金融监管问题研究范文

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一、金融危机的反思

（一）金融危机在美国的爆发

由发端于美国的次贷危机到席卷全球的金融危机的爆发，对全球的经济政治和文化生活都造成了深刻的影响。房地产市场的泡沫不断升级，过度包装的金融产品通过美国在全球金融业的绝对影响力流到世界的各个角落，而监管的过滥和过松又使这些广泛流转的金融产品有了极大的不安全因素，这都为危机的全面爆发和多米诺连锁反映打下了伏笔。在经济层面上，人们开始反思房地产市场的经营和发展模式以及金融创新带来的一系列金融衍生品的风险问题，在法律上我们不得不重新定位监管的地位和其应发挥的作用。

长期以来，美国的金融监管体制以繁杂著称于世，可用“双线多头”概括之。1999年通过的《金融服务现代化法案》在废除金融分业经营体制的同时，构建了以美联储为主、各功能监管机构为辅的“伞形监管”，同时建立了一套允许银行、证券公司、保险公司以及其他金融服务提供者之间联合经营、审慎监管的金融体系。该法解除了银行进入证券业和保险业的所有限制，允许银行、证券公司和保险公司可以通过建立金融控股公司从事各类金融业务，混业经营模式的确立。这一法案在加强了金融服务业竞争积极性的同时，使得监管机构对纷繁复杂的交叉于金融部门间的金融衍生产品的监管成为空白，这也是此次金融危机国际普遍对美国的金融监管存在不满和质疑的问题。

（二）金融危机对我国的影响

美国的这场次贷危机本身已经通过贸易、金融、市场信心传染等渠道对中国产生影响。我国的股市和油价是比较典型的例子，央行数次降低基准利率来拉动内需，大量建设基础设施和发掘农村的消费潜力，所以在这次危机中很多国际方面认为中国式独善其身的，实际上，中国受到的冲击很大，国际社会的货币政策、财政政策和金融监管政策的改革，对中国的金融工具、金融市场、金融机构和金融监管体制都有深远影响，在国际交易和国内金融市场的发展中都可以感受到危机的影子。

二、危机后美国的金融监管改革

（一）美国的金融监管措施

2010年7月21日，美国总统奥巴马签署了《多德一弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》。为美国政府在立法方面应对2008年金融危机的努力划上了句号。该法案的出台耗时一年多，历经财政部提案、众议院立案、参议院立案、参众两院协调统一版本、众议院及参议院分别审议两院统一版本等五个阶段是美国大萧条以来最声势浩大的金融监管变革。法案酝酿的过程同时是美国政府对2008年金融危机暴露出的金融监管不力等问题的反思和纠正过程，体现了美国金融监管当局规范金融机构经营、整顿金融市场秩序、保护金融消费者及纳税人利益的决心以及促进金融业可持续发展的最终意图。该法案将对美国乃至全球金融业发展产生重要影响。该法案共有八项措施，具体可以概括为两个方面：

1.增设4个新的监管机构。金融服务监督委员会负责促进信息交流和协调，确定新出现的风险，为监管机构提供解决争议的论坛，对联邦储备委员会识别“重大系统性风险公司”提供建议。全国银行监理会负责对所有联邦级别的存款机构及其分支机构和外国银行的机构进行审慎监管。消费者金融保护署将负责对证券交易委员会和商品期货交易委员会管理规定中不包含的金融产品、服务进行管理。全国保险办公室将作为财政部内设的机构，主要用来为资料交换提供场所，同时为全国和各州提供专业的金融保险信息服务。

2.提升联邦储备委员会的监管系统性风险的能力。授予了联邦储备委员会更大的监管权，用来监测、识别系统性金融风险，对重大系统性风险金融企业、非银行控股公司进行监管，同时改组联邦储备委员会，使联邦储备委员会将与财政部和其他机构共同商讨改组方案，以更好地协调新监管的权责分配问题。

在以美国为首的受到危机重创的银行金融机构纷纷倒闭的背景下，致力于银行业的稳健运行的巴塞尔银行监管委员会出台了一些规范监管的文件，包括2008年的《稳健的流动性风险监管原则》，2009年的《稳健的压力测试实践和监管原则》、《新资本协议框架改进方案》、《新资本协议市场风险框架的修订稿》、《交易账户新增风险资本计提指引》、《增强银行体系稳健性》和《流动性风险计量、标准和监测的国际框架》的征求意见稿。这些文件在规范银行加强自身的风险管理和资本构成方面有非常积极的促进作用，对各国的银行业的监管改革都有很好的指导意义。

（二）美国的金融监管改革存在的问题

美国监管改革大方向值得肯定，不过，美联储权力空前庞大的全能型监管机构也可能带来一些问题：其一，美联储的金融监管职能与美联储制定并执行货币政策的职能是否出现冲突？美联储在大权在握的前提下能否继续保持其货币政策的独立性？其二，谁来监管美联储？现在能否对真正掌握实权的美联储构成有效制衡还未可期，这将涉及到全球监管体系如何构建和政策监督的问题。其次，新法案仍遗留一些未解难题，如“两房”等问题。

另外，对银行的风险的界定并没有一个完整的识别标准，新设立的金融稳定监管委员会与其他机构在运行中是否能协调运作，上文提到其对系统性风险进行识别，但具体权限并没有清晰界定。而且美国的消费观念和消费结构并没有彻底改变，对金融衍生产品的消费还将继续，对于将来可能产生的更加复杂的金融衍生产品，现有的金融监管机构是否能完全覆盖监管，还是只能像这次的危机一样只是临时的处理机制。从一定程度上说，法案对这些问题都不能做清晰的解答，只能是摸索前进，不断完善。

三、对我国金融监管改革的几点思考

（一）人民银行的职能转变和实现监管的全面性、系统性

1995年的《商业银行法》和1998年《证券法》确立了我国分业经营、分业监管的基本模式。我国现行的“一行三会”的金融管理体制有利于提高金融宏观调控和微观监管的专业性，但毋庸置疑的是，这一体制的形成深受国际金融监管体制变革的影响。所以此次危机所暴露的国际金融监管中的宏观金融管理缺位、金融监管不协调等种种弊端，也就会在我国目前的金融管理体制中有所反应。由于国内市场相对封闭、金融创新相对不足，我国金融体系免遭国际金融危机的直接冲击，但随着金融市场的不断发展和创新产品的出现，大量的游离于监管真空带的金融创新产品的出现呼唤着一种更加全面而系统的配套监管机制的产生。

借鉴美国金融监管改革经验，结合中国国情，我国应强化中央银行职能，明确人民银行在防范系统性金融风险中的主要角色，确立人民银行在宏观审慎管理框架中的主体地位。与受危机重创的美欧国家一样，当前我国金融监管领域也存在宏观审慎管理缺位和微观监管“合成谬误”的问题，银、证、保三个行业监管部门以防范单个金融机构风险为目标，无法对金融机构之间的关联性以及由此导致的系统性风险给予足够的关注。

从承担的具体职能上看，人民银行具有制定和实施货币政策、维护支付清算系统正常运行以及维护金融稳定的法定职能，在宏观审慎管理上具有不可替代的特殊地位。所以要赋予人民银行在系统重要性金融机构监管上的主导作用。系统重要性金融机构通常是引发系统性金融风险和金融危机的源头，应明确人民银行在监管系统重要性金融机构中的主导作用。同时要树立中央银行权威，赋予人民银行在金融监管协调中的牵头人职能。在宏观审慎管理与微观审慎监管分离、金融业分业监管的情况下，监管协调对于防范系统性金融风险而言尤为重要。建立和健全金融监管协调，关键在于确立监管协调牵头人，当前，这一角色应由履行防范系统性金融风险职能的中央银行来承担。

（二）重点加强对银行业的监管

上文中提及了巴塞尔银行监管委员会在改革文件中关于流动性标准的新建议，结合我国已经加入这一组织的实际情况和银行业发展的现状，应当继续深入推进新资本协议的实施和相关规制的落实，督促银行业金融机构完善风险管理的政策、流程、工具和方法，提高商业银行全面识别和管控风险的水平。在将资本和流动性监管并重的前提下，不断提高银行业抵御风险能力在坚守资本数量和质量审慎监管底线的基础上，引导商业银行在业务发展和资本的规划上能结合市场需求以及自身的业务水平科学发展，合理把握表内外资产扩张速度，促进风险抵御能力建设与自身业务的协调一致发展。

推动银行业建立新的信贷管理制度，持续优化信贷结构通过强化针对固定资产贷款、流动资金贷款、个人贷款和项目融资等业务信贷管理制度，推动银行业建立更加严格有效的信贷管理政策和流程，有效防范不良贷款风险。按照中央关于加快经济发展方式转变的战略部署，引导银行业进一步调整信贷投向，优化信贷结构，合理把握信贷增速、节奏和投向，加强行业风险监测和管理，把银行业改革发展的良好形势巩固和发展下去。

在这场危机之后学者都在大力呼吁监管，实际上我们同样不能忽视的是金融业自由发展的空间，不能因噎废食，金融业的自主竞争和发展是有利于其探索更加富有效率的经营模式，开发新的金融产品，给金融发展注入活力，关键是相配套的金融监管模式和内控机制能够协调发挥作用。

参考文献

[1]秦国楼.以金融稳定为本的美国金融监管改革[J].中国金融,2010(16).

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二、我国民间金融监管存在的问题

我国对民间金融的打击和整顿力度一直较大，尽管民间金融有着手续相对简便，成本相对较低等优点。但也存在监管主体模糊，抗风险能力较弱，市场准入与市场退出秩序混乱等问题。

（一）监管主体不明确。目前，我国正规金融由中国银行业监督管理委员会和中国人民银行行使监管责任，而民间金融一直游离于正规金融之外，其监管主体不明确，即由谁来对民间金融进行监督管理。这种主体上的缺位，导致民间金融的监管主要依赖于被监管者的自律。然任何主体的自律都是有局限性的，这就需要外部的监管来完善法律上的监督。我国民间金融监管主体不明确，是民间金融活动混乱的一个重要原因。

（二）市场准入与市场退出混乱。金融作为关系到国计民生的重要市场，其进入必须要满足一定的条件。但纵观目前的民间金融市场，其准入标准不够完善，有关立法的规定过于简单，尤其是缺乏对所有权结构、财务预测等方面的详细规定，对资本充足率的规定也过于粗糙，民间金融组织的进入具有随意性。在市场退出方面，其管理处于缺位状态，一旦民间金融组织由于经营不善等原因造成亏损甚至破产，由于没有严格的市场退出制度，造成退出不彻底或退出不规范，信息无法及时反馈给普通存款者，存款者的利益得不到保障，很可能成为民间金融组织倒闭的受害者。

（三）金融风险防范法律制度缺失。民间金融是管制外的非正规金融，政策和法律是不允许非正规资金进入金融市场。但由于资金趋利性，仍有民间资金通过各种各样的灰色渠道进入金融市场。由于这种渠道是间接、隐蔽的，对金融市场造成的风险是不易被察觉的。一旦发生意外，每一单个储户的最明智选择就是立即加入挤兑行列，一系列的金融风险就会爆发出来，规模越大危害越大。此外，民间金融还存在组织结构松散，管理方式落后等问题，由于其存在的特点，对金融市场造成的风险更具有隐蔽性。如果缺失有效的法律风险防范体系，金融风险的发生就不可避免了。

三、我国民间金融监管具体法律制度构建

（一）完善监管主体法律制度。完善监管主体法律制度，从以下三个方面进行：第一，完善政府部门的监管，发挥其主导作用。首先，建立对民间金融市场的监管机制，定期搜集其活动信息，对民间金融的融资规模、资金流向、利率变动等有宏观把握。其次，健全民间金融风险预警机制，制定金融公共突发事件应急预案，及时向民众作出风险提示，提出规避风险建议，确保发生风险时各项应急工作有序地进行。第二，完善自律性组织的监管，提高民间金融的自律水平。由于法律和监管上的缺位，民间金融行业内出现各种问题，比如在借贷利率、运作程序、中介收费等方面都不统一等等。行业自律协会可以制定同业公约，加强行业管理，加强同行业民间金融组织的交流和合作，创造开放竞争的金融环境。第三，完善民间金融组织的治理机制，加强其内部监管。内部控制的完善性和有效性是金融机构安全和效益的根本，一个金融机构如果内部机制出了问题，不仅效益无从谈起，自身的安全和生存也将受到严重威胁。

（二）完善市场准入和市场退出法律制度。金融机构必须符合一定条件、遵循一定的行为准则和行为规范才能够设立。具体而言，“对于新设的民间金融机构，组织结构不健全、风险控制机制不完善、员工队伍素质普遍不高、注册资本金不足或存在虚报注册资本的机构不予批准。” i对于那些难以达到金融机构标准的民间金融组织，在制度安排上也应遵循一定的行为准则和规范。同时，我国应尽快消除对民间资本参与金融的壁垒，允许民间资金活跃的地区由民营企业创建地方性民营银行和中小金融机构。ii在准入的同时，也要加强退出机制的建设。目前，我国尚未建立起统一的、完善的民间金融组织破产清算制度。由于民间金融的经营风险较高，缺乏相应的法律来引导民间金融组织的破产退出必将会危害到整个金融环境。因此，有必要建立民间金融组织破产清算制度，以完善民间金融的公平竞争良好环境。确立合理的民间金融市场退出制度，应在《民间金融监管法》的基础上拟定民间金融组织破产条款，对于那些严重资不抵债的民间金融机构，在坚决令其退市的同时，做好破产核查清算工作，保障债权人的利益，维护地区稳定，确保经济的正常发展。

