基层社会治理取得的成效范文

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一是进一步抓牢抓实思想引领工程，坚定扛起引领广大妇女听党话跟党走的政治责任。进一步加强宣传工作，结合实际宣传武城县在脱贫攻坚、全面建成小康等方面采取的举措、取得的成效、下一步工作重点，宣传巾帼典型，讲好武城巾帼故事，引领广大妇女坚定不移听党话、跟党走。

二是进一步抓牢抓实巾帼脱贫、巾帼致富行动，助力脱贫攻坚和“六稳”“六保”。积极开展“巾帼送暖”活动，广泛动员妇联干部、巾帼志愿者，各行业巾帼文明岗、企事业单位，社会各界爱心人士等积极参与进来，捐款捐物奉献爱心，多渠道筹集资金物资，努力扩大爱心帮扶覆盖面，凝聚形成关爱帮扶的强大合力。要树牢“企业为尊”观念，当好企业发展的“店小二”，积极为“妇字号”企业、“大姐工坊”、巾帼创业基地、创业项目发展提供技术、金融、销售等服务，为做好“六稳”工作、落实“六保”任务贡献巾帼力量。

三是进一步抓牢抓实“家家幸福安康”工程，在参与基层社会治理中暖人心、聚人力。要进一步规范和提升县域婚姻家庭辅导中心建设，加快促进基层社区建设“幸福家庭驿站”，完善家庭教育指导服务体系，推动家庭家教家风融入社会治理，促进家家幸福安康，社会和谐稳定。

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我局以树立大局意识和服务意识为统领，以预防化解基层社会矛盾纠纷为主线，大力加强各项业务建设，不断提高服务大局、依法行政、服务人民群众和创造性开展工作的能力，取得了一定成绩和良好成效。

一是完善基层司法所建设。我局于2013年底全部完成基层司法所建设，目前，全市共有司法所316个，其中新建52个、购置79个、政府划拨97个，改建20个，租用7个，灾后重建40个。316个基层司法所已全部立户列编，其中直属所208个占65.8%；挂牌所95个，占30.1%；另外，武侯区13个司法所与街道的综合治理、维稳、机构进行整合，实行大科室制，成立了促进和谐建设办公室。全市司法所共有工作人员942人，其中专职司法助理员510人，兼职司法助理员432人；专职司法助理员中，司法行政专项编制318人、地方行政编制155人、事业编制37人。经过建设，全市基层司法所办公设施建设得到改善，现有轿车30辆、面包车21辆、摩托车91辆，共计142辆；计算机359台，少部分司法所配备了音响、电视机、摄像机、照相机、传真机、打印机。

二是认真开展法制宣传教育工作。为提高人民群众法制意识，依法办事，建设法制社会，我局认真开展法制宣传教育工作。2013年以来，围绕“全国统筹城乡综合配套改革试验区”建设和农村产权制度改革等中心工作，全市基层司法所共开展法制宣传13336场次，受教育人数为11157888人次。通过开展法制宣传教育，为人民群众提供法律咨询，引导人民群众合理表达诉求，化解各类矛盾纠纷，提高了人民群众的法律意识，营造良好的法治氛围，为建设和谐社会服务。

三是创新司法行政工作。我局在不断发展的新形势下，积极创新司法行政工作，满足人民群众对司法行政工作的需要。2013年，我局撤销了老干处、法制教育处，增设法律援助处、人民调解处，2014年又增设警务督察处，整合社区矫正安置帮教处和基层处，在基层建立建立法律援助工作站，完善法律服务体系，并把法律服务体系延伸到乡镇，为人民群众直接提供法律服务。2008年，全市共招进司法助理员165名，有效改善司法队伍素质，增强司法队伍力量，促进司法行政工作深入发展。在这基础上，通过为人民群众提供法律援助、帮教安置、社区矫正工作，满足了人民群众的法律需求；做好刑释解教人员帮教安置和社区矫正工作，最大限度地预防和减少重新违法犯罪；使人民群众对司法行政工作的满意度明显提高。

四是取得显著工作成效。自年来，我局司法行政系统为基层政府提出司法建议3733条，被基层政府采用3197条；协助基层政府处理社会矛盾纠纷17789件，处理成功17012件；参与疑难复杂民间纠纷调解11976件；开展矛盾纠纷排查7045次；防止群众上访1777次；防止群体性械斗754件；参与“严打”整治活动及专项治理活动20146人次。这些所取得的成绩获得了基层党委政府和广大人民群众的充分肯定。在抗震救灾工作中，都江堰市司法局崇阳司法所所长张忠理被司法部授予二级英模，一个基层司法所和两名基层司法所所长受到司法部表彰。

二、司法行政建设中存在的问题

我局在深化统筹城乡管理体制机制改革中取得明显的成绩，但是也存在一些不能忽视的问题，主要反映在基层司法所建设方面。

1、人员编制不足，空编严重，补员不及时

司法所承担着人民调解、社区矫正等九项职能，工作任务日益繁重，但人员编制严重不足，全市316个司法所，仅有专项编制318人，与司法部的要求相距甚大。全市司法所共空编79人，不能满足司法行政一线工作需要。在缺编少员的情况下，司法助理员调离后长期得不到补员，严重影响司法所司法行政工作的正常开展。

2、司法所管理体制不顺

一是缺乏统一的管理体制。目前，司法所存在由司法局直接管理的直属所，和由乡镇（街道）直接管理、司法局给予业务指导的挂牌所两种体制。我市316个司法所中，直属所208个，挂牌所95个。由于挂牌所的人财物全部由乡镇（街道）管理，导致挂牌所人员兼职多、任务杂、流动大，队伍不稳定，难以正常开展司法行政工作。

二是司法行政专项编制违规下放到街道。市人事局、编办、司法局《关于进一步规范基层司法所管理体制的通知》第7条“凡统一招录的基层司法助理员，其编制、组织、人事关系必须统一由各区（市）县司法局管理，严禁下放到乡镇和街道。”五城区103名政法专项编制的司法助理员中，共有80名政法专项编制违反该文件规定下放到街道，这部分人员组织、人事、工资关系均在街道，大部分从事综合行政、招商引资、民政等非司法行政工作，五城区司法局对这部分人员事实上“管不住，用不到，调不动”。

三是政工机构负责人未进入党组班子，全市20个区（市）县司法局除青白江区司法局政工负责人进入党组班子外，其余均未进入，弱化了对司法工作人员的管理。

3、司法工作保障条件不完善

一是司法经费缺乏刚性保障。目前，我市司法所没有基本经费保障，主要靠挤用司法行政机关经费和争取地方党委政府的支持来获得，且数量有限，致使司法工作运转困难。

二是缺乏基本的装备保障。我市司法所车辆等装备保障建设长期落后，明显不足，不能满足随机性、急迫性等工作，影响司法所工作效能。

三是信息化建设落后。我市司法所尚无与上级司法局建立纵向的办公信息网络，也无任何业务专网和业务应用系统，对反馈工作信息与交流工作情况带来很大不便。

三、加强存在问题的几点建议

要深化统筹城乡管理体制机制，解决存在的问题，提高司法行政工作效能，创新社会管理，维护社会稳定，建设和谐社会，必须按照中央的精神和“十二五”规划纲要的要求，扎实做好各项工作，提升司法行政工作水平与能力，服从服务于地方经济建设和社会事业发展。这里面要着重加强和规范基层司法所建设，使基层司法所树立大局意识和服务意思，努力开展法制宣传教育，着力预防化解基层社会矛盾纠纷，为维护社会基层稳定、建设和谐社会发挥更大的作用。

1、落实和规范司法所人员配置及管理

一是要在司法所总的编制内，确保人员到位，每个司法所应当配备至少3名工作人员，其中设所长1人，司法助理员1名；一圈层区市县司法所至少配备三名辅助工作人员，二圈层司法所至少配备二名辅助人员，三圈层司法所至少配备一名辅助人员。二是要保证司法助理员专编专用，现有编制空编的应及时补充，如到期不补充的，由市里收回编制统一调配。三是由市政府协调省人事部门，将司法助理员空编职位纳入统一招考，解决空编问题。四是按照《关于进一步加强人民法庭、公安派出所、司法所建设的通知》文件要求，由各区（市）县司法局根据工作需求和工作人员空缺情况报区（市）县政府确定，公开招聘一定数量的辅助人员充实司法行政一线。招聘人员的经费纳入财政综合预算。五是把全市316个司法所建成区（市）县司法局的派出机构，实现区（市）县司法局直管，对政法专编和地方编制人员推行实名制管理，形成机构编制管理与组织人事管理、财政管理相互协调配合的制约机制，提高调入、调出审批权限，强化监督管理。六是制定计划，逐步将95个挂牌所改设为直属所，由区（市）县司法局直接管理为主，乡镇（街道）管理为辅，按规定设立办公场所、配置工作人员、任命司法所长。建议区（市）县党委将区（市）县司法局政工机构负责人按规定配备到党组。

2、纠正司法所不规范现象

建议市机构编制委员会办公室、市人事局与司法局共同成立专门督查组，督查五城区落实成机编办号等文执行情况，对发现的问题发出限期整改意见函，清理纠正不规范现象，将违规下放到街道的政法专项编制收回到司法局。司法助理员全部实行实名制管理，确保专编专用。

3、进一步加强司法所基础设施建设

要按照要求管理使用好司法所办公用房，严禁挪用、拆迁、出租、出让和转借办公用房，凡挪用、挤占司法所的，必须交还司法所使用；新建和改扩建的司法所要按照司法部《关于统一司法所标识的通知》（司发通〔2009〕124号）要求，统一规范使用司法行政徽，统一规范司法所办公场所标牌，保持所容所貌整洁，树立司法所良好形象。

篇3

县的政法综治工作在市委、市政府的正确领导下，近年来。市政法委、综治委的具体指导下，以争创省级治安模范县为目标，按照“夯实基础、突出特色、强警安民、搞好争创”指导思想，全面加强基层基础工作和政法队伍建设，严厉打击地痞村霸等流氓恶势力，强化“五制”措施，加强治安防范，狠抓工作落实，社会治安综合治理的各项工作都取得了一定成效，连续两年被评为市社会治安综合治理先进县，今年我要力争跨入省级治安模范县”行列。

积极响应，市委、市政府《关于在全市乡镇、办事处实行“大综治”工作的意见》下发以后。迅速落实，严格按照市委的要求，全县12个乡镇全面实施了大综治”工作办法。主要做法，概括起来即三句话：大处着眼抓认识，综合组织抓班子，治乱防范抓落实。

认识是前提。

一、大处着眼抓认识。搞好大综治。坚持把社会治安综合治理工作做为全县各项工作的重中之重，高度重视，常抓不懈，全县上下社会政治稳定，经济持续发展，人民安居乐业，整体形势是好的但是随着社会主义市场经济体制的建立和改革的不断深化，社会政治生活中也出现了一些新情况、新问题，特别是农村土地延包、村委换届直选、小浪底移民安置、企业职工下岗等工作的开展，引起了许多社会矛盾集中暴露，影响到农村经济的健康发展和农村社会大局的稳定。为了解决好这些问题，县委、县政府反复思考，不断探索，采取了一系列措施，努力寻找一种新时期做好社会治安综合治理的有效办法。例如年，全县广泛深入地开展了以“千名干部进百村访万户”为主要形式、以“察民情、解难题、保稳定、促发展”为主要内容的千百万”为民服务活动。千百万”活动的一项重要任务就是由县政法委组织公、检、法、司和相关乡镇、委局，组成专门的综合治理工作组，进驻到那些班子软瘫、正不压邪、治安混乱的行政村，对村里的地痞村霸、流氓恶棍进行集中打击，综合整治。通过这次集中整治活动，有效地解决了一大批矛盾和纠纷，狠狠地打击了不法分子的嚣张气焰，有力地震慑了歪风邪气，极大地鼓舞了广大基层干部和农民群众，促进了全县的经济发展和社会稳定，取得了明显的阶段性胜利。但是集中整治之后，如何学习和借鉴集中整治的经验，巩固和扩大集中整治的成果，使社会治安综合治理更加经常化、制度化、法制化，实践中经常思考并亟待解决的问题。正在这时，市委、市政府下发了关于在全市乡镇、办事处实行“大综治”工作的意见》这一文件，拨云见雾，一语破的抓住了要害，抓住了根本，抓到点子上，为我进一步搞好新形势下的社会治安综合治理工作指明了方向。按照这一文件精神，县委立即召开了常委扩大会议，传达学习了市委关于实行“大综治”文件精神，认真总结了多年来社会治安综合治理工作的经验和教训。

常委们一致认为，乡镇实行“大综治”新形势下加强和改进基层政法综治工作的迫切需要，新形势下解决农村基层社会治安问题的有效手段，新形势下抓稳定、保平安、促发展的大方略、大举措。大综治”好就好在一是顺应了形势发展的需要，市场经济条件下，促进社会变革的过程中，加强和改进了政法综治工作；二是面对更加繁重的社会治安综合治理的任务，整合了各种组织和力量，综合了各种资源和手段；三是形成了一支精干统一的专职队伍，有利于集中整治，有利于综合治理工作的经常化和制度化，长期探求而未得的解决农村实际问题的好方法。思想统一之后，县委便研究制定了关于在全县各乡镇实施“大综治”工作的实施意见》迅速召开各乡镇党委书记会议，统一思想，统一认识，统一要求,过学习讨论。统一部署，促使各乡镇党委从思想上真正认识到实行“大综治”重要性、必要性，主动自觉贯彻落实，积极行动运作，保证如期完成任务。

基础是班子。着力建设好一支政治合格、业务过硬、作风优良、保障有力的能够担当起新形势下社会治安综合治理任务的高素质队伍和班子

二、综合组织抓班子。搞好大综治。搞好“大综治”工作的基础和关键。这方面，近年来，基本办法是表彰奖励、加官晋级、增加经费、扩充警力”一是县委每年都要对政法综治工作先进集体和先进工作者进行隆重的表彰奖励，以弘扬他那种爱岗敬业、无私奉献的精神；二是精简机构、压缩编制的情况下，破例为公、检、法、司部门解决了31名业务骨干的职级待遇问题；三是财政十分困难的情况下，充分保证了政法机关的办案经费，对政法部门的经费在原来的基础上又增加了一倍以上；四是面向全社会，公开招录了54名优秀青年，组建了110报警服务系统，扩大充实了公、检、法的执法队伍。这些措施有效地调动了广大政法干警的积极性，政法队伍在严打整治、综合治理、维护稳定等各个方面都充分发挥了不可替代的主力军作用。这次实行大综治，仍然是抓住这个根本，严格按照要求，努力为政法队伍解决实际问题。一是为县综治办提拔一名专职副主任，专职专责，主管“大综治“工作。二是以原乡镇综治办人员为基础，人员不足的从乡镇机关干部中选精兵，择强将，组建各乡镇的大综治”办公室。三是严格按照《党政领导干部选拔任用条例》选拔任命了12名政治素质高、业务能力强的优秀青年干部担任12个乡镇综治办专职副主任，享受副科级待遇。四是任命了5个公安派出所长担任乡镇党委委员职务，解决副科级待遇，直接参与乡镇工作。五是统一为各乡镇综治办解决专门办公用房和通讯工具，配备了专用面包车。目前，县12个乡镇大综治建设工作已全部完成，并经过市里的检查验收。各乡镇都成立了以党委书记为主任的综治委，以党委副书记为主任、有一名专职副科级副主任的综治办和精干统一的政法综治党支部；全县12个乡镇综治委和综治办的人员，中专以上文化程度的占60％以上，12个专职副主任，平均年龄34岁。这支队伍文化程度较高，年龄结构合理，为今后工作的开展奠定了良好基础。

篇4

进行城镇医疗保险改革，建立城镇职工基本医疗保险制度，为广大城镇职工提供基本的医疗保障，是党的十六大明确提出的重要任务，我国政府已明确提出城镇职工基本医疗保险制度的改革目标，虽然改革已取得了一些进展，但从目前看仍有相当差距。

一、城镇医疗保险取得的成效

1998年，中国开始建立城镇职工基本医疗保险制度。经过近十年的发展，城镇职工基本医疗保险工作已经取得了显著的成效，具体表现在：医疗服务领域的供给能力全面提高；医疗服务机构的数量有了明显的增长，技术装备水平全面改善，医务人员的业务素质迅速提高；建立了合理的医疗保险基金筹措机制和医疗费用制约机制,保障了职工的基本医疗；一定程度上抑制了医疗费用的过快增长，促进了医疗机构改革；在城镇中成功地建立起统筹医疗保险的基本框架，在农村中试行合作医疗模式。此外，通过所有制结构上的变动、管理体制方面的变革以及多层次的竞争，明显地提高了医疗服务机构及有关人员的积极性，内部运转效率有了普遍提高。卫生部在此基础上于2008年进行新医改试点，安徽、云南、江苏等地有望成为首批新医改方案试点地。

