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高校内部开展经济责任审计是新时期加强高校干部队伍建设和监督,正确评价干部任期经济责任,完善学校内控制度,促进干部廉洁勤政,并为组织人事部门考察和任用干部提供依据的重要举措,是现阶段高校干部管理和评价较为通行的做法。
一、高校内部经济责任审计的现状
(一)高校内部经济责任审计的由来
高校内部经济责任审计始于20世纪90年代。1992年4月,原国家教委办公厅印发了《国家教委直属企业厂长经理离任经济责任审计试行办法》,拉开了在教育系统内部进行离任经济责任审计的序幕。1997年12月,原国家教委颁布了《高等学校有关行政负责人经济责任审计实施办法》;2000年9月,教育部颁布了《关于切实做好经济责任审计工作的通知》,对高校经济责任审计工作提出了具体要求。至此,高校内部建立了领导干部离任必审的审计制度。
(二)高校内部经济责任审计的范围
依据现行的《教育系统内部审计准则》,高校内部经济责任审计的范围主要有:高等学校校长;高校总会计师或主管财务、校办产业、基本建设、后勤工作的副校长;高校机关行政处室负责人;院、系、所的主要行政负责人;附属单位行政主要负责人;校办企业法人代表。目前,高校校长、副校长、总会计师的经济责任审计主要由上级主管单位安排进行,审计规范覆盖面广,主要特点体现为上级单位委托审计。高校其他人员经济责任审计主要由学校内部审计部门依据组织人事部门委托进行审计,主要特点体现为学校自主审计。
二、开展高校内部经济责任审计的重要意义
(一)开展高校内部经济责任审计是组织部门考核和聘任干部的重要依据
按照现行《北京高等学校领导干部经济责任审计暂行规定》第二条相关规定,审计结论和评价是考核、任用和评定干部的重要依据之一,并归入干部档案。依据上述规定,多数学校党委要求在高校领导干部离职、换岗前,必须进行经济责任审计,并将审计结果在党委会范围内公开,作为干部任用的重要依据。
(二)开展高校内部经济责任审计是加强高校内控制度建设的有效手段
在审计实践中,经济责任审计重点关注被审计部门的内控制度建设。审计过程中发现,内控制度健全且得到有效执行的部门,相关领导干部经济责任履行情况普遍良好。另一方面,通过审计横向比较,部分内控制度不健全的部门,依据经济责任审计提出的审计意见进行整改,使相关部门的内控制度建设及执行得到了有效加强。
(三)开展高校内部经济责任审计是树立经济责任意识的重要途径
审计实践中存在以下两种情况:一是部分高校领导干部在任职时,相关任职文件和考核制度中没有明确其经济责任是什么,致使他们任职后不清楚应该承担什么经济责任。二是部分领导干部长期从事教学科研工作,在部门管理过程中对财经制度不熟悉,执行财经规章意识不强,致使相关管理责任没有得到很好的执行。通过经济责任审计加强相关责任宣传,强调财经制度、明确经济责任,达到对领导干部普及财经知识的目的。
(四)做好单位自主经济责任审计是确保在上级单位委托审计中取得好成绩的重要前提
按照现行规定,高校校长离任前必须进行经济责任审计,审计结论是评价校长任职期间经济责任履行情况的重要依据。管理实践中,校长将日常管理的经济责任分解给各二级学院、职能处室和附属单位的负责人,他们履行经济责任的状况,在很大程度上决定了高校校长经济责任审计的结论。审计实践中,上级单位委托对高校校长、副校长和总会计师进行的经济责任审计,审计重点放在二级单位的内控制度建立和执行情况上。因此,高校日常开展的自主经济责任审计,将有效的监督二级单位行政负责人履行经济责任情况,为上级单位委托审计充分做好前期准备工作,为学校领导掌握二级单位负责人履行经济责任情况做到心中有数。
三、现阶段开展高校内部经济责任审计存在的问题
(一)审计宣传力度不够,部分人员对经济责任审计认识不到位
由于针对经济责任审计宣传工作尚不到位,部分被审计人员对经济责任审计认识尚不到位,认为审计就是不信任,是来查错纠弊的,在被审计过程中存在抵触情绪。个别被审计部门行政负责人所在单位员工,仍存在被审计就是领导干部经济上出问题了这样的误解。
(二)高校内设机构工作性质不同,行政负责人承担的经济责任差异较大。
高校内部经济责任审计对象所在部门工作性质差异较大,他们涉及二级学院、教务处、科技处、督导处、基础部、思政部等教学科研单位;办公室、组织部、宣传部、财务处、资产处等行政处室;团委、学工部等学生管理部门,图书馆、信息中心等学校附属单位,各类单位性质不同,部门负责人的经济责任各有差异,在审计实践中给经济责任审计统一评价标准带来困难。
