工程建设监理的范围范文

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建设工程委托监理合同，是据工程建设单位聘请监理单位使其对工程项目进行管理，明确双方权利、义务的协议。该示范文本共分三部分，共六十七条。仔细读该文本存在主要有：1.没有正确认识监理人的地位；2.减轻了监理的法定责任。

该示范文本第二部分第十九条规定：在委托的工程范围内，委托人或承包人对对方的任何意见和要求，均必须首先向监理机构提出，由监理机构研究处理意见，再同双方协商确定，当双方发生争议时，监理机构应根据自己的职能，以独立的身份判断，公正的进行调解。这个条款违背《合同法》、《建筑法》关于委托人与被委托人权利、义务的规定，监理人的权利是以建设单位委托的结果，不能独立于委托人。该文本标准条件二十六规定：监理人在责任期内，应当履行约定的义务，如因监理人过失造成的损失应当向委托人赔偿，累计赔偿总额不应超过监理报酬总额（扣除税金）。从而减轻了监理人的赔偿责任，与《合同法》规定一方当事人因不履行合同义务或者履行合同义务不符合合同约定造成损失的，损失赔偿额相当于因违约造成的损失相违背。

建议国家行政管理机关制定合同示范文本时应当站在公平、公正的立场，以更好的维护合同双方当事人的合法权益。

几乎所有的建筑业行业都涉及到建设工程委托监理，因此，能否签订一个对建设单位与建筑业施工都公平的合同，成为项目能否成功的关键因素之一。有经验的建设单位（工程委托人）会聘请专业律师作为项目顾问，负责起草合同，参加项目谈判并解决项目过程中的其他法律事务。有的建设单位与其聘请律师，不如直接采用国家建设部和国家工商行政管理局颁发的行业示范合同文本。这种草率的做法是不可取的，因为每一个项目很可能有其独特之处，示范文本只能参照使用。个别示范合同文本的某些条款本身不合理，甚至与法律规定相违背，导致直接适用示范合同文本可能造成对建设单位不利的情况。由于国家行政管理机关推行的个别合同示范文本违反了公平、公正的原则，减少了建筑业行业一方当事人的义务与责任，从而损害了另一方当事人的权利，这种现象出乎很多人的意料，因此，应当引起人们的足够重视。本文以《建筑工程委托监理合同》（示范文本）存在的问题为例进行粗浅的探讨，以期抛砖引玉、共同推动、促进建筑业行业的健康发展。

一、工程建设监理的概念、性质及其规定

所谓建设工程监理是指具有相应资质的工程监理企业，受建设单位的委托和授权，根据国家批准的工程项目建设文件、有关工程的法律、法规和工程建设监理合同以及其他工程建设合同，对工程建设实施的监督管理，代表建设单位对承建单位的建设行为进行监控的专业化服务活动，是针对工程项目建设所实施的一种监督管理活动。建设工程委托监理合同简称监理合同，是指工程建设单位聘请监理单位代其对工程项目进行管理，明确双方权利、义务的协议。可见，工程监理企业虽然对所监理的工程项目拥有一定的管理权限，但是，是建设单位授权的结果，并由建设单位接受并配合监督履行合同的一种行为。其监理性质主要有：

1.服务性：监理人员利用自己的知识、技能和经验、信息以及必要的试验、检测手段，为建设单位提供管理服务。工程监理企业不能完全取代建设单位的管理活动，它不具有工程建设重大问题的决策权，它只能在授权范围内代表建设单位进行管理，建设工程监理的服务对象是建设单位。

2.性：是由建设工程监理要达到的基本目的决定的。主要表现在：工程监理企业应当由组织管理能力强、工程建设经验丰富的人员当领导；应当有足够数量的、有丰富的管理经验和应变能力的监理工程师组成的骨干队伍；要有一套健全的管理制度；要有化的管理手段；要掌握先进的管理、和手段；要积累足够的技术、经济资料和数据；要有科学的工作态度和严谨的工作作风，要实事求是、创造性的开展工作。

3.独立性：按照独立性的要求，在委托监理的工程中，工程监理单位与承建单位不得有隶属关系和其他厉害关系；在开展工程监理的过程中，必须建立自己的组织，按照自己的工作计划、程序、流程、方法、手段，根据自己的判断，独立地开展工作。

4.公正性：公正性是公认的职业道德准则，也是监理行业能够长期生存和发展的基本职业道德准则。工程监理企业应客观、公正地对待监理的委托单位和承建单位，在维护建设单位的合法权益时，不损害承建单位的合法权益。

二、《建筑工程委托监理合同》（示范文本）存在的问题

二年一月十四日，建设部、国家工商行政管理局了《关于印发（示范文本）的通知》，建建[2000]44号，通知说，《建设工程委托监理合同（示范文本）》（GF－2000－2002）是国家建设部、国家工商行政管理局根据《中华人民共和国建筑法》以下简称《建筑法》、《中华人民共和合同法》以下简称《合同法》，对1995年建设部、国家工商行政管理局联合颁布的《工程建设监理合同》（示范文本）（GF95－0202）进行修订后印发的，要求各省、自治区、直辖市建委（建设厅）、工商行政管理局、各计划单列市建委、工商行政管理局、国务院有关部门等，做好推广使用工作。