各地医疗改革取得的具体成果有：

1.各地市响应卫生部在全国卫生工作会议上提出“限制兴建豪华医疗场所”的号召，选择了一部分综合公立医院建立平价医院或济困病房，实行预算式全额管理，收入上缴，支出由政府核拨。自2005年下半年起，全国各地就雨后春笋般地出现了大大小小的“平价医院”。2005年12月21日，北京首家“平价”医院——上地医院在海淀区树村西街正式开诊；新疆乌鲁木齐市推出济困医院，乌市计划在现有12家济困医院的基础上，再增加12家，全疆县以上医院设10%的扶贫病房；长沙市第六医院决定在其分院——长沙市公共卫生救治中心推出平价病房。

2.在城镇医疗改革中，以城镇医疗卫生结构与功能转变为核心，充分挖掘、整合和利用现有资源，最大限度地改造现有医疗机构，使其为社区卫生服务。以肃州为例，肃州每年由区财政划拨资金10万元用于社区卫生服务，增强了医疗机构参与社区卫生服务的积极性。在农村医疗卫生体制改革上，该区按照"控制总量、调整存量、优化增量、提高质量"的总体要求，在重点加强中心卫生院所和边远地区卫生院所建设，提高农村医疗水平，方便农村群众就医的同时，积极引导增量资源和存量资源向预防保健、村组及城市社区卫生薄弱环节转移，使医疗资源得到优化组合。肃州先后制定出台了《社区卫生服务机构动态管理办法（试行）》等8个配套文件和社区卫生基本职责、基本工作制度17项，推行了统一标志、统一管理、统一健康档案、统一微机管理的“四统一制度”，有力地促进了社区卫生服务机构健康有序的发展。目前，该区已建成两个社区卫生服务中心，12个社区卫生服务站，社区居民检查费用较以前降低了30％，药价降低了10％。

3.各地市推出了具有特色的收费机制。以镇江为例，镇江市第二人民医院2007年4月起在全省推出外科系统单病种限价收费，到目前为止限价病种已扩展到外科系统70个常见病、多发病，一年多来已有582名患者受益，共为病人节省费用36万元。单病种限价受惠的不仅仅是患者，医院也从中受益。与去年同期相比，50个单病种的工作同比增长12%，均费同比降低19%，其中一些常见病种的工作量增幅和均费降幅尤其明显，基本实现社会满意、患者实惠、医院得益的三赢局面。

二、城镇医疗保险改革仍存在的不足

1.改革中过分重视经济增长，包括医疗卫生事业在内的社会事业发展没有得到应有的重视。改革开放开始以后，传统的医疗卫生体制特别是医疗保障体制在相当长时间内都没有形成明确的体制调整和事业发展思路，而是被动地修修补补、维持局面。医疗卫生体制改革逐步提上议事日程后，在改革的目标设定上存在明显的偏差。更多地是服从于其他体制改革的需要，将医疗卫生体制改革视为一种工具性政策，忽视了其服务于保护公众基本健康权利目标的重要性。

2.对医疗卫生事业的特殊性缺乏清醒的认识，简单将医疗服务机构视同于一般企业，政府放弃自己的责任，企图通过鼓励创收来实现医疗服务机构的自负盈亏，这就偏离了医疗卫生服务于社会的大目标。鼓励医疗卫生机构追求经济目标，必然损害社会和患者的利益。在医疗费用筹集与分配方面，忽视疾病风险与个人经济能力之间的矛盾，忽视风险分担与社会共济，也违背了医疗卫生事业发展的基本规律和要求。此外，政府将医药生产流通企业视同一般的生产企业，放弃了必要的监督和规制，也是一个明显的失误。3.自费比例太大。中国人看病的费用大部分要自己支付，看个感冒要花几百元，动个手术要一次性拿出几千元甚至上万元，这对于绝大多数人来说都是一笔很大的支出。这就是为什么在中国看病，不但穷人叫贵，连生活较为富裕的人也叫贵的主要原因。自费比重太大时，使得医院有条件利用信息不对称和自己的垄断地位来收取高额费用。

三、解决我国城镇职工医疗保险问题的对策和方案

1.建立适合中国国情的多层次的医疗保障体系

我国社会经济发展很不平衡，不可能建立一个全国统一的医疗保障模式，必须设计多层次多样化的保障模式来适合不同人群多层次的医疗保障需求，这是发展中国医疗保障体系的必然之路。

多层次医疗保障体系包括：第一层次：基本医疗保险。第二层次：补充医疗保险。第三层次：商业医疗保险。在多层次医疗保障体系中，监督和管理要在政府统一领导下进行。在社会保险和政府保险模式下，政府要有一套严格的监管标准，包括保险覆盖人群、保险待遇、基金管理机构的准入、基金操作规范等。对于非强制性保险，政府可以不直接干预保险计划的运行，但必须对其进行引导和监管。政府应主要是通过税收政策、市场准入制度、产品审核等手段对非强制性保险进行引导和监管。

2.建立新机制保证医疗卫生投资主体多元化、投资方式多样化、资金来源多渠道、项目建设市场化，鼓励社会资金进入医疗领域，不但可增加医疗资源供给，更重要的是加快医疗领域竞争机制的建立，有利于打破公立医疗机构一统天下的垄断格局。

3.恢复医院的公益性。应该调整公立医疗机构投入政策，公立非营利医疗机构是保证群众基本医疗需求的主体，应由政府承担责任，同时，实行医疗机构的收入上缴，其建设发展及运行费用由政府核定拨付，并实行严格的价格管理。建立“公立医院管理制度”，强化公立医院的公共服务职能，纠正片面追求经济收益的倾向，实行“政事分开”和“管办分开”以及“医药分开”。“政事分开”和“管办分开”意在强化政府对医疗机构的监管，“医药分开”的实质是改变医院“以药补医”的状况，逐步取消药品加成政策，政府财政对医院给予相应经费补贴，并实行药品收支两条线管理，切断药品收入与医院的经济联系。

4.加强城镇医疗保险的宣传和监督。治理认识偏差，让广大职工从被保护的救济对象转变为积极的社会保障参与者，使“基本保障人人有责、量入为出逐步积累、效益优先维护公平、社会服务公众监督”等医保理念深入人心。政府及其有关部门必须动用社会舆论以及行政监察手段进行有效的监督。对于长期抵制医保工作、拒缴医保费用的单位和个人，应当追究其责任、给予必要的行政处分。建立一套科学的医疗保障评价系统，对参保情况、基金的收缴、管理和使用、医疗机构的服务和医药市场公平性、医疗卫生资源的配置、医疗保险基金的使用效率、健康改善与医疗保障的关系确定一套全面科学的评价指标。

笔者通过分析我国城镇职工医疗保险改革中存在的问题，提出了一系列解决策略。认为必须建立适合中国国情的多层次的医疗保障体系，使医疗卫生投资主体多元化，恢复医院的公益性，建立全民的基层社区卫生服务体系，加强医疗保险的宣传和监督，才能积极稳妥地解决我国城镇职工医疗改革中存在的问题。

参考文献：

[1]孙宇挺.中国医药卫生体制深化改革总体框架初确定.中国新闻网，2007.

[2]汪言安.医卫改革拒搬国外模式坚持公益走中国道路[N].第一财经日报，2008.

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进行城镇医疗保险改革，建立城镇职工基本医疗保险制度，为广大城镇职工提供基本的医疗保障，是党的十六大明确提出的重要任务，我国政府已明确提出城镇职工基本医疗保险制度的改革目标，虽然改革已取得了一些进展，但从目前看仍有相当差距。

一、城镇医疗保险取得的成效

1998年，中国开始建立城镇职工基本医疗保险制度。经过近十年的发展，城镇职工基本医疗保险工作已经取得了显著的成效，具体表现在：医疗服务领域的供给能力全面提高；医疗服务机构的数量有了明显的增长，技术装备水平全面改善，医务人员的业务素质迅速提高；建立了合理的医疗保险基金筹措机制和医疗费用制约机制,保障了职工的基本医疗；一定程度上抑制了医疗费用的过快增长，促进了医疗机构改革；在城镇中成功地建立起统筹医疗保险的基本框架，在农村中试行合作医疗模式。此外，通过所有制结构上的变动、管理体制方面的变革以及多层次的竞争，明显地提高了医疗服务机构及有关人员的积极性，内部运转效率有了普遍提高。卫生部在此基础上于2008年进行新医改试点，安徽、云南、江苏等地有望成为首批新医改方案试点地。

各地医疗改革取得的具体成果有：

1.各地市响应卫生部在全国卫生工作会议上提出“限制兴建豪华医疗场所”的号召，选择了一部分综合公立医院建立平价医院或济困病房，实行预算式全额管理，收入上缴，支出由政府核拨。自2005年下半年起，全国各地就雨后春笋般地出现了大大小小的“平价医院”。2005年12月21日，北京首家“平价”医院——上地医院在海淀区树村西街正式开诊；新疆乌鲁木齐市推出济困医院，乌市计划在现有12家济困医院的基础上，再增加12家，全疆县以上医院设10%的扶贫病房；长沙市第六医院决定在其分院——长沙市公共卫生救治中心推出平价病房。

2.在城镇医疗改革中，以城镇医疗卫生结构与功能转变为核心，充分挖掘、整合和利用现有资源，最大限度地改造现有医疗机构，使其为社区卫生服务。以肃州为例，肃州每年由区财政划拨资金10万元用于社区卫生服务，增强了医疗机构参与社区卫生服务的积极性。在农村医疗卫生体制改革上，该区按照"控制总量、调整存量、优化增量、提高质量"的总体要求，在重点加强中心卫生院所和边远地区卫生院所建设，提高农村医疗水平，方便农村群众就医的同时，积极引导增量资源和存量资源向预防保健、村组及城市社区卫生薄弱环节转移，使医疗资源得到优化组合。肃州先后制定出台了《社区卫生服务机构动态管理办法（试行）》等8个配套文件和社区卫生基本职责、基本工作制度17项，推行了统一标志、统一管理、统一健康档案、统一微机管理的“四统一制度”，有力地促进了社区卫生服务机构健康有序的发展。目前，该区已建成两个社区卫生服务中心，12个社区卫生服务站，社区居民检查费用较以前降低了30％，药价降低了10％。

3.各地市推出了具有特色的收费机制。以镇江为例，镇江市第二人民医院2007年4月起在全省推出外科系统单病种限价收费，到目前为止限价病种已扩展到外科系统70个常见病、多发病，一年多来已有582名患者受益，共为病人节省费用36万元。单病种限价受惠的不仅仅是患者，医院也从中受益。与去年同期相比，50个单病种的工作同比增长12%，均费同比降低19%，其中一些常见病种的工作量增幅和均费降幅尤其明显，基本实现社会满意、患者实惠、医院得益的三赢局面。

二、城镇医疗保险改革仍存在的不足

1.改革中过分重视经济增长，包括医疗卫生事业在内的社会事业发展没有得到应有的重视。改革开放开始以后，传统的医疗卫生体制特别是医疗保障体制在相当长时间内都没有形成明确的体制调整和事业发展思路，而是被动地修修补补、维持局面。医疗卫生体制改革逐步提上议事日程后，在改革的目标设定上存在明显的偏差。更多地是服从于其他体制改革的需要，将医疗卫生体制改革视为一种工具性政策，忽视了其服务于保护公众基本健康权利目标的重要性。

2.对医疗卫生事业的特殊性缺乏清醒的认识，简单将医疗服务机构视同于一般企业，政府放弃自己的责任，企图通过鼓励创收来实现医疗服务机构的自负盈亏，这就偏离了医疗卫生服务于社会的大目标。鼓励医疗卫生机构追求经济目标，必然损害社会和患者的利益。在医疗费用筹集与分配方面，忽视疾病风险与个人经济能力之间的矛盾，忽视风险分担与社会共济，也违背了医疗卫生事业发展的基本规律和要求。此外，政府将医药生产流通企业视同一般的生产企业，放弃了必要的监督和规制，也是一个明显的失误。

.自费比例太大。中国人看病的费用大部分要自己支付，看个感冒要花几百元，动个手术要一次性拿出几千元甚至上万元，这对于绝大多数人来说都是一笔很大的支出。这就是为什么在中国看病，不但穷人叫贵，连生活较为富裕的人也叫贵的主要原因。自费比重太大时，使得医院有条件利用信息不对称和自己的垄断地位来收取高额费用。

三、解决我国城镇职工医疗保险问题的对策和方案

1.建立适合中国国情的多层次的医疗保障体系

我国社会经济发展很不平衡，不可能建立一个全国统一的医疗保障模式，必须设计多层次多样化的保障模式来适合不同人群多层次的医疗保障需求，这是发展中国医疗保障体系的必然之路。

多层次医疗保障体系包括：第一层次：基本医疗保险。第二层次：补充医疗保险。第三层次：商业医疗保险。在多层次医疗保障体系中，监督和管理要在政府统一领导下进行。在社会保险和政府保险模式下，政府要有一套严格的监管标准，包括保险覆盖人群、保险待遇、基金管理机构的准入、基金操作规范等。对于非强制性保险，政府可以不直接干预保险计划的运行，但必须对其进行引导和监管。政府应主要是通过税收政策、市场准入制度、产品审核等手段对非强制性保险进行引导和监管。

2.建立新机制保证医疗卫生投资主体多元化、投资方式多样化、资金来源多渠道、项目建设市场化，鼓励社会资金进入医疗领域，不但可增加医疗资源供给，更重要的是加快医疗领域竞争机制的建立，有利于打破公立医疗机构一统天下的垄断格局。

3.恢复医院的公益性。应该调整公立医疗机构投入政策，公立非营利医疗机构是保证群众基本医疗需求的主体，应由政府承担责任，同时，实行医疗机构的收入上缴，其建设发展及运行费用由政府核定拨付，并实行严格的价格管理。建立“公立医院管理制度”，强化公立医院的公共服务职能，纠正片面追求经济收益的倾向，实行“政事分开”和“管办分开”以及“医药分开”。“政事分开”和“管办分开”意在强化政府对医疗机构的监管，“医药分开”的实质是改变医院“以药补医”的状况，逐步取消药品加成政策，政府财政对医院给予相应经费补贴，并实行药品收支两条线管理，切断药品收入与医院的经济联系。

4.加强城镇医疗保险的宣传和监督。治理认识偏差，让广大职工从被保护的救济对象转变为积极的社会保障参与者，使“基本保障人人有责、量入为出逐步积累、效益优先维护公平、社会服务公众监督”等医保理念深入人心。政府及其有关部门必须动用社会舆论以及行政监察手段进行有效的监督。对于长期抵制医保工作、拒缴医保费用的单位和个人，应当追究其责任、给予必要的行政处分。建立一套科学的医疗保障评价系统，对参保情况、基金的收缴、管理和使用、医疗机构的服务和医药市场公平性、医疗卫生资源的配置、医疗保险基金的使用效率、健康改善与医疗保障的关系确定一套全面科学的评价指标。

笔者通过分析我国城镇职工医疗保险改革中存在的问题，提出了一系列解决策略。认为必须建立适合中国国情的多层次的医疗保障体系，使医疗卫生投资主体多元化，恢复医院的公益性，建立全民的基层社区卫生服务体系，加强医疗保险的宣传和监督，才能积极稳妥地解决我国城镇职工医疗改革中存在的问题。

参考文献：

[1]孙宇挺.中国医药卫生体制深化改革总体框架初确定.中国新闻网，2007.

[2]汪言安.医卫改革拒搬国外模式坚持公益走中国道路[N].第一财经日报，2008.