(三)指导高校开展内部经济责任审计具体操作规范的文件较少
教育部颁布了《高等学校有关行政负责人经济责任审计实施办法》、《关于切实做好经济责任审计工作的通知》、《关于做好领导干部经济责任交接工作并将经济责任审计报告作为交接内容的通知》等规章制度,中国内部审计协会于2009年下发了《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》,各高校也相继出台了内部经济责任审计暂行规定,但以上制度主要是对经济责任审计的目的、程序、内容、人员配置等方面做出规定,内容较为宏观,实务操作性不强。由于在审计实践中,缺少必要的、统一的经济责任量化考核指标,缺少统一的行政责任定性考核指标,在一定程度上制约了审计工作的深入开展。
(四)审计工作主要体现为财务审计,没有发挥综合评价作用
现阶段经济责任审计主要停留在财务审计阶段,侧重于财务收支的真实、合规、国有资产的安全完整,审计内容与预算执行审计重合度较高。审计过程中,对“三重一大”事项决策程序审计、预算执行效益审计、内控制度执行审计等涉及不深,影响了审计部门评价被审计人员任职期间履行经济责任状况的全面性。
(五)审计过程中部门配合有待进一步加强
经济责任审计是单位干部考核的重要依据之一,审计工作需要学校办公室、组织部、审计处、纪检监察办公室、财务处等多个部门配合。部分高校尚未建立经济责任审计联席会议制度,经济责任审计工作尚未形成合力,没有制定有计划的经济责任审计年度工作计划。
(六)经济责任审计过程中风险防范意识不强
经济责任审计风险是指审计人员在实施经济责任审计过程中,由于采取了不适当的审计程序和方法,作出错误的审计结论,发表不适当的审计意见,导致审计人员和审计组织承担相关责任的风险。出现审计风险主要因素有:1.审计部门独立性不足,人员力量薄弱,在很大程度上使经济责任审计工作流于形式,严重影响了审计工作质量;2.缺乏统一的审计评价标准;3.审计取证手段有限。此外,经济责任审计评价包含被审计人员个人廉政情况评价,现阶段经济责任审计取证主要手段是账面审计,个人廉政方面存在的问题主要体现在账外账、小金库、接受贿赂,以上这些现象很难从财务账面上发现,给审计评价带来风险。
四、进一步做好经济责任审计的建议
(一)分类建立经济责任指标,加大审计宣传力度
由于高校内部管理部门工作性质存在较大差异,审计部门需要会同组织人事、财务、资产等相关部门,针对不同部门的情况制定不同的经济责任目标,并在任前明确告知并签订经济责任履职责任书,让相关领导干部更好的履行经济责任。
审计人员在执行经济责任审计的过程中,要加大对经济责任审计宣传力度,树立审计服务理念,明确告知被审计人员经济责任审计的主要目的不是查错纠弊,是对被审计人员任期经济责任履行状况的评价与认可,取得被审计人员和所在部门工作人员的理解与支持。
(二)完善高校内部经济责任审计制度建设
完善的审计法规体系是规范做好高校内部经济责任审计的重要依据,更是防范审计风险的重要支柱。为使高校内部经济责任审计过程更加规范,更加有效的防范审计风险,各高校应根据2010年新修订的《党政领导干部经济责任审计规定》,结合学校自身特点和发展现状,对原有相关经济责任审计制度进行整合、修订、完善,把经济责任审计作为干部任期考核的常规内容,依照相关制度建立公开透明的审计程序。同时按照《党政领导干部经济责任审计规定》要求,逐步探索公开经济责任审计结果,并将审计报告作为干部档案管理资料进行存档。
(三)加强经济责任审计联席会议制度形成审计合力
经济责任审计是新时期加强干部队伍建设的重要工作抓手,工作涉及面广,部门之间关联度高,是一项复杂的系统工程,仅依靠审计部门的力量是不够的。高校应按照2003年中央五部委联合颁布的《中央五部委经济责任审计工作联席会议制度》相关规定,与组织、人事、纪检等相关部门组成经济责任审计联席会议,邀请教务、科研、财务、资产等相关部门参与协调,通过联席会议加强部门之间的协调力度,即紧密配合又各司其职,形成审计合力。
(四)加强审计队伍建设,树立风险防范意识