《建设工程委托监理合同》（示范文本）分三部分：第一部分为建设工程委托监理合同，共五条，多为当事人双方按照客观情况如实填写的条款；第二部分为标准条件，分词语定义、适用范围和法规、委托人与监理人的权利、义务和责任，以及合同的变更终止，监理报酬、争议的解决等共四十九条固定的条款，只有极少数条款是需要当事人根据实际情况填写的。第三部分为专用条件，是对前述条款的解释。仔细研读这个文本，不难发现这个示范文本存在以下主要问题：第一、没有正确认识监理人的地位；第二、减轻了监理人的法定责任。

《建设工程委托监理合同》（示范文本）第二部分标准条件第五条规定：监理人在履行本合同的义务期间，应认真、勤奋地工作，为委托人提供与其水平相适应地咨询意见，公正维护各方面的合法权益。这个条款规定了监理人勤勉尽责的义务，同时也规定了衡量监理人工作的标准及监理人的地位作用。

1. 衡量监理人工作的标准。

按照示范文本规定，衡量监理人工作的标准是监理人提供的咨询意见应与其水平相适应。但是，签约的监理人到底是什么水平，这份示范合同并没有提供相应的条款加以规定，同时，监理人的水平是如何划分的，不同级别的监理人的能力范围也没有在合同中规定，这就使得委托人无法客观、有依据的衡量监理人的“水平”。《建筑法》第三十一条规定：实行监理的建筑工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理。建设单位与其委托的工程监理单位应当订立书面委托监理合同。第三十四条规定：工程监理单位应当在其资质等级许可的监理范围内，承担工程监理业务。

由此可见，《建设工程委托监理合同》（示范文本）中所谓监理人为委托人提供与其“水平”相适应咨询意见的说法是不严谨的。按照法律规定，监理人的“水平”应该是其资质条件。如果监理人的资质条件是衡量监理人勤勉尽责与否的标准，监理人就应当在签约合同时有义务告知对方资质条件，并将与其资质条件相符的业务范围注明在合同中，将证明其资质条件的有效文件作为合同的附件。监理人的咨询意见不仅要与其资质条件相符合，而且应符合法律、法规规定和行业技术规范、行业惯例的要求。

如果监理人承揽的工程超越了监理人自身资质能力所要求的业务水平所能承揽的范围，那么，合同是不是有效，合同双方当事人应当承担什么责任？关于监理人超越其资质等级签订的委托监理合同是否有效的问题，司法实践中对此有不同的意见，笔者认为，根据不同的情况分别对待。如果委托人要求监理人提供证明其资质条件的相关文件，监理人提供了真实有效的文件，委托人明知其不具备相应资格条件而将工程委托其监理，发生纠纷，应当认定合同无效。因建筑法第十三条明确规定：“从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等资质条件，划分为不同的资质等级，经资质审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。如果从事建筑活动的单位不在其资质等级许可的范围内从事建筑活动，属于违反法律的强制性规定。根据《合同法》第五十二条第五款规定，违反法律、行政法规的强制性规定，所签订的合同应为合同为无效合同。在这种情况下，委托人与监理人双方对合同的无效都存在过错，应当各自承担相应责任。监理人向委托人提供的资质证书是虚假的，根据《合同法》第五十四条规定：一方以欺诈、胁迫的手段或乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。由此可见该《建设工程委托监理合同》为可撤销合同，委托人没有责任，应由监理人返还其获得的利益，造成委托人损失的，应当赔偿损失。这就要求建设单位严格按照《建筑法》的规定，审查监理人的资质等级，确保监理的工程在监理人的资质登记许可的范围之内。

2.监理人的地位、作用及责任

《建设工程委托监理合同》（示范文本）第二部分标准条件第五条规定：监理人在履行本合同的义务期间，应公正维护各方面的合法权益。同时，第十九条规定：在委托的工程范围内，委托人或承包人对对方的任何意见和要求（包括索赔要求），均必须首先向监理机构提出，由监理机构研究处理意见，再同双方协商确定。当委托人和承包人发生争议时，监理机构应根据自己的职能，以独立的身份判断，公正地进行调解。当双方的争议由政府建设行政主管部门调解或仲裁机关仲裁时，应当提供作证的事实材料。这些规定说明，在委托监理工程的范围内，建设工程的监理人的身份是相对于委托人与施工单位而言都是独立、公正的第三方。

但是，笔者认为，示范合同的这些规定对监理人的角色定位，与《建筑法》的精神相违背。

首先，建设单位与监理人之间是委托与受托的关系。《建筑法》第三十二条规定：建筑工程监理应当依照，行政法规及有关技术标准、设计文件和建筑施工合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。工程监理人员为工程施工不符合工程设计要求、施工技术标准和合同约定的，有权要求建筑施工改正。工程监理人员发现工程设计不符合建筑质量标准或者合同约定的质量要求的，应当报告建设单位要求设计单位改正。很明显监理人与建设单位是一种被委托与委托的关系，是因《建设工程委托监理合同》而联系在一起的，根据《合同法》中关于委托人与受托人关系的规定，要求监理人应当依法尽职维护委托人也就是建设单位的利益，按照委托人的指示进行活动，而不应该独立于委托人也就是建设单位。

