村镇银行发展建议范文

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一、村镇银行概述

（一）概念

村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于300万元人民币；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于100万元人民币；村镇银行是独立的企业法人，享有由股东投资形成的全部法人财产权，依法享有民事权利，并以全部法人财产独立承担民事责任。村镇银行以安全性、流动性、效益性为经营原则，自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。

（二）业务发展

经银监分局或所在城市银监局批准，村镇银行可经营业务包括：吸收公众存款；发放短期、中期和长期贷款；办理国内结算；办理票据承兑与贴现；从事同业拆借；从事银行卡业务；发行、兑付、承销政府债券；收付款项及保险业务；经银行业监督管理机构批准的其他业务。村镇银行按照国家有关规定，可政策性银行、商业银行和保险公司、证券公司等金融机构的业务。有条件的村镇银行要在农村地区设置ATM机，并根据农户、农村经济组织的信用状况向其发行银行卡。对部分地域面积大、居住人口少的村、镇，村镇银行可通过采取流动服务等形式提供服务。

（三）成立的背景

2006年10月在孟加拉创立的世界上第一家乡村银行，至今已形成一个有1200个分行、遍及4.6万多个村庄的银行系统，使400多万孟加拉农村的贫困人口脱贫致富。2006年12月20日，中国银监会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策、更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，这是中国农村金融政策的重大突破。正是在这样的背景下，全国各地村镇银行如雨后春笋般应运而生。截至2012年9月末，全国共组建799家村镇银行中，中西部地区481家，占比60%。其中，2010年和2011年是村镇银行设立较多的年份，分别为201家和286家。

二、村镇银行发展的问题

（一）市场准入制度不健全

村镇银行的大规模推建设进度不大的主要原因在于村镇银行的市场准入制度不健全。如根据《村镇银行管理暂行规定》，虽然在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于300万元人民币；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于100万元人民币。但规定要求村镇银行的主发起人、最大股东必须是符合相关标准的银行业金融机构，对境内银行金融机构持股比例也有相关规定如不得低于20%，由于规定的标准较高，将金融市场的非银行类金融机构和民间资本挡在门外，限制了村镇银行的建设的普及面；此外，由于村镇银行规模有限，盈利水平不高，优秀人才的缺乏等因素，导致发起行对其管理干预度较强，自主性较差，逐渐沦为发起行的分支机构。

（二）社会公信力不够强

从全国整体来看，村镇银行社会公信力不强的问题突出，因为村镇银行规模小、资金不雄厚、网点分布少，导致的社会影响度较低，居民对此种类型的银行不够理解，常常被认为是“个人开的银行”，信用度可能不高，当地居民的质疑较多害怕存款不安全，导致在当地开展业务有一定难度，因此，当地居民更愿意到大中型银行办理储蓄业务，以及信用社和邮政储蓄银行等。村镇银行社会公信力弱、社会影响度不高集中体现吸收存款难的问题。

（三）市场竞争实力不强

大中型商业银行有稳定客户，主要是高端的较富裕客户业务，农村商业银行、农村合作银行和农村信用社在中层客户市场优势较大，低端客户往往金融需求较小。村镇银行在这种竞争环境中压力很大。大中型商业银行在农村开发业务有许多固有优势金，如结算系统完善、公信度较高、服务质量较好等。大银行的固定客户主要是经济状况较好的农户。此外，农村信用合作社进入农村金融市场时间较长，也具有丰富的经营与农村相关的业务经验。如近几年，小额贷款公司在农村市场比较活跃，争夺了部分贷款业务。

（四）政策支持不足

央行给予村镇银支农再贷款支持不够，导致村镇银行的资金实力不够，例如在税收优惠政策方面，农村信用社可获得营业税和所得税降低或减免政策优惠，但是村镇银行却排除在外。此外，对村镇银行的信贷规模调控和利率管制过紧，未实现利率的市场化。

三、完善我国村镇银行发展的建议

（一）改进村镇银行设立模式

村镇银行设立的标准过高，阻碍了村镇银行的发展进程，考虑银行业风险较大和监管部门的监管能力的不足，村镇银行降低设立条件可能性较小。规模化、批量化的成立村镇银行将利于提高效率，降低成本。为推进村镇银行发展，现今，村镇银行共有三种发展模式：“总分行制”、“管理总部制”、“控股公司制”。这三种模式特色很明显，须因地制宜，依据实际情况选择合适的发展模式。虽然这三种模式还没有大规模扩张，现今，这三种模式对村镇银行的设立还没有凸显很好地推动作用，因此，村镇银行设立模式仍需不断探索，不能仅限于此种三种模式，大胆尝试新模式，制定引进人才优先政策，帮助村镇银行走出发展囧境，推动村镇银行更好的发展。