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梅村是吴文化的发祥地。享有“江南第一古镇”的美誉。现有面积25平方公里，常住人口5万，是无锡新建设市镇中的重镇。自2002年划入无锡新区以后，在镇党委的统一领导下，不断解放思想，抢抓机遇，经济社会发生了翻天覆地的变化。一方面全镇技工贸总收入2006年达到120，5亿元，是2001年8.07亿元的16倍，居民人均纯收入达到13200元，比2001年增长了1倍多，今年上半年技工贸总收入又达到104亿元，同比增长41％，市民人均纯收入7065元。同比增长17.1％。但另一方面，经济社会的发展转型，工业化、城市化和现代化的推进又面临着许多新的问题和矛盾。这些问题和矛盾，既要依靠科学发展观的指导，用经济社会又好又快的发展成效来化解，同时又必须依靠和谐发展，通过在新的价值观基础上形成共同的价值取向来化解。因此可以说，开展对新市民社会服务管理既源于实践，又高于实践。具体主要基于以下四个方面的背景：

科学发展观对满足人的全面发展提出了新要求。以以人为本为核心的科学发展观，集中体现了把满足人的需求作为经济社会发展原动力的原则。人的需求是多方面的。特别是在物质需求得到一定程度满足的基础上，精神需求的满足就显得更为迫切。这几年梅村群众的物质生活水平得到了普遍提高，但也出现了一些市民贪图享受、不求进取的现象：有的以打麻将混日子消磨时光；有的是“三不干”，即吃力活不干、工资低不干、三班倒不干。这些现象的出现表明，在传统经济向现代经济、不发达经济向发达经济状态转变的过程中，不仅要通过发展增加物质财富来调动人们的积极性，还要通过精神文明建设正确引导人、激发人的动力与活力。

区域跨越式发展对人们的思想观念提出了新要求。随着改革开放的不断深入和经济社会的跨越式发展，梅村人的自立意识、竞争意识和开拓创新意识大大增强。但不可否认，也有部分居民因思想观念陈旧、不适应市场经济要求等原因，使他们的生活水平没有同步提高。加上有些人仍然用计划经济的价值标准去衡量现实社会的变迁，因而难免会产生心理不平衡、对现行政策不理解和不满意的现象。这种由于思想观念转变滞后而造成的心理上的不和谐，如果不能及时矫正，就很难最大限度地调动各方面的积极性，将直接影响到梅村镇在无锡新区“二次创业”中的地位和作用。

推进“三集中”建设对人们的行为方式提出了新要求。无锡近几年实施的“工业向园区集中、农业向规模集中、农民向城镇集中”的“三集中”建设战略不仅改变了原来的行政隶属关系，使梅村镇成为无锡高新技术开发区管辖内的一个基层组织，而且使这里的村民身份也发生了改变，成了名副其实的新市民。身份的变化容易，但是改变传统的生产、生活方式和各种旧习却不可能一蹴而就。有些人虽然已搬进了新建的居民大楼，但文明生活习惯还没有养成，再加上梅村地处新区，外来人口大量涌入，更需要通过宣传教育提高这些新市民的素质，使他们形成共同的价值观，从思想上行动上真正纳入城市文明发展的轨道。　 经济社会转型对基层党政组织的领导方式提出了新要求。地处新区的梅村镇在经济社会转型中必然会产生出大量的与征地、就业、拆迁安置等和人民群众切身利益密切相关的现实问题，这些问题需要各级党政组织去妥善处理。特别是拆迁补偿的问题，直接关系到被拆迁者的利益，除了按一定的条例、法规去实施外，更多的还要靠沟通、靠相互理解、靠党政组织治理方式的改变去化解矛盾。

从上述实际情况出发，近几年来，梅村镇党委针对不同时期的工作重点，先后作出了“建经济强镇、创文化名镇”、“打造‘精致和谐、大气开放’的梅村新人文精神’’等一系列重大战略性决策。正是这些根据不同时期不同任务而开展的落实决策的各项教育活动，才保证梅村镇实现了经济和社会的协调发展。最近开展的以“新市民、新形象，构建和谐梅村”为主要内容的社会服务管理活动，实际上是梅村镇对当前亟待解决的难题和未来发展思路采取的一次前瞻性举措。

加强对新市民的社会服务管理是一项全新的课题，由于服务对象的特殊性、服务人员的广泛性以及服务内容的实践性，需要用全新的理念来实施管理。他们具体抓了以下几个方面：

把培训教育作为提高新市民素质的起点。一个地区经济社会长期的发展状况，与人们内心的价值“内存，，有关。因此，镇党委通过召开党员干部、各类管理人员和市民等不同群体的各种座谈会，全面把握各类人员的现实思想动向，经过多次认真分析研究，决定把市民思想道德素质的提高和社会责任意识的增强作为开展本次活动的起点。创设了“梅村镇精神文明指导委员会办公室”，由镇党委书记亲自挂帅，以镇党校为阵地，由党校校长具体负责培训教育服务工作。为了保证培训教育能达到预期目标，他们在广泛调查研究的基础上，确定开设十六大以来党的方针政策讲解、树立社会主义荣辱观、梅村镇发展的成果回顾和进一步发展的目标，以及有关法律和心理健康知识等10多门课程，尽可能体现培训的需求性、实用性和指导性。同时为了更好地发挥党员骨干在思想道德建设过程中的引导带头作用，还有意识地组织镇领导干部、党员和一些老的村支书分工参加每期培训班，从而有效地保证了培训计划的顺利实施。通过每期15天的“脱产学习”，新市民们不仅了解到改革开放取得的巨大成就，“长了见识又长知识”，而且确立了大局意识、责任意识。有的市民讲，过去认为讲大局是领导的

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认识是行动的前导。认识统一了，深刻了，行为才能自觉和统一。推进县级社综合改革，首先要解决思想认识问题。就是为什么要推进县级社综合改革，推进县级社综合改革对于供销合作社事业的发展具有什么样的意义。

在县级社综合改革重要性的认识问题上，我们有一个渐进的、不断深化的过程。大家知道，“三农”工作作为全党工作的重中之重已经提出几年了，去年又提出新农村建设的历史任务。党和国家的这些重大方针政策始终是我们工作的指导原则。到底新农村建设的主要问题是什么？供销社参与新农村建设的切入点在哪里？供销社要承担起参与新农村建设的历史使命，最迫切的任务是什么？这些一直是我们反复思考的问题。概括起来，就是几个“先决条件”。

第一，“三农”的发展和搞好新农村建设，取决于合作经济组织的发展程度。也就是说，农民各类合作经济组织的建立、建设和体系的完备，是“三农”发展、建设好新农村的先决条件。如果合作社体制建立不起来，新农村建设、“三农”的进步就会遇到内在动力或发展机制上的障碍。为什么我们要积极建设合作经济组织指导体系，依托供销社搭建服务组织这个平台，就是基于这样的认识。

第二，供销社农村流通主体作用的发挥是供销社服务“三农”的先决条件。服务“三农”，光是建立了合作经济组织还不行，还一定要有流通服务体系作支撑。供销社流通服务体系不仅要建立起来，而且要逐步发挥主体作用，让农民信得过，用得上，离不开；没有这个作用，供销社服务农民就没有吸引力，就没有依托和手段，所谓服务就是一句空话。

第三，必要的体制、政策和资金条件是供销合作社发展的先决条件。三个因素离开哪一个都不行。三个因素中，体制是根本。我们现在做的县级社综合改革，正是要创造一个好的体制基础。体制理顺了，政策就可能配套，资金也相应好解决一些。

第四，县级社的体制能不能理顺，这个体制是不是科学合理，是不是巩固，是整个供销社体制有没有生命力、有没有价值的先决条件。也就是说，供销社体制有无前途，不在于全国总社有无龙头企业，也不在于省级社有无龙头企业，不在于市级社盘活了多少资产，有无龙头企业，而在于县级社这个体制对“三农”发展是不是有用，是不是富有活力和竞争力，是不是科学、合理和稳固。

我们考虑问题的出发点在哪里？我们思考问题、指导工作的逻辑是什么？就是这几个先决条件。在建设新农村过程中，在供销社改革中，解决好了这几个“先决条件”，就可以带动大局，促进整体工作面貌的根本改观。这是我们供销社在多年的改革探索中总结出来的基本认识。

县级社综合改革的基本思路，就是要坚持以服务“三农”，推进社会主义新农村建设为宗旨，以供销合作社体制全面创新为途径，以提升供销社服务带动能力为目标，努力把供销合作社改造成农民合作经济组织的主导力量，农村商品流通的主体力量，农业社会化服务体系的主要力量。供销社改革的最终目标就是打造成为这“三种力量”。县级供销合作社在供销合作社体系中处于关键环节，担负着对县域供销社系统改革统一指导，发展统一规划，资产统一调配，网络建设统一实施的重要职责。从服务“三农”的角度讲，县级社是体现“三种力量”的主要载体。从对系统的管理功能讲，只有县级社能够做到“四个统一”。“三种力量”、“四个统一”，归结起来，集中表达了这样一个概念，就是县级社是整个供销合作社体制的基础性体系。这里所讲的“基础性体系”，和我们体制中的基层单位有着不同的含义。这个“基础”所指的是，县级社可以组织管理所属基层单位，包括基层社，自成一个小的治理和发展体系，具备应对市场竞争和为“三农”提供服务的基本规模和能力。而基层社则不具备这一特点。基层社离开县级社的体制支持，就很难生存和发展。特别是在市场经济条件下，在以现代流通为主要形式的战略状态下，基层社离开县级社的“统一管理”，是不可能有大的作为的。所以说，县级社是供销社整个体制的基础，县级社兴则整个体制兴，县级社衰则整个体制衰，处在充分竞争条件下的供销社尤其如此。因此，抓好县级社改革，建设和理顺县级社的组织、管理、经营等重要体系，对于整个供销社系统的发展具有决定性的意义。

二、必须清楚地认识县级社体制存在的重大弊端

认识到县级社的地位、作用只是问题的一个方面。另一方面，我们也要看到县级社还存在许多问题，其中最主要的是体制不顺，组织结构和经营模式长期以来没有改革和创新。如果再不对县级社的机构、职能及治理方式进行认真的规范和改革，不仅前些年供销社改革发展取得的成果不能巩固，而且今后通过建设新农村、服务新农村来发展供销社事业的重大历史机遇，也会由于没有科学的体制支持而再次丧失，供销社体制的价值就会遭受更加重大的损失。如果目前的状况再继续发展下去，可以断定，供销社机构的“外壳”即使能够保留，供销社的职能、作用也不会再像1995年中央5号文件那样受到肯定了，供销社体制的功能和价值可能会被其他社会成分所取代，供销社的发展就会更加渺茫。因此，实施县级社综合改革，是涉及全局、甚至事关供销合作社体制存亡的一件大事。我们必须充分认识实施县级社综合改革的重大意义，切实增强加快改革的责任感和紧迫感。

回顾县级社改革发展的历程，尽管各地进行了各种探索，有些地方的改革也收到了明显的成效，但从总体上讲，县级社体制中固有的弊端并没有从根本上革除，主要有四个方面：

一是职能定位不明确。供销社对农民合作经济的组织和服务功能，在农村商品流通体系中的主体功能，只是供销社系统内部的发展目标和工作要求，没有在国家行政的和非行政的规定中得到明确或确认。甚至供销社对社有资产的管理功能也没有具有法律意义的规范。

二是机构设置不合理。目前大多数县级社基本上是行政化的机构设置，官员化的人员安排，机关化的工作方法。在这样一种状态下，县级社要担负起发展和服务新农村建设的任务，几乎是不可能的。

三是治理结构不科学。目前大多数县级社，对企业、对资产、对经营仍旧延续着过时的计划经济时期的行政管理办法，系统业务的开展和供销社作用的发挥受主要领导影响过大。有的县，换一个素质好的县社主任，整个县社系统就有了生机；有的县，换一个精神状态和素质有问题的县社主任，县社系统很快就垮下去了。作为一个和市场紧密相连的经营和服务体系，没有科学的治理方式显然是很危险的事情，特别是在一些发展状况和经济基础不太好的县级社更是如此。

四是产权改革不到位。这些年，县级社的改制改革形形，其中有两种情况造成了社有资产的严重流失。一种是不改革，维持旧体制、旧格局，坐吃山空；一种是乱改革，卖光分净，任其流失。产权制度改革不能及时和正确的进行，严重影响了企业的发展和社有资产的保值增值。

这些年来，供销社系统竭尽努力而难以实现较快的、明显的发展，固然有外部条件的原因，但更重要的是没有一个职能明确的、科学合理的体制结构。特别是县级社体制扭曲、体制改革的滞后，使我们付出了巨大的改革成本。这些年来，供销社资产被卖光卖净的事件一直不断，那么多的良性资产都被卖光了，现在再试图整合资源，已经成为不可能的了。为什么会导致这种状况，根本原因就在于我们体制上存在重大缺陷，缺乏明确的体制性的规范。现在供销社系统发展出现这么多问题，发展这么困难，主要是我们体制内部的“内生性破坏作用”造成的。这种破坏给供销合作社事业造成了极大的消极影响，一个直接的后果，就是使人们感到“供销社不行了，没有用了”，而对供销社漠然视之。归结起来，县级社的现状已经很不适应参与建设社会主义新农村的需要，已经很不适应日益激烈的市场竞争的需要，已经很不适应供销社体制创新和事业发展的需要，必须遵循科学发展观的要求，进行及时的、认真的改革。

三、着眼于服务新农村建设大局，进一步明确县级社综合改革的方向

服务社会主义新农村建设，是供销社改革发展的根本立足点。今后县级社改革的方向，就是立足于新农村建设的大局，通过两年左右的集中改革，革除县级社现存的主要体制弊端，理顺县级社的组织、管理和经营服务体系，在县级社搭建起农民合作经济组织、农村流通服务两个网络体系和村镇社区综合服务中心，形成“两个体系、一个中心”的体制格局。

我们讲县级社综合改革，实际是要进行县级社的体制改革。过去我们也说抓县级社改革，但基本上是就单方面的改革提出要求，并不涉及整个体制。综合改革怎么抓，不明朗。县级社体制改革，就是要建设两个体系。一个是农民合作经济组织体系，一个是为农服务的经营网络体系。这两个体系互相渗透，互相作用，相辅相成，构成供销合作社的完整的基础体系。

对于县级社综合改革的指导思想，可以用“三个有利于”来概括：一是有利于建立农村现代流通体系。新农村建设，流通体系是十分重要的方面，供销社必须借助流通体系服务新农村，否则就不可能有所作为。二是有利于发展农民合作经济组织。只要建立了农民合作经济组织体系，供销社就可以回归到体制的本质属性上来。三是有利于建立对新农村建设的服务体系。供销社必须努力成为农村服务体系中的重要组成部分。

对于县级社综合改革的基本框架，我们设计了一张县级社组织经营体系图。可以看出，县级社体制有两个臂膀：一翼是农民合作经济组织联合会，一翼是企业集团（或其它企业组织形式）。农民合作经济组织联合会下面，有各种专业社、联合社和各类协会，一直延伸到乡镇、村。农民合作经济组织接受省市合作经济组织的领导、管理和服务，成为一个新型的组织系统。经营集团下面是日用消费品、农资、农产品、再生资源等经营企业或载体，其网络向下延伸到乡镇的超市群和加工服务网点，一直到村镇的社区综合服务中心。经营集团上面对接的是大型龙头企业，大型龙头企业既可以是社会上的经营主体，也可以是供销社系统的大型企业，这些龙头企业覆盖的是县级经营集团的所属企业。今后，发展流通网络的基本方法就是县一级社通过整合资源，建立起县域网络，由大型龙头企业对接或覆盖县一级的经营集团，通过经营集团使经营向下延伸。按照这样的思路把网络建起来后，不管市场发生多大变化，县级社都能保持完整的体系，整个供销社也就能保持完整的体系基础。

县级社中，合作经济组织和经营网络这两个体系，都很重要，不可偏废。供销合作社本来就具有合作经济组织性质，构建合作经济组织体系，某种意义上是我们供销合作社本质属性的回归。但是，只有合作经济的组织形式还不够，还要有一个完整的、现代化的、按照市场法则运作的、为农民服务的经营网络体系。这两个体系相辅相成、互相作用，就构成了一个功能完备的县级社体制。建立了这个体制，就为我们供销社服务新农村建设奠定了坚实的基础。

四、抓紧对既定工作部署进行调整

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县委、县政府一直把普法依法治理工作作为加强基层民主法治建设的基础工程、招商引资的环境保障工程和社会治安综合治理的治本工程来抓，多次召开专题会议进行研究和部署，“六五”普法依法治县工作呈现出良好的发展局面。

一是加强领导，健全组织体系。我县成立了由县委副书记任组长，县委常委、宣传部长，县委常委、政法委书记，县人大、县政府、县政协分管领导，以及县法院院长、县检察院检察长、县人武部部长任副组长，县直有关部门负责人为成员的“六五”普法依法治县工作领导小组，并及时进行调整充实。各镇（街道）和县直各部门、单位也相应成立了由主要负责人任组长的“六五”普法领导机构和办事机构。2012年建立了领导小组联席会议制度，按照“谁执法、谁普法”原则，制定出台了《县普法依法治理工作检查考核办法（试行）》，明确了普法依法治理工作责任主体及奖惩措施，改变了过去普法工作中“小马拉大车”的局面，党委领导、人大监督、政府实施、各部门齐抓共管、全社会共同参与的“大普法”组织领导体系和工作运行机制进一步完善。