（三）风险防范法律制度

要做到对民间金融的有效管理，就必须建立健全的风险防范法律制度。在监管中应结合本地区民间金融机构发展的实际情况，建立起适合本地区的金融风险转移体系：可设立由有关金融专家组成的危机评估机构与监管责任部门配合，监测地区内外各种风险、危机对本地区内各金融机构的影响，并进行追踪分析、预测，建立警报机制。对各类较大的金融危机的危害程度进行评估，并提出应对措施，供决策层参考。政府要从整个国家的金融状况出发，加强对民间金融活动的监测和管理，防范民间金融风险。

综上，建立在血缘、亲缘、地缘等社会关系基础上的民间金融安排具有相当程度的有效性和合理性，可以在加强引导、监督并纳入法制管理的前提下，适当给予发展空间，以发挥其在金融体系中的补充和辅助作用。对民间金融的制度安排要考虑到我国经济发展水平，要摒弃用正规金融一统金融市场的思想，正确认识正规金融与民间金融对经济发展的互补作用。要有条件地允许民间金融的合法化，为发展民间资本自主参与的各种民间金融，提供良好的环境条件。

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2.降低人们的生活水平

金融危机一旦发生，随之而来的就是货币的贬值，而当货币贬值后，人们用同样的钱，只能买到更少的东西，人们的消费水平降低，企业所生产的商品就无法卖出去，只能滞销，为了保障企业的利益，企业不得不采取裁员的方法，如此一来，就会使大量的人失业，失业的人越来越多，企业产品滞销，一部分企业会因此而倒闭，人们连最基本的消费都成了问题，金融危机的产生，极大的降低了人们的生活水平，生活水平的降低，使许多人不具备购买力，这会使国家的经济陷入持续低迷的状态之中。

3.影响社会稳定

社会是否和谐稳定，对于一个国家的发展来说是至关重要的，然而金融危机的出现，会影响到社会的稳定。当金融危机出现后，人们的生活水平会因此而下降，没有足够的购买能力，连维持基本的温饱都成了问题，在这种情况下，很容易使人走向极端，做出一些危害社会安全的事情，社会的稳定将无法得到保障。人们生活在水深火热之中，这也会加剧人民和国家的矛盾，人心涣散，国家的稳定也难以确保。

三、金融监管的内涵

金融监管，指的就是对于金融的监督和管理。金融监督，指的是相关的监督机构要定期对金融机构的工作进行监督检查，对金融机构的工作进行督促，使金融机构能够依法运作，保障金融机构的运行安全。金融管理，是指相关的管理部门依照法律法规，对金融机构的工作进行协调和管理，以保障金融机构工作的顺利进行。金融管理的主要目的是为了保障金融业的安全平稳运行。一般来说，金融监管的方式可以具体划分为三种，分别为公告监管、规范监管以及实体监管。金融监管的重要性不言而喻，我国十分重视金融监管工作。

四、金融危机背景下我国金融监管工作中存在的问题

金融危机的危害极大，若想有效应对金融危机，我国必须加强金融监管，但是不得不承认的是，目前我国的金融监管工作中存在着一些亟待解决的问题。

1.缺乏完善的法律法规

我国是法制国家，任何工作的开展都要在法律法规允许的范围内进行。随着经济的不断增长，我国金融机构无论在数量上还是在规模上，都有了大幅度的增长。在此基础上，为了保障我国金融行业的稳定，我国制定了一系列的法律法规，以规范金融机构的经营行为。但是目前我国的相关法规并不完善，在法律法规中对一些经营行为并没有明确的规范，一些法律法规的内容不够详细，过于笼统，不能为金融机构的经营行为提供有效的指导。

2.监管不够全面

金融监管的不全面主要体现在对银行的监管上，在对银行进行监管时，主要集中在两个方面，一方面是对银行的工作进行审批，另一方面是监督银行的工作是否符合规范，但这是远远不够的，银行在经营过程中，不可避免的会面临风险，然而我国的金融监管对这一问题缺乏关注，也就是说，对风险的监管不够重视，即使对风险进行管理，也只是集中在对信用风险的管理上，银行所面临的风险是多样的，不仅有信用风险这一种，还包括利率风险、汇率风险等，由于国家金融监管不够全面，加大了金融风险的发生概率。

3.监管效率低下

我国在进行金融监管时，普遍存在着一个问题，就是监管效率低下，这是由于我国金融监管的形式单一而造成的。我国在进行金融监管时，采取的都是重点监管的形式，只对金融机构中的重点工作进行监管，而忽视了日常的监管工作，这种监管形式的效率是十分低下的，在这种监管形式下，难以发现金融机构日常工作中存在的问题，使小问题不断累积，最终给金融机构的安全带来隐患。除此之外，在对金融机构进行监管时，流于表面，监管工作不够深入，只是通过收集数据、资料等来完成监管工作，在收集完资料、数据后，没有对其进行有效的整理，使金融监管工作难以达到预期的效果。

五、我国加强金融监管的措施

1.建立健全法律法规

健全的法律法规，是进行金融监管工作的前提，我国在法律法规的建设上存在着一些不足，因此，我国必须建立健全法律法规。相关的立法部门要对金融市场进行充分的调研，了解金融市场的现状，在此基础之上，再进行相关法律法规的制定。

2.提高金融监管的透明度

我国要加强对金融机构的监管，提高金融监管的透明度，要对金融市场的信息进行适当的披露。同时，要重视对金融机构内部机构的监管，对其内部进行合理的控制，提高金融监管工作的效率，从而对金融风险进行有效防范，保障金融市场的健康平稳运作。

金融危机会给我国的经济发展带来非常不利的影响，为了维护我国经济的平稳运行，我国必须重视金融监管，努力解决金融监管中存在的问题，提高监管水平。

参考文献 :

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文■吴 昊

摘要：随着我国金融业不断发展，金融创新已成为引领金融进步的重要手段，这也给金融监管带来了更大的考验。本文从博弈视角对二者的关系进行研究，认为随着我国金融监管不断加强，金融机构创新的积极性由高到低，金融创新不足。因此，本文提出我国的金融监管应坚持市场主导原则，从合规性监管向风险性监管转变，鼓励金融创新。

关键词：博弈 金融创新 金融监管

金融监管与金融创新不仅是现代金融发展的两大永恒主题， 而且又是一对矛盾的两面。金融机构受到利润目标的驱使，使得金融创新成为一种必然；另一方面伴随着金融创新的发展，也给金融体系的安全营运带来新的风险， 更加需要提高金融监管的有效性。由于金融创新带来的风险， 为了维护金融系统的稳定性又要加强金融监管。金融创新和金融监管两者之间的矛盾统一是推动金融业健康发展的动力， 研究两者的关系， 对我国金融业的发展有重要的意义。

一、金融创新和金融监管的博弈要素分析

金融创新与金融监管的博弈模型涉及如下基本要素：

参与人：金融创新和金融监管的博弈参与人分别是金融机构（例如商业银行、证券公司等）和金融监管机构（中央银行、证监会等），它们之间是一种动态博弈过程。

行动：是指博弈参与者在某一个决策时点选择的方案。金融机构行动有进行创新与不创新，金融监管机构的行动有进行监管和不监管。那么在金融创新与金融监管博弈中行动组合可表示为（创新，监管）、（创新，不监管）、（不创新，不监管）、（不创新，监管）。

信息：是指参与者在特定的行动点所知道的有关其他参与者的特征、其他参与者已选取的行动等有关知识。在我国这样的市场经济不发达的发展中国家，两个博弈参与者存在着较严重的信息不对称，因而可以选用不完全信息博弈模型。

效用：是对参与人行动及其他人行动组合实施时所产生的结果的评价，可以用效用函数表示。金融创新与金融监管博弈关系中的效用函数应当包括如下变量：金融机构创新带来的收益及受到监管的惩罚损失；金融监管机构有效监管所带来的收益，及所付出成本等。

均衡：是指博弈模型的解，即在某种规定的意义下达到的最优战略组合。在我国，金融创新与金融监管的博弈是不完全信息动态博弈，应力求寻找二者之间的“精炼贝叶斯均衡”。

二、我国金融创新和金融监管的博弈模型

（一）基本假设

1、博弈双方参与者是金融机构和金融监管机构，他们的信息是不完全的，而且各自行动具有先后顺序，即后行动者可以观测到先行动者的行动。

2、博弈双方都是理性的，可以选择自己的最优策略。金融机构的策略空间是（创新，不创新），监管机构的策略空间是（监管，不监管）。

3、假定金融机构创新的概率是p，金融机构不创新得到的效用是U，创新得到的超额效用是U1，金融创新被监管受到的惩罚损失是U2。

4、假定监管机构监管的概率是q，监管机构不监管得到的效用是V，监管的成本是C。

5、博弈双方都是工作有效率的，且不存在搭便车和寻租的现象。

（二）博弈模型及分析

假定金融机构先行动，它可以选择是否创新，可以得出如表1所示的博弈支付矩阵：

由表1可见，由于博弈过程中，博弈双方的收益大小不确定，将会产生以下三种不同的纳什均衡。

第一种情况：若V+U2-C

第二种情况：若V+U2-C>V，且U+U1-U2>U，而U+U1>U恒成立，则监管机构监管的效用大于不监管的效用，此时，无论金融机构选择任何一个策略，监管机构均会选择监管。在监管机构监管时，金融机构创新的效用是U+U1-U2大于不创新的效用U，因此金融机构会选择创新，此时得出一个纯策略纳什均衡（创新，监管）

第三种情况：若V+U2-C>V，且U+U1-U2

设金融机构期望效用是E1，则：

E1=p[q（U+U1+U2）+（1-q）（U+U1）]+（1-p）[qU+（1-q）U]=-pqU2+pU1+U

期望效用关于p的一阶偏导数为-qU2+U1，令一阶偏导数为零，可得：q=U1/U2

设监管机构期望效用是E2，则：

E2=q[p（V+U2-C1）+（1-p）（V-C）]+（1-q）[pV+（1-P）V]=pqU2-qC1+V

期望效用关于q的一阶偏导数为pU2-C，令一阶偏导数为零，可得：p= C/U2

因此，金融机构创新的概率是p=U1/U2，监管机构监管的概率是q=C/U2。一般来说，监管机构对违规金融创新的处罚力度在短时期内是相对固定的，长期内的变动幅度也是有限的，因此U2的变化率很小。随着金融创新的不断发展，创新得到的超额效用是U1不断增大，而开始时随着监管的深入，监管成本效用C绝对值增加，随监管技术的进步监管成本效用绝对值C将减小，由p和q表达式可知，创新的概率p先增大后逐渐减小，而监管的概率q将逐渐加大。这样我们能得到两个均衡，（监管，创新）和（监管，不创新）。

对于上述博弈模型进行分析，我们可以得到如下结论：第一，金融监管的成本直接影响着监管者实施监管的力度，由于我国金融监管部门始终以合规性监管为主，对金融创新的监管注重行政命令，传统计划手段管理经济的习惯方式一直没有改变，监管成本是不断减低的，监管机构监管的意愿逐渐加强，监管范围和力度越来越大。第二，由于资本的趋利性，金融机构开始为了获取超额效用选择创新，但随着监管的逐渐加强，金融结构被监管受到的惩罚性损失增大，逐渐超过创新可能得到的收益，因此金融结构创新的积极性就会逐渐降低。第三，总的来看，金融监管不断加强，而金融创新的概率先增大后减小，金融创新和监管最终有可能形成一种非良性循环，导致金融创新不足，抑制了金融业的发展。

三、对我国处理金融创新与金融监管之间关系的启示

本文认为在我国这样的不完全信息条件下的发展中国家，随着监管成本的不断减低，监管往往成为了市场的主角，随着监管强度不断增强，常常严重抑制金融创新，导致金融创新不足，金融市场的效率不能充分发挥，即无法达到帕累托最优的状态，但存在帕累托改进的可能。因此，为寻求我国金融监管与金融创新的动态均衡，本文提出如下建议：

（一）改变我国低成本、低效率、一成不变的监管模式

金融监管当局应该放松直接行政管制，给予金融机构更广泛的自，使市场机制真正取得支配金融机构运行的基础机制地位。金融监管应从新的角度切入金融业的运行，改变传统的监管模式，应该从合规性监管转向风险性监管转变，把监管机构的外部监管、金融机构的自我监督以及行业自律监督结合起来，为金融业的市场机制高效运行提供保障，寻求保证金融业效率和稳定的最佳平衡点。

（二）鼓励金融创新，提高我国金融体系竞争力

金融监管应当服从服务于金融创新，金融监管是手段，鼓励金融创新、推动金融的发展才是终极目标，以牺牲效率为代价的金融监管是毫无意义的。为了推动金融创新，金融监管机构主要任务是对市场建设以及参与市场的金融机构内控的监管，而不是监管具体的金融产品。此外，还应发展多层次资本市场，将金融创新的主导权还给市场，鼓励金融创新以提高金融市场效率。

（三）建立金融监管协调机制，加强金融机构间信息交流

首先应该建立良好的协调机制，最大程度的缩短危机爆发时的应对时间，使金融风险在系统内得到良好的分散和疏解，并且建立金融风险预警系统和信息共享机制。从组织上应该顺应混业监管的趋势，可以设立一个由国务院直接领导的人民银行牵头的由各个部委参加的高于一般部委规格的常设机构——“国家金融监管局”统一协调三大监管机构，并对金融控股公司进行监管。国家金融监管局负责对金融控股公司予以全面监管，银监会、证监会、保监会等专业监管机构按照功能性监管原则对各类金融机构包括金融控股公司的子公司实行专业化监管。

