二)行政裁决的性质

探讨行政裁决的性质可谓行政裁决的核心问题，它关系到对其概念的深刻理解和把握，又关系着对行政裁决所有问题的研究以及对完善行政裁决制度的设计。笔者认为，行政裁决同时具有行政行为和司法行为的特征，行政裁决权是行政权与司法权的有机结合：

1．行政裁决是行政主体行使其行政职权的一种具体行政行为

行政裁决与其他典型行政行为有共同之处：第一，实施行政裁决行为的主体是行政机关或法律法规授权的组织，其权力来源于法律、法规的明确授予。因此，其本质上仍属于国家行政机关依法管理社会公共事物的具体行政行为范畴。第二，行政裁决体现的是行政机关单方面意志。行政裁决是行政主体依职权或相对人的申请，对平等主体之间发生的特定民事纠纷进行裁决的行为。它既不是行政相对人单个或者共同的意志，也不是当事人与行政主体协商一致的意志，而是行政机关实现行政管理目标的行为，是国家管理社会意志的体现。第三，行政职权的对象是与行政活动密切相关的民事纠纷。在现代社会，由于某些纠纷自身的特殊性和行政管理的需要，法律才规定由行政主体行使对那些与行政管理和公共利益密切相关的民事纠纷的裁决权。实质上，行政主体正是通过行政裁决这种间接手段而不是以直接的行政命令手段来管理经济、维护社会秩序，从而实现其行政管理职能的。因此，“处理平等主体之间一部分民事、经济纠纷的职能，一经法律规定从司法机关转移到行政机关手中，就应是行政机关的法定职能”。第四，行政裁决后果具有强制性。行政裁决是行政主体代表国家去实现管理目标的行为，它具有较强的强制性。第五，行政裁决行为不同程度地具有确定力、约束力、执行力。行政裁决一经作出，即具有法律效力，对当事人之间的权利义务关系产生影响。从上述五个方面我们不难看出，行政裁决行为是行政主体履行行政管理职能，对特定人和事作出的具有法律效力的具体行政行为。

2．行政裁决是行政主体进行的司法裁判(居间)活动，属于行政司法范畴

行政司法行为“是指行政机关根据法律授权，按照准司法程序审理和裁决有关争议或纠纷，以影响当事人之间的权利义务关系，从而具有相应法律效力的行为”。与其他典型行政行为不同，行政裁决是一种行政司法行为，具有司法的属性：第一，设立行政裁决权的目的是出于解决纠纷的考虑；第二，在裁决关系中，保持独立性、中立性的裁决主体是作为独立于纠纷当事人之外的第三方参与其间的，从而形成了裁决关系中三方关系；第三，行政裁决以民事纠纷为解决对象，其所适用的法律主要是民事实体法，程序上也采用准司法程序。

二、我国行政裁决制度存在的主要问题

(一)行政裁决主体分散，欠缺独立性

现阶段，在我国有权解决行政裁决的机构主要有三类：(1)行政机关的执法机构。我国通过一些行政法规、规章设立有行政裁决，如建设部的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》；(2)专门机关。专利、商标纠纷及劳动争议由专门机关管辖；(3)各级人民政府。在这里，民事争议不管由哪级行政主体管辖，均应由乡级人民政府和县级人们政府及其工作部门以上的行政主体来管辖。

从总体上来说，我国行政裁决机构绝大部分隶属于行政机关，基本上不具有独立性，中立裁判也就无从谈起，公正的行政裁决难以保障，而这也正是我国行政裁决主体的缺陷所在。