二是科学规划，全面部署启动。研究制定了县“六五”普法规划和“五五”依法治县规划，经县第十五届人大常委会第31次会议通过，作出了《关于在全县公民中深入开展第六个五年法制宣传教育的决议》和《关于县2011—2015年依法治县规划的决议》，并以县委文件转发和印发了这两个“规划”，为工作顺利开展提供了有效指导。2011年10月，召开了全县普法依法治理工作会议，对全县“五五”普法依法治理工作进行了总结表彰，对“六五”普法依法治理工作进行了动员部署。各镇（街道）、各部门、各单位根据县里要求，也迅速启动“六五”普法。及时组织开展了“六五”普法、“五五”依法治县启动宣传周活动，掀起了“六五”普法依法治理工作的新。

三是专兼结合，壮大普法队伍。组织抽调司法及行政执法部门专业法律人才，成立“六五”普法讲师团，镇、村、学校设立法制宣讲员、法制辅导员，同时，大力加强普法志愿者队伍建设，全县普法队伍不断壮大。采取举办培训班和以会代训等形式，加强对普法讲师团队伍、法制辅导员和骨干宣讲员的培训，“六五”以来，共举办各类培训班30多期，培训普法骨干5000多人。

四是明确职责，狠抓工作落实。县委、县政府定期听取主管部门的普法工作汇报，将普法依法治理工作纳入全县工作重点和党委、政府工作报告的重要内容，与经济工作同部署、同检查、同落实。普法依法治理工作领导小组成员单位各司其职、密切配合，形成了狠抓落实的工作合力。“六五”普法以来，县委常委会、县政府常务会、党政联席会研究普法依法治理工作6次，召开普法领导小组会议10次，召开全县普法依法治理和法治工作会议3次，县人大先后20多次对有关法律法规的实施和基层民主法治建设情况进行视察审议，有力地指导和促进了全县普法依法治理工作的深入开展。县委、县政府把法制宣传教育经费纳入本级财政预算，普法经费由原来的2万元增长到目前的17万元，为全县普法依法治理工作顺利开展提供了经费保障。

二、围绕中心工作，服务发展需求，法制宣传教育工作高起点推进

“六五”普法以来，我县按照规划要求，紧紧围绕全县工作中心和大局，立足经济社会发展需求，广泛深入地开展法制宣传教育。

一是开展“弘扬宪法精神、服务科学发展”活动。深入开展宪法和社会主义法治理念教育，弘扬法治精神，牢固树立党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上的观念，教育和引导公民践行社会主义法治理念，在全社会形成学法守法用法的良好法治氛围。

二是加强市场经济法律法规宣传，服务招商与转调创工作。组织全县各相关部门加强市场经济和宏观调控法律法规宣传教育，加大对节能减排、生态环境保护、土地流转、知识产权、对外贸易等方面法律法规的宣传教育力度。组织全县相关职能部门深入企业，开展“送法”活动，帮助企业提高防范能力。“六五”以来，共举办企业经营管理人员法制讲座200余次，解答法律咨询6000余次，为企业办理诉讼法律事务3500余件，有效地促进了企业依法生产经营和管理，推动了经济平稳较快发展。

三是加强社会管理创新法律法规宣传。组织开展“加强法制宣传教育，促进社会稳定和谐”主题宣传活动。大力宣传宪法及与社会和谐稳定密切相关的法律法规，配合矛盾纠纷排查化解工作，加强了《人民调解法》的宣传教育，提高公民依法办事、依法表达诉求，依法维护自身合法权益的意识和能力，从源头上预防和减少社会矛盾的发生。“六五”以来，共开展“平安之夏”、“严打整治”等维护社会稳定宣传活动20多次；举办调解员培训40多期次。

四是关注民生，认真开展社会热点、难点问题法制宣传活动。牢固树立以人为本的理念，大力宣传与改善民生和促进人的全面发展有关的法律法规。针对征地拆迁和城镇建设，向广大人民群众宣传有关房地产、土地转让、房屋拆迁等方面的法律法规和有关政策规定；利用“消费者权益日”、“全国土地日”、“全国法制宣传日”等主题活动日大张旗鼓地开展《消费者权益保护法》、《职业病防治法》、《土地管理法》和校园安全等法律法规集中宣传活动50多次，有力地增强了人民群众的依法维权意识。

“六五”普法以来，全县共开展大规模法制宣传活动70多次，举办各类法制讲座、培训班500场次，法制文艺演出300多场次。组织各类宣传月（周、日）活动75次，为全县经济社会健康发展创造了良好的法治环境。

三、突出重点对象，坚持“分类施教”，法制宣传教育的针对性不断增强

我县把领导干部、公务员、青少年、企业经营管理人员、进城（镇）务工经商人员和农民作为“六五”普法的重点对象，立足对象特点，坚持“分类施教”原则，深入开展法律进机关、进乡村、进学校、进社区、进企业、进单位活动，收到了良好的普法成效。

一是以提高依法行政水平和社会服务能力为着力点，深入开展“法律进机关、进单位”活动。我县积极发挥领导干部学法用法的龙头带动作用，建立健全了党委（组）中心组学习、法制讲座、普法考试和任前考试等一系列制度，坚持机关学习日集中学习制度，积极组织行政执法人员参加法律知识培训，进一步增强各级领导干部学法用法的积极性。县里重大决策出台前都要从法律角度进行科学论证，确保了我县经济建设和各项工作的依法进行。“六五”以来，县委理论学习中心组集中学法4次，举办法制讲座3次，以县委党校为主阵地举办县镇领导干部法制培训班17期，培训副科级以上领导干部2500多人次，组织行政执法人员参加法律知识培训4000人次，农村干部参加法制培训班1700人次。利用“大讲堂”，邀请专家对全县科级以上领导干部进行依法行政、突发事件应对等法律知识培训2300人次，县普法办每年都组织全县干部进行普法考试，成绩及格率达100%。

二是以促进社会主义新农村建设为着力点，深入开展“法律进乡村”活动。认真落实《关于加强农民学法用法工作的意见》，深入开展送法下乡活动，在全县推行“一村一法律顾问”工程，村村设立法律顾问和法律援助联络员，宣传法律法规，解答农民法律咨询，受理法律援助。充分发挥农村远程教育、普法一条街、农民夜校、法律图书室（角）作用，利用宣传栏、标语、编演普法文艺节目等形式，宣传与农村农民生产生活密切相关的法律法规。“六五”以来，利用群众工作日、乡镇大集日开展送法下乡活动110次，发放宣传材料10万多份；利用乡镇党校，对各村法制宣讲员和调委会成员进行法律知识培训36次，受训人员8000多人；组织农村庄户剧团自编自演法制文艺节目52块，演出350多场次。通过开展“法律进乡村”活动，提高了农村干部依法管理水平，广大农民法律意识明显增强，自觉依法行使权力履行义务。

三是以和谐社区建设为着力点，深入开展“法律进社区”活动。大力加强社区普法阵地建设，认真落实“六个一”工程（每处社区设立一个法制宣传橱窗，一个法律图书室，一个法制学校，一支专兼职人员相结合的法制宣传教育队伍，一套居民学法制度，每季度开展一次义务法制宣传活动）。每个社区都设立法律服务室，部分社区建立了法治文化广场，为村民学习法律知识、咨询法律问题、寻求法律服务提供了便捷平台，完善了农村普法宣传网络。“六五”以来，共深入社区上法制课200场次，赠送法律书籍5000余本，解答法律咨询7000余人次，受教育群众达8万人。

四是以提高青少年法律素质为着力点，深入开展“法律进学校”活动。把法制教育作为全县中小学必修课，做到“计划、教材、课时、师资”四落实。县综治办、普法办、教育局下发了《关于规范学校兼职法制副校长管理工作的意见》，为全县227所学校全部配备了法制副校长，积极组织开展送法进校园活动；县关工委深入校园组织举办“学法、懂法、守法，争做四有新人”专题报告会。“六五”以来，全县法制副校长上法制课500多场次，县关工委共组织学校法制报告会30多场次，学校、家庭、社会“三位一体”的青少年法制教育体系作用得到充分发挥。

五是以诚信守法经营为重点，深入开展“法律进企业”活动。全县企业普遍建立了法律培训和法律顾问制度，县普法办会同有关部门每年都聘请法律、经济专家举办企业经营管理人员培训班，组织律师、公证员、法律服务工作者开展“企业服务月”活动，送法到企业，为企业免费提供法律咨询和法律服务。“六五”以来，举办企业法制讲座400多场次，受教育人员达2万多人次，提高了企业依法经营、依法管理水平。

四、依托地域特色，创新宣传形式，法制宣传教育的实效性日益凸显

“六五”普法开展以来，我县立足文化优势、地域特点，积极创新贴近群众、贴近实际，贴近生活的宣传教育形式，大力加强法治文化建设，普法效果日益凸显。

一是开展法治文化活动，加强渗透宣传。注重挖掘我县“小戏之乡”、“书画之乡”的文化优势，开展丰富多彩的法治文化活动，创作编排了一批紧扣时代主题、贴近实际、贴近生活的高质量法治文艺节目。组织开展了“县十大法治人物”评选活动、创作展播法治宣传公益广告、举办法治文化摄影书画展，共征集书画、摄影作品500多幅，评出参展优秀作品150多件。组织优秀普法剧《东邻西舍》和《穿警服的亲兄弟》等进行巡演300多场次，收到了良好的社会效果和法治效果。“六五”以来，全县共举办法制书画展120余次，群众自编、自演的各种法治类题材文艺节目达450多个，参加调演、汇演100余场（次），基层群众在享受艺术审美的同时，法律素质、法治意识和依法办事能力在潜移默化中得到提高。

二是在新闻媒体开设学法用法专栏，加强直观宣传。整合广播、电视、报纸、网络等媒体资源，设立法治专栏、法制栏目，普及法律知识，协助解决群众生产生活中的涉法问题。县电视台开设的《民生在线》、《百姓茶馆》、《新闻女生组》栏目，现已播出300多期；方言栏目《百姓剧》由普通老百姓表演现实生活中的涉法小故事，现身说法，深受群众欢迎；“普法网”，传递法治动态，解答群众咨询，方便快捷。新闻媒体以其独特的亲和力和影响力，成为广大群众学法用法的热点阵地。

三是深入开展调研活动，加强推介宣传。针对新时期普法依法治理工作出现的新特点、新问题，我县组织广大普法工作人员围绕青少年学生法制教育、基层民主法治建设、平安建设、法治建设等专题开展了调研活动，有力地指导和促进了全县普法依法治理工作的开展。“六五”普法以来，共撰写上报调研文章60多篇，其中《搭文艺舞台唱普法大戏》、《推行“一村一法律顾问”制度维护农村和谐稳定》等，被全国普法办《普法依法治理通讯》等国家级刊物采用。《健全机制丰富载体推动法治文化蓬勃发展》、《新形势下青少年法制宣传教育工作的调查与思考》、《创新理念凸显特色扎实推进新时期普法依法治理工作》等文章被省司法厅、省普法办及有关新闻媒体采用刊载推广。此外，300多篇普法依法治理工作信息、简报被国家、省、市普法部门、有关新闻单位采用。

五、全方位推进，“普、治、创”并举，“法治”建设水平稳步提升

我县坚持以基层依法治理、区域依法治理、行业依法治理为主线，全面开展法治创建工作，不断推进依法治县进程。

（一）突出创建重点，注重示范引领，法治创建工作不断深化。

一是突出依法行政。实施依法行政五年规划，制定出台行政执法责任制实施意见，推行政务公开，实行持证上岗，着力推进法治政府建设。积极组织开展“行政程序年”活动，对行政权力进行梳理，共梳理执法单位50多个，梳理执法依据500多项，清理执法人员1600多人。加大行政执法检查力度，对全县50个行政执法部门履责进行全面检查，到目前，已开展执法检查活动300多次，有效地规范了行政执法行为。“六五”以来，全县未发生重大行政执法违法和徇私枉法案件。

二是突出公正司法。实行司法公开，政法和司法部门全部设立公开栏，将办案程序、收费处罚标准等张贴公示。执法司法部门普遍建立了执法质量考评制和首案负责制，定期开展执法检查和案卷评查，规范司法执法行为，提高办案质量。县人大定期听取“两院”工作报告和专项工作报告，先后组织23次部门法和行业法的视察检查工作。全县政法部门深入开展“三评三查”活动（“网评”评单位、“社评”评工作、“联评”评班子，执法行为抓督查、执法过错抓倒查、社会形象抓检查），从全县社会各界聘请监督员1000名，对司法工作进行全方位、多渠道监督。

三是突出基层民主法治建设。组织开展了以“法德教育、综合整治、建章立制、双约管理、文明创建”为主要内容的民主法治示范村创建活动，不断健全农村群众自治机制。完善以“四民主两公开”为主要内容的村级组织管理制度，开展农村行政管理体制改革，依法按程序撤销了原有的937个行政村（居），重新组建了345个中心村（居），设立村居法律顾问，村民依法办事和村级班子依法管理能力明显提升，村居法治化水平不断提高，涌现出了一大批民主法治示范村。城关街道粟山村被司法部和民政部评为“全国民主法治示范村”，辛寨镇大峪等9个村被评为“全省民主法治示范村”，依法治校示范校和诚信守法企业创建活动也取得显著成效，目前已申报3个省级示范校，54个市级示范校。

四是突出全方位依法治理。围绕民本民生和群众关心的热点、难点问题，以社会、群众的需求为方向，组织开展有针对性的依法治理活动，巩固法治建设取得的成果。每年围绕群众关心的安全生产、食品安全、交通秩序、环境卫生等热点、难点问题开展专项依法治理活动50多次，一大批群众反映强烈的热点、难点问题得到及时处理，提高了群众参与法治建设的积极性。

（二）构建“一八三四一”工作模式，健全完善“大调解”工作机制，着力提升社会管理依法治理水平。

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基金项目：2012年度高等学校科学技术研究重点项目（NJSN12175）“内蒙古城市社区治理中的公共参与与基层管理互动研究”的阶段性成果

一、完善内蒙古社区服务的现实意义

社区服务，是伴随工业化、城市化进程产生的。社区服务在西方的发展经历了从民间慈善到由纳入政府公共服务的过程。从上世纪80年代以来，我国城市化的日益加速发展不可避免地带来一系列社会问题，需要城市基层社区管理从过去以老年人、残疾人、优抚人员为服务对象转变为以社区全体构成为服务对象，由此拉开了中国社区管理和社区服务改革的大幕。

“十一五”以来，内蒙古经济的高速发展为解决社区服务供给问题创造了良好条件。在自治区党委和政府的高度重视下，覆盖城市的社区服务体系初步建成，广大城市居民从中受益，然而已取得的成效和群众对社区服务的需求相比还有很大的差距。作为民族地区，当前推进城镇化建设背景下进行社区服务体系建设还存在许多特殊问题，因此，发展完善内蒙古社区服务具有深刻的现实意义。

（一）完善社区服务建设符合当前内蒙古城镇化背景下的社会转型要求

“十一五”以来，内蒙古每年新增城镇人口30万左右，城镇化率年均提高约1.3个百分点，相当于每年新增了一座中等城市。2000年内蒙古的城镇化率为42.7%，2011年已经达到56.6%，标志着在人口结构上，内蒙古已经实现从农牧业人口为主向城市人口为主的历史性转变，内蒙古正在加速由农村社会向城市社会转型。随着我区城镇化的快速发展，人口继续向城镇集中，城乡结构、就业结构、人口结构、居住结构都在发生着广泛而深刻的变化，城镇化进程将给城市带来一系列亟须解决的问题，因此，加强城市基层基础工作更加重要而紧迫。

（二）社区是城市基层基础工作的重点，社区服务在城市社会服务管理中具有不可替代的基础地位和作用

近年来内蒙古经济发展速度位居全国之首，城市化速度很快。这种快速发展的城市化进程要求，社会建设和管理应与城市发展的步伐一致，而社区治理的完善正是其中的重要内容，这是市场经济和公民社会成长的必然要求。我区的社区治理水平与发达省市相比还很有限，政府的社区治理改革思路在基层的贯彻并不到位，做好社区服务是社区治理的重点工作，社区服务工作做好了，居民从中感受到切身利益，才会认识社区的重要性，理解社区工作、参与社区治理，从而产生社区认同感和归属感。社区服务缺乏政府以外的民间社会组织参与，社区治理在内容、主体、机制和模式方面存在诸多问题。以城市社区服务体系建设为目标与内容的基层管理体制完善存在密切关系，社区发展是推动基层政府管理创新的重要因素。因此，研究社区治理具有重要的实践和理论意义。