加强和完善审计队伍建设是完成各项审计工作的重要基础,高校内部审计经过多年的发展,已经成为完善内控制度建设的重要环节和制度保证。高校内部审计已经由财务合规性审计向管理审计、风险审计以及绩效审计等深层次发展,这些都对审计工作人员提出了更高的要求。审计部门需要建立一支财务、基建、管理、风险防控等复合型人才队伍,同时现有审计人员也要不断加大学习力度,以适应审计业务不断发展对审计人员提出的新要求。
加强审计风险控制是做好高校内部经济责任审计的重要保证,当前做好高校内部经济责任审计风险防控主要分为以下三个阶段:首先,在审前准备阶段,要遵循法定审计程序逐步开展审计工作,制定审计方案,明确审计范围、内容、重点和方法,合理配备审计人员实行分工责任制,实现审计人员专业特长和审计任务相匹配,从而降低审计风险。其次,在审计实施过程中,要加强与被审计人员的沟通取得被审计人员和所在单位的配合,坚持审计公告制度,公开审计信箱扩大审计信息收集渠道, 落实会计信息资料承诺制,有效的划分会计责任与审计责任。审计证据和审计工作底稿是得出审计结论的重要依据,因此,正确运用审计取证手段获得充分、有效的审计证据,编制审计工作底稿,可以有效的控制审计风险。最后,在形成审计报告和审计结果时要发挥审计联席会议的作用,正确选用相关法律、规章制度,注意法律规章制度的针对性和一致性,对于审计报告要建立复核制度,落实相关责任,确保审计报告的正确性和一致性。
参考文献
[1] 史伟民. 高校领导干部任期经济责任审计的特殊性[J].中外教育研究,2012(7)
一、公路系统经济责任审计现状
依据2006年6月1日开始执行的《审计法》,审计部门开始对单位主要负责人进行任期经济责任审计,但是专门针对公路项目负责人的经济责任审计一直未能推行。笔者认为原因有四:其一,公路工程建设主要由交通系统自上而下的“条条”方式进行管理,而任期经济责任审计主要用于地方组织部门的干部考核管理;其二,公路建设项目审计已经有项目竣工决算审计和跟踪审计,经济责任审计好像是重复劳动,没有必要;其三,任期经济责任审计目前主要针对单位主要负责人,而公路工程项目的负责人一般由单位副职兼任,甚至由级别更低的负责人分管;其四,项目负责人的经济责任审计更多的是内部审计,其可信度和约束力会大打折扣。
二、开展公路工程建设项目经济责任审计的必要性
1 项目负责人经济责任审计是社会环境的必然要求。由于公路工程建设项目耗资巨大,且牵动各方经济利益。项目负责人能否承受得住各种经济利益的诱惑和外来的压力,及其自身的工作作风、职业道德、工作能力等,往往会成为社会各界关注的焦点。项目负责人在外来压力的干扰下,能否在工程建设的决策过程中做出基本正确的选择,这对保证工程的质量、工期和最大可能的减少诉讼案件,起决定性作用工程建设过程中,项目负责人不仅在技术上起决定性作用,更要面对招标过程的各种关系和人情,这需要项目负责人具备过硬的职业道德素质。总之,面对日益复杂的社会环境,项目负责人必须对工程管理活动的科学性、真实性、合法性、有效性全面负责。
2 工程项目负责人经济责任审计是公路系统干部任免管理活动的内在要求。由于以公路工程建设、养护为主的建设管理活动是其主要的业务工作,有工程技术背景的领导干部占较大比例,因此对工程管理岗位的领导干部的考评、任免,应该紧密结合其专业背景和专业经历进行考评,才能作出较全面的评价。经济责任审计能较好的对项目负责人的专业和管理能力作出评价。
3 经济责任审计是对项目跟踪审计、竣工决算审计的必要补充。无论是跟踪审计还是竣工决算审计,都是外部审计,而审计对象是法人单位或项目指挥部,而非具体的“自然人”,因此,在工程建设管理过程中出现的许多人为因素造成的失误和损失,往往要由单位承担,作为项目负责人的责任却得不到体现。工程项目负责人的经济责任审计主要是内部审计,属于内部控制的必要环节,而且审计评价的对象是项目负责人,审计结果要有项目负责人来承担。这一点对工程项目负责人具有较强的约束力。
三、经济责任审计在公路工程建设项目中的应用
公路工程项目经济责任审计作为内部控制的重要环节可以充分利用项目跟踪审计、竣工决算审计的审计成果,这样可以避免重复的审计查证工作。但是由于经济责任审计与跟踪审计、竣工决算审计的侧重点不同,在具体的应用上,审计委托人、审计目标、审计评价对象等与常规审计也是有差别的。
1 公路工程经济责任审计委托人
由于公路工程经济责任审计属于内部审计,针对的是工程管理岗位上的技术干部,所以,审计委托人应该是单位内部的组织部门。
2 公路工程经济责任审计的目标