（二）提高村镇银行社会公信力

一是加大对村镇银行宣传力度，利用各种媒体和平台向公众宣传设立村镇银行的作用和功能，宣传村镇银行相关业务优势，提升村镇银行在公众心中的影响力；二是要不断加大支农力度，在服务质量上做工作，争取广大群众的支持，达到提高社会公信力的目的；三是逐步完善结算环境，出台相关优惠政策，为广大农户提供更加丰富的金融服务，将银联系统、支付系统、个人征信等系统等银行功能逐步健全；此外，地方政府应当促进信用环境建设、资金奖励、办公用房等方面的建设，构造一个竞争、有序的金融机构体系，更好地做到服务“三农”。

（三）提高市场竞争力

现今，虽然村镇银行与其他金融机构竞争优势不大，要在农村业务开展开来，就必须面对竞争的压力。村镇银行不能以价格战略为主，争取在竞争中求得共赢。面对金额过大的贷款，可与其他大中型商业银行合作，小额贷款可与小额贷款公司进行合作，这样既不损失客户，又有效地分散了风险。此外，村镇银行要积极学习其他金融机构开展农村业务的经验，必须发挥自己的特色与优势，结合自己机制灵活、决策链条短等优势，研发符合市场需求的金融产品。依据地区发展特点，进行有针对性的产品创新，做到“人无我有、人有我优”。

（四）加大政策支持力度

为增强村镇银行资金充足性，央行应给予村镇银行一定的支农再贷款支持，对村镇银行的信贷规模调控和利率管制应采取宽松政策，实现利率的市场化。如国际上成功的农村小额信贷项目均实行的是商业化利率，在税收优惠政策方面，给予村镇银行在营业税和所得税降低或减免政策优惠。

参考文献：

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(一)机构发展状况。2008年9月2日，重庆市第一家村镇银行-大足汇丰村镇银行开业，至2010年9月末两年时间，重庆市正式开业营运的村镇银行已达6家，即：大足汇丰、开县泰业、梁平澳新、丰都汇丰、璧山工银、巴南浦发村镇银行。

(二)经营发展状况。2009年末，6家村镇银行存款余额2.91亿元，贷款余额0.88亿元，全年实现利润-1149万元，6家银行全部为亏损。截止2010年9月末，6家村镇银行存款余额2.97亿元，比上年末增加0.06亿元，增长2.1%，贷款余额5.83亿元，比上年末增加4.9亿元，增长544.4%，2010年1-9月，6家银行实现利润-339万元，比上年减亏810万元，亏损数由上年的6家降为3家。重庆市村镇银行经营状况详见下表。

(三)支持经济发展状况。重庆市村镇银行虽然成立时间不长，多数银行成立时间还不到一年，但在支持“三农经济”、农业产业化、中小企业及统筹城乡发展等方面发挥了积极作用。至2010年9月末，6家银行农户贷款余额1.41亿元，比上年末增加1.21亿元，增长605%，占贷款总额的24.1%；农业产业化企业贷款余额0.57亿元，比上年末增加0.56亿元，增长560%，占贷款总额9.8%；中小企业贷款余额2.67亿元，比上年末增加2.21亿元，增长480.4%，占贷款总额的44.5%；其他贷款余额1.26亿元，比上年末增加1.03亿元，增长447.8%，占贷款总额的21.6%。重庆市村镇银行贷款余额及构成情况详见下表。

二、村镇银行发展的制约因素

据对重庆市6家村镇银行的调查显示，当前，有六大因素制约了村镇银行的发展：

（一）公众认知度不高。村镇银行是近几年才开始成立的新型银行，由于成立时间较短，经营规模较小，营业网点较少，金融产品较单一，宣传力度不够，社会公众对其认知度和信任度较低。据对1000户居民和农民的问卷调查表明，86%的城乡居民和农民对村镇银行的信誉持怀疑态度，93.5%的城乡居民和农民都不愿意把钱存到村镇银行，认为村镇银行规模小，把钱存在村镇银行风险大，不安全。公众认知度不高，直接制约了村镇银行各项业务的拓展。

（二）资金来源不足。资金来源不足，严重制约了其信贷投放量。由于公众认知度不高，营业网点少，除大足村镇银行成立时间较早，有一个分支机构外，其余5家村镇银行都只有1个营业网点，村镇银行在组织存款上较为困难。与其他金融机构相比，村镇银行的主要优势在于其是一级法人，具有经营灵活，服务快捷，手续简便的特点，而在存款组织方面，就是村镇银行的弱势，不仅机构网点少，也没有ATM机，而且存款品种单一，没有理财产品业务，导致村镇银行吸储能力较弱。至2010年9月末，6家村镇银行存款余额只比上年末增加600万元，而存贷比已达196.4%，也就是说，不仅把可用的存款、资本金用完了，而且还借用了部分其他资金。资金不足，制约了贷款的有效投放和盈利能力的提升。资金来源不足的问题已成为制约村镇银行发展的最重要因素。

