经济行政管理论文范文

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3.由人治型行政转变为法治型行政。我国政府是否切实做到依法行政，直接关系到我国能否忠实的履行对世界贸易组织所做出的承诺，我国政府要根据世界贸易组织指定的规则，逐步改进我国市场准入以及市场公平竞争的法律条件，经过一段时间的过度，逐渐达到国际标准。

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1.社会主义市场经济呼唤公共财政。历史证明，无政府主义的市场经济或者完全自由的市场经济在配置资源中的成本很高，并不是促进经济发展的最有效形式，市场经济需要政府引导。通过对市场行为的宏观调控，弥补市场失灵，达到资源配置最优，是市场经济条件下最基本的公共需要，这一公共需要呼唤政府的公共财政。在社会主义市场经济条件下，我国财政所面对的基础，已从作为行政附属物的企业和个人，转到了独立的市场主体上来，财政的“独立主体性”正在形成，财政活动也正转到为经济主体的公共利益提供服务上来，成为满足经济主体公共需要的基本手段。国家财政对市场的调控作用，在我国社会主义市场经济初建时就被充分认识到，而起调控作用的财政应采取公共财政的形式，则是近些年才被我们逐渐认识到的。对市场经济进行调控的国家财政不应是延续计划经济诸多特征的传统财政，而应是与市场经济的公共需要相适应的公共财政。公共财政对市场的调控作用主要体现在营造硬环境和软环境两个方面。所谓硬环境，就是要能保证市场的物资流动、资金流动和信息流动畅通。这种市场环境只能由政府来提供。所谓软环境，是指能有一套完整的法律法规，来规范市场经济的“游戏规则”，并有一套相应的机构，来监督这些“游戏规则”的实行。

2.公共财政是提高政府支出效率、遏止腐败的一剂良药。公共财政的重要特征之一，是政府预算建立在一整套科学公开的运作程序之上，这就为精打细算、有效地使用政府经费提供了制度保障，从而避免了由预算制度流于形式所造成的政府支出铺张浪费现象，大大促使政府支出效率的提高。公共财政的又一重要特征，是通过对政府财力的法律制约，将所有政府预算内外的收入都纳入政府预算中，将政府的一举一动都纳入到法治范围之内。政府收支行为如果不能受到有效的法制约束，政府预算缺乏应有的透明度和公开性，就为权力腐败提供了广阔的空间和肥沃的土壤。因此，公共财政的推行实为医治政府权力腐败的一剂良药。

二、我国公共财政改革向纵深推进所面临的难题

1.在公共财政体制下国有经济的定位问题。无论在计划经济时期，还是在市场经济时代，我国的社会主义性质决定了与国有经济相关的财政收支始终是一种客观存在。西方公共财政学建立在以私有经济为主的“社会共同需要”之上，我国在借鉴西方公共财政体制时如何给大量的国有经济定位，就成为一大难点问题。有些学者认为我国的财政应该由公共财政与国有资产财政所组成，提出所谓的公共财政双元结构论。也有学者将国有经济视作构建我国公共财政体制的关键障碍，主张放弃对国有产权的庇护。“公共财政双元论”本身违背了公共财政论将财政定位在满足社会共同需要的这一初衷。在市场经济条件下，涉及国有资产的财政收支，也同样服务于社会公共需要这一大目标，这部分政府收支仅仅是财政的一个构成要素，而非独立成分。也即是说，国有资产财政只是公共财政的一个组成部分。从根本上说，如果将满足社会共同需要作为财政分配的唯一目标，那么公共财政必然是一元论。至于将国有经济视作公共财政的障碍、主张放弃对国有产权庇护的观点，与我国政治经济的本质特征相违背，也是不符合国情的。