经济责任审计必须要有明确的审计目标。笔者认为,公路工程经济责任审计的基本目标是:以检查评价公路工程建设项目负责人对工程管理、决策等经济职责履行情况为中心,进一步促进项目负责人工程管理、决策活动的科学性、真实性、合法性、有效性。经济责任审计的具体目标,要依据各个不同建设项目的特点及负责人因个人决策、管理能力和工作方式不同而导致工作着力点的差异有所变化。因此,具体的审计目标要根据工程建设的类型、规模、负责人的管理特点等具体情况各有侧重。
3 公路工程经济责任审计评价对象
项目经济责任审计与常规审计有着共同的审计查证对象和监督对象,不同的是审计评价对象。常规审计评价是针对法人单位或工程项目指挥部的责任,评价对象是组织、机构;而经济责任审计评价的对象是“自然人”。同时,笔者认为还应该区别经济责任是否属于项目负责人应承担的责任,这是因为项目负责人的行政级别一般要低于法人单位的主要负责人,有些关键性的决策活动并非由项目负责人作出决定,而是由行政级别更高的负责人进行决策。因此,各项经济管理活动所对应的经济职责有谁来承担必须要有清晰地界限,以避免责任不清造成的审计失败的案例。
随着高校校内管理体制和运行机制改革的深化,高校对内部审计工作提出了更多的要求。为了适应高校管理体制和运行机制上新的变化和需求,内部审计亟需转型。高校内部审计工作应由原来只重视监督转变为监督与服务并重,由原来只重视查账转变为查账与管理并行。正如刘家义审计长指出的“内部审计不仅是现实资产的保护者、财务报表的复核者、会计核算的勾稽者,更是强化管理的促进者、提高效能的推动者、价值增值的倡导者”。因此,处于转型期的高校内部审计应积极开展以提高办学效率、效益和效果以及促进高校内部科学管理为目的的绩效审计、管理审计、经济责任审计等审计工作,在原有“监督”职能的基础上重点突出“服务”和“管理”的职能。
高校内部经济责任审计经过十几年的实践发展,在对加强高校干部监督管理、促进领导干部廉洁自律、提高资金使用效益等方面发挥了一定的作用。随着高校管理体制改革的不断深化,尤其是随着中层领导干部的定期轮岗、学校组织部门委托经济责任审计的制度化,高校内部经济责任审计逐渐成为高校内部审计的工作重点。
因此,笔者认为在内部审计的转型期,我们有必要积极发现高校内部经济责任审计存在的主要问题,以及结合高校内部审计工作“监督、服务、管理”的职能深入思考解决这些问题的对策
一、转型期高校内部经济责任审计存在的主要问题
(一)经济责任审计委托流于形式,审计成果的利用程度不高
目前高校内部经济责任审计项目立项一般都形成了一套较规范的程序:由学校组织部门或其他部门向内部审计部门提出委托,审计部门再报分管校领导批准后实施审计。但大多数高校内部经济责任审计委托的时效性较差,几乎都是“先离后审,先任后审”。组织部门往往是在领导干部离任、调任或提拔后才提出审计委托,形成了审归审、用归用的现象。这一现象导致了审计成果的利用程度不高,审计结论和评价并没有作为考核、任用干部的重要参考依据之一,经济责任审计报告也仅作为干部档案中的一份“手续”材料而已。
(二)经济责任不明确,被审计对象抵触情绪较大
首先目前大部分高校虽有制定所谓的经济责任制等规章制度,但由于条例制定部门宣传不到位、干部任用部门对新上任领导教育不够、新上任领导自身不够重视等原因,大多数领导干部对自身所承担的经济责任并不明确。甚至有的领导干部缺乏必要的经济责任意识,觉得自己没有承担什么经济责任,没有必要审计。其次,经济责任制的相关条例内容制定的也不够具体,内容比较空泛,相关领导干部或审计人员难以参照执行或进行考核评价。另外,大多数领导干部对审计认识也有偏差,认为审计就是来挑毛病、找麻烦的,对审计抵触情绪较大。
(三)法规制度滞后,审计评价指标不健全
经济责任审计的最终结果是要对被审计对象进行审计评价,供组织、人事部门参考。要做出较全面、客观的审计评价,就要有科学的审计评价指标及合理的指标评价标准作为参考。然而,目前相关的法规制度中涉及指标这块的内容还比较少,而且由于目前高校财务核算方面的缺陷和领导干部任期目标不明确等原因,审计人员获取形成相关的审计评价指标和评价标准所需的数据比较困难,导致审计评价指标的不健全。由于审计评价指标的不健全增加了高校内部经济责任审计评价的难度与风险。
(四)审计方法与内容比较单一,审计风险大