其次，要正确理解监理人身份的独立性、公正性。《建筑法》第三十四条第二款规定：工程监理单位应当根据建设单位的委托，客观、公正地执行监理任务。第三款规定：工程监理单位与被监理工程的承包单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位不得有隶属关系或者其他利害关系。

可见，这些规定中提及的监理人的独立性、公正性是指监理人根据自己的组织、计划、、独立地开展工作，而非独立与委托人之外。是为了禁止监理人参与可能和委托人的利益相冲突的任何活动，禁止监理人驻地监理机构及其职员接受监理工程项目施工承包人的任何报酬或者利益，禁止工程监理单位与承包单位串通，为承包单位谋取非法利益或监理人自己谋取非法利益。因此，监理人与承包单位之间的关系是独立的，应按照建设单位的意志守法、诚信、公正、地执行监理任务，不是说监理人脱离建设单位而独立的。

示范合同文本的起草者，基于对《合同法》的委托关系和《建筑法》中关于监理人规定的错误理解，做出的上述规定，既与法律精神相违背，又不能被广大的建设单位所接受。

减轻监理人的赔偿责任。《建设工程委托监理合同》（示范文本）在标准条件第二十六条规定：监理人在责任期内，应当履行约定的义务，如果因监理人过失而造成了委托人的经济损失，应当向委托人赔偿。累计赔偿总额（除本合同第二十四条规定以外）不应超过监理报酬总额（除去税金）。

在示范文本第三部分专用条件中，将之细化为：监理人在责任期内如果失职，同意按以下办法承担责任，赔偿损失[立即赔偿额不超过监理报酬总数（扣税）]；赔偿金=直接经济损失×报酬比率（扣除税金）。

笔者认为，示范文本的上述规定减轻了监理人的赔偿责任。《建筑法》第三十五条规定：工程监理单位不按照委托监理合同的约定履行监理义务，对应当监督检查的项目不检查或者不按照规定检查，给建设单位造成损失的，应当承担相应的赔偿责任。《合同法》第一百一十三条规定：当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。可见，法律并没有规定监理人承担的赔偿损失的金额不能超过监理费用。示范合同的起草者，利用了《合同法》第一百一十三条规定的损失赔偿额，不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失的规定，将监理人订立合同时预见到的损失固定为最多不超过监理报酬，降低了监理人的风险，明显维护监理人的权益，而没有公正地维护建设单位的利益。

三、行业示范合同与格式条款的区别

《建设工程委托监理合同》（示范文本）暴露出来的种种，与常见的格式条款出现的问题有很多相似之处。那么，它们之间在法律效力上有什么不同？

1.行业示范合同及其法律效力

《建设工程委托监理合同》（示范文本）是由国家行业主管部门制定并向全国推荐使用的。国家机关出于保护公共利益的目的，监制的示范合同文本，应该对合同双方而言都应当是公平的。

关于示范合同的法律效力，《合同法》亦有明确规定。该法第十二条第二款规定：当事人可以参照各类合同的示范文本订立合同。实践中，绝大多数建筑工程合同的当事人双方对示范合同文本的态度不是“参照”而是直接使用。

2.格式条款及其法律效力。

在经济活动中，人们经常要面对形形的合同，有些合同的绝大部分条款或全部条款是银行或保险公司等具有优势地位的垄断企业，为了重复使用而预先拟定的，在订立合同时对方不能就此与之进行协商，对这些条款没有讨价还价的余地，对方当事人不能对合同的进行修改，只有接受或放弃的权利。例如：银行信用卡章程、银行贷款合同、保险合同等等。国外法律中将之称为格式合同，我国合同法将之称为格式条款。《合同法》第三十九条第一款规定：采用格式条款订立合同的，提供格式合同条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务，并采取合理的方式提请对方注意免除或者限制其责任的条款，按照对方的要求，对该条款予以说明。第四十条规定：格式条款具有本法第五十二条和第五十三条规定情形的，或者提供格式条款一方免除责任、加重对方责任、排除对方权利的，该条款无效。规定了格式条款的定义、法律效力和如何解释格式条款。

有的格式条款，存在免除提供合同的一方当事人的责任，加重对方当事人的义务限制对方当事人的权利的情况。《合同法》规定，提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效。格式条款和非格式条款不一致的，应当采用非格式条款。对格式条款有两种以上解释的，应当做出不利于提供格式条款一方的解释等等。

3.二者的区别

通过以上可以发现：首先，格式条款与行业示范合同的首要区别是起草合同的主体不同，格式条款是由一方当事人自行起草的，而行业示范文本合同是由国家行政机关组织力量起草并监制，向全社会公布并推荐使用的。其次，二者的法律地位和效力不同。对于一方当事人自行拟定的格式合同，如果提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效。但是，由于国家机关监制的示范文本合同是当事人在订立合同时依法可以参照的，因此，即使存在免除一方责任、加重对方责任、排除对方主要权利的问题，也不能简单判定该条款无效。