参考文献：

①张维迎.博弈论和信息经济学[M].上海：上海三联出版社，1996

②颜钰文. 金融创新与金融监管的博弈分析. 现代经济信息，2009（11）

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二、金融监管中存在的突出问题

我国金融监管的时间较短,在金融监管的方法手段、技术条件以及信息披露等方面,我国还存在许多问题,主要表现在以下几个方面:首先是金融监管有效性不足,金融监管内容过于狭窄,其金融监管仍偏重于合规性监管,严格的管制极大地遏制了金融创新的有效空间;对金融机构日常经营的风险性监管涉及不多;监管措施的效能未得到充分发挥,对金融机构违规行为的处罚不够严厉,违规处罚中缺乏严厉性,对违规行为的处罚缺乏有效性。其次是金融信息披露滞后,信息披露滞后于监管和外部市场约束的需要,我国金融机构关于信息披露的法制观念不够,数据资料编报的随意性较大,信息披露缺乏强制性和规范性;金融信息披露的范围小,内容比较单一,信息不完备,缺乏专门的金融信息开发和传播中介机构,使得金融信息在低水平上传播和利用。

目前,我国商业银行还没有真正建立起法人治理结构和利益约束机制,内部监管乏力,导致银行出现大量的不良资产需处置,同时,还面临着大量存款需找出路却又“惜贷、拒贷”的尴尬局面。监管目标不够明确;金融监管独立性不够;金融监管机构协调性差;金融监管措施不力;现行监管制度不利于金融创新等。

三、完善我国金融监管的措施分析

1.完善金融机构内控机制

完善金融机构内控机制就必须深入到金融机构内部的组织、结构、观念、管理等各个环节,建立起有效的内部控制机制,以达到规避风险、维持安全的目的。要提高对加强内控机制建设的认识,金融机构的各级管理人员要充分认识内控建设的重要性,把它作为经营管理工作中的关键一环,常抓不懈,落到实处,这样才能有助于金融机构内控机制的建立健全和充分发挥作用。完善法人治理结构,应着力于打破现有的银行业垄断,引进市场竞争机制,实现银行运作机制的转换,推进产权改革,建立有效的公司治理结构,完善内控制度,生发出市场对银行监管的力量。完善市场化用人机制和分配机制,金融机构应将引入竞争机制作为干部管理制度改革的切入点,坚持奖惩分明。

2.大胆鼓励金融创新

对待金融创新,成熟市场经济国家的监管机构也经历了一个从严格抑制到积极鼓励的过程。实际上,在那些具有浓厚行政管制色彩的监管环境下,不少金融创新可能都是以绕开行政法规审批规定等为最初目的,但是,这并不能构成监管者消灭这些创新的理由,而应当成为改进监管方式的推动力,因为这些来自金融机构的创新,往往反映了市场的金融服务者的新需求,往往反映了金融体系发展的新趋势。为了促进这一良性的金融创新互动过程,保持一套清晰透明公开的金融创新监管规则和程序最为关键,减少金融创新过程中的人为干预和随意性也最为重要,这样才会给金融创新主体一个清晰的创新预期和稳定的创新环境。

3.健全我国金融机构的内部控制制度

金融机构的内部控制是实施有效金融监管的前提和基础。外部金融监管如果没有金融机构的内部控制相配合往往事倍功半。国外银行经营管理层的内控意识很强,国外商业银行一般专门成立独立于其他部门的、仅仅对银行最高权力机构负责的内部审计机构,并建立了健全的内控制度。第一,合理设置内控机构。以我国商业银行为例,虽然较为普遍地设立了内部稽核机构,但目前多数归各分支机构管辖,独立性和权威性不足,应借鉴国外经验,设立对最高权利机构负责的内审机构,以确保最高管理者关注实践中发现的任何问题。第二,建立金融机构内部控制的稽核评价制度。在我国金融机构自我约束不力、内控意识不强、过分依赖外部监管的情况下,建立内控稽核评价制度显得尤为重要。第三、充实改善内控设施,建立高效的金融管理信息系统。利用计算机这一现代化工具,实现信息采集、加工处理、传输的自动化,实现信息资源共享。第四、修改完善内控制度。内控制度的建立与完善是一个动态过程,各金融机构都要适时根据其业务发展和环境变化不断修改完善内控制度,以动态适应其业务发展与金融创新对风险控制的需要。

4.逐步完善金融立法

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文献标志码：A

文章编号：1000-8772(2015)22-0042-03

引言

互联网技术不断更新推动我国各行各业的快速发展，金融行业也出现了线上模式，互联网金融的出现完善了我国的金融体系。目前在互联网金融中发展最狂热的是P2P（Peer to Peer）网络借贷，指个体与个体之间通过互联网平台形成借贷关系。我国的P2P网贷模式始于2007年，经过一段萌芽时期，于2012 年下半年至2013 年如雨后春笋般发展，作为民间的借贷市场它补充了银行业务，为中小微企业提供融资渠道，这种借贷形式依托于网络平台，平台线下收集借款人的信息进行审核评估，对每笔资金的需求进行配对。传统金融遵循的是二八定律，而P2P则是运用长尾理论，把市场中闲散的资金通过互联网凝聚起来，不但降低融资成本，而且可冲破地域限制吸引投资人。根据HCR调研数据显示，截止2014 年底，我国P2P 网贷平台已突破1500家，通过P2P平台的借款金额接近740 亿元，将近78万人数在P2P平台进行投资活动。

一、我国P2P 金融监管现状

我国对P2P 网贷行业并没有专门的法律法规予以监管，同时也没有明确的监管主体，目前仅是银监会和人民银行等机构在自己的职权范围内进行试探性监管。

2011 年银监会的《关于人人贷有关风险提示的通知》和2013 年人民银行的《支付机构风险提示》首次对P2P网贷风险进行监测提示和明确要求支付机构加强对网贷平台的管理，禁止信用卡用于网贷套现投资。P2P 公司的注册身份一般有两种，一是网络技术类的商务公司，重视线上业务，二是投资咨询公司，重视线下业务，就第二种来说，工商行政管理部门所设置的准入条件较低，只需按照普通的投资咨询类有限责任公司进行注册登记即可。由于进入P2P 行业的门槛较低，P2P 公司的数量一直攀升，存在问题的平台曝光率随之增加，与行业的发展状况相比，P2P 平台频频出现问题说明监管政策并没有及时跟上。根据网贷之家的数据显示，2014 年P2P网贷平台出问题的数量高达275 家，同比2013 年增长了2.6 倍。问题平台的不断曝光说明我国对互联网金融的监管制度不够完善，监管制度的缺失和不规范平台增加了流动性风险，网贷的法律定位不明，业务边界不清晰，监管部门职责不清，开展监管缺乏效率，导致P2P 网贷处于法律的灰色地带，引起不规范操作，例如平台沉淀资金的挪用。

业内人士表示2015 年P2P 行业监管政策将陆续出台，行业将趋于规范化发展。银行参与互联网金融业务的信号越来越强烈，互联网金融的起步阶段，监管层态度较为谨慎，但是由于处在大数据的浪潮中，互联网金融是大势所趋，监管态度也逐渐转向积极，银行主动或被动的都要参与其中。银行的涌入将改变行业的格局，随着监管层对传统金融转入互联网金融的态度逐渐放宽，在未来将出现大批银行系P2P及股权众筹公司。

二、我国P2P 金融监管中存在的问题

（一）互联网金融发展的法律定位不明确

目前我国现有的法律法规中没有对互联网机构进行明确定位，特别是P2P网贷业务边界不清晰，虽然银监会和人民银行一些条文对P2P风险进行揭示和管理约束，但是没有完善的法律法规使P2P 业务规范化。监管缺位导致信用风险的不断飙升，现在众多P2P 网贷平台为增加人气，吸纳更多资金，常用“净值标”作为营销手段，指的是平台虚拟一笔3 天至1 个月的短期借款，吸引新资金注入，然后把所吸纳的资金投向3个月至一年的长期普通项目中，待该笔“净值标”到期前，再“净值标”以作为上一笔的回款，直至平台所投的长期普通项目到期停止“净值标”的。这样的超短期标不会产生实际的价值和效应，只是为平台在短期内解决融资问题的同时又形成一个很大的套利空间，但是却给平台带来了隐患。

（二）监管措施在互联网中开展较难

我国目前的金融监管体系是监管层长期以来基于传统金融建立的，由于互联网金融是传统金融与互联网技术共同发展的产物，它突破了时间和空间的限制，使得整个市场的资金走向加速流动并且方向多变难以预测，目前的监管措施多适用于传统金融的现场检查手段，无法适应互联网金融跨越时空的发展，所以监管制度的建立中监管形式的改进存在很大的挑战。

（三）监管部门职责不清

P2P 网贷平台大多是依托民间金融机构建立的，这些机构本身就存在极大的信用风险和操作问题，以前的监管制度对这块业务的控制尚不健全，现在业务开展到线上无形中扩大了风险，由于目前法律尚未明确网贷平台的性质，所以全国监管形式没有形成从上至下的统一模式，监管部门没有明确的分工，地方性政府无法落实网贷平台的管理工作，大部分政府都把P2P 网贷平台当做从事中介咨询服务的企业法人进行管理。

三、完善我国P2P 金融监管的对策

（一）建立完善的互联网金融监管法律体系

P2P 网贷金融监管有效实施的前提是具备一套完善的法律体系，监管层应当针对互联网金融的特点及时修订法律法规以适应现在的互联网金融发展。人民银行在监管中起到重要作用，应当由其牵头联合各部门制定相关的监管指导意见，将目前互联网金融中最热的P2P 网贷、第三方支付等纳入监管范围，将分散的互联网金融业态统筹兼顾，避免监管缺位和失效的问题。

（二）发挥行业自律作用

行业自律是自发的行为，它的效果往往要比监管层采取的措施有效得多，它可以在一定范围内约束行业间的企业行为，抑制恶性竞争行为的出现，有效的填补了监管的真空期。行业协会可提前促使行业的规范化发展，在监管制度没有完善之前可先成立“互联网金融协会”以快速推动互联网金融业态形成统一的行业标准和规则。为了尽快促使行业自律和约束机制的形成，应当对领头企业给予支持和鼓励，让他们在风险可控范围内开展创新业务作为试点。2012年我国P2P行业委员会正式成立，它们的宗旨是促进P2P 行业规范发展和保护行业合法权益。行业委员会今后可从以下两方面入手：（1）委员会成员通过签订自律公约，制定行业标准约束不正当行为以维护公平竞争的互联网金融环境。（2 ）定期开展调查研究，统计数据并撰写行业研究报告，这些报告可为成员提供实务经验。

（三）明确监管职能

近几年来，P2P 网贷平台频繁倒闭，归根到底是因为监管主体和权利一直没有落实，这种灰色地带使得很多不法分子有机可乘，纷纷投入P2P 行业以鱼目混珠。因此，我国应当尽快完善互联网金融监管体系的建设，明确各监管部门的职责和权利，合理分工，可从以下几方面进行：（1）监管的组织架构应当是从上到下中央到地方的一套完整形式，各级监管机构应当对各自负责的范围进行实时监管，同时也应当与上级和下级保持紧密联系，定期向上级提交报告和查阅下级报告。（2）各级监管机构应当建立健全的内部控制体系，合理分工，清晰各部门之间的职能，对互联网金融企业中的每笔业务往来都需进行事前事中事后阶段性监管，包括金融企业的信用评级和风险监控。（3）及时了解广大投资者的反馈意见。

（四）完善征信体系

我国征信系统初建于1997年，主要用于收集个人和企业的信息，包括公积金、社保等信息，还有与各银行和公司的财务往来信息。经过长期积累，目前我国的征信体系已经相当庞大。如果互联网金融机构可与征信系统的数据端口实现对接，那么在借款之前就可清楚掌握借款个人和企业的信用信息，大大提高了企业的风控水平，避免了大量坏账出现，降低违约率。完善征信系统，记录平台双方的信用信息，利用大数据分析建立信用等级对管理互联网金融平台中的风险具有重要的意义。

参考文献：

[1] 欧阳勇等，《网络金融：理论分析与探索》[M].西南财经大学出版社，2006，p282.

[2] 张芬、吴江，《国外互联网金融的监管经验及对我国的启示》[J].金融与经济，2013，p53.