（三）结算渠道不畅通。调查显示：目前重庆市6家村镇银行都没有直接接入人民银行的大、小额支付系统，都采取委托兴业银行、浦发银行等其他商业银行办理资金汇划，无法享受到人民银行现代支付系统带来的资金汇划便捷，人为压票的情况时有发生。支付结算业务渠道不畅，不仅制约了村镇银行结算业务的发展，也制约了其他业务的发展。同时，村镇银行不能发行银行卡，也在一定程度上制约了其业务的发展。根据中国银联规定，加入中国银联需入股300万元，而目前村镇银行刚刚成立，经营规模小，盈利能力弱，没有资金实力来入股，因而只有暂时不发行银行卡，部分储户因不能办理银行卡而不得不中断与村镇银行的业务往来。

（四）征信系统不通。征信系统未开通，制约了村镇银行信贷业务的发展。据调查，重庆市6家村镇银行都没有接入人民银行的征信系统。一方面，村镇银行信贷数据不能纳入人行征信系统，影响了人行征信系统信贷数据的完整性，不利于其他银行机构的信贷风险控制。另一方面，村镇银行不能查询人行征信系统数据库中企业和个人的信用记录，在一定程度上限制了贷款的投放。目前，村镇银行贷款审批所需企业、个人的信用记录只能通过借款人到当地人民银行去查询，增大了人民银行基层行的工作量。据了解，村镇银行未接入人行征信系统的主要原因是成本费用较高，超过10万元，村镇银行在发展初期盈利能力较弱的情况下都不愿意在征信查询系统方面投入更多的资金。

（五）盈利能力不强。村镇银行作为新型农村金融机构，由于成立时间短，资本金额度不大，资金实力不强，决定了村镇银行的客户是以农民、个体工商户、规模较小的农业产业化企业、中小企业为主，这样的客户群，决定了每个客户的贷款规模较小，业务经营成本较高，贷款风险较大，盈利水平较低。2009年，6家村镇银行全部为亏损，亏损额在300万元以上的2家，100万元以上的2家，100万元以下的2家。2010年，村镇银行盈利水平虽有好转，但据测算，至年末，6家村镇银行中仍将有3家银行是亏损。较低的盈利水平将制约村镇银行的可持续发展。

（六）员工素质不高。调查显示：6家村镇银行的人员主要是从其他商业银行选调和对外招聘来的，其学历水平相对较高，但业务水平相对较低。至2010年9月末，6家村镇银行共有员工146人，从学历上看：本科106人，占72.6%，专科38人，占26%，中专及高中2人，占1.4%；从专业技术职务上看：有专业技术职务的只有28人，占19.2%，没有专业技术职务的117人，占80.2%。据调查，员工中熟悉信贷、会计、农村金融业务及金融新业务的人员较少，各项差错时有发生。员工素质不高，难以适应现代金融业务发展的需要，必将制约村镇银行的长远发展。

三、村镇银行发展的对策建议

(一)加大金融政策扶持力度。一是适当降低村镇银行的存款准备金率，增加村镇银行的可用资金量。目前村镇银行的存款准备金率是参照农村信用社的缴存比率，相对较高，建议将村镇银行的存款准备金率在农村信用社存款准备金率的基础上降低2-3个百分点。二是向村镇银行发放支农再贷款，增加其资金来源，增强其支持“三农”经济发展的实力。一方面建议降低支农再贷款的准入门槛，将村镇银行发放农业贷款额占贷款总额的比例由70%降低到50%，使更多村镇银行特别是经济不发达地区村镇银行能够获得支农再贷款支持。支农再贷款最高限额仍然控制在不超过其资本金总额以内。另一方面适当降低支农再贷款的利率标准，可在现有支农再贷款利率标准的基础上下浮10-20%。三是适当降低村镇银行加入大、小额支付系统和征信系统的费用，使其能够享受到人民银行提供的方便、快捷的现代化金融服务，体现对村镇银行发展的扶持政策。四是适当降低村镇银行加入银联的入会费。对村镇银行实行区别于其他金融机构的政策，建议将村镇银行的入会费降低到20-50万元，以便于村镇银行能够发行银行卡，推动其银行卡业务的发展。五是适当放宽村镇银行存贷款比例的限制，促其业务快速发展。建议在村镇银行发展初期，不实行存贷款比例限制，当村镇银行发展到一定规模后，再实行存贷款比例限制。