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【关键词】政府采购基层单位难点透视

一、基层堤防单位执行政府采购难点

湖北省汉江河道管理局属湖北省水利厅直管单位,下辖十二个堤防、涵闸管理分局,五个局直单位,所辖单位分布在江汉平原七个县市,担负着汉江中下游752KM堤防的常年维护、管养及防汛任务。2008年,我局列入部门预算的政府采购项目经费571万元,利用自有资金列入政府采购商品180万元。项目经费571万元包括堤防维护经费533万元,正常防汛经费38万元,按湖北省2008年政府采购目录规定,堤防维护费和正常防汛费支出必须纳入政府采购范畴,截止10月底,通过政府采购程序项目经费实际到位291万元,未到达280万元,包括1.4万元正常防汛经费。堤防维护经费和正常防汛经费是我局完成年度堤防岁修养护、涵闸整修任务不可缺少的经费,资金到位的早晚对当年的安全渡汛影响极大,然而2008年汛期已过仍有近半的资金没到位,由于资金不到位,有的分局仍没能完成当年的堤防岁修计划。此外利用自有资金采购商品实际申报112万元,其中已下达政府采购计划函70万元,正在申请办理政府采购确认函。因得不到及时批复,为了保持单位的正常运转以及工作的顺利开展,有的单位不得已对堤防管养所需的除草机、堤林翻耕机等急需物品未待批准自行采购。当前,政府采购工作已成为我局正常运转的最大障碍,造成我局政府采购进展缓慢、执行困难的原因是多方面的。

1、政府采购手续繁琐,操作难度大

2007年湖北省根据《政府采购法》制订了《湖北省政府采购工作规范》(以下简称《规范》),分采购程序、采购行为、采购文本三部分规范共22章,12.5万字。其中采购程序就有预算管理、计划管理、公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购、质疑和投诉、合同签订、履约验收等程序,每一程序又有若干环节,具有较强的规范性,但是对基层单位(特别对省直、厅直在武汉市外单位)可操作性不大。依照《规范》我局各二级单位所需政府采购物品首先经汉江局汇总,再上报水利厅,然后由水利厅汇总上报财政厅,小到传真机、碎纸机,大到工程项目,一概必须此程序,而现行《规范》明确规定,绝大部分协议供应商在武汉市区,我局所辖却分布在江汉平原的七个县市,包括询价、协议等必须跑很远的路,有的二级单位分散在偏僻的乡镇,这样层层上报,层层下达,加之政府采购本身的繁琐程序,大大增加了工作强度和运行成本,有的单位为几百元的急需物品,也得跑出几百元的申购费用。此外,按照《规范》,有的基层单位在加油、打印、会议费等支出根本无法实施政府采购。

2、政府采购行为滞后,造成隐患多

按照现行的财政改革要求,政府采购是部门预算的重要组成部分,必须将各单位采购活动纳入部门预算,而部门预算的编制本身就有“二上二下”的漫长过程,一般在次年的三月人大会通过后才得以实施,在部门预算没有批复之前为保持工作的连续性,各级财政部门为各预算单位预拨经费,但政府采购却只有在人大批准部门预算后方可执行。部门预算的批复在基层单位一般也就拖到四月份以后了,这意味着每年的前五个月无法购回所急需的办公用品、设备等。我局2008年堤防岁修任务按原计划拨付体制,应在前一个年度的冬季即预付开工,2008年汛前即已完工,然而今年汛期已过,却有近半数的资金没有到位,造成应维修涵闸无钱维修,很多堤坝无钱养护,这无疑加大了我局所辖的堤闸的隐患,对堤闸安全渡汛产生极为不利的影响。此外,有的管理段危房改造、维修项目因当年采购工作推迟而推迟,有的管养点用房甚至在房屋倒塌后仍没有等到房屋整修的批复。

3、政府采购刚性有余,缺乏灵活性

按湖北省政府采购目录,项目经费必须进行政府采购,而作为我局正常的堤防维护费和防汛经费即被纳入政府采购的范围,可是堤防维护费实际用于全局堤防日常维护,其开支主要有诸如堤面整修、堤身除草等项目,防汛费也是用于日常防汛检查等支出,况且全长752公里的大堤分布在江汉平原的七个县市,项目支出涉及到上百个点,无法集中实施政府采购。而政府采购的这一硬性规定,正是造成我局2008年项目经费无法及时到位的主要原因。《政府采购法》及其《规范》虽然对所须按政府采购的商品、工程、服务等进行了规范,但没有对临时性、突发性的采购行为作具体规范。《政府采购法》第三十条提到了“采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的”货物或者服务,可采用竞争性谈判方式采购。《规范》第三章也只提到“不属于年度政府采购预算的项目,采购人需要调整政府预算的,按照政府采购预算调整有关规定执行。”但这只是使采购工作回到了重新申报的起点,无法起到指导作用。我局今年5月在水管爆裂的情况下,采取紧急措施,将本已纳入2009年部门预算的水管项目提前开工,在申报政府采购时,水管改造已经完成,这暴露出了部门预算和政府采购缺乏灵活性。