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一、洗钱的定义及性质

“洗钱”是指将犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪或者其他犯罪的违法所得及其产生的收益，通过各种手段掩饰、隐瞒其来源和性质，使其在形式上合法化的行为。法律意义上的洗钱的含义是洗钱作为一个法律概念最早正式出现在1988年12月19日《联合国反对非法交易品和精神病药物公约》。该公约把洗钱定义为：“为隐瞒或掩饰因制造、贩卖、运输任何品或精神药物所得之非法财产的来源，而将该财产转换或转移。”金融机构反洗钱比较权威的机构巴塞尔银行法规及监管实践委员会，从金融交易角度对洗钱进行了描述：犯罪分子及其同伙利用金融系统将资金从一个账户向另一个账户作支付或转移，以掩盖款项的真实来源和受益所有权关系,或者利用金融系统提供的资金保管服务存放款项。

二、洗钱的危害及金融业反洗钱的必要性

从法律角度看，洗钱成为一种“犯罪屏障”，既妨害了司法活动，也助长犯罪分子有恃无恐的气焰， 促使他们不断实施犯罪。从金融管理秩序角度来看，洗钱行为隐蔽复杂，属危及社会经济发展的暗流,洗钱活动往往借助于合法的金融网络清洗大笔黑钱，这不仅侵害了金融管理秩序而且也严重破坏了公平竞争规则，破坏了市场经济主体之间的自由竞争，从而对正常、稳定的经济秩序带来一定的负面影响。

洗钱是犯罪分子非法获得经济利益的手段，也是引发洗钱上游犯罪的重要因素。如果洗钱行为成功，就会使犯罪分子实现其犯罪的经济目的、造成犯罪行为的恶性循环，进而影响国家经济发展和社会稳定。所以洗钱的违法犯罪行为必须制止并严加防范。

金融机构作为信用中介机构，拥有各种金融工具，提供各种资金转换手段，是资金流动的载体和媒介，洗钱者利用现金交易、账户往来、离岸业务等方式，将违法犯罪收益通过金融机构的服务进行保存和划转，使其合法化。即使不是直接利用金融机构提供的服务洗钱，在其洗钱的某一阶段，还是会利用到金融系统存储或划转资金的。可见，金融业和金融机构对洗钱行为的防治是控制洗钱违法犯罪活动的中心环节。

三、我国金融业反洗钱法律漏洞及其应对方法

上世纪80年代开始，世界各国和国际范围内的洗钱活动日益猖獗，现代金融体系已成为洗钱的主要渠道，防止洗钱者利用金融系统洗钱成为建立和完善一国金融体系的重要任务和内容。随着我国加入世界贸易组织，我国金融业的对外开放程度也将会逐步加快、程度也将逐步加深。但是我国金融业还没有形成有效的反洗钱法律制度。完善金融领域的反洗钱法律漏洞将极大促进我国金融业乃至整个经济领域的发展。

1、金融业洗钱的法律规制缺陷

我国目前对金融业洗钱违法犯罪活动进行规制的法律主要有：《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国反洗钱法》、2003年中国人民银行制定的《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》等法律法规。这些法律法规共同构建了我国反洗钱工作预防、控制和打击的基本法律框架和监控制度体系，为我国金融业开展反洗钱工作提供了法律、法规等制度框架上的保障。但是我国反洗钱法律法规和规章仍然有些需要完善的地方。

（一）刑事法律制度的缺陷。《中华人民共和国刑法》是规制洗钱罪的一部重要法律。该法第191条对洗钱犯罪进行了专门的规定。但是该法的规定也有一定的缺陷。比如洗钱罪的上游犯罪狭窄。现行刑法对洗钱罪的规制是在2006年刑法修正案的基础上完善的，通过该修正案洗钱罪的上游犯罪由犯罪、黑社会性质组织犯罪、恐怖组织犯罪和走私犯罪四种变为七种，但是除以上八种犯罪以外，我国刑法并不能通过对洗钱罪的规制遏制其他财产性犯罪。

（二）现有法律规定的我国金融机构反洗钱内控制度存在一些缺陷。第一，一些内控制度流于形式。《中华人民共和国反洗钱法》是预防和治理洗钱违法犯罪行为的一部基础性的法律。该法第15条规定“金融机构应当依照本法规定建立健全反洗钱内部控制制度，金融机构的负责人应当对反洗钱内部控制制度的有效实施负责。”该条文赋予金融机构制定反洗钱内控制度的权力，但是却没有相应监督机制，在如何及时探索并建立新的、有效的反洗钱制度方面缺乏制约机制，这必然影响到反洗钱的效果。第二，反洗钱激励、补偿机制缺失。《中华人民共和国反洗钱法》第三章规定了金融机构的反洗钱义务。追求高效益是金融机构的经营原则，但是金融机构履行反洗钱义务义务需要耗费大量的人力、物力和财力。但是我国现有法律制度并没有给予金融机构相应的补偿或者奖励。因此，在现有制度下，金融机构从事反洗钱工作所获得的收益远远小于付出的成本。这大大降低了金融机构参与反洗钱工作的积极性。

2、金融业洗钱的完善措施

（一）扩大洗钱行为的上游犯罪。根据世界各国的实践，对洗钱犯罪的规制主要有两种，一种是规定狭义的上游犯罪，即仅规定一种或几种犯罪作为洗钱罪的上游犯罪；另一种是规定广义的上游犯罪，即对所有犯罪所得的洗钱行为或超过一定社会危害性的犯罪所得的洗钱行为进行惩处。例如，根据七国集团反洗钱金融行动工作小组对洗钱的定义，以及瑞士刑法典对洗钱罪的规定，所有的犯罪均为洗钱罪的上游犯罪。意大利、美国等国家刑法的发展趋势都是惩处一切犯罪所得收益的清洗行为。如果我国效仿这一趋势，在刑法中对洗钱行为的上游犯罪进行扩大规定，不但有利于有效遏制犯罪行为的发生，而且也有利于我国法律制度与国际的接轨。

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(一)我国现有金融监管体系存在的制度缺陷

1．有效银行监管的基础没有建立起来，缺乏社会联合防范机制。金融机构上级行对下级行缺乏科学有效的激励和约束机制，导致下级行经营者强化内部控制的激励不足。同时，作为商业银行内部控制重要内容的稽核监督体系隶属于各级行经营者，没有有效独立出来，其监督职能也容易流于形式。由于法人治理结构和内部控制制度不健全，导致有效银行监管的基础薄弱，中央银行忙于外部监管，其结果，往往是投入了很多人力和精力，但监管效果不明显。此外，社会信用秩序不健全，地方政府行政干预金融运行的问题仍然存在，金融机构恶性竞争多，规范化的金融互律机制不健全，一个地方政府关心和支持、强化行业自律和社会力量参与监管的机制还没有建立起来。

2．缺乏一整套系统性的风险预警、处置、缓冲、补救机制。金融监管没有形成有效的金融风险监测、评价、预警和防范体系，缺乏早期预警和早期控制，监管信息没有有效利用，风险防范工作忙于事后“救火”；在当前机构市场退出主要采取撤销(关闭)和破产等方式的情况下，稳定的市场退出和保障机制(包括存款保险制度和完善的破产关闭程序等)没有建立起来，导致金融机构市场退出不得不由政府和中央银行采取行政性的手段加以解决，国家财政和中央银行为此投入了大量资金，同时，也带来了一些不稳定的因素。总体而言，系统化的事前预警、事中灵敏处置和缓冲化解、事后及时补救的风险防范和控制机制没有建立起来，不利于有效防范化解金融风险。

3．基层中央银行尚缺乏一套科学严密的监管制度和监管方法，监管工作具有被动性，监管权威有待于进一步加强。由于商业银行报送数据可用性较差，中央银行非现场监管体系不能发挥应有的作用，非现场监管和现场监管相结合的现代监管方法体系没有建立起来。从现场监管情况看，检查走过场、应付上级行任务、工作主动性差等现象仍然存在。同时，对监管工作中发现的未达到监管标准和违规违章的机构和人员，有的没有依法严肃处理，监管工作中有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生，降低了金融监管的严肃性和中央银行的监管权威。

4．金融监管存在分散性或孤立性问题，系统性和持续性监管不到位。人民银行金融监管仍然是分层监管，没有实现按法人的集中监管，无法全面系统掌握金融机构经营的整体情况；人民银行内部监管职能分散，监管工作孤立，各部门协调配合的合力监管工作机制没有建立起来。同时，监管内容不全面，监管手段在许多方面仍然停留于手工操作，监管标准随意，监管操作规范化、法制化程度不够，社会中介机构参与监管、并表监管等持续性监管手段没有建立起来，缺乏灵敏、准确、高效的监管信息系统，无法实现对金融机构的全过程系统监管。另外，分业监管使各监管机构自成系统，缺乏配合，存在监管工作漏洞，出现分业监管与跨业违规经营的矛盾。

5．金融监管的核心仍然停留在合规性监管。我国金融监管仍然把重点放在机构的审批和经营的合规上，对金融机构日常经营的风险性监管尚未全面展开，对市场退出前的监管基本空白。在现行监管中存在着重审批、轻管理，重国有银行、轻其他银行和非银行金融机构，重传统的存贷款业务、轻表外业务及其他创新业务等问题。

(二)建立我国现代金融监管体系的基本框架

建立我国现代金融监管体系的基本框架包括人民银行金融监管体系、金融机构内部治理体系、金融业行业自律体系、社会联合监管防范体系四个层次。

1．人民银行监管体系是我国现代金融监管体系的核心。金融监管职能是一种政府行为。《中华人民共和国中国人民银行法》明确规定，中国人民银行是我国金融业行政主管机关。因此，人民银行金融监管体系理当成为现代金融监管体系的核心，其内容包括：(1)人民银行内部各层次、各部门之间的职责明确、纵横结合的合力监管组织体系；(2)过程连续、衔接有序、运作规范、方法科学的现代化金融监管操作体系；(3)内容可靠、传递及时、部门共享、目标明确的金融监管信息体系；(4)预警超前、处置快捷、灵敏有效的系统化风险防范控制体系；(5)以风险防范为核心的金融监管指标体系，等等。

2．金融机构内部治理体系是我国现代金融监管体系的基础。如前所述，现代金融监管体系重视发挥市场约束的作用，而市场约束依赖于充分的信息披露制度和科学的法人治理结构。其中，科学的法人治理结构包括股东或者所有者对银行的监督约束体系以及由此形成的有效的内部控制体系，称之为金融机构内部治理体系，是在信息充分披露的情况下金融机构实现自我约束的保证，因而是市场约束的实质。因此，金融机构内部治理体系是现代金融监管体系的重要内容之一。

建立金融机构内部治理体系要求加强所有者或上级行对金融机构的内部监管职能。因为，所有者或上级行对金融机构负有监管责任。总分银行体制下，分支行是总行或上级行的派出机构，在总行或上级行的授权范围内开展经营活动，并不是独立的责任和风险承担主体。总行或上级行作为分支行的所有者，必然负有监管责任。

3．金融业行业自律体系是我国现代金融监管体系的补充。行业自律是指各类金融机构通过行业协会或同业公会等自律性组织进行的自我监督、自我约束和自我保护。金融同业协会在维护金融秩序方面具有不可替代的优势，是我国现代金融监管体系的重要补充。x=B.TJ!N+~z{t[+
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4．社会联合监管防范体系是我国现代金融监管体系的环境保障。金融活动涉及社会经济生活的各个方面，因此，诱发金融风险的因素是多方面的、复杂的。加强金融监管，防范金融风险，没有全社会各个方面的参与是不可能的。以各级地方政府为核心，包括人民法院、公安部门、工商行政管理部门、财政部门、新闻宣传部门、会计或审计师事务所等社会中介机构以及广大社会公众等在内的社会联合监管防范体系，构成有效银行监管的外部环境。全社会广泛参与的联合监管防范体系是建立现代金融监管体系的环境保障。

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二、建立我国现代金融监管体系对策研究

(一)建立中央银行有效金融监管体系，充分发挥其监管的核心作用

1．合理划分职责，强化合力监管，努力构建监管与再监管相结合的金融监管组织体系。一是建立职责明确的纵向组织体系。人民银行各分支机构要根据本辖区情况，建立和健全分行、中心支行和支行三级监管体系，实行“统一领导、分级监管、部门落实、责任到人”的工作制度，合理划分各级行的监管职责，使其各司其职，各负其责。在纵向监管组织体系中，要逐步实现监管操作与监管政策制定的分离，合理进行监管分工，提高金融监管效率。二是建立合力监管的横向组织体系。建立人民银行横向金融监管组织体系的核心是建立以金融监管职能部门为主、其他职能部门为辅的职责明确、部门联动的合力监管工作体系，达到金融监管的及时性、全面性和有效性。要探索建立金融监管领导协调小组和工作协调会议制度，促进部门间的协调，使之形成监管合力。金融监管领导协调小组是各级行金融监管核心和责任主体，主要职责是协调各监管部门的业务，就共同的监管事项制定统一规划；根据辖区风险情况和监管实际，制定监管政策；负责创建金融安全区；与政府及其各部门、保监会、证监会联系沟通信息。成员由行长、分管副行长以及金融监管职能部门负责人组成。在领导协调小组下，由分管行长协调监督各相关处(科)室，形成从金融监管领导协调小组、分管行长、部门负责人至具体责任人的四级组织体系。工作会议制度采取定期会议制度和重大事项通报制度两种形式。金融监管领导协调小组要通过协调会议，建立起人民银行内部各部门在监管操作和监管政策两个层次上的协调机制。同时，要结合完善金融监管信息系统，实施信息共享制度，建立监管工作流程等，进一步探索建立人民银行内部各部门、各岗位的合力监管工作机制。三是积极探索建立对监管部门和人员的再监管机制，切实防范监管工作中的道德风险。要建立监管业绩考核制度．结合年度考核、年度评优，加强对监管部门和人员的绩效考核。建立金融监管责任追究制度，对因监管失误或监管不力导致金融风险事件发生的部门和人员进行处罚。进一步健全对监管人员的社会举报制度，对被举报部门和人员据有关规定进行处罚。为促进监管部门加强金融监管，提高监管积极性，可以依据金融监管指标体系对人民银行分支行及其各监管部门进行责任考核。