(二)加大政府政策扶持力度。一是政府财政资金扶持。建议地方政府根据村镇银行发放“三农”贷款、中小企业贷款额的一定比例将部分财政资金存入村镇银行，以增强村镇银行支持“三农”经济和中小企业发展的资金实力。二是政府实行财政补贴。建议地方政府对村镇银行发放的“三农”贷款给予贴息，贴息率为2-3%，以降低村镇银行发放“三农”贷款的成本支出。由于“三农”贷款户数多、额度小、距离远、费用高，其他金融机构包括有些农村信用社或农村商业银行都不愿意发放，所以对村镇银行发放“三农”贷款给予贴息，适当增加其收益，增强其发放“三农”贷款的积极性，使其更好地支持“三农经济”的发展。三是建立“三农”贷款、中小企业贷款损失补偿机制。建议地方政府建立“三农”贷款、中小贷款损失补偿基金。每年按财政收入的一定比例拨付贷款损失补偿基金，用于对村镇银行及其他金融机构发放的“三农”贷款、农业产业化贷款、中小企业贷款因自然灾害、政策性因素等造成的贷款损失进行补偿，以减小村镇银行及其他金融机构的贷款损失风险，增强其放贷的积极性。

(三)强化宣传推介。针对村镇银行普遍公认度不高的状况，村镇银行要利用各种媒体、各种平台向社会公众宣传村镇银行设立的目的，开展的相关业务等，并用支持“三农”、农业产业化和中小企业发展的典型事例开展宣传，正面引导社会公众充分了解和认知村镇银行，通过良好的服务使社会公众积极支持村镇银行发展。

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中图分类号：F830.6文献标识码：A文章编号：1006-1428(2009)12-0035-03

当前，加速发展村镇银行，实现《新型农村金融机构2009-2011年总体工作安排》，是完善农村金融体系进而促进社会主义新农村建设的重要步骤。为促进村镇银行快速健康发展。笔者建议如下。

一、重视村镇银行与农信社的差别，不宜要求村镇银行成为“第二农信社”

目前，有的人士认为，村镇银行既为新型农村金融机构。主要为“三农”服务，那么就应当与农信社一样。努力发放“农户小额信用贷款”。这种看法是欠妥的。因为，村镇银行与农信社(包括农村合作银行、农村商业银行，下同)在经营条件及机构性质上均存在重大差别。必须正视这种差别。

农信社在乡村中有众多的营业网点，与乡村行政当局有悠久的密切联系。实际上，现行农信社并不是合作金融，而是在政府行政控制下的商业性金融与政策性金融的混合体。这种性质可以从下列事实中得到证明。农信社的信贷业务大体可分为两大块。一块以中小企业、个体工商户和有一定规模的农户为主要对象，户均贷款金额相对较大，利率较高，经济效益良好，是农信社主要的利润源。这种贷款的放贷动力来自于农信社自身的利润动机。这是商业性金融。另一块以中等左右或以下农户为主要对象，贷款形式主要是“农户小额信用贷款”以及联保贷款等。单笔贷款金额小，工作量大，费用率高，利率又受到限制，因而利润绵薄，甚至亏损。这块贷款的放贷动力主要来自于上级的行政指令与考核，同时，在放贷过程中还得到村、乡行政当局的大力协助。运用信用户、信用村、联络员等手段降低成本、防范风险。很明显，这块贷款属于政策性金融。正因为农信社具有政策性。因而不能没有政府的行政控制。

村镇银行的营业网点十分有限，也缺乏与乡村行政当局的密切联系。根据中国银监会颁发的《村镇银行管理暂行规定》，村镇银行是以境内外金融机构为主发起人发起组建的控股或全资子公司：经营的地域范围限于机构所在的县域：经营原则是安全性、流动性、效益性，自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束：并依法开展业务。不受任何单位和个人的干涉。可见。村镇银行的性质乃是县域小型商业银行，大体上相当于美国的社区银行，以及我国早几年大量存在的县域城市信用社。

显然，根据村镇银行的性质与经营条件，除了某些特殊情况外，一般地，村镇银行只能从事农信社的那块商业性金融业务。而难以承担农信社的那块政策性金融业务。如果硬性地要求村镇银行象农信社那样去大量发放“农户小额信用贷款”。就会造成村镇银行的经营困难，严重影响其健康发展。

二、努力促使村镇银行更好地“贷农、贷小”

虽然不宜要求村镇银行象农信社那样去从事政策性金融业务，但是应当在商业性金融框架内，努力促使村镇银行更好地“贷农、贷小”。为此，除了要严格监管其大额贷款比例和适当控制其初始资本金额外，主要应当从两个方面着力。

一是要督促、帮助村镇银行不断改进“理念、机制、技术”。尤其是由于现行村镇银行中有相当多的业务骨干来自于大银行，他们很需要为适应小额贷款而“重新学习”。

――理念。①要牢固树立小型商业银行只有竭诚为小客户服务才能良好地生存与发展的信念。②小客户、小额贷款不等于经济效益低下。③对待小客户，不能简单套用对待大客户的那套评价体系、操作方法。那些资金边际产出率很高的小客户，能够也应当成为小银行的好客户，只不过小银行需要找到合适的信息搜集与风险控制办法。