目前高校内部经济责任审计的方法主要还是审查账面资料,审计内容也主要是侧重于财务收支的合规、真实性,国有资产的安全、完整性以及个人行为是否廉洁等。由于目前高校的经济活动日益复杂和丰富,很多经济活动并不完全在账面上反映出来。审计方法果只审查账面资料,不注重对经济活动过程的调查、了解及分析,审计内容如果不相应的扩展到包括领导干部的经济决策是否科学、内部管理是否有效、资金使用是否合理等方面,经济责任审计就无法准确了解被审计对象对经济活动的真实影响以及应承担的责任,也就无法对其做出全面准确的评价,加大了审计风险。
(五)审计部门自身因素影响经济责任审计质量
首先,目前多数高校的内部审计部门与纪检、监察合署办公,受到编制所限,专职内部审计人员少。当面临大面积领导干部换届轮岗时,经济责任审计项目多、时间紧、任务重。因此,在时间较短、人手不足的情况下,内部审计人员在做经济责任审计时就会出现应付了事、走过场的情况,影响了审计质量。其次,目前高校的专职内部审计人员多为财务出身,知识结构比较单一。而经济责任审计特殊的审计内容和审计方法,要求审计人员要有较高的综合业务水平和一定的分析判断能力。但就目前高校内部审计人员的自身素质而言,势必影响经济责任审计质量。再次,由于审计成果利用程度不高,也一定程度影响了内部审计人员的工作积极性。审计人员在做经济责任审计时也往往流于表面,对发现的问题不予深究,审计报告中反映的问题也避重就轻,提出的审计建议也泛泛而谈,严重影响了审计质量。
二、转型期高校内部经济责任审计发展的重点
从目前经济责任审计发展的情况来看,经济责任审计仅仅初步发挥了评价、监督的作用,对促进学校财经、干部的管理、提高工作效率等方面的作用发挥的还不够。因此,笔者认为高校内部经济责任审计今后应积极适应内部审计转型的要求,重点朝着为组织考核、评价干部做参考,为领导了解学校基础单位的财经状况提供信息,为学校加强科学管理出谋划策,突出经济责任审计建议的“建设性”,以及充分发挥经济责任审计“免疫”功能等的方向发展。
(一)加大宣传,转变观念,改善经济责任审计环境
首先,高校内部审计部门应加快相关经济责任审计制度的制定或修订,并对相关法规制度进行大力的宣传和教育。通过宣传、教育等活动,让校领导、相关单位和被审计对象,重新认识高校内部经济责任审计不仅具有“监督”职能,更具有“服务”和“管理”的职能。高校内部经济责任审计的目的应该是为组织等部门考核、评价干部做参考;为领导了解学校财经状况和基层单位管理情况提供信息;为学校完善内部控制制度、提高资金使用效益、促进学校科学管理出谋划策;为被审计对象及其所在单位提高管理水平、规范经济行为服务。通过宣传、教育等活动,转变领导、群众的观念,积极消除被审计对象的抵触情绪,努力形成一个“领导重视、群众支持、被审计对象欢迎”的良好审计氛围。
其次,贯彻落实“联席会议制度”,建立起高校内部经济责任审计的组织、执行及监督体系。高校经济责任审计联席会议一般由组织、人事、纪检、监察、审计等部门组成,据刚出台的《内部审计实务指南第4号—高校内部审计》有关内容规定,联席会议的主要职责是制定并通过年度经济责任审计计划;指导、检查、协调本年度的经济责任审计工作;交流和通报经济责任审计情况;研究、解决经济责任审计中的困难和问题等。通过这一制度的贯彻落实,能有计划的安排年度经济责任审计工作,改善“先离后审”的情况。同时通过相关部门的全方位参与,使其加深对经济责任审计重要意义的认识,了解经济责任审计工作的具体难处,能积极给予配合,并且能切实提高经济责任审计成果的利用程度。
(二)改进审计内容与方法,控制经济责任审计风险
高校内部经济责任审计的审计内容应从目前的侧重于对包含被审计对象所在单位财务收支的合规、真实性、国有资产的安全、完整性以及个人行为是否廉洁等内容的财务收支审计、法纪审计,扩展到包含绩效审计、管理审计等内容。通过对以上内容的审计,真正实现经济责任审计为学校完善内部控制制度、提高资金使用效益、促进学校科学管理出谋划策;为被审计对象及其所在单位提高管理水平、规范经济行为服务等目的。
高校内部经济责任审计方法在传统审计方法的基础上应更加重视调查、分析等审计手段和方法的运用。通过联席会议制度以及审前的公示制度、座谈会等制度与方法,收集来自各方面的信息,分析其中可能出现的问题,确定审计的关注点;通过对被审计单位制定的规章制度、签订的经济合同及会议纪要等资料的查阅,结合账面资料,掌握被审计单位经济活动的决策及执行等情况。通过以上方法的运用,首先可弥补以往仅限于审查账面资料的不足,对被审计对象能做出较全面、客观的评价,从而较好的控制审计风险;其次可全面的了解被审计对象所在单位的情况,能为其提出更加科学、合理的改进管理、规范经济行为的审计建议