2．建立和完善系统连续、衔接有序的全过程监管操作流程，实现金融监管的规范化、系统化、电子化。要通过建立全过程的监管操作流程体系，真正使金融监管成为一个由市场准入、日常营运、风险防范与控制、跟踪监控和市场退出等各要素和环节构成的系统、连续、完整、循环的过程。建立监管操作流程，要在各部门之间以及各部门内部各岗位之间做到工作衔接有序、运作规范、职责分明，使各环节能够自动配合、自动运行。

在监管操作的各环节上，要注意建立规范化的监管操作文本规范。金融监管文书体系包括：(1)《金融监管操作手册》。内容包括监管组织体系、监管职责、监管流程、操作方法等。(2)非现场分析报告和现场检查报告。(3)金融监管报告。同时，适应金融电子化、网络化发展趋势的要求，要不断加强监管操作的计算机软件开发，逐步实现监管操作的电子化和网络化，提高金融监管效率。要加强计算机安全管理，为金融监管提供安全的现代化的技术保障。

3．建立科学的风险预警指标体系和金融监管数据库，充分发挥非现场监管在风险预警中的基础性作用。一是建立科学的风险预警指标体系。要按照区别对待原则，对不同的监管对象建立不同的预警指标体系。对于政策性银行，重点监测信贷资产质量；对作为非法人机构的国有独资商业银行和其他商业银行的分支机构，重点监测信贷投向和资产质量、流动性、效益性，不考虑资本充足性指标；对法人机构包括城乡信用社实行全面监测；对非银行金融机构重点监测风险性和合规性指标。非现场监管部门要采用一定的分析方法，如水平分析法、历史分析法、同业分析法等，对上述指标进行单一和组合分析，并根据预警指标在不同的变化区间所预示的风险状况，对金融机构的风险作出评价，判断其所面临的风险状况。要探索建立金融分析师制度，实现非现场监管分析预警的专业化，为金融监管提供充分的信息支持，提高金融监管效率。二是建立金融监管数据库。充分发挥非现场监管的作用，必须建立金融监管数据库。监管数据库是风险预警、处置、补救等风险防范体系的前提，是现场检查与非现场监管相结合的基础。建立科学的金融监管数据库，必须实现预警指标的数据采集、汇总、加工、传递的电子化、网络化。金融监管数据库要在金融统计数据库的基础上，按金融监管预警指标体系的内容需要建立，由金融统计部门负责建设。条件成熟后，连通人民银行监管数据库与金融机构业务经营数据库，使人民银行能够调阅金融机构主要业务数据，从而可以更加科学准确地分析、评价金融机构经营情况，使风险预警更加客观。三是建立强制性信息披露制度和真实性责任追究制度。为确保监管数据真实可靠，要建立金融机构对人民银行强制性信息披露制度和真实性责任追究制度。金融机构必须按人民银行的要求报送有关报表、报告，对人民银行要求披露的信息，必须按要求披露。主要签字负责人对有关报告、报表以及其他信息的真实性负责，人民银行发现虚假行为，要追究签字负责人责任。4．建立非现场监管与现场监管相统一的监管方法体系，实现金融监管的持续性、计划性、超前性。非现场监管为现场监管提供分层次的早期预警信号，现场监管据以制定检查计划，采取层次不同的检查措施。非现场监管与现场监管相辅相承，互为补充。非现场监管部门根据金融监管预警指标体系和其他信息，从资产安全性、流动性、资本充足性、效益性等，对金融机构风险情况和经营情况进行监测，作出评价，提出预警报告，传递给相应的专业监管部门。专业监管部门根据专项检查方案和非现场监管部门的初步评价和风险信号，通过质询、谈话、现场检查、聘请社会中介机构审计等手段，对风险进行确认核实。同时，结合对金融机构内部控制、管理水平、市场风险水平等的分析评价，对金融机构进行综合分析预警，提出整改措施。要强化现场检查，根据检查的目的、范围和重点，对金融机构开展全面检查或专项检查、常规检查或非常规检查。全面现场检查要涵盖被检查金融机构的各项主要业务和风险，以及管理内控的各个领域，要对金融机构的总体经营和风险状况作出判断。专项检查要针对金融机构的一项业务或几项业务进行重点检查，具有较强的针对性。对金融机构的常规性全面检查应定期进行；非常规或专项检查的频率视具体情况而定。对关注的高风险或有问题的金融机构，对其现场检查的频率应更高。同时，在日常监管工作中，监管人员要注重与金融机构建立经常性的联系制度，要建立社会中介机构参与监管工作制度，要建立跟踪监控工作制度，要强化对法人金融机构的并表监管和集中监管，逐步克服当前分层监管工作中因“各管一段”所带来的监管信息零散或者不综合的问题。

5．建立灵敏快捷的系统性风险防范控制体系，按分类处置原则，有效防范化解地方中小金融机构金融风险。在建立前面所述的现场检查与非现场监管相结合的风险预警体系的基础上，进一步健全信号传导和风险控制处置体系。监管部门要在风险综合预警后，及时发出风险警报。对一般问题警报，应采取巩固性或改善性措施，包括进一步加强和完善某一业务领域的风险控制，纠正违规行为，进一步改善和优化业务结构及资产负债结构，提高资本充足率和流动性比例等，由专业监管部门监督金融机构执行。所采取的监管行动可以是非正式的，包括向金融机构发出信函、备忘录和协约等，指出问题所在，提出整改措施或要求。如果信函或者备忘录没有产生明显效果，特别是银行管理层未给予积极配合，人民银行可以采取正式的监管行动，包括正式签发停止办理有关业务的命令，要求其立即增加资本、调整主要负责人等。对重大问题警报，要区别情况，采取以下措施：一是救措施。包括重组，政府出资，动用存款准备金，资金拆借，人民银行紧急再贷款，人民银行接管。二是市场退出。包括兼并或收购，行政关闭、破产。

6．建立金融监管信息系统，完善信息共享制度，努力提高金融监管效率。金融监管信息系统是持续性监管的基础，是提高金融监管效率的重要手段。金融监管信息系统要在完善金融监管数据库的基础上建立，内容包括：非现场监管的报表、报告资料；现场检查报告和处罚记录；高级管理人员任职档案，其中包括有关部门的处罚记录；市场准入和退出的有关资料；金融监管报告。金融监管信息系统的主要功能是：为金融监管提供连续、系统、动态的信息服务；通过信息共享制度，节省各监管部门监管信息的搜集成本，提高监管效率。监管信息系统实行集中管理与分散管理相结合的管理办法。重要监管信息实行集中管理。监管职能部门和监管员对所辖业务资料进行分散管理。有关信息管理责任人员对金融监管的有关政策规定、领导批示、重要调研报告、有关高级管理人员资格档案、市场准入监管资料、有关数据，均应科学分类，建档保存。原件需送出的，应复印保存(规定不易保存的除外)。必须注重监管资料的积累，保持监管资料的历史连续性。各类信息资料应统一口径，实行电子化、网络化管理。实行监管信息共享制度，凡是经过正当途径、手续齐备的，需要调阅有关监管资料，有关部门要积极配合和协助，以最大限度地提高信息资源的利用效率。

要注重建立各职能部门之间协调通畅的信息传递渠道。各监管部门之间要在监管领导小组的组织下就市场准入、日常营运和市场退出监管的情况互通信息，就存在的问题共同研究解决对策，将有关信息传递给金融监管信息系统。

7．建立金融监管指标体系，制定年度金融监管规划，努力提高金融运行质量。金融监管指标应根据辖区金融风险情况，按“立足现状、区别对待、简单明确、突出重点、全面实用”的原则设立。监管部门要根据金融监管指标体系，制定年度金融监管规划。要根据上年度金融监管指标完成情况，确定本年度金融监管指标值，作为本年度金融监管工作目标。监管部门根据监管目标，制定本年度监管措施规划，根据规划展开本年度金融监管。

(二)建立以央行监管促进、所有者责任追究为核心的金融机构内部治理监督体系，夯实中央银行有效金融监管的基础

如前所述，金融机构法人治理结构和内部控制制度不健全、自我约束能力差严重制约了中央银行监管工作的有效性。进一步加强金融监管必须强化金融机构的内部治理监督体系建设。要通过建立中央银行监管促进和所有者责任追究等制度，促进金融机构健全内部治理体系，以中央银行外部监管，促进金融机构内部监管职能发挥。

1．建立对金融机构内控监测制度和备案制度。细化金融机构内控指标体系，包括重要单证印鉴保管制度、岗位牵制制度、内部操作规程科学性、结算纪律、贷款审批程序、财务管理制度、“三防一保”措施、内部审汁稽核制度以及内控组织体系严密性等。依据细化指标，对金融机构内控制度进行跟踪监测，发现问题，督促金融机构采取措施，及时解决。同时，建立金融机构内控制度备案制度，金融机构实施新的内控制度必须事先报人民银行同意。

2．建立对有内控问题和金融违规问题机构的上级行责任追究制度。要建立对有内控问题和金融违规问题金融机构的双重处罚制度。即在对有问题金融机构进行处罚的同时，要对有问题金融机构上级行进行处罚，追究其监督不力的责任，以此增强金融机构上级行对下级行执行人民银行监管制度的信号传导，增强对下级行的监督约束力度。

如前所述，金融机构法人治理结构和内部控制制度不健全、自我约束能力差严重制约了中央银行监管工作的有效性。进一步加强金融监管必须强化金融机构的内部治理监督体系建设。要通过建立中央银行监管促进和所有者责任追究等制度，促进金融机构健全内部治理体系，以中央银行外部监管，促进金融机构内部监管职能发挥。

1．建立对金融机构内控监测制度和备案制度。细化金融机构内控指标体系，包括重要单证印鉴保管制度、岗位牵制制度、内部操作规程科学性、结算纪律、贷款审批程序、财务管理制度、“三防一保”措施、内部审汁稽核制度以及内控组织体系严密性等。依据细化指标，对金融机构内控制度进行跟踪监测，发现问题，督促金融机构采取措施，及时解决。同时，建立金融机构内控制度备案制度，金融机构实施新的内控制度必须事先报人民银行同意。

2．建立对有内控问题和金融违规问题机构的上级行责任追究制度。要建立对有内控问题和金融违规问题金融机构的双重处罚制度。即在对有问题金融机构进行处罚的同时，要对有问题金融机构上级行进行处罚，追究其监督不力的责任，以此增强金融机构上级行对下级行执行人民银行监管制度的信号传导，增强对下级行的监督约束力度。

如前所述，金融机构法人治理结构和内部控制制度不健全、自我约束能力差严重制约了中央银行监管工作的有效性。进一步加强金融监管必须强化金融机构的内部治理监督体系建设。要通过建立中央银行监管促进和所有者责任追究等制度，促进金融机构健全内部治理体系，以中央银行外部监管，促进金融机构内部监管职能发挥。

1．建立对金融机构内控监测制度和备案制度。细化金融机构内控指标体系，包括重要单证印鉴保管制度、岗位牵制制度、内部操作规程科学性、结算纪律、贷款审批程序、财务管理制度、“三防一保”措施、内部审汁稽核制度以及内控组织体系严密性等。依据细化指标，对金融机构内控制度进行跟踪监测，发现问题，督促金融机构采取措施，及时解决。同时，建立金融机构内控制度备案制度，金融机构实施新的内控制度必须事先报人民银行同意。

2．建立对有内控问题和金融违规问题机构的上级行责任追究制度。要建立对有内控问题和金融违规问题金融机构的双重处罚制度。即在对有问题金融机构进行处罚的同时，要对有问题金融机构上级行进行处罚，追究其监督不力的责任，以此增强金融机构上级行对下级行执行人民银行监管制度的信号传导，增强对下级行的监督约束力度。

3．建立对金融机构高级管理人员任职资格考核通报制度。人民银行每年要对金融机构高级管理人员的经营业绩、遵纪守法、金融违规行为及其处罚、个人处罚记录、个人素质等进行考核，将考核结果通报金融机构的上级行或其股东、董事会，使金融机构高级管理人员的任职情况能够被其上级行或所有者所了解，以强化监督约束。

4．建立金融机构违规责任人处分建议制度。对金融机构违规责任人除按有关法律、法规、规章给予处罚外，记入其任职资格档案。同时，对违规程度较重、尚不足以取消任职资格的高级管理人员，由监管部门起草《金融机构违规责任人处分建议书》，与纪检监察部门会签后，经行党委(组)讨论决定，由行长签发，送有关违规责任人的任用机关。同时，要求任用机关反馈处罚措施。

5．将商业银行各级行的内部监督体系独立出来。即在金融机构总行监事会下设审计委员会，将金融机构各级行内部稽核部门分离出来，直接隶属于该审计委员会。各分支机构的内审或稽核人员由上一级内审或稽核委派，其人事关系不受分支行行长领导，工资待遇由上级行确定。在此基础上，建立内审或稽核人员的异地交流制度。

6.强化金融机构的市场信息披露，强化对金融机构的市场约束。要创造条件，逐步实行金融机构的市场信息披露制度，提高金融机构经营透明度，从而逐步强化债权人和股东单位对金融机构的市场约束，提高金融机构的自我约束能力。