――机制。①营销。经营小额信贷，必须有良好的营销机制，要造就强大的客户经理队伍，主动出击营销，不能坐等客户上门。②激励。要有良好的激励机制，以充分激发员工尤其是客户经理的潜能。③风险控制。要从自身实际出发，造就有效的风险控制机制。风险控制的要点大体可归纳为：充分掌握客户信息，有效担保，企业信贷文化，风险责任制，严厉的催收。

――技术。发放小额贷款同样需要高超的技术。尤其是在解决“信息不对称”问题上。我国目前，适合国情又较为先进的小额贷款技术主要有两类。①土生土长的、以泰隆银行为代表的“预先熟悉客户”技术：②引进的欧洲复兴银行的“标准化”小额贷款技术。

二是要运用优惠政策引导村镇银行的市场定位下移。

商业性金融要讲成本、收益，因此，为了引导村镇银行更深入地“贷农、贷小”。还需要有相应的政策支持，使得部分政策性金融可以商业化运作。“又要马儿跑，又要马儿不吃草”是不现实的。

目前，财政部已有规定，2009－2011年，财政按村镇银行全年日均贷款余额的2％进行补助。但是，这只是在特定时间内对新建机构的扶持。从目前的实际情况看，十分需要有常态的、普惠的、直接与“贷农、贷小”挂钩的扶持政策，使得任何机构，只要“贷农、贷小”，便都可以享受政策扶持。这样做，不但对于村镇银行、农信社这样小银行机构的健康发展有重大意义，而且也是从更广阔的范围引导信贷资金“向下走”所必需的。

常态的、普惠的扶持政策包含全国统一政策和地方追加政策两个部分。全国统一政策着眼于“普遍性”，扶持措施以“减免”为主。并且，主要与“贷小”挂钩；因为，一则“支小”中就包含了必要的“支农”内容：二则“涉农”的边界相当模糊，比如有一家服装厂，从行业上说，与“农”毫不搭界，但是其工人大部分来自农村，你说它“涉农”不“涉农”?具体说，全国统一政策大致可以如下设计：5万元以下贷款，税收全免，存款准备金全免；5-50万元贷款，税收减半，存款准备金全免；50-500万元贷款，税收8折，存款准备金减半。地方追加政策由各地政府决策并“买单”，可以根据当地的实际情况与地方财力，决定给哪些贷款贴息，贴给谁，贴多少，等等。

三、多方努力，破解“吸存难”问题

许多村镇银行都遇到“吸存难”的困扰。对此。应当通过多方面的努力加以破解。

1、尽量少在贷差地区设立村镇银行。贷差地区，设立外地城商行、农村合作(商业)银行的分支机构的效果会更好一些；已经设立的村镇银行，如果吸存确实非常困难，而相关条件又具备，可以考虑重组为主发起人银行的分支机构。

2、努力提高村镇银行的活力。为破解“吸存难”，银行机构自身的活力很重要，应当努力将村镇银行打造成为活力充沛的小银行。主要措施是：①有关方面要选择资质良好的银行作为主发起人，并且确保其主导权不受侵犯；②主发起人银行要精心选任村镇银行的经营团队，他们要有强烈的商业竞争意识，要有坚

定的“贷农、贷小”理念，并且对小客户比较熟悉；③村镇银行要建立健全的市场化劳动人事制度和员工激励制度，打造活力充沛的员工队伍。

3、应当在村镇银行名称中去掉“村镇”两字，以减弱不良的品牌效应。按现行规定，村镇银行的名称中必须有“村镇”两字，然而，“村镇”两字带给公众的影响是规模小、落后、可靠性差，很不利于吸存。去掉“村镇”是有理由的。银行有三类，商业银行、合作银行、政策性银行。村镇银行属于商业银行，“村镇”两字并不反映其性质。同样，美国的小型银行――社区银行，其名称中也没有“社区”两字。因此，不妨去掉“村镇”。或者改为“商业”。

4、县域政府应当大力支持村镇银行的健康发展。首先，思想上重视，真正把村镇银行看成为当地自己的银行。其次，行动上关怀。要大力宣传、帮助树立形象；应当存入一部分财政资金，既增强其资金实力，又为企业作出榜样；还应当在开拓业务方面提供帮助。

5、网点增设应适当放宽。由于县域中各类小客户往往缺乏先进的自备交通工具和时间。一般偏好就近办理金融业务；因而当村镇银行要求增设网点时，监管部门应当“网开一面”。

6、适度调整邮政储蓄银行的资金运用政策。应当允许村镇银行、农信社等县域小银行从邮政储蓄银行“买入”的资金用于放贷，不必再按“同业存款”处理。因为在短期内，要使邮储银行大量发放小额贷款是不现实的，从而这样做，可谓“一举两得”，既能使邮储资金留在县域使用，又促进了村镇银行、农信社的发展。同时。也将使邮储银行更象真正的“邮储银行”。