4、采购单位对政府采购认识不足,重视不够

《政府采购法》虽然颁布实施多年,但在基层才刚刚起步,有的基层单位对政府采购的认识十分肤浅,重视不够,主要表现有几点。一是认为自有资金不需办理政府采购手续,随意购买,自行其事仍很普遍。2008年各二级单位利用自有资金自行采购的设备、办公用品等41.99万元,没纳入采购计划的项目工程70万元。二是对政府采购与集体采购的概念没有分清,以为只要是集体行为的采购就是政府采购。三是对政府采购工作人员配备不强,不能及时按《规范》程序办理政府采购申报手续,造成已申报的政府采购材料多次被打回,有的询价单不是真正由供应商参与填表,而是由采购单位一人完成,有的中标单位与发票开列单位不一,甚至银行账号也填错,没有采购小组签名等等。四是政府采购计划编制粗糙,没有进行细致的市场调查。在编制年度政府采购计划时,一定要对本单位所需商品进行初步的市场询价,做到心中有数,如有的单位,需要10万元的小车,在编制部门预算时,没有认真作市场调查,结果在政府采购计划下达后,再进行询价才发现市场没有所同价位的小车,致使当年的采购行为大打折扣。五是政府采购工作后续管理混乱,《政府采购法》第四十二条明确规定,政府采购资料保管期为十五年。可是有的基层单位在当年申报完成后,就无法查找申报资料的踪迹。

5、现行政府采购工作与有关法规相抵触

依照《规范》,列入《政府采购目录》范畴的商品、工程项目必须进行政府采购,这就包含了纳入预算之内利用自有资金采购的《目录》中规定的商品及工程项目。自有资金采购程序是:采购计划申报,政府采购主管部门下达计划函,基层单位再组织询价、签订采购合同等,将此资料上报采购主管部门批准采购确认函。按规定的程序,确认函下过后,基层单位即可实施采购行为,在询价、签订合同的申报材料中,规定必须附上采购发票,然而真正的采购业务并没发生,按《中华人民共和国发票管理办法实施细则》第三十三条规定填开发票的单位和个人必须在发生经营业务确认营业收入时开具发票,未发生经营业务一律不准开具发票。在实际工作中,许多基层单位为开发票的确犯难,特别是在现今发票管理越来越严的条件下。

二、对政府采购工作的建议

1、完善并创新《政府采购实施规范》

《政府采购法》虽已颁布实施几年,但要达到其最终目标,必须经历从实践中来到实践中去的不断完善和创新的过程,只有经得起实践检验并不断创新的《政府采购实施规范》,才能真正发挥《政府采购法》应有的作用。省级预算管理部门应在《政府采购法》的框架内深入调查,制订符合本省实际切实可行的《政府采购实施规范》。

2、省政府采购管理部门适当放权

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环境管理体制是指国家有关环境管理机构设置、行政隶属关系和管理权限划分等方面的组织体系和制度。它具体规定了中央、地方、部门、企业在环境保护方面的管理范围、权限职责、利益以及相互关系，核心部分是关于管理机构的设置、各管理机构的职权分配以及各机构之间的相互协调等问题。一些西方学者在对环境管理体制问题进行讨论时，往往会把公众参与的问题考虑进去。他们认为，在环境管理体制的结构关系中，除政府的行为之外，还有社会利益团体和管理行为人，它们都是较为重要的组成部分。环境保护事业在西方一些发达国家，已经具有较高的社会化程度，企业和公众在环境管理中扮演着非常重要的角色。在这方面，我国与西方国家相比还存在很大的差距。较长时间以来，我们所说的环境管理体制仅指政府内部机构的设置，而公众的监督和参与则被视为是外部作用机制，一般不纳入进来。