(三)明确领导干部任期目标,逐步建立科学的评价指标体系
首先,内部审计部门应配合有关部门做好高校新任领导干部的任前培训。培训内容可包括:与学校有关的财经法规制度,单位内部控制的重要意义和构建,领导干部在经济决策中的地位和作用,各个岗位的领导干部应承担的经济责任等。通过培训,让即将上任的领导干部明确自己即将承担什么经济责任,以及如何提高管理水平。其次,要进一步明确岗位任期经济目标,对每一位新上岗的领导干部提出具体明确的任期经济目标,以便年终或任期结束时对领导干部进行考核、评价,同时也为经济责任审计评价提供依据。
高校内部经济责任审计要客观、公正的对被审计对象完成经济责任的情况做出评价,有赖于制定出一套科学的经济责任审计评价指标体系。指标体系的建立应充分考虑高校的行政管理体制、财务管理体制,并结合高校具体的财务数据指标,采用定量指标、定性指标、对比性指标和分析性指标并用的模式。刚出台的《内部审计实务指南第4号—高校内部审计》提到了一些高校经济责任审计定量评价的指标,但这些指标还比较分散、不够系统,且这些指标可参照的标准值是多少还不是很明确。因此,要形成一套科学、实用的评价指标体系不仅要依靠理论研究者,还要依靠每一位高校内部审计工作者在审计实践工作中不断的总结、归纳。
(四)重视审计建议的质量,发挥经济责任审计的“免疫系统”功能
高校内部经济责任审计一方面是通过审计对被审计对象完成经济责任情况、遵纪守法情况进行评价,另一方面还应通过审计发现基层单位在经济活动、内部管理方面存在的不足与漏洞,为基层单位预防和规避可能出现的问题、进一步规范经济行为、提高管理水平,从专业角度提出建议。对于内部审计而言,一份包含中肯审计意见和建议的审计报告会比一份只是挑毛病、做出不痛不痒的审计评价的审计报告更受到学校领导、被审计对象及其所在单位的欢迎和重视。
高校内部经济责任审计能在审计报告中提出高质量的审计建议,为学校的发展提出“建设性”意见,将会进一步提高审计报告的的质量,大大的促进审计结果的利用程度,也是对内部审计作为“强化管理的促进者、提高效能的推动者、价值增值的倡导者”的最好体现,发挥了内部审计的“免疫系统”功能。
(五)加强审计队伍的建设,切实推动经济责任审计的科学发展
首先,要提高现有审计人员的专业素质,丰富引进审计人员的专业类型。注意对审计人员的业务培训内容的选择,改善审计人员的知识结构,进一步提高审计人员的综合业务水平和分析判断能力。其次,注重开展审计人员之间的工作经验交流,对审计中出现的问题和特殊情况进行讨论、分析,开拓思路,实现共同提高和进步。再次,要增强审计人员的职业道德意识,强调审计人员应该遵守“客观公正、实事求是、廉洁奉公、保守秘密”的职业道德。
参考文献1 高尚国 建立科学合理的高校经济责任审计机制 教育财会研究,2008,(3)
《中央企业任期经济责任审计管理暂行办法》所指企业经济责任审计,是指依据国家规定的程序、方法和要求,对企业负责人任职期间所在企业资产、负债、权益和损益的真实性、合法性和效益性及重大经营决策等有关经济活动,以及执行国家有关法律法规情况进行的监督和评价活动。按照该项规定,电网公司对领导干部开展了经济责任审计,并按干部任免权限“谁任命,谁审计”的分级负责、分工审计原则,根据“全面审计,突出重点”的要求,加强对重大经营决策、重大经营风险、重要管理事项、重点控制环节和大额资金的检查,对领导干部职责范围、经济责任履行情况进行审计评价。在实际开展市级供电企业经济责任审计过程中深刻感受到,遵循科学的审计程序,获取领导的支持,取得充分适当的审计证据,做好经济责任审计评价,实行审计成果转化,提高审计人员综合素质等,对于成功开展任期经济责任审计工作具有重大影响。
一、市级供电企业经济责任审计的实施程序
(一)审前准备
市级供电企业任期经济责任审计的实施对象是所属二级单位(县电力局、专业管理所或相关多经企业)的正职。根据市局《任期经济责任审计指令书》和《关于对部分中层干部进行离任审计的通知》精神,进行审前调查,制订审计方案,成立审计组,选派审计人员,确定审计任务,听取被审单位离任领导任职期内的工作自述,查阅年度工作计划、工作总结、会计报表及其附属经济资料,了解被审计单位基本情况、业务范围、经营管理、内控制度、财务收支及人员情况、离任时的财务状况,在调查研究的基础上找准审计切入点,确定审计分工和完成审计目标的具体日程。