(三)建立银行同业自律体系，强化金融机构的相互监督和自我约束机制

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引 言

自20世纪90年代以来，由于世界有关国家和地区频繁发生金融危机，对全球经济发展乃至政治稳定都发生了巨大的冲击，人们不得不对金融监管问题开始新的一系列的反思与探索。国内外对金融监管的研究十分广泛，涉及制度经济学、信息经济学、控制论等多学科领域。本文借鉴美国金融监管模式，结合中国现实国情，重点在建立统一的金融监管机构和建立中国特色的存款保险机构方面做了比较详细的阐述，作为中国金融监管实务理论的补充和完善。

一、我国的金融监管模式历史回顾以及当前的金融监管制度简述

中国现行金融监管的主要特征是以“一行三会”为模式的分业监管体制，在中国人民银行的领导下，设立银监会、证监会和保监会分别对全国银行业、证券业和保险业进行有效监管。

（一）我国分业监管体制的形成

当前的金融监管体系是在特定的历史环境下逐步形成的。中国人民银行在成立之初，作为国家银行，承担着领导和管理全国金融业的职责，对稳定金融秩序，恢复和发展国民经济，发挥了至关重要的作用。中国人民银行是银行中的银行。

为了规范银行管理，1986年1月7日国务院《中华人民共和国银行管理暂行条例》，提出中国人民银行依法对金融机构进行登记、核发经营许可证和办理年检。这是我国第一部有关金融监管的政策规定。分业监管的起点是：1992年10月国务院规定，将证券监督管理职能从中国人民银行分离出来，成立中国证券业监督管理委员会，依法对全国证券市场进行统一监管。1993年国务院公布的《关于金融体制改革的决定》，奠定了分业监管体制的政策基础，提出要转换中央银行的职能，并且对保险业、证券业、信托业和银行业实行分业管理。当时，银行业和信托业仍然由中央银行负责。1998年11月18日成立保险业监督管理委员会，把保险业从中央银行分离，依法对全国保险市场进行统一监管，进一步推进了分业监管模式的确立。2003年4月28日，中国银行业监督管理委员会正式履行职责，根据授权，依法对全国银行、金融资产管理公司、信托公司以及其他存款类金融机构实行统一监管，把对银行业的监管从中国人民银行分离出来，至此确定了中国当今金融业“一行三会”的分业监管模式。

（二）混业经营模式下我国当前监管模式的反思

金融作为经济发展的命脉，金融安全即经济安全、国家安全，由此而言，金融监管尤为重要。伴随着银行衍生产品的不断创新和经营业务范围的不管扩展，混业经营模式逐渐取代分业经营的模式。随着金融业对外开放程度的深入，国外金融机构在中国设立的分支机构，参与中国金融业务，这必然对现阶段分业监管的模式造成一定程度上的冲击，暴露金融监管的一些问题，对我国金融安全存在严重威胁，影响金融业健康稳定发展。具体有以下不足：

1.监管的缺位造成一定程度上的监管盲点。当前我国金融监管是“一行三会”的监管模式。与金融创新相伴的是更多金融衍生产品的涌现，各种金融产品之间的界限越来越模糊，分业监管与经营业务多样化之间的矛盾日益突出。比如，银行业开展的证券投资业务、保险业务以及相关的金融衍生产品的监管分工不够明确，造成该业务领域一定的监管空白。另外，一些高风险资产投资业务和资产抵押业务也成为监管的盲区。

2.各监管部门存在“本位主义”思想，各自为政，相互扯皮，使得金融监管效率低下，监管成本过高。各监管部门只关注自己的监管领域，各个监管部门之间缺乏制度性、体系性的交流与合作，金融业混业经营的模式很容易造成金融风险由单一领域向整个金融领域扩散，对我国的金融安全造成严重的威胁。

3.监管重复也是当前监管模式的重要问题之一。不同监管机构对同一金融机构进行监管，由于监管目标、监管方式和技术的区别，很可能会造成监管层面上的冲突，或者在监管结论上出现差别。同时各监管部门之间沟通协调的不顺畅造成监管效率低、力度弱和监管成本高，不利于金融业的健康安全发展。

二、简析美国金融监管体制以及金融改革

美国作为世界的经济和金融中心，其金融体系被认为是最具创新力和比较完善的金融体系。美国在应对金融危机和维护金融的安全稳定方面，进行了不断的探索和改革。金融危机爆发前，美国主要的金融监管体系主要是“双重多头”的伞形监管模式：金融控股公司的下属银行、证券和保险各子公司，分别由联邦货币管理局、联邦交易委员会和联邦存款保险公司进行分业监管。联邦储备委员是综合管理的上级机构，负责评估和监管混业经营的金融控股公司整体的资本充足性、风险管理的内控措施和程序的有效性以及集团风险对存款子公司的潜在影响。

美国金融危机爆发，重创美国的经济体积并且席卷全球，业界普遍认为金融监管体系监管的失败是这次危机爆发的重要原因之一。

奥巴马政府于2009年6月为堵塞美国金融体系漏洞，避免金融危机重新上演，恢复对美国金融体系的信心，对美国的金融股监管体系进行了大刀阔斧的金融监管体制改革，这项改革被业界称为美国70年来最为全面的金融监管改革路线图。

主要内容有：

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中图分类号：F832.3文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)06-0142-04

根据巴塞尔银行监管委员会、国际证券联合会、国际保险监管协会联合颁发的《对金融控股集团的监管》文件，金融控股公司是指在同一控股权下完全或主要在证券业、银行业、保险业、信托业和租赁业中,至少为两个不同的金融行业大规模提供服务的金融集团。金融控股公司反映了现代企业在国际经济金融一体化、集团化的浪潮下适应经济、金融综合性发展的一种组织战略选择。它通过内部的资源配置实现多角化经营和规模经济效益,集银行业、证券业、信托业、保险业的优势于一身,适应了新经济形式下金融混业经营的发展趋势。

1.我国金融控股公司的表现形态

为适应加入世贸组织后我国金融业竞争的新形势,金融机构及产业集团组建金融控股公司的呼声不断高涨，金融控股公司已在我国银行、信托和保险业中兴起并呈风起云涌之势。虽然我国目前实行严格的“分业经营，分业管理”的监管模式，不允许同一法人同时经营银行、证券、保险、信托四项中任何两项不同业务，也不允许金融机构之间相互渗透。然而由于历史的、行政的或监管法规不完善等原因，我国现阶段虽然没有名义上的金融控股公司，但实际上却存在着形态各异的金融控股公司。中国银监会主席刘明康在2005年12月5日国新办举行的新闻会上明确表示：“在中国，实际上已经有了金融控股公司，比如说光大、中信，他们下面有保险公司，有商业银行，也有基金公司等等。中国也有很多的商业银行，特别是大型的商业银行，已经批准设立保险公司、基金公司和其他的金融机构。” 民生银行成功上市后,董事长经叔平指出：金融控股公司将是民生银行的发展方向。

比照《对金融控股集团的监管》文件，可以说我国实际意义上的金融控股公司已经存在，其形态表现为四大类：

1．1 以集团公司为主体的金融控股公司

这类金融控股公司是一家集团公司全资或控股银行、信托、证券、保险及各种实业公司，公司的经营范围涉及国计民生的方方面面。在我国，这类金融控股公司的典型代表是中国国际信托投资公司和光大集团公司。中国国际信托投资公司下辖4家下属公司，10家直属地区子公司，7家海外子公司，3家香港上市公司，其几个重要的金融子公司是中信实业银行、中信兴业信托公司、中信证券公司、中信期货经纪公司、中信嘉华银行。光大集团公司形成了北京和香港两大总部，每个总部又下辖若干子公司、孙公司，包括金融类公司和非金融类公司。其中，中国光大控股有限公司是一个以金融业为主的上市公司，下辖光大银行、 光大证券、港基银行、金融控股、中国电讯。

1．2 以企业为主体控股多个金融企业

如山东电力集团，目前已控股山东英大信托、蔚深证券、鲁能金穗期货，且是湘财证券第一大股东和华夏银行第二大股东。东方集团为典型代表，东方集团是国内民营大型投资控股型企业集团，投资及经营业务涉及银行、保险、证券、建材流通、地产物业等领域，参股民生银行、新华人寿、海通证券、民族证券等金融机构及锦州港等，是名副其实的金融大鳄。

1．3 以金融机构为主体形成的金融控股公司

这类公司是母公司主要经营某种金融业务的银行、信托、证券或保险公司，通过子公司，直接由母公司参与另一种或多种金融业务。在我国，此类公司有以下四类：

1．3．1 国有大商业银行独资或合资成立从事经营投资银行业务的子公司。1995年中国建设银行与摩根斯坦利合资组建中国国际金融公司，由国内外著名金融机构和公司基于战略合作关系共同投资组建中国第一家中外合资投资银行，其股东包括：中国建银投资有限责任公司、摩根士丹利国际公司、中国经济技术投资担保有限公司、新加坡政府投资公司、名力集团控股有限公司。1996年中国银行在伦敦注册成立主要从事投资银行或商人银行业务的中银国际，以及此后中国工商银行和香港东亚银行合资、在香港注册成立工商东亚有限公司等。

1．3．2 信托投资公司为主体的从事信托、证券、银行和实业的控股公司。如中国国际信托投资公司投资设立中信证券公司，深圳国际信托投资公司下辖国信证券公司，平安信托投资公司控股平安证券有限公司等。

1．3．3 保险公司为主体的混业经营集团。以中国平安保险股份有限公司为例，中国平安保险股份有限公司作为母公司，全资控股平安信托投资公司，而平安信托投资公司又控制了平安证券公司，形成以保险业务为主业，涉足信托、证券、银行和实业投资的全能型混业经营集团。保监会主席吴定富明确提出“支持中国平安收购深圳商业银行、中国人寿参股广东发展银行，支持中国人寿参股中信证券”。

1．3．4 金融资产管理公司为主体设立或控股的证券公司、基金公司。由财政部主持设立的四家资产管理公司，最初使命仅限于“收购国有银行不良贷款，管理和处置因收购国有银行不良贷款形成的资产”。中国银监会成立了监管四部，资产管理公司被纳入新的部门进行监管。资产管理公司设立证券公司，一方面是源于参与了问题券商托管，同时也契合了自身的转型需要。几家资产管理公司参与券商托管经营是从问题券商风险全面爆发开始的，在“德隆事件”后，华融资产托管了德恒证券、恒信证券，信达资产托管了汉唐证券，东方资产托管了闽发证券。由于长时间涉足证券行业，由资产管理公司出面设立新的证券公司水到渠成。与此同时，进入证券经营领域也是资产管理公司积极寻求转型的重要手段。除了设立证券公司之外，资产管理公司也在基金管理领域积极寻求突破，由信达资产控股的信达澳银基金已经正式成立。

1．4 国务院出资成立的中央汇金公司及中再保险集团有限公司

2003年12月16日，汇金公司经国务院批准成立。汇金公司定位为我国政府实现金融政策目标的一个操作工具，在业务范围上，并不一定局限在银行改革和券商重组上，还会更广一些。遵循国务院深化金融体制改革的思路，汇金公司动用外汇储备700多亿美元和部分贷款资金，控股或参股数家金融企业，汇金公司的投资包括了建行、中行、工行、交通银行、银河证券、中金公司和目前收购证券类资产异常活跃的投资公司――建银投资公司等。至此，汇金公司已将触角伸向多个金融领域，一个国字头的庞大金融控股公司正在生成。

1999年3月，中国再保险公司在中保再保险有限公司的基础上组建成立，即中再集团前身。中国再保险公司是国务院直属企业，由国家财政出资，注册资本金30亿元。经国务院同意，2003年在中国再保险公司基础上成立中国再保险集团公司，注册资本39亿元。中再集团旗下公司包括中国人寿再保险、中国财产再保险、大地财险公司、中国保险报业股份有限公司、华泰保险经纪和中再资产管理公司。2006年8月15日之前已经将改制报告呈交国务院，下一步将借鉴国有商业银行股改经验，由中央汇金公司注资扩充资本金。

2.金融控股公司组织形态的多样性与现行金融业监管体系的矛盾

上述金融控股公司在分业经营与监管的政策下进行综合经营，存在多种问题。这些问题的症结缘于现行的金融监管体系。

2.1 我国现行金融监管体系状况

我国金融监管采取“分业经营、分业监管”的模式。中国银监会的成立标志着这一金融分业监管体制的形成。由此，形成了人民银行同银监会、保监会和证监会的“一行三会”的平行配置。随着《中华人民共和国银行业监督管理法》《中国人民银行法》《商业银行法》修正案的生效，“分业经营、分业监管”的中国金融管理体制正式确立。2003年9月18日，银监会、保监会和证监会为了加强协调，召开了监管联系大会第一次会议，通过了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》。《备忘录》包括指导原则、职责分工、信息收集和工作机制等方面内容。2004年3月18日又召开第二次监管联席会议，对如何落实国务院的《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》等进行沟通、讨论和协商。此外，人民银行、财政部、国家发展与改革委员会等部门也分别根据不同的职责分工，从不同角度对金融政策、金融机构、金融运行等加以干预。设立上述分业监管体制的初衷在于集中专门金融监管人才，提高监管效率和监管水平，有利于金融业内部的平衡发展，培育金融市场、金融机构之间的竞争。

2.2 现行金融监管制度下对控股公司实际监管存在的问题

分业监管核心内容就是通过成立中国银监会、中国证监、中国保监会分别监管银行业、证券业、保险业，即机构型监管，而控股公司的业务不仅仅只涉及一个领域，对综合经营的控股公司以分业经营模式来监管显然滞后于市场的发展。在现行监管制度下，金融控股公司奉行分业经营下的分业监管，实际上遵循综合经营。站在全局高度俯视它们的经营现状及对其进行监督管理，则表现出各自为政态势与监管真空并存局面。