一、我国地方环境行政管理体制存在的问题。

我国长期以来采用的是地方政府对辖区内环境质量负责的环境管理体制，这种体制，由地方政府通过计划、组织、调节和监督，来协调社会中的各种关系。这一体制的优点在于能够很好地发挥地方的主动性和积极性。经过多年的努力，我国已经形成了“由国务院统一领导、环境保护部门统一监管、各部门分工负责、地方政府分级负责”的管理体制，并逐步形成了“五级管理”、“四级机构”的组织体系。这种管理体制对于推动我国环境保护事业的发展发挥了积极的作用。我国是一个人口大国，自然资源相对较少，环境保护工作起步也比较晚，正处在经济发展速度过快、管理手段较为薄弱、环境意识还有待于进一步提高的转轨时期，因此该体制具有一定的合理性和有效性。然而我们也应该看到它还存在着不少的弊端，部门分散、地方分割、条块分离的现象比较严重，管理手段相对滞后，很难适应社会经济发展的客观需要，对于环境保护工作的开展具有一定的阻力。

我国政府对于环境管理机构的设置，大体上是一个倒“金字塔”的结构，即中央设置的环境管理机构数量较多、规模较大、人员充足、技术设备好，对环境监管的执法能力比较强；相对中央管理机构来说，各地方设置的环境管理机构，越往下数量越少、规模越小、人员越缺乏、技术设备越差，环境监管的执法能力也越弱。就拿我国的县级环境保护部门来说，它的技术人员编制较少，但实际工作人员的数量却严重超编，大多数人员没有环境保护方面的相关专业知识，其中还有一部分是在机构改革中被分流到了环境保护部门，同时又没有较好的方法对人员进行培训。同时，环境保护部门的技术设备配置也比较落后，缺乏基本的监测手段，不能有效地对排污总量和违法排污现象进行监测，有些甚至还需要将监测项目送到市一级部门进行分析。由于缺乏必要的管理手段，监管人员在现场进行执法主要依靠自己的感性认识和已有的工作经验，这样及时取证就有一定的困难。由于缺乏必要的交通工具与通信工具，一旦发生违法排污现象很难及时到达现场，从而做出快速应急反应[1]。我国地方环境行政管理体制存在的主要问题有以下几个方面。

（一）以地域管理为主的环境管理体制，导致中央政府和地方政府存在行为差异。

中央政府对于环境保护的态度非常重视，制定了一系列关于环境保护的政策法规，把保护环境上升到了基本国策的战略高度。从中央政府的角度来看，由地区间的环境质量得到改善所带来的外溢效应是不存在的，因为任何一个地区的环境质量得到改善都意味着整个国家的环境质量在不断提高。但从地方政府的角度来看，对于环境保护的态度就比较复杂，因为环境本身具有外溢性和跨区域性等特点，该地区对环境问题加大投入进行治理，可能得到收益的并不是该地区而是邻近的其他地区，这样就使得一些地区忽视环境保护而片面地只追求经济效益。在发展与环境的目标选择上，地方的目标函数与中央存在差异。中央政府强调全局的经济、社会发展与环境保护的可持续性，而地方政府的目标则明显偏重于局部、眼前的经济发展。在环境保护政策的决策与实施上，地方政府与中央政府存在着“讨价还价”和“对抗”的倾向。地方政府在落实环境管理的具体政策时，会与中央政府的要求产生一些矛盾与冲突，而地方政府则会凭借自身所拥有的经济资源和信息优势，以“上有政策、下有对策”的方式，尽可能地减少或避免自身利益的损失[2]。所以，在环境管理中地方政府与中央政府存在一定的行为差异。有学者认为，从环境保护的纵向管理上来看，我国是以地域管理为主的管理体制，在这种体制下，各级政府的环境保护行政主管部门只对本级政府负责，在环境保护机构内部上级与下级之间只是一种业务指导关系，上级对下级缺乏应有的制约力，执法过程中容易受到人为因素的干扰[3]。由于区域间经济发展的不平衡，不同地区对于环境污染问题的严重性和保护环境的重要性认识也不相同，因此，在资金投入上也存在着较大差异，有些地区投入了较多的资金用于环境保护，而有些地区则投入较少。这种现象必然造成地区之间环境管理力度上的不均衡，时间一长可能就会导致一些原来重视环境保护的地方政府向不重视环境保护的地方政府看齐，减少资金投入。即使某些地方政府一些有远见的官员真的下大力气治理本地区的环境，但由于环境的特殊性，我们也很难全面衡量其治理环境的业绩，这就使得地方政府的环境保护流于形式。