（三）城市化带来的社会问题要求通过社区服务来化解

伴随着城市化的快速发展，城市面临更为复杂的社会矛盾问题与市民诉求，因此，社区在提供公共服务、协调利益关系、化解矛盾纠纷等方面的作用凸显，成为加强城市基层社会服务管理工作基本而现实的依托。新形势下社区承担的工作任务越来越重，新时期的社区服务是广义社区服务，既包括无偿、抵偿提供的社区福利性、公益，又包括低偿和有偿提供的社区便民利民物质、文化、生活服务。并且针对不同的城市社会收入阶层和不同的居民个体的服务需求，应加以区别和细分。因此，加强社区服务将营造社区和谐氛围，建设和谐社会；提高居民广泛参与程度，促进民主自治；畅通居民诉求途径，维护社会稳定；促进服务向专业化发展，加快改善民生，这对于提升地区社区服务水平具有重要意义。

二、内蒙古城市社区服务体系基本现状

（一）社区服务设施建设取得初步进展

目前，全区221 个城市街道，2101 个城市社区。全区已建立社区服务中心1116个，建立社区文化服务站1127个，建立卫生服务站1072个，基础设施不断改善，从09年起自治区财政每年列2000万元，并随着自治区经济发展水平逐年增加，采取“以奖代补”的形式推进和谐社区建设，同时也决定每年用一定比例的福彩公益金支持社区建设，同时，各地加大这方面的工作力度，部分盟市将社区基础设施建设纳入城市建设总体规划，调整了社区居委会规模，合理划分社区，优化社区布局。截至目前，全区共有2101个社区居委会，有1681个城镇社区办公和活动场所面积达300平方米以上，占总数的82%，300平方米以下的社区、租赁办公和活动场所或没有办公和活动场所的。2012以来，各地继续加大社区基础设施的建设力度，城市社区基础设施有了较大改善。

（二）社区服务内容不断丰富拓展

劳动就业、社会保险、社会服务、文化娱乐、社会治安等政府公共服务事项逐步向社区覆盖，近年来，全区各地按照自治区的相关要求，以“一个中心、两个站”为基本模式，着力强化和健全社区服务功能。目前，以街道服务中心为龙头，社区服务中心为主体，多种服务组织和社区志愿者队伍为基础的服务网络开始建立。多数地区开展了“六进社区”“八进社区”活动，为居民提供多种多样的便民利民服务。各地普遍建立起一站式服务大厅，开展政策咨询、司法援助、就业指导、城镇低保、技能培训、家政服务、爱心超市等多项便民利民服务项目服务，部分社区还开展了居家养老、残疾人和未成年人生活照料和精神慰藉等服务的探索。方便了社区居民生活，提高了生活质量。

（三）社区服务队伍不断壮大

近年来，各地把社区工作队伍建设作为推动社区工作的基础性工作来抓，采取选派、公开招考、居民选举产生和聘用等方式，充实和优化社区工作者队伍。目前，全区共有社区居委会工作人员16858人，其中，行政、事业编制人员3682人，其他聘用人员7337人，开发公益性岗位3414人。同时，进一步加强对社区工作者的培训，社区队伍的整体素质有了明显提高。目前，我区共有社区居委会工作人员大专以上学习12812人，占76%，比2010年提高了33个百分点。活跃在社区服务各领域，成为推动社区建设和社区服务的重要力量。

（四）社区服务方式不断改善

不少地方依托街道社区服务中心、社区服务站，实行“一站式”服务；近年来，全区各地按照自治区的相关要求，以“一个中心、两个站”为基本模式，着力强化和健全社区服务功能。同时，将社区信息化平台建设作为加强社会管理和服务的一项重要工作来抓。呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市等地都划拨专项经费用于社区信息化平台建设，购置了设备，开发了软件，采集、更新了信息，建立综合性的社区信息化网络，有计划的实现市区（旗、县）、街道办事处（镇）、居委会三级联网。目前，全区实现市区（旗、县）、街道办事处（镇）、居委会三级联网的社区有924个，已建成信息化网络管理平台的社区有823个。到2012年底，还有486个社区可以基本建成信息化网络管理平台。

（五）社区服务制度环境初步形成

近年来国家围绕社区卫生、社会救助、劳动就业、文化教育、社区服务设施等内容出台了一系列法律、政策。内蒙古党委、政府也相继出台了积极推进社区服务的政策措施，如《关于加强城镇和谐社区建设的若干意见》等为有效解决困扰社区建设的问题提供了政策依据；制订了《自治区社区建设十二五专项规划》，提出了今后五年社区建设发展的目标、任务以及重点。

三、我区城市社区服务存在的问题及原因分析

（一）社区服务设施总量供给不足，社区服务项目较少，水平不高，供给方式单一

城市社区福利服务的范围和水平都比较有限，都主要局限于为弱势群体提供无偿、低偿服务，或者围绕社区成员的最基本需要提供公益；而另一方面，社区承担了过多的政府职能，在调研中了解到很多社区的服务项目包括党员管理、劳动保障、综合治理、计生服务、民政救助、文化卫生、医疗卫生服务、法律服务、人民调解、中介服务、社区警务等，在这些众多的项目内容中，很多部门把工作布置给街道，再由街道交办给社区，或是由社区辅助某些政府部门的工作，因此社区承担了很多原本应该是政府职能部门的工作，致使社区工作能力超载，很多自治的服务却未做，主要职能缺失。

（二）社区与社区之间发育不平衡，服务水平存在差距

社区资源种类多样，分散在社区居民、社区组织、驻社区单位和社区环境之中，相对于居民日益多样化的社区服务需求来说，资源供给总量有限而且相对不足，一些老旧社区和规模小的社区，其资源短缺更加严重，特色性，指任何社区的资源有一定的优势和特色或人力资源丰富或资金充足或设施先进）社区服务以社区为资源配置的主体，对社区内的成员提供服务，这种服务安排往往是有局限性的，不可能在每个社区加以推行。例如呼市的税苑社区就是一个单位社区，其社区办公场所和活动场地都是由小区承建者来提供，有与相关单位合办的老年大学，有科协赠送的科普器材，有赛罕区医院在社区内设置的卫生服务站，因此其功能设施相对完善，服务水平较高；而有一些村转居的社区服务水平却不高，因此，发展背景和水平不同的社区，居民所享受的服务待遇有着显著差异。

（三）社区服务人才短缺，素质偏低，结构亟待优化

居委会干部在为社区成员提供服务资源的过程中，往往起着主导作用，大多数城市社区居委会的干部素质偏低，在现实生活中没有扮演好其应有的角色，与社区居民对其角色的期望存在一定的差距，影响对其信任，然而，由于他们缺乏必备的专业理论知识，加上受管理体制的影响，作为社区成员提供服务资源的过程中，往往倾向于完成上级政府下达的行政任务，而忽略了社区成员的实际需求，缺乏社区工作的专业培训，没能掌握社区工作理念和方法，未树立“以人为本”的服务意识，不能够以社区成员的实际需求为工作出发点，为社区成员提供各种服务。

（四）社区服务模式机制不顺畅，社会参与机制亟待完善

政府主导下的社区服务并没有体现多元参与以及为全体社区成员提供福利的意涵，社区工作主要靠政府推动，无法充分发挥社区组织、社会服务组织和广大居民在社区资源整合中的作用。

城市社区主要的社区组织是社区居委会。城市社区居委会具有很强的行政色彩，被视为准行政机构，在不同程度上存在着“准行政化管理”的运作方式。社区居民委员会角色定位难以理顺，行政化严重，政府部门过多介入，社区居委会严重依赖于政府，社区居委会的工作方式仍很传统，长期处于自上而下制度安排中，掌握资源有限，社区所需各项资源如人力资源、物质资源、组织资源、信息资源、文化资源等，过多依赖于政府，社区无法获得自主性，大量的工作是落实上级行政组织的指令和任务。另一方面，由于对民间的认识和信任不够，目前民间社会组织参与社区管理与服务的程度十分有限，在街道和居委会的全面管束下，近年社区民间组织在数量上有明显增长，但自治程度不高，面临政府过度干预的挑战，各个方面受到限制，使之活动主要局限于本小区内，未能在资源整合中发挥应有作用，束缚了其参与社区服务的步伐。

社区居民的参与只是在政府行政命令下的以社区共建形式开展，居民和社区单位参与意识不强，社区成员的积极主动参与的意识不浓，而缺乏参与社区活动的积极性，未能积极承担相应的责任与义务。另一方面，社区居委会所提供的服务资源在数量和质量上都未能满足城市社区居民的需求，服务水平较低，使得居民对社区居委会的认可度较低，参与社区事务的积极性也较低。

四、当前提升我区城市社区服务水平的对策

明确界定居民委员会的职责；加快民间社会组织的发展；重视公民意识的培育加强相关法规制度建设。

（一）夯实社区服务发展的基础条件

1.完善社区基础设施

把建设现代化社区纳入城市整体规划， 大力改善社区活动场所和服务设施，统筹解决好土地划拨、产权归属、使用管理等问题，将社区建设成为有形的、能够满足居民一般生活、休闲、娱乐、工作、学习的社区， 为社区开展工作创造良好条件，增强社区居民的认同感和归属感。在社区基础设施建设上，不仅需要政府财政支持和投入，更要广泛吸收社会资金，鼓励社会捐赠，积极吸引外资，建立政府与社会相结合的多元投资机制。

2.培育社区专职工作者队伍和社区志愿者队伍

提高社区工作者素质，针对当前社区工作者普遍存在的学历层次较低，年龄偏大，工作方法传统等问题，应加快社区工作人员的在职培训，提高其素质和能力，改善他们的工作和生活待遇等。同时，改革社区居民委员会干部选拔聘任制度，采取向社会公开招聘、竞争上岗等形式选择优秀人才，逐步实现社区工作者队伍的职业化、专业化、知识化和年轻化，保证有一支相对充实稳定的力量做社区工作。另一方面，我国社区服务应借鉴和吸收国外先进经验和做法， 要拓宽社区工作者来源渠道，大力开展志愿者活动。

（二）发展创新社区服务的内容和形式

社区要切实做好公益性的、福利性的服务群众的工作，将重点放在帮助群众就业创业、丰富文化生活、改善人居环境、提升文明素质方面，尤其要高度关注困难群众和弱势群体的生活。广泛开展社区老年人服务，利用好为老服务设施。深入了解和反映社情民意，拓宽居民参与社区事务的渠道加强法制宣传和安全教育，引导居民理性表达诉求，自觉依法办事，妥善处理利益纠纷，促进城市基层和谐稳定。

同时， 可以借鉴国内其他地方通过政府购买服务、设立项目资金、开展项目补贴等方式，引导社会组织、企事业单位和居民参与社区管理和服务活动，鼓励个体、私营、民营等企业开办社区服务项目，开展便民利民服务。充分利用热线电话、互联网等现代信息技术，不断提高服务质量和管理水平。在社区内逐渐形成社会福利服务、社会互助服务和市场有偿服务相结合的多类型、多层次、广覆盖的社区服务网络。

（三）重新定位政府与居委会间关系，创新社区管理机制

1.政府扮演好社区服务的主导角色

就政府而言，政府应理性地介入属于自己管辖范围内的社会服务。一方面，政府要充分发挥主导作用，做好社区规划，制定必要的扶持鼓励政策。协调有关部门，解决有关矛盾，保证社区治理工作顺利向前推进。另一方面，政府要真正做到政社分开，将一部分权力下放给社区，建立政府与社区之间的合作管理机制，而不是将社区作为政府的“腿”。

2.强化社区居委会的组织建设与社会服务功能

发挥社区居委会在扩大群众参与，反映群众诉求方面的积极作用，各项工作应当建立在群众参与、民主决策的基础上，才能获得社区成员的信任，并能有效的调动社区成员的积极参与。明确社区居委会在城市社区中的作用，居委会的积极倡导和参与，有利于提高社区成员对于社区服务的信赖程度并保证其心理预期的实现。

提高居委会自治功能，做好社区日常管理和服务工作。结合实际情况，规范工作程序，将社区事务逐步交由社区居民自主决定、自我管理，特别是对社区的重大问题，广泛征求居民群众意见，并保证尊重大多数群众的意见。最后积极培育发展社区中介组织。社区中介组织是社区治理和社区服务的重要力量，对加强社区内的专项服务，增强社区凝聚力，提高居民参与意识，起着重要作用。

3.积极培育和建立多样化的社区民间组织

基于不同利益需求，不同爱好所形成的各种民间组织，具有提供服务、反映诉求、规范行为的积极作用，他的建立有利于公民横向参与网络的参与网络的形成。因此当前应积极培育和鼓励发展公益性、服务性的社会团体和民办非企业单位，同时加强管理、指导和帮助，制定扶持政策和措施，使之建立和完善科学的管理机制，提高自身的管理水平和服务能力。

（四）吸纳社会多元力量，实现社区服务社会多元供给模式

城市社区服务需要多方利益主体的共同参与。服务主体及资金来源的单一使得服务匮乏难以满足当前社区居民的利益诉求，限制了城市社区服务的发展，应当通过国家、集体、个人等社会各方面力量共同参与投入，努力形成政府牵头、有关职能部门配合、街道和居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的社区资源整合网络， 建立多元部门间的良性互动新格局，以形成推进社区建设的资源合力。充分调动驻街单位等一切力量， 发挥基金会、慈善组织、公共服务社等社区非营利组织的作用，将其转化为可用于社区建设的资源。

参考文献：

[1]十年回眸：内蒙古城镇化率2011年已达56.6%[EB/OL].内蒙古新闻网-内蒙古日报，2012-10-23.

http：//.cn/system/2012/10/23/010852785.shtml

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一、坚持以人为本，缓解社会热点焦点问题

老百姓“看病难、看病贵”的问题，在我市确实程度不同地存在，并成了社会各界关注的热点问题。为此，我们已经和正在采取以下措施：

1、规范医疗服务收费行为。严格执行医疗服务收费价格和药品统一降价政策，完善医疗信息公示制度和费用查询制，实行医疗违规收费查实免费制，建立医院药品用量动态监测、临床用药超常预警制度和不当处方内部公示点评制度，积极试行住院按单病种限价收费，大型设备检查和部分检查项目报告单互认，一、二级医院的“药占比”必须达到规定要求，市属医院每门诊人次平均费用年增幅保持“零增长”，每出院人次平均住院费用年增幅不超过5%。

2、改革医务人员收入分配机制。加大内部分配制度改革的力度，完善重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜的分配机制，逐步推行岗位工资制。严禁医务人员收入与医疗收费直接挂钩，坚决取缔科室承包、开单提成、小金库等违规行为。

3、加快社区卫生服务体系建设。按照2005—2010年全市社区卫生服务发展规划，以创建省社区卫生服务先进市为契机，年内完成10个建制镇13所卫生院向具备“六位一体”功能的社区卫生服务中心转型过渡，建成146所社区卫生服务站，并实行镇村一体化管理，做到“小病不出社区、不出乡镇”，为居民提供经济、便捷、主动的医疗卫生服务。

4、深化药品集中招标采购制度。不断改进药品、医疗器械购销监督管理机制，集中招标采购公开化、规范化，加强药品配送的组织协调、规范操作和监督管理，试行药房托管工作，减少流通环节，降低流通成本，规范购销渠道和药品市场秩序，有效遏制医药购销和使用中的违法违规行为。

5、提高合作医疗结报比例和封顶水平。逐步提高农村合作医疗保险人均筹资标准，今年提高到130元，1－8月共筹集资金6718.15万元，门诊、住院补偿共6.08万人次，金额为3074.72万元，建立稳定的筹资机制，扩大人群覆盖面，完善弱势人群的医疗救助制度，解决贫困农民看病就医问题。科学制订和调整补偿方案，降低报销起付线、提高补偿封顶线。建立老年人个人账户，开展70岁以上居（农）民免费健康体检，减少大病发生的风险。

二、整合卫生资源，提高农村医疗服务能力。

1、加强农村卫生人才队伍建设。加强对乡村医生的管理，206名社区现有人员参加省厅举办的转岗培训，目前已完成了836名乡村医生两年一次的业务培训和年度考核。尽快出台加快全市农村社区卫生人才队伍建设的办法，今年年内完成至少100名全科医师培训。

2、加大卫生支农力度。实行市属医院主治医师晋升前到卫生院支医制度，每年市属医院下派10名后备干部到卫生院挂职锻炼，加强对卫生院在职人员的业务培训，提高业务水平。采取人员培训、技术指导、巡回医疗、双向转诊、委托（合作）管理等方式，加强对基层社区卫生服务的业务指导和技术帮助，扶持农村卫生院建设发展。