像《建设工程委托监理合同》（示范文本）这样，名为示范文本而实际却包含着保护特种行业利益，降低其风险，减少其法定责任的格式条款的合同，对建设单位而言是一剂麻药，同时也给司法审判出了一道难题。很多建设单位轻信示范合同文本，盲目相信有关国家机关，麻痹大意，以致丧失了许多应得的合法权益。这就提醒广大的建设单位，在使用建设部、国家工商行政管理局监制的示范文本时要慎重。

四、应采取的措施

建设部作为国家行政机关，不应当是行业利益的维护者，而应作为社会公共利益的维护者和行业的管理者。组织代表各方利益的专家、学者和专业人士重新修订示范合同文本势在必行。

在新的文本出台之前，广大建设单位应该聘请专业律师，对示范合同文本的有关条款进行修改，以求平等维护合同双方的合法权。

参 考 文 献

1.《建设工程监理相关法规文件汇编》/建设监理协会编制/知识产权出版社/2002年12月

2.《合同法学》/赵旭东主编/中央广播电视大学出版社/2002年11月

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随着我国经济的发展，当前国内的大型建设工程越来越多。但是很多大型建设工程存在范围蔓延、实际投资费用远远大于估算费用的情况。而且，在大型建设工程的建设过程中，项目需求的不断变化导致花费更多的时间和费用。究其原因，可以说是项目范围管理不善所致。确定项目的范围可以明确大型建设工程项目可交付成果，提高费用、时间和资源估算的准确性，确定进度测量和控制的基准，更有助于清楚地分派责任[1]。因此，规范大型建设工程的范围管理显得很急迫。

本文在介绍大型建设工程及范围管理的相关概念后，给出了大型建设工程范围管理的内容以及范围控制的重点。

1.相关概念

1.1 大型建设工程

大型建设工程是由功能上或区域上多个相互关联的项目组成的项目集[2]。这些项目以协调的方式获得项目的整体利益，实现组织战略目标。在中国，大型建设工程通常是政府投资的公共项目，比如上海世博会场馆、上海虹桥综合交通枢纽等。

大型建设工程的建设意图一般都来源于建设城市发展规划以及投资主体组织的发展战略。因此，大型建设工程对于国家及地方的影响力是极大的。大型建设工程涉及到众多的利益相关者，具有多元化的投资主体，这也决定了其具有多目标性。其次，由于大型建设工程由相互关联的多个项目组成，各项目间施工、投资、功能需求、运营等界面错综复杂，使得管理界面也变得异常繁琐。所有的这些特点都增大了范围管理的难度。

1.2 范围管理

项目范围形成于项目概念规划阶段，是对项目目标和目的的反映。项目范围包括两个方面，一是项目产出物范围，二是项目工作范围。项目的范围管理包括确保项目做且只做成功完成项目所需的全部工作的各过程[3]。管理项目范围主要在于定义和控制哪些工作应包括在项目内，哪些工作不应该包括在项目内。项目产出物范围和工作范围的集成管理是项目范围管理的重要内容。只有将这二者按照具体项目的配置关系科学地进行集成管理[4]，才能确保项目最终得到项目业主的满意。

2.大型建设工程范围管理的内容

2.1定义大型建设工程目的和目标

项目目标是实施项目所要达到的结果。项目实施的过程就是追求项目目标的过程。明确大型建设工程的功能目标对于业主以及众多利益相关者都是至关重要的。大型建设工程的目标作为一种沟通方式，使得所有利益相关者及项目组成员明确各自的职责，也使得项目与利益相关者之间达成了统一。

在此阶段，目的和目标可以通过客户接收评审得以提高和优化[5]。接收管理是在大型建设工程内评审可交付成果并获得业主及利益相关者完全接受的过程，以此降低客户的不满情绪。

2.2 规划大型建设工程范围

此阶段是根据大型建设工程的目标识别和制定产生满足目标的可交付成果和收益活动的过程。该阶段也是编制大型建设工程的项目范围说明书和项目范围管理计划的过程。项目范围说明书定义了项目的主要可交付成果，帮助大型建设工程的利益相关者就项目的范围达成一致，并且可以作为将来项目决策的基础。项目范围管理计划说明了项目范围的管理方式以及项目范围变化的管理方式。

2.3制定大型建设工程要求

此阶段识别并详述实施大型建设工程的要求和应该遵守的规范。本文将构成大型建设工程的项目或项目集称作组件。在大型建设工程项目集层面需要有规范以保证所有内部组件以及外部实体被充分地处理。大型建设工程的要求包括项目集层面和组件层面的要求。项目集层面的要求可以理解为高层面的、宏观的，涉及到商务、法律、技术和环境等方面的要求和规范。组件层面的要求是指项目集要求被分解到各个组成项目承包商的要求。各个执行组织必须有一个健全的过程来管理要求，包括涵盖商务、业主及利益相关者、行业和其他项目集层面与企业相关领域的高级要求。