（二）地方环境管理机构在设置上不能满足实际需要。

目前全国有不少环境保护部门，特别是县级环境保护部门仍挂靠在城市建设系统上，仅属于城市建设系统的一个部门，这种现象给环境保护的执法工作造成了一定的障碍。城市建设往往引发一定的环境问题，而作为城市建设系统内的机构自然无法对其进行有效的环境监督管理，环境监管难免会流于形式。因为没有独立的机构，人员编制、工作经费等问题也都难以保障。有些地区环境保护部门内的自然保护监督管理机构不健全或者根本没有自然保护监督管理机构，而环境污染防治和自然保护是环境保护工作中不可或缺的两个部分，具有同等重要的地位。反映在机构的设置上，污染防治和自然保护监督管理机构都应该进行强化，不能侧重于任何一方。有些自然保护任务非常繁重的资源或农业大省，到目前为止还没有自然保护监督管理机构，有的省有自然保护监督管理机构但力量薄弱。在一些县和农村，环境和自然保护工作仍然很繁重，但机构的设置和人员的编制则远远不能适应实际需要，甚至还有些地方出现了没有人管理这方面的工作的情况。

（三）行政区划的地方环境管理体制，不利于跨区域环境问题的协调。

环境问题具有较强的外部性和区域性，一个地区的环境污染可能会影响到周边其他地区，往往会超越行政区划的边界，不受行政辖区界限的限制，如酸雨污染、流域水污染、海洋环境污染、生物多样性等问题，都具有跨行政区域的特点。针对这一现象，设置相应的强有力的流域环境管理机构，同时制定与之相适应的流域环境保护立法就显得尤为重要。

然而我国在这方面的建设还很不够。虽然在几个大的流域建立起了水资源保护委员会，但从隶属关系、职责、权限的配置和法律地位上来看，该类机构并非强有力的流域环境管理机构。而我国目前实行的是以行政区划为单位的环境管理体制，地方环境保护局隶属于地方政府，这就使得一个有机的整体被这种体制分层切块，个别地区为谋求经济的发展而不惜损害其他地区的利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生。同时，由于部门之间的协调不畅，跨区域执法难度比较大[4]。

（四）中央政府监督乏力，难以落实地方政府责任制。

依照《环境保护法》的规定，地方人民政府对本辖区内的环境质量负责。也就是说，环境质量的好坏，地方人民政府是责任主体，但相关法律既没有明确规定政府部门如何履行其责任，如何保证其履行责任，也没有明确规定如不履行职责应承担何种责任[5]。在经济增长水平仍然是衡量和反映各级政府和领导政绩的主要标准的情况下，考核干部实行的是自上而下、以GDP增长为依据的体系。在对地方政府官员进行政绩考核时，各种经济指标的完成情况仍然是重要的内容，尤其是GDP的增长，把本地区的经济生产总值、财政收入、企业规模、招商引资情况等作为衡量政绩的硬性指标，而对于政治和精神文明建设、和谐社会与党的建设等方面则没有硬性要求。这种考核体制某种程度上鼓励了地方发展经济的热情，挫伤了地方提供环境保护等公共服务的积极性。“这就促使一些地方将完成经济指标作为本地区发展的首要任务，把以经济建设为中心片面地理解为以GDP为中心，把发展才是硬道理片面理解为GDP增长才是硬道理，不顾资源、环境的可承载能力，盲目上项目，搞投资，造成大量低水平重复建设，资源消耗和环境污染现象十分严重”[6]。地方政府中的部分领导从个人和本地区的短期经济利益出发，环境保护意识不强，缺乏紧迫感，甚至把环境保护与经济发展对立起来，错误认为要大力治理污染、保护环境，就会阻碍本地区的经济发展，影响政绩目标的实现，甚至出现干扰环境执法行为，明目张胆地保护污染和破坏环境的行为。在地方政府的默许甚至支持下，一些企业采取暴力手段阻止环境执法，甚至抗法。中央政府对于地方政府是否依法履行对本辖区环境保护质量负责的义务，是否采取有效措施改善环境质量，仍然缺乏有效的机制和手段进行监督和制约。