3、深化人事分配制度改革。完善岗位竞聘选聘制度，卫技岗位全面实施岗位聘任，专业技术职务（职称）实行评聘分开，试行高职低聘、低职高聘，切实执行待岗、解聘、辞聘制度，健全竞争激励机制，充分调动广大专业技术人员的积极性和创造性。

4、推动医疗集团化经营。鼓励市属医院与建制镇卫生院组建医院集团，充分发挥好市一院、中医院医疗服务集团的作用，双向选择，人员互派，从管理、技术到人才培养全方位帮扶。

三、加大执法力度，切实保障食品卫生安全。

1、全面提升卫生执法工作水平。加强卫生监督员队伍建设，建立奖惩制度，强化依法行政、监督和“四五”普法考核，继续实行执法责任制和执法过错责任追究制度，做到依法行政、依法办事，简政提速。严格医疗机构、人员、技术准入和监管，规范卫生行政许可行为，实施行政许可“阳光操作”。

2、加大市场监管力度。将食品卫生执法监督摆在卫生综合执法监督的重要位置，深入实施食品卫生监督量化分级管理制度和“食品放心工程”。加强食品卫生监督信息网络建设，建立全市食品生产经营企业基本信息、监管信息、诚信信息、不良记录信息等信息库，提高食品卫生监管水平。

3、强化打击非法行医长效机制。继续开展以打击非法行医、非法采供血为重点的医疗服务市场整顿工作。严肃查处医疗机构超核准诊疗范围执业、任用非卫技人员从事卫技工作、科室对外承包等违法行为，严格查处违法医疗广告和虚假医疗宣传，维护医疗市场正常秩序，保障群众就医安全。加强个私民营医疗机构的管理，强化医疗机构执业校验，推进医疗机构诚信服务等级评定工作。

四、推进行风建设，努力提升卫生行业形象。

1、扎实推进治理商业贿赂工作。开展治理医药购销领域商业贿赂专项工作，对掌握物权、财权等重点岗位人员满3－5年（科长岗位3年、经办岗位5年）进行轮岗。运用正反两方面特别是身边的典型，深入开展社会主义荣辱观教育、职业道德教育、法制教育、纪律教育和警示教育，筑牢思想道德防线。

2、认真开展政风行风评议。狠抓各项工作措施的落实，积极配合市行风评议组做好评议的各项工作。加强行风巡查力度，不断完善行风建设的长效机制。做好院务、医务和党务、政务公开，规范公示的内容、渠道和时限，重点公示容易产生不正之风的内容。采取各种措施不断提高人民群众对卫生工作的满意度。

3、大力推进卫生文明行业创建。在广大医务人员中开展“德技争先竞赛活动”，各医疗卫生单位今年要创成示范集体（病区、窗口）各10个，并积极开展文明单位争创工作。充分整合工青妇和各医学团体的力量，组织实施好第十六届“白求恩杯”各个竞赛项目，推进文明单位建设进程，使一批单位文明建设层次得到提升，为创建市文明行业奠定扎实基础。

篇11

今年以来，我们通过开展“打防结合、预防为主”的社会治安综合治理，多管齐下整治治安秩序，收到了良好的效果。今年发生刑事案件13宗，其中盗窃案3宗（其中1宗案发地点在捷德厂内宿舍，不属我治安队巡逻范围），抢劫案7宗，破坏电力设备案3宗，总体同比去年（14宗）下降了7.6%。这些案件基本发生在院区外公路面，发生于小区内的仅有1宗；今年发生治安案件8宗，殴打他人案2宗，偷窃少量财物案3宗，扰乱公务秩序案1宗，赌博案1宗，其他治安案1宗，与去年基本持平。特别是夏季旅游旺季，历年多发案的大湾泳场今年零发案。同时，我们积极配合上级用各种方式阻止海上走私活动，使本辖区沿海走私活动得到有效控制。

二、主要措施及成效

（一）做到“三个到位”，打造平安社区

1、教育到位。我始终把提高队伍素质放在治安工作的第一位，通过会议和各种形式不断加强治安队伍的思想教育工作，严肃纪律作风，使每位队员明确自身职责，逐步建立起一支有素质的治安队伍。

2、管理到位。完善了《*社区治安队规章制度》，实行“谁当班，谁负责”的责任奖罚制和责任追究制，队员分三班巡逻，如当月当班时间内无发案，则当班每人奖励200元，如有发案，则取消200元奖金，且每发一案，当班班长当月工资扣减120元，队员每人扣减100元。下半年来，通过实行这种奖罚分明的责任追究制度，大大提高了队员治安巡逻的积极性，增强了社区巡逻防控力度，发案率明显下降。

3、资金到位。今年共投入治安经费60多万元，同比去年增加了20多万元，超额完成了年初我社区承诺的25万元治安经费保证。具体用在：（1）改建治安办和警务室。今冬，股份公司投入近30万元把原村委楼重新装修，并配备各项办公设备，给治安队提供了新的、现代化的办公场所。（2）主动支持派出所的辖区防控建设，在隧道口新建1个岗亭。（3）更新和完善设备。全面更换治安员服装，并购进一批高质量的对讲机及完善各项设施。（4）扩充队伍，增员加薪，提高待遇。目前，队员已增加至15人，平均月薪提高到一千多元，壮大了治安力量，调动了队员积极性。

（二）化解各种矛盾，构建和谐社区

在矛盾排查调处上，我们坚持“预防为主，教育蔬导，依法处理，防止激化”的原则和“调防结合”的方针，发现一宗，排解一宗，早发现，早处理，及时把矛盾纠纷消灭在萌芽状态。在今年“五一”、“国庆”长假及社区多项重要工作中，如换届选举、转地、城中村整治、“清无”等，均派出了治安维护人员，即时处理现场突发事件，做到部署周密，措施到位，确保了各项工作的顺利开展。一年来，共排查、调解大小矛盾纠纷30多宗，涉及人员80多人，全部事件均得到妥善解决，无一宗激化。

今年调解工作的重点难点是本社区居民与捷德厂环境污染的矛盾。在街道党工委的正确领导下，本支部充分发挥核心作用，通过先后召开五次协调会，层层反复讨论研究，并与捷德厂方沟通协商，再与部分群众代表座谈，历时半年多，终于使双方达成共建和谐社区的共识，捷德厂将继续改善环境并资助社区福利教育等公益事业，化解了双方十多年的矛盾，使得上级领导放心，捷德乐意，群众满意。

（三）加强各项综合整治，全面推进综治工作

1、继续抓好禁毒工作，巩固无毒社区成果。本社区于*年创建了市无毒社区，至今已连续5年无出现新的吸毒人员。我们重视帮教、转化工作，主动为戒毒人员解决就业，解决率达到70%以上。今年10月份，新安排一名戒毒返乡人员到社区城管所工作。

2、落实“清无”工作，积极配合工商部门完成清理无牌无照经营，协助办理牌照14户，使办理牌照率达到100%，同时，配合区文化部门清查黑网吧1间，缴获电脑20多台，圆满完成了“清无”工作任务。

3、加强出租屋综合管理，今年6月、9月、11月，由治安队配合社区民警对全社区出租屋进行了三次地毯式清查，全年无发生一起出租屋恶性案件，出租屋综合整治管理得到进一步加强。

4、继续抓好法制宣传教育工作，充分利用宣传栏、电教室等向群众宣传法律科学知识等。今年6月，配合街道司法部门在本社区开展法制宣传工作，进一步增强了群众法制意识。

总之，一年来，我对综治工作是尽心、尽力、尽责的，方法是对头的，所取得的成效，群众是满意的。

三、存在的主要问题

1、治安防范宣传力度仍不够大，社区居民自我防范意识有待提高；

2、治安队员整体素质不够高，特别是法律知识、业务能力及判断处理突发事件的能力仍待加强。

四、明年工作思路

1、元旦后春节前搬进新的警务治安大楼后，以新环境树立新形象、新作风，全面加强治安管理，

2、狠抓治安队伍建设，强化职能训练，建立一支能战善战的素质过硬的治安队伍。

3、保证全年40万元治安专项经费的落实。（含工资及车辆维修）

4、抓好禁毒工作，明年本社区将有2名劳教戒毒人员期满返乡，我们将进一步加强对帮教对象的思想引导和转化工作。

篇12

C市鹦洲乡共有耕地22724亩（其中水田2300亩），17个行政村，8238户，27174人（农业户7635户，农业人口26271人）。鹦洲乡比邻C市，交通便利，以农业种植为主，主要作物是棉花、柑橘、花木、水稻，全乡经济水平处于C市中上等。C市2005年试行农村特困救助政策，2007年实现农村低保全面覆盖。鹦洲乡共有低保706户，1128人；五保户225人；残疾人口604人，其中享受低保的有258户，264人。C市2013年7月农村C类低保标准是97.3元/月，临时救助金2600元/年。按照《C市农村居民最低生活保障制度实施办法（试行）》及有关规定，鹦洲乡的社会救助原则和社会救助制度如下。社会救助基本原则：1、应保尽保原则；2、属地管理原则；3、分类救助原则。救助制度主要有：1、城乡低保救助；2、城乡医疗救助；3、临时困难救助；4、其他配套救助包括水电医疗教育等。由于医疗救助主要发生在特定家庭，其他配套救助也不经常发生，本文主要以农村低保制度为考察对象，展示社会救助制度在基层的实践现状。

本文的任务是呈现农村低保制度运行现状，为此，笔者在鹦洲乡政府和鹦洲乡夏村进行了累计25天的驻村调研，本文材料皆源于此。本文综合运用定性方法和定量方法，在全面了解村庄情况的基础上，对夏村的低保数据、低保户信息做了统计。然后运用半结构访谈方法，向村干部、村民逐一核实低保户信息，并对特殊低保户（关系保、维稳保）做了个案访谈。通过对村组干部、低保户、普通村民等不同对象的访谈，本文尽量全面真实地反映农村低保运行的现状和村民的态度。本文结构如下：第一部分是背景介绍；第二部分描述分析在地方权力与关系网络运作中“关系保”和“维稳保”的产生及其对农村低保分配的影响；第三部分重点描述国家民政部门通过制定一系列具体的低保措施试图以规范化打破异化农村低保制度的地方权力与关系网络，然而基层组织在低保规范化过程中却面临着反规范化的尴尬现象；第四部分重点关注低保制度规范化中最为重要的民主评议制度和动态管理制度实践，并指出农村正在形成新低保观念；第五部分是全文的总结和政策建议。

二、权力与关系网络中的低保

夏村处于鹦洲乡腹部地带，共有283户，943人，7个村民小组，实有耕地面积938亩，年人均收入6300元。村中长期在外务工人员200多人，50岁以下中青年人大都在C市打零工，在家务农的大都是50岁以上的中老年人。

夏村2005年左右开始进行农村特困救助工作，2007年全市建立农村低保全面覆盖时夏村的低保工作才正式运转。夏村最早的5户低保全都是残疾家庭，低保金刚开始一个月10元钱，有些村民嫌钱少放弃申请。后来随着低保金慢慢涨到22元/月、50多元/月、60多元/月，村民越来越看重低保。低保成为一种炙手可热的公共资源，知情的农民想尽办法通过正当或者非正当途径争取低保名额，低保竞争也愈加激烈。2010年以前C市尚未建立全面具体的民主评议、入户调查、结果公示等低保实施制度，农村低保的分配秩序是相当混乱的。

同类的既有研究观察到了低保成为村组干部的工作手段，但并没有注意到私人关系（尤其是上级官员的关系）对低保资源分配的影响，更没有关注到县乡政府与农村组织在低保制度运作方面的不同逻辑。在本文中，笔者提出“权力与关系网络”作为理解农村低保运行现状的分析框架。

（一）“关系保”的产生

“熟人社会”是一个差序格局式的关系网络，将个体与他人的关系形象地比喻为投入水中的石子所激起的由近及远的波纹。自然村是一个熟人社会，但由多个自然村组成的行政村由于信息阻隔却是一个“半熟人社会”，打工潮的兴起、社会人员的流动性增强更加剧了“半熟人社会”的陌生程度，不同自然村的村民彼此之间虽认识却不熟悉，更不了解对方的脾气性格、家庭关系等信息。分散居住、流动性强的夏村便是此种意义的半熟人社会。在半熟人社会，群众相互之间不太讲面子、舆论约束力较低，加之与既有研究关注到村民小组中低保的分配策略不同，夏村低保的分配权并没有下分到各个小组，而是一直掌握在村两委手里，因而，私人关系的影响尤为明显。

夏村2007年开始实行低保时，低保规则比较混乱，低保公示制度形同虚设，很少有人清楚地知道谁在享受低保待遇，隐秘的低保成为非体制精英的资源和少数贫困者的福利。利用关系资源产生的低保户本文称之为“关系保”。依据“关系”的远近，夏村关系保的关系分为村内的关系和村外的关系两类。逐户核对信息发现夏村39户65人低保中，真正属于“关系保”的有7户，其中夏德佳一户是凭关系获得应该享受低保的正常户。7户关系保的情况以及村民反应如下。

1、夏德朝，一个女儿，他们的亲戚L在市检察院工作，亲戚L找区民政局干部打了招呼，夏德朝夫妇2010年评上低保。在2012年低保清理中，村委会决定取消夏德朝的低保名额，保留夏德朝妻子的低保名额。

2、路杰，两个女儿，上面领导给区民政局领导打招呼，他家里条件虽然不够享受低保但也不是太好。夏德朝和路杰二人的低保申请是自上而下的，从区民政局领取申请表，到村委会盖章。如今与夏德朝一样，路杰的低保名额被取消，路杰妻子仍享受低保。村民普遍反映其为关系户。

3、马大梅，两个儿子，一个在区电业局工作，一个在市政协为领导开车，家庭条件很好，马大梅夫妻两人都享受城市低保，一人一月180元。对此，村民普遍有意见。

4、刘四妹，马大梅的儿媳妇，40多岁，一个女儿，在村里当过队长，现在市里打工，通过朋友关系从区民政局获得一个低保名额。

5、夏德佳，犯有残疾，他外甥是临县的民政局长，夏德佳夫妇二人的低保指标是通过上级关系指派的。但村民都对此毫无异议。

6、唐法妹，夏村的老支书的妻子，三个儿子，其子经济富裕，大儿子开厂年收入上百万。据村民反映，此户是现任村委会为感谢老支书对他们工作的支持而给老支书的关系保。

7、夏佳志，现任村支书夏德金的叔叔，两个女儿，其中一个招有上门女婿。夏佳志为了评低保，天天到支书家里去倚老卖老地骂。村委会其他干部为顾全支书面子，就给了夏佳志夫妇低保名额。

这些属于较为明显的关系户，还有一些比较隐形的关系户，那就是村内与村干部关系不错的人，他们家庭条件不好也不差却能够打球获得低保名额。这些村内的关系户在2012年市民政局清理11类低保人员时受到了削减。村内关系户的产生是村落社会结构内生性因素所致，村干部可以随机应变做出增减安排以平衡村内关系、应对上级政策，一般不会引致纷争。村落之外的关系大都来自于上级行政官员，这已经远远超出村干部的管理能力范围（有些只需村里盖章，并不占用村里的低保名额），况且村委会跑项目、要资源还要去找这些上级部门，因而不敢得罪、也不愿意得罪上级部门。因此，村落之外的关系成为村落低保公平失衡的“硬”因素。

（二）“维稳保”的产生——社会救助中的维稳运作

据鹦洲乡民政所所长说，现在除了城乡低保、临时特困救助外，民政所还列出了“第四类低保”——“维稳保”。据统计2011、2012年鹦洲乡社会救助资金中用于维稳工作的超过40万元。而通过维稳渠道获得社会救助资金的人全都是上访者。地方政府为了“息访”不惜动用体制内的社会救助资金来进行“利益诱导”和“精英俘获”，于是在权力网络之中维稳保得以产生，社会救助制度成为维稳制度的牺牲品。C市《低保责任追究制度》中明确禁止将低保作为治理资源或者工作手段，但是在基层治权弱化、治理资源日益匮乏维稳责任又没有减轻的情况下，地方政府只好动用国家这笔“善款”来支付维稳成本。这成为社会救助制度异化的上层原因。本节以鹦洲乡的经验材料为例来展现社会救助中维稳运作。

目前中国社会救助资金共有4类：城乡低保、农村五保、城乡医疗救助和临时救助。农村五保和医疗救助都是有外在条件约束、无法更改的，低保和临时救助两类资金却可以改为他用。如今鹦洲乡用于维稳的社会救助指标有维稳保12户、临时特困救助75名，其中用于维稳的临时特困救助金占全乡的50%以上。如果加上各村用于息访的低保名额，全乡的维稳保远不止12户。鹦洲乡用于维稳的临时特困救助资金全部被军人上访群体吸纳，除此之外，鹦洲乡政府逢年过节都会给上访者一些慰问金，这部分资金也出自社会救助金，具体情况如表2。