(二)审计实施
审计实施中,审计人员通过实施审计程序,采用审核、观察、监盘、询问、函证、计算和分析性复核等方法,获取充分、适当的审计证据,同时作好审计记录,写好审计工作底稿,并与被审计单位交换审计意见。通过对企业负责人任职期间经营成果、财务收支、资产质量和有关经营活动、重大经营决策以及经营绩效审计,正确评价领导干部工作业绩和廉洁自律情况。
(三)审计终结
审计终结阶段的主要工作是撰写审计报告,在界定企业负责人工作业绩和经济指标完成情况时,针对不同职责范围的审计对象选择适当的审计内容和考核指标。根据电力企业的生产和核算特点,对县级电力局和城区局级主要领导考核的主要经济技术指标有:售电量、销售收入、销售成本、内部利润总额、售电均价、电费回收率、资金上解率、综合线损率和全员劳动生产率等指标计划完成情况、国有资产管理情况;对独立核算的多经企业考核企业领导任期内各年年末资产、负债及股东权益增减变化情况、各年产值、成本、利润指标完成情况、职工人年均收入情况、税费上缴及企业所得税减免情况、普通股股利分配情况、资产保值增值和管理情况等;对报账制核算的专业管理所考核其年度预算执行情况。
主要工作业绩从财务资产管理、供用电管理基础工作、营销管理、工程管理、内部控制制度的制订及执行情况等诸方面进行考察和认定。离任审计完成后,要做好审计档案归档保管工作。
二、几点体会
(一)领导重视是做好经济责任审计工作的前提
1.经济责任审计是根据我国干部管理的需要而开展的,已成为一项具有中国特色的经济监督制度,是一项政策性很强的工作,从立项到审计评价都必须有一定的行为准则。经济责任审计作为企业强化内部监督约束机制的一种有效方式,日益受到电网企业各级领导的重视,国家电网公司和省、市电力公司分别制订了《经济责任审计办法》和审计业务指南,促进了经济责任审计工作的顺利开展。
2.经济责任审计涉及企业经营管理全过程,上级领导将经济责任审计作为企业加强经营管理、提高经营效益的重要手段。在目前经济责任实施中,审计通知书、审计报告均由单位主要领导亲自签发和提出意见,并将审计报告作为考核、使用干部的重要依据。领导的支持为经济责任审计工作提供了宽松良好的外部环境。
3.经济责任审计内容广泛,审计方法灵活多样。利用核对、比较、详查或抽查及内部控制制度查验等审计方法进行对比分析,对业绩指标采取纵横对比法,对重大经营决策和特定问题作出分析。通过分析比较,摸清家底,肯定成绩,指出存在的问题,提出管理建议。离任者自觉接受审计,配合审计,明确了其在任的经济责任。继任者明确工作思路,尽快适应新的环境,保持了工作的连续性。上级领导和继任者借助审计力量,全面了解单位的真实情况,进一步规避和控制风险,确定其经营决策。
(二)获取充分可靠的审计证据是保证经济责任审计质量的关键
中国内部审计具体准则指出“审计证据,是指内部审计人员在从事审计活动中,通过实施审计程序所获取的,用以证实审计事项,做出审计结论和建议的依据”,它是解除或追究被审计人经济责任的依据。审计证据具有相关性、充分性、可靠性的特点。相关性即审计证据与被审计事项密切相关;充分性是指审计证据的数量足以支持审计意见;可靠性是指证据的可信程度。审计证据质量的高低不仅影响审计证据的证明力,而且关系到审计报告的客观性和公正性。因此获取充分、相关、可靠的审计证据是保证电网企业经济责任审计质量的关键。
证据的类型取决于审计目标,经济责任审计内容广泛,包括内控制度、重大经营决策、财务收支、绩效、工程管理、营销审计等,需要获取多方面的证据。其中:财务审计是对企业的资产、负债、损益的真实、合法、效益进行审计监督,对企业财务报表反映的会计信息依法作出客观、公正的评价,取证目标是证实会计报表所作的各项认定;绩效审计是在传统的财务支出审计的基础上,从企业支出的成本和取得的效益、效果来衡量其物质资源、人力资源配置与消耗的经济性、效率性和效果性,取证目标则是各项经营指标、效率指标和效益指标等的实现情况;电力营销审计是对电网企业的市场营销组合因素(即电力产品、价格、地点、促销)效果的审计。其取证要关注电量、电费、线损数据来源真实性、电价政策执行的正确性、电费回收的及时性,回收率指标完成的真实性、电费资金管理的安全性和账务管理的合规性、电力营销管理工作的规范性、线损管理制度的健全性及其执行效果;工程管理审计主要关注工程立项、建设过程、工程(预)结算、工程竣工决算各环节的审计取证等等。