2.4制定大型建设工程架构

此阶段主要是建立大型建设工程项目集内部组件的结构，识别各个组件的相互关系，建立一整套治理大型建设工程的交互作用和演变的规则。这也是编制大型建设工程项目集架构基准的过程。项目集架构基准是大型建设工程内部组件的集合，描述了各个组件的特征、能力、可交付成果、时间、外部接口以及各个组件如何对整个大型建设工程的收益做出贡献。

2.5创建大型建设工程的WBS

此阶段是分解大型建设工程的可交付成果、项目活动和实施阶段的过程。它将所有工作活动分解为更加容易管理的组成部分。它为项目管理团队提供一个报告项目现状及进展情况的基础框架，以便于在整个项目生命期内项目经理和利益相关者之间的沟通。WBS可用来交流与项目范围相关的信息，包括进度、风险、绩效、依赖关系和预算等方面的信息。WBS也是其他项目管理过程及可交付成果的主要依据。由于大型建设工程由很多项目或项目集构成，组成复杂。因此，创建大型建设工程的WBS要在大型建设工程项目集架构基准、大型建设工程要求文档的基础上，利用有经验的专家及工作分解结构模板，按照科学合理的过程进行工作分解。

2.6 管理大型建设工程架构

此阶段确保在大型建设工程中的元素关系构建良好，并且遵循在大型建设工程架构中定义的治理规则。在大型建设工程的生命周期中，由于项目变更是在所难免的，因此项目集架构基准和项目集管理计划进行及时的更新是必要的。

2.7管理组件界面

由于大型建设工程是由多个项目或项目集构成的，其投资主体也是多样化的。因此大型建设工程项目与项目之间不仅存在施工界面的问题，还存在管理界面的问题。当出现项目变更的时候势必会涉及到多个利益相关者的沟通问题。因此大型建设工程的沟通管理计划是必不可少的，且要根据项目需求的变化及时更新。大型建设工程的实施阶段与后期的运营也存在界面管理的问题，这些界面也是大型建设工程整体范围的一部分。为保持大型建设工程范围的一致性，组件界面的透明管理是关键的。

2.8监控大型建设工程范围

范围变更对大型建设工程可能会产生重大影响。它可能源于项目利益相关者、大型建设工程的组件、起初未被识别的需求和架构问题或外部资源。每个潜在的变更请求都要分析，并且识别其影响。范围变更的控制过程是分等级的。大型建设工程项目集层面有变更控制委员会分析项目集层面的变更。如果项目集层面的变更控制委员会识别了对组件的影响，变更会被提交到组件层面变更控制委员会做更加详细的影响分析。分析的结果会返回到项目集层面的变更控制委员会，并且对其他组件或组件界面的影响也被识别。

3.大型建设工程范围控制重点

项目范围控制就是使项目范围一直处在可控制的范围之内，使产生的变化不会对项目产生负面的或消极的影响。针对大型建设工程自身的特点及当前范围管理存在的问题，其范围管理应该加强以下几方面的工作。

3.1重视项目前期工作

由于大型建设工程多是国家或地区的政治任务，很多时候项目工期是政府根据需要强制规定的一个时间节点。在这种情况下，若工期很紧，则前期审批手续能否顺利完成将会对后续工作产生致命影响。比如，初步设计审查不通过，后面的施工图设计审查也就没法做，从而招标将无法进行，更别提开工了。虽然政府会在紧急情况下采取特批的方式，但还是需要建设单位提前做好相关准备工作，以便后续工作顺利进行。有些前期审批文件当时并未拿到正式文件，也许只有临时许可证，后期也应及时补办，不能影响后期项目的竣工验收。

3.2做好设计管理工作

规划设计等前期工作任务的费用只占工程总投资很小一部分，但却决定着工程将来实施的投资规模、难易程度和工程的进度。拟建工程能否实现业主的战略意图在很大程度上取决于设计的优劣。大型建设工程不仅在体量上巨大，而且涉及不同部门和单位，如何协调各个单位之间的关系，对设计进行统一协调，难度很大。大型建设工程的建设指挥部应通过设计平台的搭建，建立设计总体管理机制，以实现对大型建设工程进行系统管理，包括建立统一的设计标准、风格，协调设计界面，控制设计进度等。此外，还可通过专门委托咨询机构对大型建设工程进行评价和反馈。

通过设计管理平台，将各专业设计单位联系起来，合理地界定了各个单位的职责，发挥了各方的优势。

3.3加强范围变更控制

大型建设工程不确定性极大、风险相对较大，无法确保其不进行变更。虽然制定了初始被认为是合理详细的项目规划，但受外部环境变化的影响，必然会出现或多或少的变更。项目范围管理的核心任务就是控制项目范围的变更。变更控制的目的不是控制变更的发生，而是对变更进行管理，确保变更有序进行。

为执行变更控制，必须建立有效的范围变更流程。这个流程应包括确认变更、评估变更的商业价值、分析变更对项目的影响，以及提交给项目发起人进行评价以确定是否执行变更。但是仅有范围变更流程，如果缺乏行之有效的变更控制手段也难以真正控制变更。范围变更流程中必须明确变更的主体、什么样的变更需要执行、变更的影响多大以及客户是否接受变更的成本代价。