目前鹦洲乡的上访群体共有13个，可以分为5大类。第一类是因土地问题产生的上访群体，又可细分为3个群体：第1个群体是由于城区扩建征地拆迁引发的农民上访，这一群体所引发的上访，由经管站和包片干部负责，不进入乡办；第2个群体源于村组之间的公共面积分配，例如道路、河流、沟渠，征地拆迁引发的利益之争，是组与村集体之间的争夺；第3个群体是村民个人间土地纠纷所致，税费时期一些人将土地承包权转让给别人，但是没有过户，土地征收引发利益之争。

第二类群体是军人群体，共有7个群体：越战军人；越战临战人员；原第五通讯团；抗美援越群体；52师特种工程兵；涉核工程兵；原新疆军区8师22团涉核、参战退役军人。

第三类是涉法涉诉群体，统计为1个群体。第四类是民办教师和幼师群体，统计为1个群体。第五类是企事业单位下岗职工和毕业包分配的统分生，统计为1个群体。

群体上访很容易形成，因而成为地方政府维稳工作的重中之重。地方政府会千方百计地去息访，向上访者许诺低保指标、临时救助资金就是主要工作手段之一。但是，基层政府以利益“收买”上访者只能达到一时的平安，并不能保证成功息访，政府不断的利益许诺却会一次次抬高上访者的“息访要价”。临战军人上访群体牵头人夏村夏得意为了退伍补助金多次组织上访，终于在2011年为该群体成员赢得临时特困救助2600元。临时特困救助顾名思义是临时性的，但他们却认为自己应当年年都有，因此第二年再次上访。2012年8月1日上午，以夏得意为首的10名临战军人到区政府集访。乡政府和各村干部在其到达区政府的前一天得到信息，8月1日凌晨，乡综治办主任马先锋和各村治保主任均提前在区政府等待，变集访为陪访并妥善处理了这次集访。这次集访事件的解决条件就是夏得意等人成功获得了年年都有的特困救助资金，如同谢荣秋获得了制度性保障的低保一样。谢荣秋是鹦洲乡民办教师上访牵头人，他多次上访“要挟”政府给予他夫妻二人低保名额，2013年上半年，谢荣秋通过不断上访成功获得低保名额，这是民政所2013年的12个维稳保之一。

在鹦洲乡办访谈时，综治办主任马先锋接到夏丕理索取低保名额的电话。夏丕理是鹦洲乡越战军人上访群体牵头人，乡政府为了安抚他，在2010年给他一个低保名额。现在夏丕理家庭条件好了，子女都在外打工，也建了二层楼房。可是在2012年年底，夏丕理却向综治办主任马先锋提出了新的要求，“给我老婆搞个低保，我就不跑了（上访）”。马先锋当时没有明确回复，让他先打报告再说，这是政府惯用的拖延法。在此次通话中，马先锋表示不满足低保办理标准：有工作、有二层楼房、收入中等水平以上，但夏丕理立马以上访作为要挟。

“马主任，怎么还搞不成？我等几天就要去北京了，你看，马上就8·1了。”

“兄弟，莫着急。现在低保都要民主评议，不评议是违法的。民主评议会有十几个人，等我再做工作。”

“那8·1之前搞不成，我就要去北京了。”

……

政府为了达到维稳目的许诺给上访牵头人（上访精英）好处，希望息访或者策略性的渡过特殊时期（如“两会”时期）。结果，上访人在与政府的互动中形成了“上访--给好处-息访-再上访”的循环模式，并且在每次的下一个循环中上访人都提出更高的诉求。如果政府不满足上访者的要求，他们就会到更高的政府部门越级上访，进京上访成为他们的杀手锏。夏丕理就是这套循环策略的典型实践者，他以八一建军节将要来临为由要挟乡政府给他低保名额，否则就去北京上访。夏得意、谢荣秋、夏丕理等上访牵头人通过上访不断得到好处并逐步提出更高的要求，上访的理由和问题本身已经成为不再重要，通过上访谋利成为目的，“谋利型”上访由此形成。在基层维稳体制中，政府不断地切割社会救助资源这块“慈善性”面包给上访人，不但造成维稳体制的扭曲而且进一步加剧社会救助制度的异化。

（三）村落的反应：抵制与顺从

无论是关系保还是维稳保都致使低保分配公平失衡，在村落内部引起强烈的反应。如果说村干部利用低保制度对上级权力关系作出了抵制的努力，那么在维稳压力体制下，村级组织又不得不“顺从”上级政府，同样将低保作为息访的重要手段和治理资源。下面是一些村民的态度以及在低保制度规范化后村干部的应对措施。

评议组成员X：“关系户公布了，也没有人敢说，都不愿得罪人。又不是我评的，上面指派的。”

评议组成员Y：“即使有反对意见，也没人敢说。我要得罪了他，他、他儿子、他孙子全家人都恨我。两三年来，没人干这事。散会了，有人会在下面说‘他怎么吃低保？’”

普通村民A：“人都有颜面之情。钱不是拿的我的，与我无关。村干部都不愿得罪人。”

普通村民B：“低保养懒汉，有钱有势的人才吃低保，这本就是一个不公平的社会，你们千万不要跟村干部说是我说的。”

关系户的关系大都来自市、区等政府部门，面对这些关系村委会一般是无可奈何的。

村支书说，“2010年之前，低保管理的确不规范。严格地说，村里也可以不盖章子，你村里不盖章子，我区民政局也不会同意。这里面有上下级关系，村里有难处”。

为了抵制住上级政府部门的关系，村干部采取了一系列的应对措施，并逐渐取消一些关系户的低保名额。从2011年开始，凡上级领导打招呼要求夏村村委会给予低保通融的，夏村支书都要求申请人将领导的签字复印件留在村委会备案。这部分地化解了来自上面的压力，但同时也得罪了上面的领导。夏支书说，“我又不是想着升职的乡干部。得罪领导，他们能理解；得罪老百姓，老百姓就不理解，更糟糕！”把上级领导的“招呼”挡回去，并不是所有的村支书都有这样的勇气和能力，因为现有制度框架下，村的发展需要依靠外部力量尤其是上级政府的支持。更重要的是，村委会虽然可以利用低保制度来抵制上级关系的干扰，但却无法抗衡整个维稳体制。在县乡政府都将低保作为一种治理资源的情形下，村两委也别无他选。

夏村5组夏春珍的丈夫时期在厂矿工作，后来去某校读书，读书毕业后未分配工作。1983年分田到户之后，他到处上访说自己是有单位的，要国家分配工作。上级政府为了息访，2007年区民政局给夏村村两委打招呼解决了夏春珍夫妇二人的低保名额。

夏村目前正在上访的是在江上开砂船的夏明。夏明是因为政府整顿砂船运输影响了生意而上访的。夏明说，市、区两级领导都口头答应让他一家吃低保；但夏德金支书要领导的签字。夏明找领导，领导们都不肯签字。结果，夏明没有通过村评议小组在2013年5月份的评审。夏德金支书说，夏明明年可能会通过低保评议，因为他的女儿得了先天性心脏病，他母亲身体也不好。按照低保政策，夏明家庭条件在村落中属于中等以上，即使女儿得了心脏病可以吃低保，但是母亲却不能因为身体不好也吃低保。显然，这是村支书为了息访的一套说辞。

由上可知，中国低保制度在乡村社会的权力与关系网络中运作并产生了关系保、维稳保，村落社会的公平观念遭到冲击并给村委会工作带来很大困难，低保成为“村庄第一难事”。村委会可以利用制度资源挡回上级的关系干涉，却无法回避将低保作为治理资源去“息访”的命运。处于权力与关系网络之中的农村低保难以保持自身的救助伦理特质，民政部门逐渐意识到这些问题并于2011年开始一系列具体可操作的低保实施办法，试图以制度规范化打破异化低保制度的权力与关系网络。

三、低保规范化的尴尬——以低保公示和申请制度为例

为了抵制地方权力与关系网络对低保制度的异化，保证社会救助资金的救助伦理属性和社会效果，自中央到地方的民政部门加紧制定各项低保制度，推进低保运作规范化。自2011年以来，C市出台了一系列完善低保运作的制度，包括：民主评议制度、《低保审核审批办法》、《低保责任追究办法》、《完善民主评议制度的通知》、《入户调查制度》、《动态管理制度》、《社会公示制度》、《群众监督制度》、《档案管理制度》、《受理制度》、《举报有奖制度》等。C市民政局于2012年2月开始采用《全国最低保障信息系统》进行社会救助资金社会化发放。可以说，C市的低保制度建设是较为全面、先进和规范的。低保制度规范化一方面给基层低保实施填补了秩序与规范，另一方面也给基层政策执行者带来更多的尴尬：例如低保名单公示带来的诘难；村干部“做作业”任务量加大；低保申请表的信息涂改、乱填；评议代表的尴尬；关系户的挑战等。下面对前三项作简要论述，后两项在其他部分论述。

（一）公示引发的诘难

自2011年民主评议制度实施以来，村两委必须改变以往有公示制度无公示内容的做法，对评审结果予以7天公示，让村民充分享受低保信息知情权。C市低保公示制度要求：村委会要对评议结果张榜公示7天，无异议后报乡镇部门审核；乡与村委会成员组成调查小组，进一步进行评议，张榜公示7天，无异议后报区民政局审核；区民政局审批，在区救助网站进行为期7天的张榜公示。之前一直作为“村庄秘密”的低保名单一公布在夏村就引起了轩然大波。

尽管行政村是一个半熟人社会，自然村却是一个熟人社会，村民之间彼此了解情况，知道哪家经济条件差、谁家有病人、谁家有什么关系在外边。看了低保公示名单，村民一边惊讶他怎么能吃低保，一边又在盘算着这家人的关系在哪里。“吃低保”的观念逐渐进入村民的脑海，村民之间相互猜测、传言、攀比。有些村民到村干部家里以询问政策的名义要低保，有的村民干脆直接以年老体弱多病等理由要低保，更有那些村庄狠人明示或者暗示村委会给他低保才会获得他的支持。关系（维稳）户等不该享受低保的人享受了低保，导致低保成为一项没有伦理性的资金资源，任何人都可以去争取。面对村民的诘问，村干部要么说这是上面的指示，要么说按照政策办事你也可以申请，村干部的底气不足影响着村两委的权威和信誉度，加大了村庄未来工作的难度。

如前文提到的夏佳志夫妇是因村委会为顾全村支书面子而获得低保名额的，这一被公示便引起了村民的诘难。村民对村干部发出的诘难的本质上在于“不患寡而患不均”，失衡的低保指标分配挑战了村民的朴素公平观念。管理低保申请的王会计说，低保工作成为“天下第一难事”，天天都有人到村委会为低保的事情吵吵闹闹。

（二）“做作业”任务加重

在夏村调查的25天里，笔者几乎每天都能看到4个村干部到村委会填写各种表格“做作业”。为了达到办公现代化，村委会特聘了一个办事员夏坤。50岁的夏坤会运用电脑，他因为患有肺结核病全家3口都享受低保待遇。夏坤虽然名义上是被聘任的办事员，但实际上相当于一个村干部，村内的文案工作都由他负责，所以在村委会我们也经常看到他的身影。

自2011年C市实行《全国最低保障信息系统》后，村会计每月都要上报低保信息。除了做好网络信息登记外，村委会还要从低保档案管理上进行规范化，从低保申请书的填写到评议过程中的计票、最后的公示结果等材料都要以“规范化文本”留档保存。一份低保申请书共8页，包含申请书个人自述、低保申请表（包括收入、家庭成员）、家产备案、区低保申请对象调查材料（村组、乡、区三级调查记录）、审批表（村、乡、区的审批意见），最后还要附一张所有评议人都签字的民主评议表（2011年是30个代表）。这些材料本应由低保申请者填写，但申请者大多是老年人，他们要么不会写字、要么不会规范填写，对于残疾人、精神病人这就难上加难了。加之，低保申请材料要求信息准确无误，填写任务就自然落到了村干部的肩上。申请人自述栏目一般是个人情况、家庭情况、申请理由，在调研过程中，我们看到申请表的填写笔迹较为类似、行文逻辑、风格也多有雷同，经过核实确实是村干部代劳，有的是村干部按照村民的申请自述抄写的，也有村干部在当事人申请书上修改的。

如：夏峰声的申请自述：

我叫夏峰声，男，1949年7月出生，今年61岁，家中两口人，家住夏村2组。

我自幼弱智，结婚后有一个同样弱智的儿子。妻子也因为如此家庭和我离婚，现家中一贫如洗，生活特别困难。特向社会救助局申请农村低保，解决我和儿子的基本生活，请考虑批准。

申请人：（空白）

2010年8月3日

申请人提出申请后，还要公示当次所有申请人的信息和申请理由，以及最后的评审结果。低保工作每一步的规范化都有很多作业要做，文牍工作成为村干部的主要工作之一，坐办公室成为村干部的常态，农村组织工作方法由原来串家到户“拉家常”逐步向现代化办公形式转变，这种转变既需要村干部付出相应的体力成本，还需要有熟悉现代办公软件的人员、办公条件、办公经费的保障。拿国家工资、坐班制办公、明文公示信息等都是科层制的特征，村干部逐渐走向“准官僚化”，在这个过程中他们所要做的“作业”会越来越多。

（三）规范化中的反规范化

夏村低保申请表中常见有被涂改、抹掉的地方，据调研分析发现这些多是不规范却真实的信息。将真实信息涂改、在申请表上填写虚假的信息以符合低保规范化的要求，便是反规范化。

低保申请表被涂改最多的地方是家庭人口、年总收入、年人均收入以及家庭成员情况。以2011年9月份的低保申请表为例：申请人夏德祥在家庭户口一行涂改为1人，家庭成员情况一栏将两行人口信息涂抹掉；申请人夏德喜，在家庭户口一行涂改为1人，家庭成员情况一栏将1行人口信息涂抹掉，却在个人自述里提到“妻子有患有病”，显然，家庭成员一行被涂改掉的是妻子的信息。

在翻阅夏村低保档案材料时笔者发现，凡是家庭户口填写超过1人的申请表几乎都有涂改的痕迹，经过涂改修订后的申请表只能看到申请者本人的信息，这种涂改策略至少反映三个方面的问题：

第一，乡村干部以人为单位而非以户为单位分配低保指标。按照低保政策规定，低保应以户为单位进行分配，如果1份低保申请表里填写该户有2人而最后却只给1个低保指标，是明显违反政策的。但在低保的实施中几乎所有的农村都是以人为单位而非以户为单位进行低保指标分配的。一方面因为“户”在农村难以确定，老年人与最小的儿子一般不分家，即使在生活中分家在户口簿上也还是在一起的。如果将重残的老人选为低保的同时还将他健康有经济实力的儿子一家人也定为低保显然有失公平。另一方面，低保名额增多之后，除村庄几个绝对贫困户外，再次确认低保对象的难度加大，只要条件“凑合”、“说得过去”就行，那么低保就会向家有重病、年老体弱的农户倾斜，照顾弱者个人则体现村落的道义性，照顾全家则有违道义。夏村2011年开始将低保户变为低保人，村支书讲，“一户若有7、8个人全都吃低保，一月有400-500元的低保金，不公平、不合理，村民反映会更加强烈”。“低保户变成低保人”这种带有平均主义性质的分配方案为一般村民接受、也利于村庄工作，具有一定的合理性和正当性。

第二，涂改家庭人口信息，隐藏家庭人口结构实情。低保政策要求“子女有赡养能力，不履行赡养义务的家庭不在低保范围内”，如果子女有赡养能力，农户不能申请低保，因为任何人到老年都有丧失劳动力的可能，在当下国力有限的情况下，不可能将所有的养老义务都推向政府，中国农村仍然要以家庭养老为主。申请表中被涂改的家庭信息掩盖了家庭人口结构，其中有些是子女有赡养能力的家庭、甚至有家庭条件不错的家庭，他们在申请书中隐藏了这部分信息，以获得低保名额。即使是那些纯女户家庭，他们大都有自己的养老策略，比如招上门女婿、申请五保户、跟着女儿过日子等。因此，没有完整的家庭信息就无法了解低保申请者的真正家庭情况，关系保、维稳保就可能产生。在缺失家庭信息的情况下将某人评为低保户，甚至会纵容子女不养老的现象：“你看，我不赡养你，你还能吃低保”。表3中第3号龙多梅在2013年被评上低保就是因为儿子不养老、生活艰难。2012年龙多梅之所以没有被评上，就是因为村委会有“纵容子女不养老”的担忧。