在实际工作中,市级电网企业领导干部任期短至1~2年,长至7~8年,跨越时间长的经济责任审计项目有些证据可能难以取得。同时,由于“先离任后审计”现象的存在,导致审计发现情况不能及时向当事人了解,而继任者受到对情况不了解或不愿触及矛盾等因素的影响,有可能增加审计发现和落实问题的难度,在一定程度上影响了审计证据的质量。
(三)审计的评价是经济责任审计的核心和重要环节
经济责任审计评价是在对被审计单位主要负责人所在单位经济活动的真实性、合法性和效益性进行审计的基础上,对其任期内履行经济责任情况作出的综合评价。根据国家电网公司、省、市电力公司对企业负责人的考核要求,供电企业任期经济责任审计评价内容主要包括:企业财务状况评价;企业经营成果评价;企业内部控制制度评价和企业重大经营决策评价。审计评价的方法是:以市级电网企业负责人任期经济责任目标为标准进行对比评价,确定资产经营责任和工作目标的完成情况;采用国家电网公司系统平均水平为标准进行对比评价,分析任期内取得的成绩和存在的问题;以国家电网公司系统先进水平为标准进行对比评价,寻找本单位的差距。对取得的成绩和查证的问题进行审计界定,分清直接责任和主管责任。
经济责任审计不同于传统的财务收支、经营管理、经济效益审计等,传统审计对事不对人,领导干部任期经济责任审计是一种政策性强,且既对事又对人的复杂的审计方式。该审计不仅工作量大,而且经济责任划分、审计评价都有一定的难度。一是可能因为以前家底不清,造成对接任认定困难;二是离任者非常关注审计评价,成绩多本人感到满意,问题多离任者不肯接受,因此审计评价是经济责任审计的核心和重要环节。
经济责任审计评价要遵循客观性、相关性、公正性、发展性和定性与定量相结合的原则,熟练掌握相关政策,谨慎评价,建立在全部事实的基础上,全面看待被审计人的功过。同时认定经济责任不脱离当时当地的客观环境和历史条件,严格按照国家有关规定,对审计范围内的经济责任履行情况,注重数据,作出真实、客观、公正的评价。对非审计事项、审计中未涉及的事项、审计证据不充分的事项不作评价,坚持数据评价原则和准确性原则,使用规范语言。
(四)审计成果的转化和运用是经济责任审计工作的价值所在
审计成果是指出具的审计报告、审计结果报告、审计决定等结论性文书和其他相关的审计成果资料。审计成果运用是审计工作的最终环节,也是经济责任审计工作的关键和价值所在。
电网企业应坚持先审计、后离任的要求,内部审计部门要强化服务意识、大局意识,不断创新,把审计结果转化为纪检、财务和人力资源部门需要的审计成果。同时与人力资源部、纪检监察部门统一安排,分工协作,建立任期经济责任审计档案,共同做好经济责任审计工作。审计部门对查出问题的整改工作跟踪督促落实,明确专人负责,有针对性地安排后续审计或审计回访,加强对审计建议、意见的整改落实,督促被审计单位加强对被审问题的认识,以促使其加强管理。审计成果的有效利用,一方面,能够促进提高内部审计质量,扩大内部审计影响力,提高内部审计监督的有效性;另一方面,能够加强干部管理监督,促进电网企业在干部选拔、加强干部廉政勤政建设、完善防范机制等方面发挥重要作用。
(五)提高审计人员综合素质是做好任期经济责任审计工作的保证
由于经济责任审计专业性强,且实行的时间不长,在审计内容、方法、程序、评价上还需逐步规范。内部审计人员在参与市级供电企业经济责任审计中,普遍感觉到,要在较短的审计时间内对企业负责人任期内的经济责任作出一个较准确的定量、定性评价,难度较大,且具有一定的风险。因此,内部审计人员要严格遵守审计人员职业道德,实事求是,客观公正,在实践中不断提高自身专业技术水平、调查研究能力、综合分析能力和工作的责任心。目前,市级供电企业现有内部审计人员以财务和工程审计人员为主,而经济责任审计对审计人员知识面要求高,客观需要内部审计人员的知识结构层次呈现多学科、多领域的状态,需要复合型人才。一名合格的内部审计人员必须具备较好的政治业务素质和职业道德,必须熟悉会计业务及其风险控制,了解供电生产的特点、主要流程及营销管理知识,了解和掌握新技术的运用,学会与企业不同专业人员交流、沟通,具备较好的文字表达能力,从而保证任期经济责任审计工作的质量,提高内部审计工作的科学性,增强审计风险防范能力,把市级供电企业经济责任审计工作干得更出色。
【主要参考文献】
[1] 中央企业任期经济责任审计管理暂行办法.国资委7号令,2004.