3.4做好结算决算、档案管理等收尾工作

大型建设工程的体量巨大决定了其后期的结算、档案管理等工作量也极大。工程结算决算涉及到工程量的核对，申报及审批等的流程，且结算决算涉及到各个利益相关者的自身利益，需要与各个造价咨询单位以及施工单位沟通，要想在短时间内完成也是相当困难的。因此制定结算决算的专项进度计划是很必要的。这一专项计划可以规定结算决算的申报时间督促施工单位和造价咨询单位，规定结算决算完成时间督促业主内部人员。

大型建设工程的档案记录着丰富的工程经验，对于后续工程是一笔巨大的财富。但是国内历来不重视档案管理的工作。对大型建设工程这样复杂的系统，其档案多且杂。建设单位一方面要解决档案仓库的问题，另外一方面要请专业人员进行档案的编排等工作。同样，也可以制定档案管理专项计划保证档案按时验收。

参考文献：

[1]毕星，翟丽.项目管理.复旦大学出版社.2007，7

[2]P2M. A Guidebook of Project and Program Management for Enterprise Innovation. Project Management Professionals Certi?cation Centre (PMCC)，Tokyo， Japan 2008.

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我国公路建设自1985年开始在世行贷款项目中按照国际惯例试行工程监理制度、1996年工程建设监理全面开始实行以来，一改过去政府部门的单项行政监督和施工单位的自我监督体系，建立了政府监督、社会监理和承包商自我监督三结合的全面管理体系，使我国的公路建设有了质的飞跃，其社会效益得到充分肯定。然而由于诸多客观和主观上的因素，监理制度一直没有形成独立于业主和承包商之外的、维护双方利益的完全意义上的“社会监理制”，甚至成为业主的雇员或下属机构，造成了在公路建设中监理过分依赖于业主的行政命令、维护业主的利益而忽略甚至侵犯承包商的利益的现象大量存在。本文就此现象进行分析，愿与同行交流探讨。