7、应当积极研究办法，帮助村镇银行快速完善结算渠道。

四、解放思想，向民间资本开放村镇银行市场准入，造就一批真正的“草根银行”

所谓向民间资本开放村镇银行市场准入，就是允许民间资本依法发起组建并掌控村镇银行。

“草根银行”是指从民间滋长起来的、与微小企业共存共荣的小银行机构。它们规模虽小，但是产权约束强，机制灵活，敢于创新。它们熟悉小客户，能恰当定位自己，不与大银行攀比。但活力充沛，业绩优异，竭诚地为微小企业服务。

显然，我们在发展村镇银行过程中，十分希望能看到有一大批“草根银行”涌现。现有的、由境内外金融机构为主发起人发起组建的村镇银行的最大好处是监管方便、风险易于控制；但是，这样组建的村镇银行是难以成为真正的“草根银行”的。一则，在主发起人银行中，除了极个别外，都是由国家控制的、未实现”政企分开”的银行，由他们控股的子公司当然也不可能有很强的产权约束。二则，这些子公司银行深受其母公司影响。在经营条件上总是要与母公司银行去比。三则，在资本金规模上存在求大倾向，以致原来的“低门槛”几同虚设。现行的组建方式的另一个缺陷便是，组建速度快不起来。因为，除了少数发展心切而发展道路欠通畅的银行外。大多数银行均缺乏组建村镇银行的内在动力。致使监管当局不得不既强调“社会责任”、又用“与审批新业务挂钩”的办法来迫使大中型银行走出来组建村镇银行。总之，无论是“质量发展”还是“数量发展”，都要求我们打开组建村镇银行的另一条通道，即修改法规，向民间资本开放“市场准入”，造就一批真正的“草根银行”。

向民间资本开放“市场准入”，首先是管理层要解放思想，遵循“收益充分覆盖风险”的思路原则。大量由民间资本掌控的村镇银行问世后，亏损倒闭、违法违规经营等等情况肯定也会出现。这些烂机构好比不良贷款，我们希望不良贷款不要发生，但是追求“零不良”是不现实也不合理的，应当追求“低不良”、使风险可控、使收益充分覆盖风险。同样。发展“草根银行”应当做的是：尽量减少烂机构的发生，但是不能要求非得“零发生”不可，只要极大多数是好的，总体社会效果大大超过个别烂机构的损失，就可以了。

在开放“市场准入”时，还必须坚持“脚踩一条船”原则。也就是，村镇银行的董事长和执行董事，不能同时又是工商企业主。因为历史经验多次表明，“脚踩两条船”是十分危险的，“老虎总有一天要吃人”，严重的关联交易最终将难以避免。

在上述条件下，允许符合条件的自然人依法发起组建村镇银行，并拥有20％－30％的股份，成为控股大股东。“符合条件”的自然人是指三种人。①“下海”创业的金融业务骨干；②遵纪守法、信誉和资质良好、无不良记录的原来从事与金融相关行业者，如民间借贷人，典当、担保业从业人员，等等；③将全部资本从工商企业转移出来改投金融业的原工商企业主。当然，他们的资质要符合金融机构高管的任职资格要求。

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2006年12月，国家调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，同时选择六省推出了村镇银行，贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构试点工作。2007年10月，试点范围扩大到全国31个省(区、市)。自此，我国农村金融改革进入了以新型农村金融机构发展为突破口，建立多层次、广覆盖的农村金融体系的新阶段。抓住国家降低农村金融进入门槛的机遇，加快推进新型农村金融机构的发展，是解决新型农村建设金融需求旺盛与农村金融供给严重短缺矛盾的有效途径。

一、郏县广天村镇银行的基本情况及特点

郏县广天村镇银行于2009年10月28日挂牌，是河南省成立的第5 家村镇银行，注册资本5000 万元，内设四个部门（客户一部、资金组织部、综合业务部及营业部），员工20人，网点一个，业务范围已覆盖郏县县城，正逐步向周边各乡镇铺开，呈现出良好的发展态势。表现在：（1）资产规模快速扩大，存款余额持续增长。至2010年末，资产总额2.5亿元，较2009年末增长1.2亿元，增长率92.3%；存款余额1.9亿元，较上年末增长1.2亿元，增长171%。其中储蓄存款0.37亿元，较上年末增长0.27亿元，增幅270%；对公存款1.53亿元，较上年末增长0.87亿元，增幅131%。（2）信货投放稳步增长，支农力度不断加强。截止2010年末，贷款余额l亿元，较2009年末增长0.8亿元，增长率125%。其中涉农贷款占比54.7%，在服务当地“三农”经济和县域经济发展起到重要的作用。截至2010 年末，贷款利息和贷款到期回收率均为100%，无逾期和不良贷款，圆满实现了稳健经营的目标。（3）经营利润持续增长，盈利能力明显提高。截至2010年末，利息收入587.7万元，贷款利息收入528.8万元，金融机构往来收入58.9万元，利息支出66.49万元，营业支出382.03万元，其中业务及管理364.92万元，营业税及附加17.11万元。在“应提尽提、应摊全摊、据实列支”的前提下，2010年末实现账面利润32.05万元，净利润23.65万元，较2009的年末利润数增长将近25万元。