2.3 目前我国金融监管部门之间的关系及监管制度本身的症结

监管部门间的协调机制是监管联席会议制度，会议成员由银监会、保监会、证监会主席组成，每季度召开一次例会，并邀请相关部门参加讨论和协调有关金融监管的重要事项、已出台政策的市场反应和效果评估以及其他需要协商、通报和交流的事项。三大监管机构之间的沟通和协作默契程度不高，甚至只站在自身利益和立场考虑问题，使得他们较重视市场发展、轻规范，一定程度上损害了监管的独立性。问题的症结在于我国金融监管协调机制只是一个松散的组织，没有决策权，很多决议的结果难以真正落实并实现。具体表现如下：

2．3．1 缺乏实质性监管协调机制。目前的监管联席会议机制使各控股公司有机会利用监管差异进行监管套利，通过规避管制实行监管套利最大化；变相割裂金融市场的统一性，以监管权限划分为特征；单一监管机构对“企业集团控股进行混业经营”这一组织架构所带来的特殊风险监管力不从心，德隆集团出现的问题就是佐证。各金融监管机构彼此间不协调与监管效率低下，原因是与部门利益有关，因此在涉及宏观经济调控的货币政策制定、银行业改革、金融机构审批和管理以及一些金融品种的开发等问题上产生分歧和争议，降低了政策决策效率和执行效果。

2．3．2 重复监管与监管真空并存，监管成本较高。从监督管理部门看，银监会、证监会和保监会分别对银行业、证券业和保险业三大金融业进行监管。但从整个金融市场看，一方面，不同机构需向不同监管部门申请业务许可，执行不同的监管标准，即使是同一业务，也需获得不同部门的许可。另一方面，金融混业经营态势日趋明显，银行、信托、证券和保险业务的趋同性和替代性削弱了分业监管的业务基础。由此，不可避免地会造成监管职能的缺位，并导致监管的真空与冲突。目前，金融监管将机构审批和经营的合规性作为监管重点，对金融机构日常经营的风险监管尚未全面展开，对退出市场前的监管还基本上是空白。监管机构庞大，人员众多，而监管手段落后，开展大规模跨地区的现场检查，已不适应金融国际化、电子化和网络化日益增强的趋势，成本高，效果差。同时，基于鼓励更多资金进入A股市场及支持股市复苏的考虑，国家外汇管理局不断增加QFII的数量和审批规模，而对于外资进入房地产却不加限制。这些自相矛盾的政策使宏观经济调控遭遇困境，加大了中央银行的宏观调控成本。

2．3．3 缺乏良好的金融生态环境及金融业内外部有效的制衡机制。各级政府对金融机构经营行为的行政干预一直是直接影响金融监管效力的重要因素，造成商业银行大量的不良贷款，滋生地方保护主义和金融腐败，给金融监管带来极大困难，降低金融配置效率，损害司法和行政部门的公信力。一旦金融机构出现风险，又以行政方式出面干预，或将责任推给中央政府。这种事后的被动处理而非超前预警方式影响了金融稳定，造成金融监管能力和金融效率低下。此外，过度依赖政府监管，忽视了行业自律、市场和社会多种利益制衡机制和外部监管的作用，缺乏金融业自我管理、自我规范、自我约束，形成了金融机构的自我约束能力不足。同时，市场约束机制和信息披露机制不健全及中介机构建设也不健全，也成为金融监管难以发挥作用的影响因素。

2．3．4 分业监管无法对外资金融机构实施有效监管。根据2001年底加入世界贸易组织所做的承诺，2007年起将全面开放中国金融市场。尽管进入中国的外资金融机构也要根据中国法律限制接受分业监管，但多数外资金融机构的母体在其母国接受的都是混业监管。与分业经营条件下只能从事银行、证券、保险领域中某一业务的中国金融机构相比，它们具有先天的竞争优势，而金融开放使中国金融机构直接面对跨国金融集团的激烈竞争，从而也使得中国金融监管体制陷入两难境地，分业监管的体制显然无法有效对这些外资金融机构实行有效监管，对金融风险完全呈现敞口状态。

2．3．5 金融监管法律体系不健全。对金融机构经营管理行为的金融监管必须获得法律法规的明确界定，以保证金融监管本身能够严格按照法律法规的程序执行，以杜绝随意性，维护客观性和公正性。目前，中国金融监管法律体系不健全，无法保证金融监管合理、有效、规范地实施。虽然各种相关的法律法规规章达四千多部，但主要还是依《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《信托法》等，大多是关于监管主体功能划分、以按业务性质监督某一方面市场的法律，实施细则和其他规章制度不配套，这些法律法规不能替代对整个金融体系监督的法律。随着2007年全面开放金融业服务市场的到来，势必引起各监管部门因职责不清，权利不明而争夺监管规则的制定权和金融业务的管理权，从而会影响分业监管的有效实施。

3.我国金融业监管趋向――由机构型监管转向功能型监管

要解决上述问题，需要一个改变目前我国金融业机构型监管机制，那就是建立功能型监管模式。

3.1 创建功能性监管的目的及功能性监管的具体内容

在功能监管模式下，会打破机构监管体制下监管当局不能相互交叉监管同一类金融机构格局。其内容是只在一个统一的监管机构内，由专业分工的专家和相应的管理程序对金融机构的不同业务进行监管，如证券业务归证券监管部门监管、保险业务归保险监管部门监管，而不管从事这些业务的是银行、证券公司还是保险公司。

3.2 功能性监管的现实分析

首先，针对混业经营下金融业务交叉的趋势，实施跨产品、跨机构、跨市场的监管，监管部门不必局限于某一金融行业或金融机构内部的金融风险，就可以化解金融转轨时期的风险，维护金融业的整体安全。第二，由于功能型监管体制具有功能稳定的特点，可以较好地实施对各种金融创新的监管，而不必通过限制金融创新来维护金融业安全，反而可以将精力放在完善功能监管体制以对金融创新产品实行有效监管上。第三，根据金融机构的各项功能如支付方式、资金集聚机制、资源转移便利、风险控制方法等特点，来重组监管机构及修订监管规则，由此可以突破货币政策与金融监管的传统模式，使中央银行摆脱两难困境。因此，应根据金融市场化进程，摈弃强制性的人为抑制市场机制发挥作用的行政监管方式，强化市场机制的作用强度，逐步、适度放松金融机构的准入，提高国内金融机构的竞争力。第四，功能型金融监管体制的广度可以抑制商业银行的“套利”动机，减少银行的“监管套利”行为，避免抵消货币政策的效果，有效防范金融风险，避免对货币政策形成对冲。第五，可减少各监管机构之间的摩擦成本，降低信息成本，改善信息质量，获得规模效益。

当然，金融功能型监管体制缺乏竞争性，容易导致，因而不适应不同金融行业的差异，也不利于各行业的平衡发展。但是，实行功能型监管将有助于推进中国建立统一、综合的金融监管体制。

3.3 实现功能性监管的措施

首先，解决问题的关键在于以何种方式统一金融监管部门及何时采取行动等策略性选择。目前，存在着两种选择；一是在现有的监管体制基础上，健全金融监管机构，完善金融监管的协调和合作机制，并对相关法律法规进行修改，然后逐步统一监管部门；二是直接组建统一的监管机构，实行功能型监管。基于行政权力在中国的正当性与有效性，可考虑在国务院下组建常设性机构――国家金融监督管理委员会(金监委)。由它来管辖人民银行、银监会、证监会和保监会，并全面负责金融监管、金融改革与发展的战略规划制定、金融监管机构的协调、金融创新的监管、交叉业务及金融控股公司的监管、金融风险控制等。此外，在金监委内部各监管机构间建立协调合作机制，建立信息交流制度。在此基础上，设立全国统一的金融信息中心，推进支付清算系统的统一互联。各监管机构负责向其监管对象收集信息和数据，统一汇总、编制各类金融机构的数据和报表，按规定定期公布，定期召开工作机制讨论、协商具体的专业监管，制定监管指标和监管人员的行为规范，鼓励金融发展和创新，控制相关风险，将金融监管的重心放在构建各金融机构规范经营、公平竞争、稳健发展的外部环境上来，运用最新的信息技术进行非现场的监管，建立跨市场的、连续性的、统一的功能型监管体系。

第二，加强金融业的自律作用。建立、健全以金融机构内部控制为基础的内部自律机制，维护金融企业资产的安全性和流动性，防范经营风险，建立完善的内部风险预警控制机制，提高对金融机构的公司治理水准。同时，加强金融业行业自律性组织的建设，建立、健全银行业协会等行业性组织工作，在政府监管范围之外，通过自律行业的道德规范加以补充。在此基础上，建立全国同业协会的联系机制。第三，完善金融监管法规体系。通过立法，确立统一、综合的金融监管体制，加强对金融控股公司的监管，将金融监管纳入到法律框架内，严格禁止政府对金融经营的不当干预，防止因监管体制改革引起权力过于集中导致腐败问题的出现，以保证监管依法有序进行。同时，根据金融混业经营的趋势，对已不适应金融发展的监管法律法规进行系统清理，制定可行的实施细则，增强可操作性，解决当前金融监管中有法难依的问题，并制定一些新的法律法规以填补空白，建立以风险为核心的监管业务标准和操作规范。由此，为内、外资金融机构提供公平竞争的环境, 并为其提供平等的法律地位和市场机会。

第四，为适应金融全球化条件下金融风险传递越来越快的特点，要积极主动地加强与各国金融监管当局、国际金融组织之间的交流与合作，如签订双边谅解备忘录，建立定期磋商和交流制度等，杜绝跨国金融机构的监管真空。同时，制定统一的风险监测和控制体系，共同跟踪和关注跨国金融活动和资金流动。

第五，建立金融机构的信息披露机制，加强社会公众的监督，深入开展有关市场规则、金融意识和知识的教育，增强人们的金融风险意识、社会信用观念，遏制非法金融活动的社会基础。同时，建立科学的风险识别、报警和评估方法体系，全面系统地收集各地的经济金融数据，对金融风险进行动态分析和综合评估，及早向金融机构发出风险预警信号，使金融监管成为向金融机构提供的风险管理服务，而不是管制，成为向社会公众提供的公共服务。

此外，基于监管活动不仅关系到监管资源的配置和利用效率以及金融业安危，而且还关系到监管当局的权威和信誉。因此，对监管人员从业资格和素质的要求及对业务培训直接关系到金融监管的效率。从技术能力和行为能力建立监管人员具体的测评标准和衡量方法，加强监管人员的在职培训，鼓励监管人员加强自我学习，也是完善金融监管不可或缺的。

参考文献：

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［2］ 彭兴韵. 混业经营：功能型监管的制胜之处［N］.21世纪经济导报,2006-06-30.

［3］ 曹红辉. 中国需要建立统一综合金融监管体制［EB/OL］．中国证券网.finance.省略. 2006-07-24,。

［4］ 国泰君安，东方集团．准金融蓝筹股 [J.证券市场周刊, 2006,(45).

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自从有交换关系之日起，就存在信用的维系和制约的问题，失信和守信贯穿了商品经济、市场经济发展的全过程。一般在市场经济发展的初期，失信突出，信用缺损严重；随着市场经济日趋成熟，克服失信行为、修补信用缺损的力度加大，正常的市场经济秩序逐渐形成，这时，市场经济必然走向合规、守信的经济运行轨道。

从西方发达的市场经济国家的发展经验来看，建立有效的信用制度体系，对于保障市场经济规律作用的“自然”发挥是至关重要的。按市场竞争的一般原则，优胜劣汰是必然的，然而，当市场竞争环境恶化时，则会出现与之相反的结局。分析“格雷欣法则”——劣币驱除良币现象可以看出，两种实际价值不同的(面额相同)货币在流通时，实际价值高的货币——良币，必然被融化、收藏或输出，从而退出流通；相反，实际价值低的货币则会继续保持流通，甚至充斥整个市场。在市场经济中，信用好的企业与信用差的企业无法区分，就会导致优良企业退出市场或自动放弃优良原则，这说明以“优质”取胜并不是无条件的，需要有扶优惩劣的社会信用机制作保障。

欧美国家的市场秩序的建立和完善经历了100多年的时间，付出了巨大的代价，市场经济才发育成熟，市场信用体系才得以逐步完善。这个过程中守信与失信的矛盾制衡，在价值规律、供求规律、竞争规律的推动下，进行优胜劣汰，逐渐确立了守信在市场经济中的主导地位。但是，信用的维护仅靠“无形的手”显然是不够的，还必须制定和建立严格的制度和法律。在制度和法律的框架内，修正和惩处单靠自我信用约束(道德约束)所达不到的失信行为。

二、我国金融信用缺失的状况和影响

我国社会主义市场经济建立的时间比较短，信用的基础十分薄弱，缺乏信用意识，市场信用制度不健全，信用缺失现象非常严重。这种信用缺失和信用危机对各行各业都产生了严重的负面影响，而对金融业的影响尤为严重。2002年10月，商务部、中国外经贸企业协会调查结果显示：中国企业因信用问题造成的损失达到5855亿元，相当于中国年财政收入的37%，其中，中国每年因逃废债务造成的直接损失约为1800亿元，由于合同欺诈造成的损失约55亿元，由于产品质量低劣或制假造成的各种损失2000亿元，由于三角债和现款交易增加的财务费用约有2000亿元。