业主、监理、承包商三者行为关系的现状及根源现状。目前三者之间的关系是：业主控制合同管理和建设资金的支付，监理控制工程质量和工程进度，由于资金等问题，承包商处于被监督管理的状态。其具体做法是：一、业主成立带有行政管理性质的工程建设指挥部（项目执行办），下设监理管理管理办公室（监管办）、总工办、工程技术部、合同计划部、设计代表、协调部、办公室等相关部门；监管办下设总监代表处，业主指定人员或者自己担任总监，代表处以下设总监代表、相关监理职能部门和各标段驻地办。在这样的管理模式下，总监代表以下才由社会监理担任，社会监理只承担质量管理、进度管理。合同管理和费用管理（包括监理费用）直接由指挥部控制，这就造成了代表处以下包括驻地监理在内的各部门服从业主派出的监理管理机构的人员的管理，从实质上看，仍然是业主自行管理工程的模式，社会监理成为业主的雇员，也就失去了监理方应具备的独立性和公正性。在这样的管理模式下，费用管理成为工程建设中的首要矛盾集中点。承包商完成一定的工作后，工作内容、工程量和费用申报要经过各个项目监理、驻地办、代表处合同部、总监代表、监管办、总监、指挥部合同部、业主代表等相关部门层层审批，手序烦琐、苦不堪言。同时，引起以下几方面的矛盾： （1）立项后，往往以“优化设计”为由，在未和监理、承包商协商的情况下，擅自删减、变更相关的工程项目，或不按照国家制定的规范要求，随意提高工程的质量等级要求，造成工程施工难度加大；前期拆迁等问题没有彻底解决，造成窝工，后期利用合同外单方制定的奖罚规定要求承包商按期完工，造成抢工，又不愿意支付上述原因增加的费用。（2）资金不到位，工程款不能按月计量一次拨付，致使工期因资金不足而拖延，监理也无可奈何。 （3）因涉及到工程造价控制等问题，指挥部合同处作为负责业主审核工程计量、变更、索赔的具体实施部门，成为三方矛盾的焦点： A、指挥部合同处对已经经过监理工程师审核、批复过的工作内容、工程量重新审核，形成业主对监理不信任的事实，引起矛盾。 B、重复审核，引起支付时间的延长，致使工程款不能及时拨付给承包商，引起矛盾；C、因指挥部合同处是核算、控制工程造价的管理部门，深入施工现场的机会少，对经监理工程师和设计代表审核、批准过的计量和变更、索赔等既不能轻易肯定，又不能轻易否定，有心到现场核实，却又被审核计量等工作困在办公室中，引起变更、索赔等批复困难。更有甚者，承包商怕自己下一步的工作使得变更、索赔工程成为隐蔽工程或改变工程现场状况，使产生变更、索赔的原因发生改变甚至灭失，引起认定工作难度加大、认定时间延长，甚至所申报的变更、索赔项目被否认。尽管监理工程师、设计代表等部门都已经签认，但承包商在指挥部合同处认可之前仍不敢进行下一道工序，直接影响工程进度。 监理工程师。监理工程师作为经业主委托、独立于业主和承包商之外的第三方，本应按照规范和法律公平公正的维护双方的利益，而在现行模式下，监理工程师在业务上有心科学、规范的行使监理权力，在行政上却又受制于业主，无所适从，矛盾重重。 （4）指挥部合同处对工程计量的二次审核引起监理工程师的抵触情绪，容易产生“反正你要审核，我审不审都无所谓”的思想，对相关进度、造价和工程计量的审核、控制工作就会放松，起不到相应的作用。 （5）因社会监理事实上成为业主的雇佣，往往会出现只维护业主的利益而损害承包商的利益的现象，引起承包商的消极对抗，影响工程的进度和质量。 （6）社会监理成为“传话筒”，将业主的命令、要求下达给承包商，利用手中的监督管理权利强制承包商执行，而对于承包商的申报只是简单的上传给业主，具体如何执行办理完全听命于业主，起不到公平公正的进行监督管理的作用。 （7）对于因现场实际情况需要进行的变更或索赔的项目，监理没有审批权，不能下变更指令，而承包商因审批手序烦琐，又要因等待批复而停工，也不愿申报，只按图施工，不能保证质量。 （8）承包商。由于资金拨付大权仍然掌握在业主手中，作为业主雇佣的监理控制工程进度、质量的监督管理权却并不承担过多的责任，承包商始终成为三者之间的弱式群体： （9）业主派往现场的工作人员（包括总监）大都不具备专业监理资格，有些原来仅仅是一般行政人员，往往因业务素质和个人素质不能严格执行合同和规范，尤其是工程款拨付方面，承包商苦不堪言。 （10）业主直接插手工程建设和现场管理，和社会监理一起对承包商进行双重管理，特别在变更项目上政令不一，承包商在具体施工中手足无措、无所适从。 （11）个别监理业务水平不高，现场不敢表态，或个人品行低劣，对承包商吃拿卡要，百般刁难，造成工作周期延长，承包商因此额外付出增加。 二、受计划经济的影响，作为出资方的业主，习惯于一竿子插到底，事无巨细统抓统管的管理思想和管理模式一时间难以改变，对自己出资建设，却将资金使用、进度管理、质量控制的“大权”完全交由他人处理的现象一下子难以接受的； （1）作为出资方的业主，认为监理是受自己的委托进行工程监督的，承包商是付钱请来完成工程施工工作的，因而认为监理和承包商都是自己的雇佣，不能接受业主、监理、承包商“三足鼎立”的局面；（2） 作为国家公共设施建设管理的委托人，业主对工程的进度、费用、质量负有不可推卸的责任，但业主认为自己完全可以胜任，不必假手他人。然而为了立项，又不得不按照相关规定实行“社会监理制”。一旦实行“社会监理制”，却又怀疑监理工程师不能完全实现自己的投资意图和目标，必须加以管理、加强监督，只有自己直接参加现场管理才放心。（3） 监理费用牢牢的控制在业主的手中，监理如果不能按照业主的命令、指示开展工作，就不能顺利得到自己应得的费用，因而只能对业主惟命是从。业主同意的事情可以做，错了也执行，业主没同意的事情不能做，正确也不做，这样既不用承担责任，又可以顺利拿到监理费，监理失去了“社会监理”的职能，成为业主派出的“施工监督员”。 监理人员的业务水平和个人素质不高。目前的监理模式，使得监理不用承担过多责任，却又有利可图，往往三五个人成立一个监理公司，然后挂靠在“权威”机构中承揽监理业务，从社会上招聘一些人（通常是刚刚毕业的学生，工资要求低）从事一线施工监理任务。他们缺乏丰富的施工管理经验、深厚的技术知识和相关的法律、经济知识和严格的合同意识，综合水平、信誉相对不高，在一定程度上不具备全方位、全过程的监理能力，不能令业主十分放心地将工程管理工作完全托付给他们。 个别承包商不能严格按照规范进行施工工作，采用非正当的行为诱使或迫使监理人员作假，不能保证工程的质量；也不能保证工程量、特别是变更、索赔数量的准确。 三、对策，以FIDIC条款为依据，建立健全相关的法律、法规或行政措施，严格约束三者之间的行为。目前仅仅依靠现有的经济合同方面的法律对工程施工来说是不够的，需要有专门的、详细的、具有较强可*作性的工程施工方面专项立法或行政规定，公平、公正的保障三者的责任和权益，保证工程的正常实施。 建设方应认真学习社会主义市场经济条件下的相关管理知识、法律知识，转变观念，摆脱计划经济时代形成的用行政手段管理工程建设的模式和思路，特别是加入WTO后，公路工程建设以及管理思路要逐渐向FIDIC条款的要求靠拢。同时摆正自己的位置，承认业主、监理、承包商、三足鼎立局面的事实，建设方除了对重大变更、索赔进行宏观控制、审批外，应按照国际惯例充分放权于被委托的合格的社会监理单位及其派出机构，使其充分享有合同赋予的职权和利益，充分担负起合同规定的监督管理责任，充分发挥监理的独立性和公正性，以合同及相关法律法规约束监理和承包商的行为，运用法律和合同等经济手段实施工程建设管理，保证工程进度、费用、