新型村镇银行的特点。（1）公司治理较为完善。一是注册资本规模较大。按照规定村镇银行最低注册资金，县（市）300万，乡镇100万元，郊县广天村镇银行注册资金达5 千万元，在全省已经成立的14 家新型农村金融机构中居于前列，高于最低规定的16倍，具有较强的发展实力。二是股权结构比较合理。郏县广天村镇是银行是由平顶山银行为主发起银行，6家企业和11个自然人入股的股份制商业银行，其中发起行投资1200万元，占股本的24%，为第一大股东，其他股东按出资额合理分配股权。这种产权明晰，责任明确的股权结构，既有利于树立主发起银行的主导地位，保证村镇银行日常经营管理的规范，又能保证企业及个人股东积极参与村镇银行经营。三是治理结构较为完善。广天村镇银行依照其发起行――平顶山银行的治理结构和内控制度进行建设，建立了“三会分设、三权分立”的制度，即股东大会、董事会、监事会以及董事会领导下的行长负责制。同时，制订了《郏县广天村镇银行核心业务系统操作规程》等59项规章制度。由于有完善的公司治理结构和监督制衡机制，其经营管理比较规范，风险管理能力较强。四是产业资本积极参与。广天村镇银行6家法人股东都是当地矿产、电力安装、物资及工程监理等经济实力强且口碑较好的企业，这些产业资本的参与，为农村引入了多元化的金融供给，体现了村镇银行多渠道募集资本的开放性。（2）经营方式有所创新。一是信贷审批程序快；二是信贷业务经营灵活；三是金融支农模式新颖。（3）业务运营平稳，支持县域经济效果明显。广天村镇银行挂牌经营后，注意融合平顶山银行的经营理念，结合郏县实际，迅速成长为一支新生的金融力量。广天村镇银行积极发挥面向地方基层、面向农村的特色，努力解决中小企业农户和个体工商户贷款难问题，开业至今，共发放小额农户贷款24户、计100万元；农村养殖贷款2户，20万元；发放农村工商业贷款24户，计4125.3万元；发放个体工商业贷款21户，计4210万元；发放中小企业贷款4户，计1000 万元。在短时间内，对解决该县中小企业及工商户、农户贷款难问题起到了立竿见影的作用。

二、郏县广天村镇银行发展中遇到的主要问题及原因

1．个别部门思想重视不够，认识不到位。村镇银行是一种新型农村金融组织，旨在培育健康、多元的竞争性农村金融新市场体系，有效增强对“三农”的金融服务，从而支持新农村建设，促进当地农村经济社会和谐发展。但通过对郊县广天村镇银行设立、发展的调查，笔者发现一些问题不容忽视。一是认识不到位。新型农村金融机构是个新生事物，一些政府和相关部门对其发展的重要性认识不够，认为发展金融机构只是银行系统的事，不是地方政府部门的事，对新型金融机构根本没有摆上重要议事日程去大力推进和发展；二是地方政府对以村镇银行未来发展的思路不清。一些政府和相关部门对新型农村金融机构如何发起、如何监管、如何扶持缺乏思路，不知从何下手；三是对于村镇银行的设立，部分基层心存顾虑。一些干部认为新型农村金融机构成份复杂，监管困难，怕重蹈“三会一部”的覆辙，有畏难情绪，推动起来不积极。

2．村镇银行设立阶段发起行难找。在本辖区内，具有主体资格的发起行较少。找到合适的主发起行，史成功组建村镇银行的关键问题。根据设立村镇银行的标准，组建村镇银行必须要求有一家符合条件的银行业法人机构（或金融资产公司）作为主发起人，通过调查发现：目前平顶山市符合条件的主发起行只有平顶山银行和平顶山卫东农村商业银行两家机构，所以说发起主体相对较少，要破解组建村镇银行本地主发起银行缺乏的瓶颈，必须从外地引进合适的主发起行。外部具有资质的金融机构，在欠发达地区设立村镇银行的意愿较为薄弱。目前为解决中西部或不发达地区发起行不足的问题，监管部门采取了东西挂钩、发达及欠发达地区挂钩的政策，要求全国范围内的商业银行，在东部地区设立村镇银行，必须按比例同时到中西部地区设立一定数量的村镇银行，但由于中西部地区农村金融盈利率较低，投入成本和耗费精力更大，主动愿意到这些欠发达地区设立村镇银行的外地银行不多。