二、实现地方环境行政管理体制科学发展的思路。

（一）按照政企分开的原则，转变部门职能。

国家应将环境保护的执法监督作为各项工作的重点，由微观管理转为通过宏观调控进行指导和服务，转变工作理念，由单纯的管理转为真正的为基层和企业服务。不断加强环境保护总局在宏观决策管理方面的职能，积极推进环境保护事业单位的改革，理顺中央与地方、环境保护部门与经济发展部门的关系，初步建立起科学的行政运行规范。同时要结合我国的具体国情，在充分发挥中央与地方主动性、积极性的同时，运用必要集中和适当分散相结合的工作方法，把环境保护方面的法规、政策、标准等的制定权集中到中央，同时又要按照具体问题具体分析的方法，根据各个地区发展存在的差异，环境标准可以结合本地的实际情况，采取不同的政策。而对于跨区域的环境问题，如大气污染、水污染等问题的处理权限都应该集中到中央，将局部性的环境问题，如噪声、固体废弃物处理等问题的处理权限放到地方，环境保护方面的国际合作问题其处理权限应该放到中央，而环境保护合作项目则可以放到地方，环境主管部门在工作中所起到的只是引导或指导的作用。

（二）加强人员和机构方面的建设。

精简机构主要针对的是非政府部门职能的部分，而政府部门职能的部分不但不能精简，反而要不断加强。从整个国家的发展趋势上来看，在对其他国家机构进行精简的情况下，对于环境保护方面的国家机构应该不断加强。因为长期以来，地方政府只注重发展经济，对于环境问题重视不够，导致环境污染欠账较多。在今后的发展过程中，仍然需要投入较多的资金对环境问题进行治理，但环境的改善需要一定的时间，在这段时间里现有的生态环境可能还会进一步不断恶化，在将来的20年甚至30年里，我国的环境污染问题可能仍然不会有明显好转，所以，从整个国家的长远发展来看，要实现国家的可持续发展，就必须不断加强环境保护。

（三）健全环境保护跨部门以及中央与地方的协调机制。

环境保护政策离不开部门发展政策和国家的宏观经济政策。环境保护已经成为整个社会的责任，而不单单是某个部门的职能。要把环境容量、环境质量状况和经济发展对环境的影响、对资源的消耗、对生态系统的影响纳入统计指标，使生态环境的承载能力也作为经济社会发展水平的重要标志。要建立国民经济绿色发展统计指标体系，不仅要有经济指标，而且也要有环境指标、人文指标，用这些指标来衡量国家和地区的经济水平，全面、科学、合理地评价地区、单位和干部的业绩。要改变不平衡的管理体制，形成综合权力机构，就需要顺应政府机构改革的潮流，通过计划、预测，综合考虑潜在影响因素，协调各部门间综合处理经济、环境和社会的问题，加强跨部门的统一规划与管理。在环境保护政策的落实上，国家利益与地方利益存在一定的矛盾，健全环境保护的中央与地方的协调制度就显得尤为紧迫。

参考文献：

[1]胡双发，王国平。政府环境管理模式与农村环境保护的不兼容性分析[J].贵州社会科学，2008,（5）:91-96.

[2]邓志强，罗新星。环境管理中地方政府和中央政府的博弈分析[J].管理探索，2007,（5）:19-21.

[3]游霞。环境管理体制若干问题探讨[J].科技管理研究，2007,（10）:58-59.