1、社会整体信用情况缺失严重。从信用环境看，企业、社会中介、甚至一些地方政府都存在信用缺失问题。企业信用问题，主要涉及企业与政府的法规信用关系、企业与银行的资金信用关系、企业与企业的商业信用关系以及企业与消费者的商业信誉关系。在法规信用方面，企业的失信表现为偷税漏税、走私、骗汇、骗取出口退税等违法行为；在上市公司和企业方面，严重的失信表现是伪造财务报表、信息披露造假等严重侵犯中小股东利益的行为；在资金信用方面，企业拖欠银行贷款问题十分严重，银行的坏账比例居高不下，造成巨大的金融风险。在商业信用方面，企业之间相互拖欠，形成大量“三角债”，严重制约和影响企业的效益和权益。在商业信誉方面，不少企业的产品质量低劣，虚假广告屡见不鲜，欺骗和欺诈消费者的行为时有发生。另外，在一些维护市场秩序的地方政府和一些社会中介组织，本应具有良好的信用形象，也存在着一些失信问题。

2、企业与银行之间存在非信用行为。一些企业与银行之间的定位错误，主要是国有企业认为从国有银行贷款是从国家口袋里拿钱，逃避银行债务成为一种经营手段。企业法制观念淡薄，缺乏信守贷款合同的意识。如项目贷款合同中明确规定贷款资金的用途，许多企业一旦拿到贷款，就擅自改变贷款用途，从而加大了贷款资金的风险。一些企业还借转制、上市、重组之机，逃废银行债务。企业之间的“三角债”，使银行成为最终的背负者。一些企业法人更替后，把历史欠债冻结起来，竭力拖欠债务，不履行还款义务，造成企业信用行为缺乏连续性。还有一些企业伪造进出口合同单据，骗取银行开具信用证，使银行大量垫款。一些金融机构自身也存在违规自营业务，承保理赔不按合同履约，呆坏款转期挂账，虚构利润等等，都是非信用行为。

3、银行资金逆向流动。这是信用环境恶化的结果。我国银行业的现状仍然是传统的存贷款业务占据主导地位，利息的存贷差是银行利润的主要来源。现在看好的中间业务也因多方面的原因，在我国银行业中仅占10%左右。政府推行的积极财政政策，发行国债，投资建设一些基础项目和重点项目，引导了部分银行资金的流向。这对于吸纳了大量社会资金的银行业自身来说，这一投向的资金容量是有限的，还必须在选择和支持企业的发展中，寻求和实现企业自身的利益。因此从本质上讲，银行与企业的联系是天然的，不可中断的。然而客观现实是，银行确实存在“惜贷”现象，特别是对急需资金的中小企业贷款，慎之又慎，转而把相当一部分资金上存央行，出现了资金的逆向流动。

4、信用缺失加大了经济、金融的运行成本。信用缺失造成的信用恐慌使市场参与者之间的经济关系和交易方式退化，出现一些与现代经济发展趋势相背的现象，据统计，每年全国法院受理的经济纠纷和债务纠纷案约占法院受理全部案件的90%左右。在发达市场经济中，企业间逾期应收账款发生额约占贸易总额的0.25%—0.5%，而在我国这一比率却高达5%以上，由此造成许多企业不敢采取信用结算方式，转而采取现金交易等传统方式。有专家分析，由于我国市场交易缺乏信用体系，使得国内生产总值的10—20%成为无效成本。

三、加强金融信用监管的对策和建议

1、建立和完善专门的金融信用共享信息系统。依托社会信用系统，建立专门的金融信息共享系统。把有关企业和个人的信用状况进行详细的记录和收集，分别建立起企业信用信息系统和个人信用信息系统。企业信用信息系统的内容主要是信息的收集、查询、评估、披露等等；个人信用信息系统的主要内容是个人商业信用记录、社会公共信用记录、信用资质认证、信用等级评估等等，可以说这是企业和个人的信用档案。近年来，金融监管部门已建立起了专门的征信机构，各商业银行也根据业务需要建立了信贷业务、个人金融业务等等信用查询系统，进行联网和信息共享。金融信用信息系统的建立，为金融机构进行业务操作提供了非常有用的信息资源，在一定程度上防范了金融风险的发生。

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非正规金融发展现状

近年来，在国家紧缩银根的宏观调控环境下，中小企业从正规金融机构获得的资金远远不能满足自身发展的需求，非正规金融得到迅速发展。根据中金公司2011年的《中国民间借贷分析》数据统计，2011年中期，我国民间借贷余额已达到3.8亿万元，占我国影子银行体系总规模约33%，相当于银行总贷款的7%。2010年和2011年上半年我国一系列的紧缩政策再次推动我国非正规金融市场同比增速约为51%、38%（见图1）。根据中央人民银行统计，截止2012年9月，我国共有小额贷款公司5629家，比2011年新增1347家，贷款余额增至5330亿元，前三季度新增1414亿元，同比增长58.68%，非正规金融市场的借贷规模不断扩大。此外，其借贷利率、借贷范围也不断攀升。根据央行公布的数据，同期大型银行加权平均贷款利率为7%，两者差距明显。

无论在国内还是国外，民间借贷都是长期存在的。但是，目前我国对非正规金融缺乏明确的监管，非正规金融一直处于民间资本市场的灰色地带。随着温州市金融综合改革实验区建设已全面启动，非正规金融正逐步被纳入合法金融机构，非正规金融将逐步走向“阳光化”。

非正规金融成因

关于非正规金融的成因，理论界目前的观点主要是：麦金农认为其产生的根源是金融抑制，认为正规金融的缺失给非正规金融创造了市场；林毅夫、孙希芳指出，信息不对称是非正规金融发展的根本条件；郭田勇认为，非正规金融的兴起直接起源于2010年以来的货币从紧政策，而更深层次的原因在于长期以来金融体制改革的滞后。

（一）国家货币政策缩紧

2008年金融危机以来，我国受到国际金融危机的冲击，人民币升值压力不断增大，大量热钱流入，使得我国面临着严重的通货膨胀压力，并开始实行紧缩的货币政策。自2010年1月开始至2011年6月，央行共调升存款准备金率12次，每次上调0.5%。2011年6月14日，调整后的大型金融机构存款准备金率高达21.5%，小型金融机构的存款准备金率高达18%。央行的一系列紧缩的政策使得银行的信贷规模急剧下降，正规资本市场上资金缺口加大，资金链条紧张。截止2012年5月，我国存款准备金率仍高达20%，如此高的存款准备金率表明了正规金融机构的惜贷行为（见图2）。中小企业在无法获得正规金融机构提供的贷款时，不得不转向非正规金融。非正规金融作为正规金融的补充，填补了正规金融市场的空白，促使非正规金融迅速发展。

（二）企业外部经营环境恶化

目前受经济危机的影响，国际经济普遍不景气，外部需求萎靡，尤其是近年来，原材料成本上涨、劳动力成本上涨、人民币面临着巨大的升值压力以及国内有效需求不足等原因，使得中小企业的利润空间缩小，存货和应收账款余额明显增加，贷款拖欠现象严重，使得中小企业的资金链紧张，企业的经营环境不断恶化。根据国家统计局的统计，2012年1-11月，规模以上工业增加值同比增长10.0%，比2011年的13.9%回落了近4个百分点，回落幅度较深。其中轻、重工业增加值同比分别增长10.2%和9.8%，增速同比分别回落2.8和4.6个百分点。另外，目前我国仍存在着严重的信贷管制，中小企业很难从正规金融机构获得融资，这部分中小企业为了避免经营环境的持续恶化，被迫转向非民间金融。

（三）我国政府实施的积极财政政策抑制了民间资本的投资空间

2008年爆发金融危机以来，我国政府直接采取了积极的财政政策，直接投入4亿元投资，以促进国内需求。英国经济学家凯恩斯认为：在经济衰退时期，政府适当增加投资，在一定程度上可以促进经济的增长。由IS-LM模型（见图3）可知，当政府增加投资，使得IS曲线右移， IS0与LM曲线相交于E0点，此时利率升至为i0，国民收入为Y0。利率上升，国内投资环境改变，投资需求较少；另外，利率上升使得我国商品在国际上的竞争力下降，我国商品净出口减少，进一步使得投资需求减少。我国实施的积极财政政策虽然在基础设施、民生等方面取得了一定的效果，同时一定程度上也抑制了民间资本的投资，促使大量民间资本流向非正规金融市场。随着我国房地产宏观调控的力度不断加大，尤其是2011年以来，限购、限贷等一系列宏观调控政策陆续出台，房地产市场走势回稳，房地产价格涨幅逐步下降，巨大的资金量从房地产市场撤离，流向非正规金融市场，这直接造成了非正规金融市场的蓬勃发展。

（四）非正规金融在搜集中小企业“软信息”方面具有优势

一般来说，中小企业经营处于不稳定状态，并且信息公布不透明，缺乏明确的财务报表披露、担保人以及抵押或质押物，正规金融机构搜集中小企业信息时难度较大，还款保证存在着一定风险，再加之国家宏观政策导向，正规金融机构的贷款逐步倒向于地方政府、国有企业以及信用良好的大型企业，大量中小企业无法从正规金融机构获得贷款，只能从民间进行融资。与正规金融相比，非正规金融利用其地缘、人缘等优势能够以更低的成本搜集到中小企业的“软信息”，能够获得较正规金融机构更多、更全面的信息，有效地降低了由于信息不对称而造成的道德风险和逆向选择问题。

非正规金融监管体系的重构

（一）建立非正规金融的法律框架并承认其合法地位

我国目前还没有针对非正规金融的法律法规，虽然《民法通则》、《合同法》、《刑法》等法律法规中对非正规金融有相应的规定，但是其内容较为粗略，对现行的非正规金融不具有明确的指导意义。因此，政府应该制定相应的法律法规，规范其借贷行为，引导非正规金融走向“阳光化”，推动非正规金融健康有序的发展。立法要涵盖的内容主要包括以下几点：一是要对非正规金融有明确的界定，区分非法集资与非正规金融，明确二者的界限；二是要规定借贷和同的订立与履行、举证责任制度、债务追偿、风险防范以及借贷双方的基本权利和义务等内容；三是要对非正规金融的利率管理、资金的来源与去向也纳入立法内容；四是对非正规金融机构的性质、资质、业务范围等予以规范，对非法集资、高利贷等行为坚决予以打击，以维护社会稳定。

（二）建立健全非正规金融的监管体制

首先，建立“双线多头”监管体制。在我国目前的监管模式下，非正规金融机构并不纳入银监会的管辖范围内，一旦非正规金融市场出现问题，就很可能影响正规金融机构的稳定性，因此需要改变目前的监管模式，建立“双线多头”监管体制，即金融机构同时纳入中央和地方的管辖范围内，同时每一级又有若干机构共同行使监管职能。在这种监管制度下，地方政府对金融机构拥有一定程度上的监管权力，能够及时地掌握民间借贷的规模、利率水平等信息，这有助于地方政府参与非正规金融的监管。另外，地方政府还可以根据不同地区非正规金融的不同情况有针对性的制定监管措施。地方政府与中央政府监管机构相互配合，有助于非正规金融的合法化。

其次，建立信息披露制度。即要求中小企业定期披露借贷资金流向、使用情况以及要求财务状况更加透明化，让贷款人能够了解相关信息，有效减少由于信息不对称导致的道德风险和逆向选择问题的发生。

最后，加强非正规金融机构市场准入的要求。相关法律应该规定非正规金融机构市场准入的标准和程序，加强人员准入的标准。监管部门要严格审核进入机构的相关信息，加强对进入机构的资格审核。对现有的非正规金融机构进行清理整顿，对于不符合条件的、经营业绩严重亏损的机构责令其退出，对于符合条件的机构规范其发展。

（三）拓宽民间资金的投资渠道

有关人士认为，解决非正规金融市场的一个有效措施就是引导民间资金进入实体经济。这主要通过以下途径来实现：首先，要大力发展村镇银行、社区银行等区域性银行。这些区域性银行应该立足于当地的中小企业，利用其在搜集“软信息”方面的优势，可以有效解决中小企业融资难的问题，可以有效避免由于信息不对称而引发的道德风险和逆向选择问题；其次，在审慎有序、风险可控的原则下，放宽小额贷款公司转制为村镇银行的限制。要鼓励民间资本进入小型金融机构，如建立小额贷款公司、农村资金互助社等小型金融机构，扩构建多层次的金融组织体系；最后，各级地方政府设立民间资本投资服务中心，以信息化为平台，创建投融资对接平台，积极引导民间资本进入基础建设、社会福利、教育以及商贸等领域，拓宽民间资金的投资渠道，引导民间资金进入实体经济。

（四）加强管理并建立银行和非正规金融机构的有效隔离

要严格执行金融机构向小额工商贷款的审批权限，密切关注贷款流向，防止银行信贷资金流向非正规金融市场，防止“寻租”行为的发生。另外，要加强银行从业人员的教育，引导从业人员自觉抵制非正规金融的高息诱惑。对于银行从业人员以个人名义或借用银行名义充当资金掮客、参与非正规金融活动的，加大查处和问责力度，涉及犯罪的要及时移交司法机关。

综上所述，目前我国非正规金融一直游离于正规金融市场之外，缺乏有效的监管措施，一直处于“灰色”地带。因此必须建立有效的监管体系，对非正规金融进行监管，引导非正规金融从“地下”转向“地上”，发挥非正规金融扶持中小企业的优势，促进社会资源的有效配置。

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