3．村镇银行可持续发展能力不高，风险防控困难。村镇银行是商业性金融组织，不是政策扶贫机构，必须实观资本保值升值的目的，才能生存并持续发展。我们在调研中发现了几个影响其可持续发展的因素：一是社会认知度较低。郏县广大村镇银行成立时间仅一年，规模小、网点少，在广大农户心中的品牌地位不高，吸储能力不强。二是运营成本偏高。村镇银行的主要服务对象是居住在乡（镇）、村的农民，较城市居民居住地分散，单笔贷款额度小，甚至有时信贷员考察农户项目的车旅费高于贷款利息收入。三是风险控制困难。目前供村镇弄可借助和参考的现成风险防控体系几乎没有，比如征信体系，农村企业、个人信用信息还没有纳入征信管理体系，农村企业信息分散在人行、工商、税务、经贸等多个部门，缺乏必要的信用资源整合，评估农产信用难度大。同时，现阶段我国农业保险体系还很不健全，村镇银行信贷资金安全面临很大挑战。

4．政策扶持不够。大多地方政府没有出台具体的扶持政策。以平顶山为例，除国家及有关部委出台的扶持新型农村金融机构的文件精神外，目前还没有出台地方性扶持新型农村金融机构的政策，有关利率管理、征信、存款准备金缴存、支付清算、执行税率及税收优惠政策以及工商注册登记等问题，仍未统一解决。现有针对村镇银行优惠措施落实不到位。以广天村镇银行为实证，该行在筹建阶段，郏县政府会议研究对组建的新型农村金融机构，比照农村信用社享受所得税5年内先征后返和减免部分营业税（按3%执行）的优惠政策；涉及村镇银行的本级行政事业收费一律免收，服务性收费执行最低标准。但是落实起来比较困难，广天村镇银行的营业税直到2010年7月份才从5%降到3%，筹建初期的行政事业性收费也没有得到全部减免，这在一定程度上制约了村镇银行的发展，也对其他拟到平顶山市设立村镇银行的机构造成负面影响。

三、推进村镇银行可持续发展的政策建议

目前，全国各地都在抢抓国家鼓励发展新型农村金融机构的机遇，郑州、安阳市已建立2 个村镇银行或农村资金互助社，全省利用台资拟建30 家村镇银行正在进行，南阳由天津支持每县成立一个村镇银行工作也在积极推进中，诸多实际情况表明机遇与挑战并存，因此应采取更加有力措施，深入推进村镇银行建设。

1.政府及相关部门要高度重视村镇银行的设立和发展。一是加大宣传力度。通过研讨会、媒体等宣传解释试点政策，报道试点进展情况和外地先进经验，提高全社会对村镇银行的认知度。二是切实加强组织领导，充分发挥市、县两级新型农村金融机构组建工作领导小组的作用，对村镇银行的发展总体部署，加强业务指导，通过相关的制度安排，真正将村镇银行发展工作摆上各级政府的议事日程。三是建立政策协调机制。由金融办、发改委、人民银行、银监局、财政局、工商局、国税局、地税局、土地局、公安局、农业局、广电局、扶贫办等有关部门针对村镇银行发展中的困难，协商给予筹建、监管、补贴、税费等方面政策优惠。

2．基层尤其是欠发达地区应加大“招行引资”力度。从全省己成立的13家村镇银行的发起行属地看，外省银行占58%，省内占42%，表明外省地方性金融机构呈现出“圈地扩行”的燎原之势。地方政府尤其是欠发达地区应牢军抓住机遇，充分调动和激发各类市场主体的积极性和创造性，密切联系人行各分支行积极引导国内外的银行资本、产业资本及民间资金等社会各类资本到辖内农村地区创业发展，并全力推进村镇银行在辖内的健康发展。同时，支持大中型国有和股份制行商业银行通过创新管理架构，探索成立业务部、管理总部等多种方式投资组建村镇银行。

3．加快制定激励政策。在我国现阶段，涉农金融机构呈现成本高，风险大、收益低等特点，因此单纯依靠市场机制的作用来解决农村信贷投入不足问题是不现实的，必须给予更多的政策扶持。可供借鉴个别地区先进做法，一是税费支持。对新设立的村镇银自营业之日起，前3年县政府按其缴纳营业税地方留成部分的100%予以奖励，第4～6年予以50%奖励；禁止有关部门向新设立的村镇银行乱收费和乱摊派；凡是给予农村信用社的有关税费减免优惠政策，村镇银行同样享受；二是业务支持。县政府优先为新设立的村镇银行推荐对公优质客户。督促各有关部门大力支持村镇银行开展业务，积极引导各类涉农资金存入村镇银行，增强支农实力；鼓励将农业政策性信用业务交由村镇银行办理；积极向村镇银行推荐地方优质项目，帮助其拓宽农村信贷服务领域。三是资金支持。村镇银行如期开业后县政府奖励开办费用100 万元，同时，帮助协调营业办公用房，其租金前三年由政府承担。