第三，虚报收入信息。依照低保政策，收入在当地平均线以下的农户可以申请低保。于是为了获得低保名额，村民在申请表里将家庭收入填的越少越好，在个人自述中将困境描述的越严重越形象越好。其实，在夏村基本上不存在人均年收入低于1300元（C市2013年农村平均收入水平）的家庭，了解情况的村支书和村医都说，按照这个标准全乡没有一户符合低保户标准的。在C市，1300元的生活标准很难说是符合现实情况的，这是乡村干部和村民的共识。但是为了规范化申请者（更多是乡村干部）就必须将家庭收入写得低于平均水平，这就扭曲了低保信息，很容易误导社会救助政策、阻碍其改善。

国家为了低保运作规范化从而制定一系列详尽的指标，村干部和申请对象为了符合低保规范化政策而修改真实信息，结果低保规范化获得的是“被裁剪的事实”，进而出现规范化中的反规范化运作。

四、低保民主评议与退出制度实践

（一）民主评议的程序与实质

中国农村低保真正走向运作规范化是从民主评议制度开始的，由村干部、小组长、人大代表、政协代表和群众代表组成的民主评议会打破了以往由少数几个村干部商量决定的低保评选机制，评议人人数和代表层次的增多促进了低保评选的民主化。

2012年C市低保民主评议制度规定：第一，在人员组成上，必须由社区（村）主任、居（村）民委员会成员、居（村）民组长、人大代表、政协委员和有群众基础、有责任心、处事公正的村民代表组成；民主评议小组人数由8-10人组成，其中村（居）两委成员不得超过4人。第二，要求低保申请人必须得票80%以上。政府还同时了与民主评议制度相匹配的其他制度如公示制度、入户调查制度、群众监督制度、举报有奖制度等。公示制度是民主制度的重要内容；入户调查制度要求对于被评选上的低保对象乡村两级100%的入户率、区民政局30%的入户率抽查；群众监督与举报有奖制度从制度上保证了低保评选的公正性和透明性。

民主评议在刚开始实际运作时，出现了不少问题。如2011年的第一次低保民主评议中，评议代表们的反应如下：

村民代表C：“2011年的民主评议会，最后变成了走形式。乡村干部讲话，领导讲话。张三主持，念名单，问代表们有没有意见，没得，就通过了。一上午就开完了。”

村民代表D：“2011年民主评议，我也是代表。2011年之前都是由村干部决定，组长都不参加决策。我对村干部说：‘你们以前搞人情保，现在上访、告状的多了，你们搞不下去了，找我们当代表的得罪人！’”

2011年夏村低保民主评议小组成员共有30人，30人的民主评议小组显然过于庞大，会议组织成本相对较高，会上也无法做到有效的评议。为了进一步规范民主评议制度，2012年3月15号《C市社会救助管理局关于进一步加强完善城乡低保民主评议制度的通知》对人员组成、票数都进行了规定。调整之后的低保评议小组共有10人，夏村评议小组中有3名村干部、3名党员代表、1名组长代表、3名村民代表。据我们所知，除3名村干部外，7名代表中绝大多数是村民小组长，这些人村庄工作经验丰富，相互之间配合默契，沟通交流起来成本较低。调整之后的评议小组更加具有活力和行动力，民主评议制度也逐渐发挥功能，村民代表的反应和低保评定的结果对此是明显确证。

村民代表D：“当面得罪人，谁都不干。现在都是选票，划勾，票决，谁也搞不清楚是谁投的票。也有人私下打招呼，代表说‘好’，但他不可能跟所有的代表都打招呼。没有选上的人，只好骂代表眼睛瞎了。民主评议效果好一些。”

2012年5月11日夏村进行了2012年度第一次低保民主评议会议。由于2011年的低保民主评议与结果公示的“广告”效应，2012年上半年申请低保的人员一下子上涨到22人，低保申请人情况如表3。

2012年，夏村10人低保评议小组通过推选选出计票员、唱票员、监票员，然后发票、投票。最后，通过80%投票率即8票以上的共有4名低保申请者，村委会在当天即公布了选票结果，四名低保待遇获得者得票情况如表4。

2012年度的评选结果是比较公平的，应该获得低保的家庭都顺利享受了低保待遇，也在一定程度上限制了关系保和维稳保。在18个被筛选下来的申请人中，有村外政治精英夏爱军向村支书打招呼的龙多梅，还有运砂船上访户夏明的父亲夏思真。这一评选结果得到了村民的认可。

民主评议制度的具体操作规则确保了低保评定的程序公正，其实质是为基层干部抵制外界干扰提供制度供给，即用一套制度规则将处于地方性权力关系网络中的评议组成员剥离出来，通过技术化的手段进一步获取结果公平。民主评议制度保证了低保进入的公平竞争，却难以保证低保退出渠道的顺畅，因而并不能保证低保最终的公平公正。

（二）低保退出制度的实践

低保实行动态管理制度，要求乡镇人民政府应当根据低保家庭成员及其家庭经济的变化情况进行分类复核，并根据复核情况及时报区民政局办理低保金停发、减发或者增发手续。低保家庭应当向乡政府定期报告家庭人员、收入和财产情况，原则上城市按月、农村按季度复核。（2013年《C市最低生活保障审核审批办法（试行）》）按照动态管理制度规定，农村低保至少一年应该微调一次，主管部门应当按照家庭人员、收入情况增加或减少低保户。但是，低保制度在农村实践中却出现以下现象：除极特殊的情况外，享受低保待遇成为终身制；没有有效的退出机制。

在低保制度运行近7年的时间里，夏村的低保户如果不是一夜暴富是不会被取消低保待遇的。现在“半官僚化”的村干部都奉行“不得罪人”的行事准则，他们知道自己早晚要“下台”和普通村民一样生活，因而要为自己今后的正常生活营造一个良好的环境，结果低保成为一种“只进不出”的制度。

村干部J：“国家低保本身是做好事，到村里成了坏事。低保成为村庄工作的第一大难题。前面评上的，除非死了，否则难以取消。例如Q，若取消她，她首先会认为是我给取消的。我何必得罪人呢？不取消Q又会得罪普通老百姓。”

评议组成员Y：“我若举手建议把他的低保名额取消了，他自己、他儿子、孙子所有人会恨我一辈子。”

家庭条件转好的低保户或者关系（维稳）保无法被取消，村中出现“家有小车吃低保”的怪异现象，这势必造成村庄内部的公平失衡和人心分裂，也使得低保动态管理制度成为虚设。上级民政部门也逐渐察觉到这种现象、并提出了相应的整改政策。C市在2012年就通过行政体制展开了“城乡低保年审年检排查工作”，提出重点清理11类人员。2013年“年审年检工作”中又提出重点清理12类人员，要求“要把应该纳入低保的成员，以家庭为单位全部纳入，不该享受低保的对象，全部取消保障待遇，切实提高我区城乡低保规范化管理水平”。重点清理的12类人员如下：

（1）家庭经济情况好转，家庭人均收入明显高于全乡最低保障线。

（2）家庭成员中有自然减员未报告的。

（3）进入社保领取退休工资后家庭月人均收入明显高于最低保障线的。

（4）子女已成年且就业的。

（5）已领取企业退休生活费，家庭月人均收入高于最低保障线的。

（6）外出打工，离开居住地3个月以上的。

（7）享受保障期间享受住房、建房、购买商品住房的；

（8）就业年龄内，拒绝推荐就业的。

（9）子女有赡养能力，不履行赡养义务的。

（10）不如实提供收入情况，虚报、隐瞒或提供假证明的，对入户调查人员态度恶劣，不积极配合的。

（11）因酗酒、赌博、吸毒致贫，通过教育仍不悔改者。

（12）通过信息比对的疑问人员。

鉴于上级政府的体制压力，各乡村基层组织积极开展低保排查工作，在工作能力范围内取消不符合规定的低保户。村干部去低保户家里做工作，劝其同意减少低保名额，但一般都遭村民拒绝。这时村干部往往或动用私人关系劝说、或以其他把柄“恐吓”、或许诺以另外的利益许诺而达到工作目的。2013年5月11日，夏村民主评议小组召开了低保年审年检会议，做出取消7人低保的决定。7人中当事人死亡的有4个，成员就业的有2个，家庭生活改善的有1个。具体公示如下：

公 示

村民主评议小组于2013年5月11日，召开民主评议会，经13位民主评议小组成员投票，鉴于享受农村最低生活保障的夏峰声、文昌哥、夏德秋家庭中的户主死亡，根据相关文件精神，其家庭低保自动取消，其家庭成员按新增低保申报。华仟吉家庭成员华工力（精神病人）已死亡，其低保自动取消，保留户主及其他成员。5组低保户程军、6组低保户夏坤，其子程涛、夏威已参加工作，取消程涛、夏威的低保。夏海家庭，因生活改善，取消其妻于美韵低保。现将评议结果公布如下：（同意票）

夏峰声（2人） 13票 户主死亡

文昌哥（2人） 13票 户主死亡

夏德秋（2人） 13票 户主死亡

华工力（1人） 13票 成员死亡

程 涛（1人） 13票 成员就业

夏 威（2人） 13票 成员就业

于美韵（1人） 7票 生活改善

夏村村委会

2013年5月11日

在2013年7月份的低保名单中，依然能够看到第一节中所列6户不符合低保标准的关系户的名单。村干部通过给夏德朝和路杰二人做工作，在2012年取消了二人的低保，以保留他们妻子的低保作为妥协条件。马大梅、刘四妹和唐法妹三人的低保依然保留，这不仅与他们的关系背景强硬有关系，也与他们的一人低保有关，村委会没有与之“交易”的妥协条件。在2013年5月低保名额被取消的程涛、夏威、于美韵三户中都仍有人在享受低保救助，三户的户主同意减少低保名额仅是“给村干部面子”。三户中不乏有村干部的关系户，相比村外的关系，村干部更容易处理村内的关系应对上级政策。

综上所述，中国农村低保制度运行近7年，至今没有形成一个良好的退出机制给我们的启示有：

1、低保退出渠道淤塞，村民有低保终身制的观念；

2、村干部怕得罪人的行事准则加剧了低保进出渠道淤塞的程度；

3、在压力型体制下，上级政府的压力能够给乡村以改革动力并取得一定效果，重点清理12类低保对象的政策在夏村取得一定成效，为夏村低保退出机制的建立提供制度支持；

4、在清理不合格低保对象时存在关系硬的低保户无法被取消的困境，上级政府官员的公权力通过私人关系对农村低保的公平性构成巨大威胁。所以，低保退出机制的形塑不仅要与村落社会关系网络相磨合，更重要的是要将上级权力关系关在法制的笼子里。

总之，低保退出制度是低保制度的重要组成部分，是低保分配公平性、还原低保救助伦理本性的重要保障，各级政府必须重视这项制度建设。

（三）新低保观念的形成

农村低保制度自2007年实施以来，村民由不知情到知情，由“瞧不起这点钱”到竞相争取，在政府努力构建低保公示制度、民主评议制度建设的同时，村落中逐渐形成新的低保观念并影响着村民的行为。从下面三个案例中，我们可以对此新观念窥见一斑。

3组夏阳杰，80岁，有4个女儿2个儿子，儿女们全部做医药销售生意，孙子们也都外出打工，家庭条件富裕。2011年，他向村两委递交了低保申请书。他认为有的家庭条件比他好都“吃低保”了，所以他也要“吃低保”。

姚爱珍，87岁，虽然儿子得癌症去世了，但她有三个孙子，三个孙子家家都有小车，家庭条件富裕。姚爱珍在2012年也写了低保申请，她认为自己年级大了，丧失劳动能力了，应该国家来养老。

村民F说：“管他呢，申请写一个，评上就评上，评不上就算了。国家的钱，又不是老百姓的，不要白不要。”

夏村6户不符合规定的关系户中除了刘四妹年龄40多岁以外，其他5户全都是60岁以上的群体，而且全都以疾病或者病残为低保申请理由。这些关系户毋庸置疑在村落起到了不良的示范效应。

通过表3可以看到2012年申请低保的村民有以下特点：

1、申请主体以老年人为主，22人中有18人高于60岁。

2、申请理由以患病为主，除序号1、2、3和13、14五人外，17人全部以患病为由。

3、大都隐藏子女情况，只有序号5、12两人提及子女赡养能力，其余20人没有这方面的信息。

综上，在低保实施过程中，村民逐渐形成新的低保观念：无论儿女多少家庭条件如何，一旦年老体弱就应当享受低保，一旦享受低保就应当终身享受。低保金成为养老金甚至仅仅是一项公共资源，低保的救助伦理性质被忽略。新低保观念导致更多不符合条件的农户抱着侥幸的心理去申请低保，人人都抱着投机心理去占“公家”的便宜，“反正是国家的钱，不要白不要”，在低保规范化过程中增加更多不规范的内容。

夏村的低保评议和退出制度实践表明，如果国家给予基层组织足够的权力和信任并加以监督与约束，在村内社会中就基本上能够保证低保分配的公平性并有效防止低保制度异化。C市近年来在中央低保政策的指引下积极制定具体的低保落实措施为基层低保运作的规范化提供了制度供给并取得一定成效。

五、问题与政策建议

综上所述，当下中国农村低保制度在基层社会实践中面临以下6大问题。国家每年近千亿元的农村低保资金如果想要实现“再次分配兼顾公平”和保持基层社会秩序稳定的战略，就必须针对以下6个问题从行政体制上下力气整治、从制度上进一步完善。

1、关系保。在地方权力关系网络中，地方性权力往往能够通过关系变为资源，村庄内的关系户成为村内低保分配公平的直接挑战者。村干部对于村内的关系往往能够通过其他手段再次平衡，例如在C市采取重点清理12类人员的时候，村干部最好做工作的就是与自己有关系的低保户。而村外的关系往往来自于上级官员，村干部难以有效处理，有这种关系的人一般家庭经济更好、对村落公平冲击更大。因而，上级政府官员的私人关系通过权力网络对基层低保的公平性产生更为强烈的冲击。民政部门应当警惕这种隐形的利益关联，将官员的权力关在法制的笼子里，同时加强低保信息的透明度以约束乡村干部行为。

2、维稳保。中国改革开放30年来，各级政府依然牢守“稳定压倒一切”的政治考核体系。后税费时代，基层治理资源匮乏，而当下中国的体制造成了高度的地方行政异化，制度的一系列行政、组织、资金、制度成本使得地方政府无力支持。地方政府只好截取社会救助资金，结果社会救助制度成为制度的牺牲品。原本是救助社会贫弱群体的公益资金成为地方政府花钱买平安、“收买”上访精英的一种工作手段和治理资源。维稳保是中国维稳体制的衍生品，根源在于渠道淤塞和基层政府丧失政治原则地工作方法，因而重塑基层政权的治权、治责是当下中国基层政治的重要任务也是治理维稳保的一剂良药。

3、临时救助资金管理体系不规范。临时救助资金正是因为具有“临时性”特征，在申请对象、资金发放和后期审查管理中存在很大的漏洞，相比低保资金临时救助资金更易被挪用，在鹦洲乡50%以上的临时救助资金被用于军人上访群体的“慰问”上，尤其应当引起相关部门高度注意。建议临时救助资金按照低保资金的政策和制度来管理，加强监督和审查。

4、低保规范化工作中的反规范化。民主评议、公示、监督等一系列低保制度的试行，大大提高了低保管理的效率和规范化，也成为村庄低保民主评议小组抵制外界关系的有力制度资源。同时，也应当看到在村务工作规范化的过程中存在许多“裁剪事实”的现象，乡村干部为了满足政府制度规范化的要求而“削足适履”，从而掩盖了许多有效的真实信息，不利于公共政策的完善和执行。建议民政部门做好调查研究，根据各地实际收入和生活情况制定低保申请标准，并建立真实信息保证制度，督促基层干部还原低保信息的真实性。

5、低保申请标准线偏低导致没有标准。C市2013年农村低保标准线为年人均收入1300元以下，这已经不符合当地农民收入和消费的实际情况。乡、村、组三级干部都清楚，如果按照这个标准，全乡恐怕找不到一户符合低保标准的农户。既然没人符合低保标准，你申请了，我也可以申请，于是引发低保申报者之间的恶性竞争。在低保申请表填写中，村干部还要“指导”村民虚报、乱填收入。低保应当满足人们生活的最低生活保障，测度、确立适当的低保标准线是低保规范化的重要举措，也是政府工作走群众路线、贴近群众生活的体现。