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中图分类号:TU997文献标识码:B文章编号:1009-9166(2010)014(C)-0261-01

我国公路建设自1996年公路工程建设监理全面开始实行以来,建立了政府监督、社会监理和承包商自我监督三结合的全面管理体系,使我国的公路建设有了质的飞跃。然而由于诸多客观和主观上的因素,造成了在公路建设中监理过分依赖于业主的行政命令、维护业主的利益而忽略甚至侵犯承包商的利益的现象大量存在。

一、公路工程建设业主、监理、承包商三者关系现状及根源

(一)目前业主、监理、承包商三者之间的关系是:业主控制合同管理和建设

资金的支付,监理控制工程质量和工程进度,由于资金等问题,承包商处于被监督管理的状态。三者关系现状如下:

1、业主方面。(1)立项后,业主往往以“优化设计”为由,在未和监理、承包商协商的情况下,擅自删减、变更相关的工程项目,或不按照国家制定的规范要求,随意提高工程的质量等级要求,造成工程施工难度加大;前期拆迁等问题没有彻底解决,造成窝工,后期利用合同外单方制定的奖罚规定要求承包商按期完工,造成抢工,又不愿意支付上述原因增加的费用。(2)资金不到位,工程款不能按月计量一次拨付,致使工期因资金不足而拖延,监理也无可奈何。(3)因涉及工程造价控制等问题,业主对已经经过监理工程师审核、批复过的工作内容、工程量重新审核,形成业主对监理不信任的事实,引起矛盾;重复审核,引起支付时间的延长,变更、索赔等批复困难;致使工程款不能及时拨付给承包商,引起矛盾。2、监理工程师方面。监理工程师作为经业主委托、独立于业主和承包商之外的第三方,由于对工程计量的二次审核引起监理工程师的抵触情绪、监理事实上成为业主的雇佣等因素,影响工程的进度和质量;监理有利用手中的监督管理权利强制承包商执行等现象。3、承包商方面。由于业主派往现场的工作人员(包括总监)有些不具备专业监理资格,承包商苦不堪言,有些业主直接插手工程建设和现场管理,和监理一起对承包商进行双重管理,导致承包商在具体施工中手足无措、无所适从。

(二)矛盾产生的根源分析

1、受传统计划经济体制的影响,业主对自己出资建设,却将资金使用、进度管理、质量控制的“大权”完全交由他人处理的现象一下子难以接受的。2、作为出资方的业主,不能接受业主、监理、承包商“三足鼎立”的局面。3、作为国家公共设施建设管理的委托人,业主对工程的进度、费用、质量负有不可推卸的责任,但业主认为自己完全可以胜任。4、“经济原因”导致失去“社会监理”职能。成为业主派出的“施工监督员”。

二、对当前业主、监理、承包商混乱的行为关系这种现象所应采用的对策

1、以FIDIC条款为依据,建立健全相关的法律、法规或行政措施,严格约束三者之间的行为。目前仅仅依靠现有的经济合同方面的法律对工程施工来说是不够的,需要有专门的、详细的、具有较强可操作性的工程施工方面专项立法或行政规定,公平、公正的保障三者的责任和权益,保证工程的正常实施。2、建设方应认真学习社会主义市场经济条件下的相关管理知识、法律知识,转变观念。同时摆正自己的位置,承认业主、监理、承包商、三足鼎立局面的事实。建设方除了对重大变更、索赔进行宏观控制、审批外,应按照国际惯例充分放权于被委托的合格的社会监理单位及其派出机构,使其充分享有合同赋予的职权和利益,充分担负起合同规定的监督管理责任,充分发挥监理的独立性和公正性,以合同及相关法律法规约束监理和承包商的行为,运用法律和合同等经济手段实施工程建设管理,保证工程进度、费用、质量等目标的全面实现。3、监理单位除了掌握好工程管理和技术外,还应认真学习法律知识,对合同应有清晰的概念,能够熟练运用合同解决纠纷,保证工程顺利实施。监理单位应不断提供自身的素质,在挑选监理人员时,在注重专业素质的同时,也应注重个人的人品,保证监理人员能公平公正的开展工作,真正担负起合同规定的监督管理职责。4、建议。(1)考虑是否建立三方履约保证金制度。建设方、监理、承包商在签订合同后,都拿出相应比例的资金作为自己保证履约的信用保证金,存入相关主管部门(如交通厅质量监督站)的专设账户中,在对履约情况进行严格、细致、深入的考核后,对不能履约者给予经济处罚,对受损者给予补偿。(2)考虑是否建立工程资金保证制度。即建设方在开展招投标工作之前,应在相关的账户中存入拟建工程相应比例(50%、60%或80%)的资金,并保证在开工后若干时间内存入的资金达到100%,这样可以保证工程施工中有充足的资金,避免因资金问题引起的工期拖延甚至偷工减料。

结束语:当前公路建设中建设方、监理、承包商在工程施工中的行为关系较为混乱,影响到工程的正常开展。参与公路工程施工的各方能逐渐抛弃传统的思维方式和工作方法,以适应市场经济形式下公路工程建设市场的需要。

作者单位:青海交通职业技术学院交通土木工程系

参考文献: