城乡建设用地标准范文
时间：2023-09-11 09:19:08
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篇1
公路工程项目建设用地总体指标
公路工程项目建设用地总体指标包括公路的总体工程（路基、桥梁、隧道、交叉等工程）和沿线设施（收费、服务、监控通信、养护等设施）的用地面积，不包括辅道、支线和链接线的用地面积
3.0.2
公路工程项目建设用地总体指标按公路公里长度编制计算。公路公里长度是扣除隧道长度（当有隧道工程时）滞后的路线长度（单位为公里）。公路工程项目的公路公里长度乘以总体指标，并根据不同情况按本章和本建设用地指标第九章的规定进行调整，即为项目的总建设用地面积。
3.0.3
当公路工程项目由不同技术等级或不同路基宽度的路段组成时，应根据不同路段长度分别计算建设用地面积，再累计各段之和得出项目总建设用地面积。本条规定同样适用于其他章节。
3.0.4
公路工程项目建设用地总体指标按I类II类和III类地形区分别编制。当公路工程项目处于两个或两个以上地形区时，应根据不同地形区的路段长度分别计算建设用地面积，再累计各段之和得出总建设用地面积。本条规定同样适用于其他章节。
3.0.5
公路工程项目建设用地总体指标一般不应超过表3.0.5-1~表3.0.5-6的规定
I类地形区高速、一级公路工程项目建设用地总体指标
参数项
单位
高速公路
一级公路
八车道
六车道
四车道
六车道
四车道
主要编制条件参数
路基宽度
m
42
41
34.5
33.5
32
28
26
24.5
33.5
32
26
24.5
23
路基平均计算（填挖）高度
m
3.6
3.6
3.6
3.6
3.6
3.6
3.6
3.6
2.2
2.2
2.2
2.2
2.2
桥梁跨径长度比例
%
10
10
10
10
10
10
10
10
5.5
5.5
5.5
5.5
5.5
互通式立体交叉间距
km
11.7
11.7
12.35
12.35
12.35
13
13
13.39
19
19
20
20
20
主线下穿分离式立体交叉间距
km
10
10
10
10
10
8
8
8
15
15
15
15
15
天桥间距
km
7
7
7
7
7
8
8
8
10
10
10
10
10
通道间距
km
0.4
0.4
0.4
0.4
0.4
0.5
0.5
0.5
1
1
1
1
1
平面交叉间距
km
-
-
-
-
-
-
-
-
1
1
1
1
1
主线收费站间距
km
130
130
130
130
130
130
130
130
80
80
80
80
80
服务区间距
km
50
50
50
50
50
50
50
50
-
-
-
-
-
停车区间距
km
25
25
25
25
25
25
25
25
40
40
40
40
40
路段监控通信分中心间距
km
90
90
95
95
95
100
100
100
-
-
-
-
-
路段监控通信站间距
km
45
45
47.5
47.5
47.5
50
50
50
-
-
-
-
-
养护设施间距
km
45
45
47.5
47.5
47.5
50
50
50
47.5
47.5
50
50
50
指标值
nm2/km
8.6154
8.5313
7.8313
7.7469
7.6196
7.1376
6.9667
6.7836
6.3935
6.2518
5.6044
5.4623
5.32
注：表中桥梁跨径长度比例是桥梁跨径长度占路线总长度的比例
II类地形区高速、一级公路工程项目建设用地总体指标
参数项
单位
高速公路
一级公路
八车道
六车道
四车道
六车道
四车道
主要编制条件参数
路基宽度
m
42
41
34.5
33.5
32
28
26
24.5
33.5
32
26
24.5
23
路基平均计算（填挖）高度
m
3.8
3.8
3.8
3.8
3.8
3.8
3.8
3.8
2.8
2.8
2.8
2.8
2.8
桥梁跨径长度比例
%
9
9
9
9
9
9
9
9
5
5
5
5
5
互通式立体交叉间距
km
12.6
12.6
13.58
13.58
13.58
14
14
14.42
21.85
21.85
23
23
23
主线下穿分离式立体交叉间距
km
9
9
9
9
9
8
8
8
15
15
15
15
15
天桥间距
km
6
6
6
6
6
7
7
7
8
8
8
8
8
通道间距
km
0.4
0.4
0.4
0.4
0.4
0.5
0.5
0.5
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
平面交叉间距
km
-
-
-
-
-
-
-
-
1
1
1
1
1
主线收费站间距
km
130
130
130
130
130
130
130
130
80
80
80
80
80
服务区间距
km
50
50
50
50
50
50
50
50
-
-
-
-
-
停车区间距
km
25
25
25
25
25
25
25
25
40
40
40
40
40
路段监控通信分中心间距
km
90
90
95
95
95
100
100
100
-
-
-
-
-
路段监控通信站间距
km
45
45
47.5
47.5
47.5
50
50
50
-
-
-
-
-
养护设施间距
km
45
45
47.5
47.5
47.5
50
50
50
47.5
47.5
50
50
50
指标值
nm2/km
9.3025
9.2147
8.4668
8.3773
8.243
7.5947
7.4141
7.2275
6.97
6.8207
6.1494
5.9996
5.8499
III类地形区高速公路、一级公路工程项目建设用地总体指标
参数项
单位
高速公路
一级公路
六车道
四车道
四车道
主要编制条件参数
路基宽度
m
33.5
32
26
24.5
26
24.5
23
整体式路基比例
%
73
73
85
85
90
90
90
分离式路基比例
%
27
27
15
15
10
10
10
桥梁跨径长度比例
%
25
25
23
23
10
10
10
互通式立体交叉间距
km
13.5
13.5
15
15
25
25
25
主线下穿分离式立体交叉间距
km
8
8
8
8
15
15
15
天桥间距
km
5
5
6
6
12
12
12
通道间距
km
0.5
0.5
0.6
0.6
1
1
1
平面交叉间距
km
―
―
―
―
主线收费站间距
km
130
130
130
130
80
80
80
服务区间距
km
50
50
50
50
―
―
―
停车区间距
km
25
25
25
25
40
40
40
路段监控通信分中心间距
km
95
95
100
100
―
―
―
路段监控通信站间距
km
47.5
47.5
50
50
―
―
―
养护设施间距
nm2/km
47.5
47.5
50
50
50
50
50
指标值
8.8994
8.8272
7.8227
7.6543
6.8205
6.7105
6.6005
注：表中整体式路基比例和分离式路基比例分别是整体式路基长度和分离式路基长度占路基总长度的比例。
I类地形区二、三、四级公路工程项目建设用地总体指标
参数项
单位
二级公路
三级公路
四级公路
双车道
双车道
双车道
主要编制条件参数
路基宽度
m
12
10
8.5
7.5
6.5
路基平均计算高度
m
1.5
1.5
1.3
1.3
1.1
桥梁跨径长度比例
%
2
2
1
1
1
主线下穿分离式立体交叉间距
km
80
80
―
―
―
天桥间距
km
50
50
―
―
―
通道间距
km
50
50
―
―
―
平面交叉间距
km
0.8
0.8
0.4
0.4
0.4
停车区间距
km
80
80
100
100
100
养护设施间距
km
40
40
40
40
40
指标值
hm2/km
2.8014
2.5916
2.1608
2.0549
1.7279
II类地形区二、三、四级公路工程项目建设用地总体指标
参数项
单位
二级公路
三级公路
四级公路
双车道
双车道
双车道
主要编制条件参数
路基宽度
m
12
10
8.5
7.5
6.5
路基平均计算（填挖）高度
m
1.5
1.5
1.2
1.2
1.2
桥梁跨径长度比例
%
2
2
1
1
1
主线下穿分离式立体交叉间距
km
70
70
―
―
―
天桥间距
km
50
50
―
―
―
通道间距
km
40
40
―
―
―
平面交叉间距
km
0.8
0.8
0.4
0.4
0.4
停车区间距
km
80
80
100
100
100
养护设施间距
km
40
40
40
40
40
指标值
hm2/km
2.9864
2.7708
2.4084
2.2992
1.9531
III类地形区二、三、四级公路工程项目建设用地总体指标
参数项
单位
二级公路
三级公路
四级公路
双车道
双车道
双车道
单车道
主要编制条件参数
路基宽度
m
12
10
8.5
7.5
6.5
4.5
桥梁跨径长度比例
%
5
5
3
3
2
2
主线下穿分离式立体交叉间距
km
60
60
1
1
1
天桥间距
km
50
50
―
―
―
―
通道间距
km
20
20
―
―
―
―
平面交叉间距
km
1.2
1.2
0.6
0.6
0.6
0.6
停车区间距
km
80
80
100
100
100
100
养护设施间距
km
40
40
40
40
40
40
指标值
hm2/km
3.6183
3.4334
2.6088
2.5126
2.2819
1.9274
3.0.6
当时机公路工程项目的路基宽度与本章指标编制采用的值不同时，其建设用地总体指标应按表3.0.6进行调整。
表3.0.6
路基宽度调整指标（hm2/km）
地形类别
路基宽度每增减1m
高速公路
一级公路
二级公路
I类
1.1047
0.1022
0.1049
II类
0.1304
0.1173
0.1186
III类
0.166
0.1591
0.1202
3.0.7
当高速公路互通式立体交叉时机间距与本章指标编制采用的值不同时，其建设用地总体指标应按表3.0.7进行调整。
表3.0.7
高速公路互通式立体交叉间距调整系数
互通式立体交叉间距（km）
Ⅰ类地形区
Ⅱ类地形区
Ⅲ类地形区
八车道
六车道
四车道
八车道
六车道
四车道
六车道
四车道
5
1.35
1.39
1.43
1.31
1.35
1.4
1.31
1.36
10
1.08
1.09
1.1
1.08
1.09
1.1
1.1
1.11
15
0.98
0.98
0.97
0.99
0.99
0.99
1
1
20
0.95
0.94
0.93
0.96
0.96
0.95
0.98
0.98
25
0.93
0.92
0.91
0.95
0.94
0.93
0.97
0.96
3.0.8
对位于大型或特大型城市的绕城公路、城市出入口公路及过境公路的路段，当建设标准为高速或一级公路，且主线下穿分离式立体交叉和天桥密集时，其建设用地总体指标可按系数1.05~1.1进行调整。
3.0.9
本章指标中的一级公路和二级公路用地指标按非干线公路编制，对《公路工程技术标准》（JTG
B01-2003）所规定的具干线功能的一级公路和二级公路，其建设用地总体指标可分别按系数1.1和1.05进行调整。
3.0.10
对基本无植被覆盖的荒漠区（荒滩、戈壁、沙漠等地区）公路，可在Ⅰ类地形区建设用地总体指标基础上，高速公路按系数2.1、一级及以下公路按系数1.2对总体指标进行调整。
3.0.11
当公路通过软土、沼泽、地震、滑坡、崩塌、岩堆、泥石流等需建设防灾设施时，应根据其具置或处置措施，按本建设指标第九节有关规定增加用地面积
3.0.12公路工程项目的辅道、支线、连接线的建设用地面积，应根据其公路技术等级按相应用地指标另行计算。
3.0.15
当公路工程项目设计用地界外的改路、改河、改沟、改渠、改移输电、通信线路和专业管道等改移工程的用地，以及经技术、经济论证必须设置取、弃土场时，应按实际需求单独计列，并应在设计说明中予以专门叙述。
第四章
路基工程用地指标
4.0.1路基工程用地指标包括路基宽度、护坡道、碎落台、排水设施、防护设施、小桥函和桥梁桥台等的用地面积，其中路基宽度由行车道、中间带（中央分隔带、左侧路缘带）和路肩（硬路肩、土路肩）等部分组成；不包括公路用地界外改路、改河、改沟、改渠、改移输电、通信线路和专业管道等改移工程以及取、弃土场的用地面积，当公路工程项目涉及这些用地时，应按本建设用地指标第九章的有关规定执行。
4.0.2
路基工程用地指标适用于公路工程项目主线路基、支线路基、连线路基、桥梁引道及隧道洞口外路基的建设用地面积计算。
4.0.3
路基工程用地指标按路基公里长度编制计算。路基公里长度是扣除大中桥（含特大桥）跨径长度、隧道长度和互通式立体交叉主线长度滞后的路线长度（单位km）。公路工程项目的路基公里长度乘以路基工程用地指标，并根据不同情况按本章和本建设用地指标第九章的规定进行调整，即为项目的路基工程总用地面积。
4.0.4
路基工程用地指标编制采用的用地宽度，各级公路均按路堤两侧排水沟外边缘（无排水沟时为路堤或护坡道坡脚）以外，或路堑坡顶截水沟外边缘（无截水沟为坡顶）以外加1m计算。
4.0.5
整体式路基工程用地指标一般不应超过表4.0.5~表4.0.5-6的规定。
4.0.6
高速、一级公路分离式路基工程用地指标应符合以下规定：
1.边坡联体分离式路基工程用地指标一般不应超过表4.0.6-1的规定。
2.两幅完全分离式路基工程用地指标一般不应超过表4.0.6-2~表4.0.6-4的规定。
3.两幅完全分离式路基内侧边坡坡脚之间的土地，应尽可能修建一定的设施（如通道）使其连通到路基外侧以便利用，当能够用于公路工程项目以外的其他用途时，该范围土地可不计为公路工程项目建设用地；当不能用于其他用途时，则该范围土地可计为公路工程项目建设用地，并单独列表说明。
表4.0.5-1
I类地形区高速、一级公路整体式路基工程用地指标
参数项
单位
高速公路
一级公路
八车道
六车道
四车道
六车道
四车道
主要编制条件参数
路基宽度
m
42
41
34.5
33.5
32
28
26
24.5
33.5
32
26
24.5
23
路基平均计算高度
m
3.6
3.6
3.6
3.6
3.6
3.6
3.6
3.6
2.2
2.2
2.2
2.2
2.2
边坡坡率
1:n
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
边沟顶宽
m
2.1
2.1
2.1
2.1
2.1
2.1
2.1
2.1
2.1
2.1
2.1
2.1
2.1
护坡道宽
m
0~2
0~2
0~2
0~2
0~2
0~2
0~2
0~2
0~2
0~2
0~2
0~2
0~2
用地界宽
m
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
指标值
nm2/km
6.57
6.463
5.7675
5.6605
5.4999
5.0719
4.8579
4.6974
5.211
5.0505
4.4085
4.248
4.0874
注：表中护坡道宽，根据《公路路基设计规范》（JTG
D30-2004），按一般情况下不同路基高度所需设置的护坡道宽度取值，并按调查统计分析的不同路基高度所占权重综合计算。实际公路工程项目应根据其路基高度，按规范尽可能取低限值以节约土地（表4.0.5-2~表4.0.6-4同）
表4.0.5-2
Ⅱ类地形区高速、一级公路整体式路基工程用地指标
参数项
单位
高速公路
一级公路
八车道
六车道
四车道
六车道
四车道
主要编制条件参数
路基宽度
m
42
41
34.5
33.5
32
28
26
24.5
33.5
32
26
24.5
23
路基平均计算高度
m
3.8
3.8
3.8
3.8
3.8
3.8
3.8
3.8
2.8
2.8
2.8
2.8
2.8
填方边坡坡率
1:n
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
挖方边坡坡率
1:n
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
填方边沟顶宽
m
1.8
1.8
1.8
1.8
1.8
1.8
1.8
1.8
1.8
1.8
1.8
1.8
1.8
挖方边沟顶宽
m
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
护坡道（碎落台）宽
m
0～2
0～2
0～2
0～2
0～2
0～2
0～2
0～2
0～2
0～2
0～2
0～2
0～2
用地界宽
m
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
指标值
nm2/km
7.3368
7.2267
6.5055
6.3954
6.2302
5.6086
5.3872
5.2211
5.847
5.6803
5.0137
4.847
4.6804
表4.0.5-3
Ⅲ类地形区高速、一级公路整体式路基工程用地指标
参数项
单位
高速公路
一级公路
六车道
四车道
四车道
主要编制条件参数
半幅路基宽度
m
33.5
32
26
24.5
26
24.5
23
填方边坡高度/坡率
普通单边边坡
m/1:n
5/1.5
5/1.5
5/1.5
5/1.5
4.5/1.5
4.5/1.5
4.5/1.5
二级边坡
第一级
m/1:n
8/1.5
8/1.5
8/1.5
8/1.5
8/1.5
8/1.5
8/1.5
第二级
m/1:n
12/1.75
12/1.75
12/1.75
12/1.75
12/1.75
12/1.75
12/1.75
挖方边坡高度/坡率
普通单边边坡
m/1:n
8/1.0
8/1.0
6/1.0
6/1.0
5/1.0
5/1.0
5/1.0
二级边坡
第一级
m/1:n
8/0.75
8/0.75
8/0.75
8/0.75
8/0.75
8/0.75
8/0.75
第二级
m/1:n
8/0.75
8/0.75
8/0.75
8/0.75
8/0.75
8/0.75
8/0.75
第三级
m/1:n
8/1.0
8/1.0
8/1.0
8/1.0
8/1.0
8/1.0
8/1.0
第四级
m/1:n
8/1.0
8/1.0
8/1.0
8/1.0
8/1.0
8/1.0
8/1.0
边坡平台宽度
m
2
2
2
2
2
2
2
填方边沟顶宽
m
1.8
1.8
1.8
1.8
1.8
1.8
1.8
挖方边沟顶宽
m
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
护坡道（碎落台）宽
m
0～2
0～2
0～2
0～2
0～2
0～2
0～2
用地界宽
m
1
1
1
1
1
1
1
指标值
hm2/km
8.4523
8.3023
7.1216
6.8222
6.1406
5.9906
5.8406
表4.0.5-4
I类地形区二、三、四级公路路基工程用地指标
参数项
单位
二级公路
三级公路
四级公路
双车道
双车道
双车道
主要编制条件参数
路基宽度
m
12
10
8.5
7.5
6.5
路基平均计算高度
m
1.5
1.5
1.3
1.3
1.1
边坡坡率
1:n
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
边沟顶宽
m
2.1
2.1
2.1
2.1
2.1
护坡道宽
m
0～2
0～2
0～2
0～2
0～2
用地界宽
m
1
1
1
1
1
指标值
nm2/km
2.5856
2.3716
1.9469
1.8399
1.6687
表4.0.5-5
Ⅱ类地形区二、三、四级公路路基工程用地指标
参数项
单位
二级公路
三级公路
四级公路
双车道
双车道
双车道
主要编制条件参数
路基宽度
m
12
10
8.5
7.5
6.5
路基平均计算（填挖）高度
m
1.5
1.5
1.2
1.2
1.2
填方边坡坡率
1:n
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
挖方边坡坡率
1:n
1.25
1.25
1.25
1.25
1.25
填方边沟顶宽
m
1.8
1.8
1.8
1.8
1.8
挖方边沟顶宽
m
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
护坡道（碎落台）宽
m
0～2
0～2
0～2
0～2
0～2
用地界宽
m
1
1
1
1
1
指标值
nm2/km
2.7699
2.55
2.197
2.0867
1.8962
表4.0.5-6
Ⅲ类地形区二、三、四级公路路基工程用地指标
参数项
单位
二级公路
三级公路
四级公路
双车道
双车道
双车道
单车道
主要编制条件参数
路基宽度
m
12
10
8.5
7.5
6.5
4.5
填方边坡高度/坡率
普通单边边坡
m/1:n
3.5/1.5
3.5/1.5
2.5/1.5
2.5/1.5
2.5/1.5
2.0/1.5
二级边坡
第一级
m/1:n
8/1.5
8/1.5
8/1.5
8/1.5
8/1.5
8/1.5
第二级
m/1:n
10/1.75
10/1.75
10/1.75
10/1.75
10/1.5
10/1.5
挖方边坡高度/坡率
普通单边边坡
m/1:n
3.8/0.75
3.8/0.75
3.3/0.75
3.3/0.75
3.3/0.5
3.0/0.5
二级边坡
第一级
m/1:n
8/0.75
8/0.75
8/0.75
8/0.75
8/0.75
8/0.75
第二级
m/1:n
8/0.75
8/0.75
8/0.75
8/0.75
8/0.75
8/0.75
第三级
m/1:n
8/0.75
8/0.75
6/0.75
6/0.75
6/0.75
8/0.75
第四级
m/1:n
6/1.0
6/1.0
6/1.0
6/1.0
6/1.0
6/1.0
边坡平台宽度
m
2
2
2
2
2
2
填方边沟顶宽
m
1.8
1.8
1.8
1.8
1.8
1.8
挖方边沟顶宽
m
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
护坡道（碎落台）宽
m
0～2
0～2
0～2
0～2
0～2
0～2
用地界宽
m
1
1
1
1
1
1
指标值
hm2/km
3.6488
3.4488
2.6326
2.5326
2.2699
1.9269
表4.0.6-1
高速、一级公路边坡联体分离式路基工程用地指标
参数项
单位
高速公路
一级公路
半幅三车道
半幅双车道
半幅双车道
主要编制条件参数
半幅路基宽度
m
16
13
12.25
13
12.25
11.25
联体边坡高度/坡率
m/1:n
6/1.5
6/1.5
6/1.5
5/1.5
5/1.5
5/1.5
联体边坡底部平台宽
m
2
2
2
2
2
2
联体边坡边沟顶宽
m
1.8
1.8
1.8
1.8
1.8
1.8
外侧填方边坡高度/坡率
普通单边边坡
m/1:n
6/1.5
6/1.5
6/1.5
5/1.5
5/1.5
5/1.5
两级边坡
第一级
m/1:n
8/1.5
8/1.5
8/1.5
8/1.5
8/1.5
8/1.5
第二级
m/1:n
12/1.75
12/1.75
12/1.75
12/1.75
12/1.75
12/1.75
外侧挖方边坡高度/坡率
普通单边边坡
m/1:n
6/1.0
6/1.0
6/1.0
5/1.0
5/1.0
5/1.0
两级边坡
第一级
m/1:n
8/0.75
8/0.75
8/0.75
8/0.75
8/0.75
8/0.75
第二级
m/1:n
8/1.0
8/1.0
8/1.0
8/1.0
8/1.0
8/1.0
外侧边坡平台宽度
m
2
2
2
2
2
2
外侧填方边沟顶宽
m
1.8
1.8
1.8
1.8
1.8
1.8
外侧挖方边沟顶宽
m
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
外侧护坡道（碎落台）宽
m
0～2
0～2
0～2
0～2
0～2
0～2
用地界宽
m
1
1
1
1
1
1
指标值
hm2/km
7.6565
6.8672
6.7172
6.4361
6.2861
6.0861
注：1.表中用地指标为边坡联体分离式路基整体的用地面积，即包括上下行方向两半幅的路基用地面积。
2.
表中用地指标按III类地形区编制，主要适用于III类地形区，其他地形区可参考使用。表4.0.6-2
I类地形区高速、以及公路两幅完全分离式路基工程用地指标
参数项
单位
高速公路
一级公路
半幅四车道
半幅三车道
半幅双车道
半幅三车道
半幅双车道
主要编制条件参数
半幅路基宽度
m
22
21.75
17
16.75
13.75
13
16.76
16
13
12.25
路基平均计算高度
m
3.6
3.6
3.6
3.6
3.6
3.6
2.2
2.2
2.2
2.2
边坡坡率
1:n
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
边沟顶宽
m
2.1
2.1
2.1
2.1
2.1
2.1
2.1
2.1
2.1
2.1
护坡道宽
m
0~2
0~2
0~2
0~2
0~2
0~2
0~2
0~2
0~2
0~2
用地界宽
m
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
指标值
nm2/km
4.4299
4.4031
3.8948
3.8681
3.547
3.4668
3.3186
3.2384
2.9174
2.8371
表4.0.6-3
II类地形区高速、以及公路两幅完全分离式路基工程用地指标
参数项
单位
高速公路
一级公路
半幅四车道
半幅三车道
半幅双车道
半幅三车道
半幅双车道
主要编制条件参数
半幅路基宽度
m
22
21.75
17
16.75
13.75
13
16.76
16
13
12.25
路基平均计算(填挖)高度
m
3.8
3.8
3.8
3.8
3.8
3.8
3.8
3.8
3.8
3.8
填方边坡坡率
1:n
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
1.5
挖方边坡坡率
1:n
1.00
1.00
1.00
1.00
1.00
1.00
1.00
1.00
1.00
1.00
填方边沟顶宽
m
1.8
1.8
1.8
1.8
1.8
1.8
1.8
1.8
1.8
1.8
挖方边沟顶宽
m
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
护坡道（碎落台）宽
m
0~2
0~2
0~2
0~2
0~2
0~2
0~2
0~2
0~2
0~2
用地界宽
m
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
指标值
nm2/km
5.0073
4.9797
4.4568
4.4292
3.9392
3.8562
3.8511
3.7676
3.4335
3.35
表4.0.6-3
Ⅲ类地形区高速、以及公路两幅完全分离式路基工程用地指标
参数项
单位
高速公路
一级公路
半幅三车道
半幅双车道
半幅双车道
主要编制条件参数
半幅路基宽度
m
16
13
12.25
13
12.25
11.25
填方边坡高度/坡率
普通单边边坡
m/1:n
5/1.5
4.5/1.5
4.5/1.5
4.5/1.5
4.5/1.5
4.5/1.5
二级边坡
第一级
m/1:n
8/1.5
8/1.5
8/1.5
8/1.5
8/1.5
8/1.5
第二级
m/1:n
12/1.75
12/1.75
12/1.75
12/1.75
12/1.75
12/1.75
挖方边坡高度/坡率
普通单边边坡
m/1:n
6/0.75
5.5/0.75
5.5/0.75
4.5/0.75
4.5/0.75
4.5/0.75
二级边坡
第一级
m/1:n
8/0.75
8/0.75
8/0.75
8/0.75
8/0.75
8/0.75
第二级
m/1:n
8/0.75
8/0.75
8/0.75
8/0.75
8/0.75
8/0.75
第三级
m/1:n
8/1.0
8/1.0
8/1.0
8/1.0
8/1.0
8/1.0
第四级
m/1:n
8/1.0
8/1.0
8/1.0
8/1.0
8/1.0
8/1.0
边坡平台宽度
m
2
2
2
2
2
2
填方边沟顶宽
m
1.8
1.8
1.8
1.8
1.8
1.8
挖方边沟顶宽
m
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
护坡道（碎落台）宽
m
0～2
0～2
0～2
0～2
0～2
0～2
用地界宽
m
1
1
1
1
1
1
指标值
hm2/km
5.3944
5.0284
4.9534
4.4917
4.4167
4.3167
注：同表4.0.6-2的注。
4.0.7
当实际公路工程项目的路基宽度与本章指标编制采用的值不同时，可按表4.0.7对路基工程用地指标进行调整。
表4.0.7
路基宽度调整指标（hm2/km）
地形类别
路基宽度每增减1m
高速公路
一级公路
二级公路
I类
0.1070
0.1070
0.1060
Ⅱ类
0.133
0.1222
0.1155
Ⅲ类
0.2083
0.1992
0.1200
4.0.8
当实际公路工程项目的路基平均计算（填挖）高度与本章指标编制采用的值不同时，可按表4.0.8对路基工程用地指标进行调整。
表4.0.8
路基平均计算（填挖）高度调整指标（hm2/km）
地形类别
路基平均计算（填挖）高度每增减1m
高速公路
一级公路
二级公路
I类
0.3900
0.3700
0.3200
Ⅱ类
0.3500
0.3400
0.3300
4.0.9
对基本无植被覆盖的荒漠区（荒滩、戈壁、沙漠等地区）公路，可在I类地形区路基工程用地指标的基础上，按表4.0.9对路基工程用地指标进行调整。
表4.0.9
荒漠区路基工程用地指标调整系数
高速公路
一级公路
二、三、四级公路
1.3600
1.3000
1.2500
4.0.10
对处于特殊地形、地质条件下的路段，当边坡高度、边坡坡率、排水设施尺寸等采用超出公路路基设计规范规定得一般值时，经相关主管部门审定，路基工程用地指标系数按1.05~1.15调整。
4.0.11
设置港湾式应急停车带的路段，可按0.24hm2/km增加用地面积；设置爬坡车道的路段，可按0.275hm2/km增加用地面积；设置避险车道的路段，可按0.285hm2/km增加用地面积；通信管理埋设于路基排水沟外侧的路段，可按0.2hm2/km增加用地面积。
4.0.12
设置主线辅助车道的路段和主线分、合流的路段，除按本章指标计算标准路基宽度的用地面积外，尚应按实际涉及方案计算需增加的用地面积。
第五章
桥梁工程用地指标
5.0.1
桥梁工程用地指标适用于公路工程中的特大桥、大桥和中桥工程，也适用于独立的桥梁工程。桥梁工程用地指标不包含桥梁两端桥台、七天头引道的用地面积，该用地面积应按本建设用地指标第四章的规定计算。
5.0.2
桥梁工程用地指标按桥梁上部构造投影面积计算，桥下常水位时水面宽度范围的土地不作为桥梁工程用地。桥梁工程用地面积应按（5.0.2）计算。
（5.0.2）
式中：
S---桥梁工程用地面积（hm2）;
B---桥梁上部构造的建筑看度（m）;
L----桥梁跨径长度（m）;
W----桥下常水位时的水面宽度（m）,旱桥取值为0.
5.0.3
顺江（河）桥梁用地指标可扣除顺桥方向桥下常水位时水面宽度范围的土地面积。
5.0.4
桥梁工程用地指标中未包含桥头景观工程的用地面积，需要时应根据具体工程的实际情况另行计算，并报相关主管部门审批。
第六章
隧道工程用地指标
6.0.1
隧道工程用地指标适用于公路工程中的隧道工程和独立隧道工程，分为中长隧道（含特长隧道）洞口仰坡和短隧道用地指标。中长隧道洞身部分不作为工程用地计算。隧道洞口外路基（整体式路基或分离式路基）的用地面积，应按本建设用地指标第四章的规定计算。
6.0.2
中长隧道洞口和仰坡用地指标按每座隧道（两个洞口）计算，一般不应超过表6.0.2的规定。
表6.0.2
中长隧道洞口仰坡用地指标（hm2/座）
公路技术等级及隧道类型
车道数
围岩级别
Ⅰ
Ⅱ
Ⅲ
Ⅳ
Ⅴ
Ⅵ
高速、一级公路连拱隧道
六
0.4760
0.6924
0.8815
1.0832
1.1072
1.1573
四
0.4342
0.6399
0.8242
1.0227
1.0493
1.1012
高速、一级公路独立双洞隧道
六
0.6433
0.9370
1.2028
1.4868
1.6247
1.7341
四
0.5569
0.8217
1.0690
1.3294
1.4509
1.5580
二级及以下公路单洞隧道
二
0.2892
0.4582
0.6253
0.8128
0.8485
0.9064
6.0.3
短隧道用地面积按每座隧道计算，一般不应超过表6.0.3的规定。
表6.0.3
短隧道用地指标（hm2/座）
公路技术等级及隧道类型
车道数
围岩级别
Ⅰ
Ⅱ
Ⅲ
Ⅳ
Ⅴ
Ⅵ
高速、一级公路连拱隧道
六
0.5550
0.6200
0.6825
0.7450
0.8075
0.7650
四
0.4800
0.5450
0.6075
0.6700
0.7325
0.6900
高速、一级公路独立双洞隧道
六
0.8550
0.9700
1.1025
1.2450
1.4775
1.5350
四
0.6400
0.7450
0.8675
0.9900
1.1925
1.2400
二级及以下公路单洞隧道
二
0.2200
0.2850
0.3475
0.4100
0.4725
0.4300
注：表中用地指标包含短隧道洞身和洞口仰坡用地面积。
6.0.4
隧道健康空通信及养护管理等设施的用地面积按本建设用地指标第八章的规定计算。隧道竖井、斜井、风道等设施以及隧道外维修养护道路的用地，可根据实际情况另行计算。
第七章
交叉工程用地指标
第一节
互通式立体交叉
7.1.1
互通式立体交叉用地指标包括主线、被交叉公路、匝道、匝道与交叉公路所围区域，以及匝道收费广场等的用地面积。匝道收费站管理设施用地面积按本建设用地指标第八章的规定计算。
7.1.2
互通式立交交叉用地指标按以下形式编制；
1.
一般互通式立体交叉分为：单喇叭形、双喇叭形、半苜蓿叶形、菱形。
2.
2.
枢纽互通式立体交叉分为：Y形、I形（含一条左转直连或半直线匝道的四肢交叉）、II形（含两条左转直连或半直线匝道的四肢交叉）、Ⅲ形（含三条左转支线或半直线匝道的四肢交叉）、Ⅳ形（全部为直线或半直线匝道的四肢交叉）、Ⅴ形（全苜蓿叶形四肢交叉）。
7.1.3
互通式立体交叉用地指标按表7.1.3的工程规模编制。
表7.1.3
编制互通式立体交叉用地指标的工程规模
立交形式
枢纽互通式立体交叉
一般互通式立体交叉
单喇叭形
双喇叭形
半苜蓿叶形
菱形
主线
长度(m)
2500
1100
1500
1300
1300
宽度A(m)
28
28
28
28
28
宽度B(m)
24.5
24.5
24.5
24.5
被交叉公路
技术等级
高速
二级
一级
二级
二级
长度(m)
2500
500
1100
900
900
宽度A(m)
26
12
26
12
12
宽度B(m)
10
24.5
10
10
注：1.表中被交叉公路的长度均指四肢交叉时的长度。三肢交叉的一般互通式立体交叉，被交叉公路的长度由交叉中心起算至550m处；三肢交叉的枢纽互通式立体交叉，被交叉公路的长度由交叉中心起算至1100m处。
2.
表中宽度A指I、II类地形区公路路基宽度，宽度B指Ⅲ类地形区公路路基宽度
7.1.4
一般互通式立体交叉的用地指标一般不应超过表7.1.4-1的规定，枢纽互通式立体交叉的用地指标一般不应超过表7.1.4-2的规定。
表7.1.4-1
一般互通式立体交叉用地指标（hm2/座）
地形类别
I、II类
III类
立交形式
单喇叭形
双喇叭形
半苜蓿叶形
菱形
单喇叭形
双喇叭形
半苜蓿叶形
菱形
交叉肢数
三肢
四肢
四肢
四肢
四肢
三肢、四肢
四肢
四肢
四肢
用地指标
14.3333
16.3333
31.3333
19.6667
14.6667
15.6667
28.6667
17.3333
12.6667
注：表中四肢交叉的单喇叭和双喇叭形互通式立体交叉的用地指标均不包括由主线、被交叉公路和匝道所围成的三角区用地面积。当需要征用时，单喇叭形可按4.6667~6.6667hm2
/座，双喇叭形可按8.6667~12.6667hm2
/座增加用地面积。
表7.1.4-2
枢纽互通式立体交叉用地指标（hm2/座）
交叉形式
Y形
Ⅰ形
Ⅱ形
Ⅲ形
Ⅳ形
Ⅴ形
交叉肢数
三肢
四肢
四肢
四肢
四肢
四肢
用地指标
46.3333
50.6667
54
56.6667
65.3333
46.6667
7.1.5
当一般互通式立体交叉满足下述条件之时，可按表7.1.5对用地指标进行调整。
1.转弯交通量较大，匝道需采用较高指标方可满足通行能力；
2.
喇叭形互通式立体交叉唤醒咋打半径大于65ml
3.
.菱形互通式立体交叉两平交口间距大于200m;
4.
.受地形、地物影响，互通式立体交叉难以按照常规紧凑布设。
表7.1.5
一般互通式立体交叉用地指标调整系数
地形类别
I、II类
III类
立交形式
单喇叭形
双喇叭形
半苜蓿叶形
菱形
单喇叭形
双喇叭形
半苜蓿叶形
菱形
交叉肢数
三肢
四肢
四肢
四肢
四肢
三肢、四肢
四肢
四肢
四肢
调整系数
1.15
1.10
1.15
1.15
1.10
1.10
1.10
1.15
1.15
注：荒滩等地区的一般互通式立体交叉的用地指标，当交通量及行车安全需要时可按I类地形区指标的1.2~1.5倍调整。
7.1.6
当枢纽互通式立体交叉满足下述条件之一时，可按表7.1.6对用地指标进行调整。主线为一级公路的互通式立体交叉的用地指标一般不宜调整。
1.
匝道同向分岔、合流按照主线分岔、合流设计；
2.
左转弯匝道设计速度大于60km/h;
3.
混合互通式立体交叉唤醒匝道半径大于75m；
4.
.主线与被交叉公路交叉角度小于70°；
5.
受地形、第五影响，互通式立体交叉难以按照常规紧凑布设。
表7.1.6
枢纽互通式立体交叉用地指标调整系数
交叉形式
Y形
Ⅰ形
Ⅱ形
Ⅲ形
Ⅳ形
Ⅴ形
交叉肢数
三肢
四肢
四肢
四肢
四肢
四肢
用地指标
1.35
1.20
1.25
1.15
1.10
1.10
7.1.7
五肢及五肢以上的顺牛互通式立体交叉，可按照审查批准的涉及方案计算用地面积。
7.1.8
复合式互通式立体交叉的用地指标可参照其中的子互通式立体交叉用地指标合计值确定；本章指标中未列出的其他形式或变异形式互通式立体交叉，其用地指标可参照本章指标列出的其他形式或变异形式互通式立体交叉，其用地指标可参照本章指标列出的详尽形式的互通式立体交叉用地指标及调整系数采用。
7.1.9
一般互通式立体交叉中连线主线与被交叉公路的匝道，当其余主线的交叉点至被交叉公路的交叉点的长度通过550m时，其超出部分的用地应计为公路工程项目连接线的用地，所需建设用地面积根据连接线公路技术等级及其所含分项工程按本建设用地指标第四~九章的相关规定计算并单独计列。
当互通式立体交叉的主线和被交叉公路的长度和宽度与本章指标编制采用的值不同时，可分别按主线及被交叉公路的长度和宽度对用地指标进行调整。
1.
长度调整按式（7.1.10-1）计算：
（7.1.10-1）
式中：SL――长度增减指标调整值（hm2）;
L――主线或被交叉公路实际长度（km）；
L0――主线或被交叉公路指标计算采用长度（km）,按表7.1.3查取；
SJ――路基工程用地指标，从表4.0.5-1~表4.0.5-6中查取。
2.
宽度调整按式（7.1.10-2）计算：
(7.1.10-2)
式中：SW----宽度增减指标调整值hm2
L
-----主线或被交叉公路实际长度（km）
W
-----主线或被交叉公路实际宽度(m)
W0
---主线或被交叉公路指标计算采用宽度(m)，按表7.1.3查取；
SJD
-------路基工程用地指标宽度调整指标，从表4.0.7中查取。
第二节
分离式立体交叉和天桥
7.2.1
分离式立体交叉用地指标适用于主线下穿的分离式立体交叉工程，天桥用地指标适用于车行天桥，两者均不考虑呗交叉公路的技术等级及长度变化。
7.2.2
分离式立体交叉和天桥的用地指标一般不应超过表7.2.2的规定。
表7.2.2
分离式立体交叉和天桥用地指标（hm2/座）
交叉类别
地形类别
被交叉公路长度（m）
被交叉公路宽度（m）
用地指标
分离式立体交叉
I、II类
700
12
2.212
III类
500
10
1.48
天桥
I、II类
700
6
1.792
III类
500
6
1.28
7.2.3
主线上跨的分离式立体交叉工程，当被交叉公路需改线时，可采用本届指标计算用地面积，但结果应按本建设用地指标第九章中的规定计入改移工程用地面积。
第三节
通道
7.3.1
通道用地指标包括通道进出口两端被交叉道路顺接所需的用地面积，不包括通道范围主线路基的用地面积，适用于将汽车通道和机耕通道。
7.3.2
通道的用地指标可按0.0960hm2/座取值。
第四节
平面交叉
7.4.1
T形和十字形平面交叉的用地指标包括平面交叉设置的附加车道和加铺转角等的用地面积，不包括香蕉公路路基自身的用地面积。
7.4.2
T形和十字形平面交叉的用地指标一般不应超过表7.4.2的规定
表7.4.2
T形和十字形平面交叉用地指标（hm2/座）
主要公路设计速度（km/h）
100
80
60
40
30及以下
T形平面交叉
0.1733
0.14
0.1
0.0667
0.019
十字平面交叉
0.2467
0.1867
0.1267
0.0933
7.4.3环形平面交叉的用地由环岛、环形车道及加铺转角等部分的用地组成，应按审查批准的环形平面交叉方案计算用地面积。
第八章
沿线设施用地指标
第一节
一般规定
8.1.1
沿线设施用地指标按收费设施、服务设施、监控通信设施和养护设施等分类编制。
8.1.2
沿线设施用地指标按厂区平面面积编制计算，不包括厂区边缘外的填（挖）方边坡、边沟以及与主线连接道路的用地面积，此部分用地面积应按实际涉及方案计算。
第二节
收费设施
8.2.1
收费设施用地指标包括主线收费站管理设施、主线收费广场和互通式立体交叉匝道收费站管理设施等用地指标，互通式立体交叉匝道收费广场用地面积在本建设用地指标第七章第一节中计算。
8.2.2
主线收费站管理设施和互通式立体交叉匝道收费站管理设施的用地指标不宜超过表8.2.2的规定
表8.2.2
收费站管理设施用地指标（hm2/座）
收费设施类型
公路技术等级
用地指标
主线收费站
高速公路
1.5333
一级公路
0.8667
匝道收费站
―
0.6000
8.2.3
主线收费广场用地指标按相应路段的交通量及收费车道数确定，不宜超过表8.2.3的规定
表8.2.3
主线收费广场用地指标（hm2/座）
路段交通量Q（pcu/d）
收费车道数
用地指标
每增减一个收费车道调整指标
进口
出口
Q>10000
13
21
9.8154
0.3596
60000
11
17
6.3538
0.2984
45000
8
13
3.7814
0.2411
25000
8
10
3.0938
0.2228
Q≤25000
5
7
1.1966
0.1449
注：1.表中路段交通量应采用主线收费广场所在路段的预测第20年交通量。
2.
表中用地指标包含主线收费广场的过渡段用地面积，不含主线路基宽度范围内的用地面积。
3.
当实际收费车道数与表中指标编制采用值不同时，应按实际收费车道数调整用地指标。
第三节
服务设施
8.3.1
服务设施分为服务区和停车区。服务区用地指标包括停车场、公共厕所、加油站、车辆维修站和残影与小卖部的用地面积；停车区用地指标包括停车场、公共厕所、休息长凳的用地面积。
8.3.2
服务区用地指标一般条件（即服务区所在路段按车道数可承载的通常交通量和大型车比例）下的基准值按表8.3.2-1取值。当实际建设的服务区所在路段的交通量和大型车比例与基准值的编制条件不同时，其用地指标按表8.3.2-2中的系数进行调准
表8.3.2-1
服务区用地指标基准值（hm2/处）
公路技术
等级
车道数
用地指标基准值
编制条件
路段交通量Q(pcu/d)
大型车比例μ(%)
高速公路
八
9.5333
60000≤Q
20
六
7.6
45000≤Q
20
四
6.5333
25000≤Q
20
一级公路
六
4.8667
30000≤Q
20
四
4.2667
15000≤Q
20
二级公路
二
1.6667
Q
20
表8.3.2-2
服务区用地指标调整系数
公路技术等级
车道数
路段交通量Q（pcu/d）
大型车比例μ(%)
μ≤10
10
20
30
μ>40
高速公路
八
80000
0.65
0.93
1.09
1.24
1.36
60000
0.59
0.82
1.00
1.14
1.24
六
60000
0.73
0.99
1.20
1.38
1.51
45000
0.59
0.85
1.00
1.12
1.25
四
40000
0.64
0.90
1.09
1.25
1.35
25000≤Q
0.60
0.85
1.00
1.15
1.25
一级公路
六
30000≤Q
0.59
0.86
1.00
1.14
1.20
四
15000≤Q
0.61
0.84
1.00
1.16
1.23
二级公路
二
Q
0.79
0.91
1.00
1.08
1.12
8.3.3
停车区用地指标一般条件（即停车区所在路段按车道数可承载的通常交通量和大型车比例）下的基准值按表8.3.3-1取值。当实际建设的停车区所在路段的交通量和大型车比例与基准值的编制条件不同时，其用地指标按表8.3.3-2中的系数进行调整。
表8.3.3-1
停车区用地指标基准值（hm2/处）
公路技术
等级
车道数
用地指标基准值
编制条件
路段交通量Q(pcu/d)
大型车比例μ(%)
高速公路
八
2.5000
60000≤Q
20
六
2.1333
45000≤Q
20
四
1.6667
25000≤Q
20
一级公路
六
1.3333
30000≤Q
20
四
0.6667
15000≤Q
20
二级公路
二
0.3333
Q
20
表8.3.3-2
停车区用地指标调整系数
公路技术等级
车道数
路段交通量Q（pcu/d）
大型车比例μ(%)
μ≤10
10
20
30
μ>40
高速公路
八
80000
0.92
1.02
1.11
1.19
1.26
60000
0.87
0.93
1.00
1.06
1.10
六
60000
0.97
1.04
1.12
1.19
1.25
45000
0.82
0.91
1.00
1.09
1.16
四
40000
1.01
1.11
1.20
1.30
1.39
25000≤Q
0.81
0.92
1.00
1.08
1.16
一级公路
六
30000≤Q
0.80
0.90
1.00
1.05
1.10
四
15000≤Q
0.80
0.90
1.00
1.10
1.15
二级公路
二
Q
1.00
1.00
1.00
1.00
1.00
8.3.4
服务设施出入口加减速车道用地指标，I类地形区一般不宜超过3.4hm2/处，II类、III类地形区一般不宜超过过4.0hm2/处。
8.3.5
经主管部分批准，服务区可与公共汽车停靠站、长途汽车站、物流中心、公路治理超限超载站、联合执法站等设施合建。与服务区合建的设施的用地面积应单独计列。
8.3.6当服务设施需要承担公路交通应急保障功能时，其用地面积应根据实际涉及方案增加。
第四节
监控通信设施
8.4.1
监控通信设施一般分为省监控通信中心、路段监控通信分中心、路段监控通信站和桥隧监控通信站。
8.4.2
省监控通信中心一般每省（自治区、直辖市）设一处，宜与省管理中心合并设置，其用地面积根据主管部门批准的设计方案计算确定。
8.4.3
公路路段监控通信分中心、路段监控通信展和桥隧监控通信展应根据项目实际需要设置，其用地指标不宜超过表8.4.3的规定。
表8.4.3
监控通信设施用地指标（hm2/处）
路段监控通信分中心
路段监控通信站
桥隧监控通信站
1.7333
0.8667
0.5333
8.4.4
公路路段监控通信分中心宜与相关管理设施合并建设。在有条件时宜将多项目的路段监控通信分中心合并建设。
8.4.5
桥隧监控通信展可多座桥梁或隧道合并设置，或与路段监控通信展合并设置。
第五节
养护设施
8.5.1
养护设施分为养护工区、道班房和桥隧养护管理站。养护工区一般在高速公路和以及公路上设置；道班房主要在二、三、四级公路上设置；桥隧养护管理站一般在独立特大桥、隧道或桥梁、隧道群处设置。
8.5.2
养护工区和道班房用地指标不宜超过表8.5.2的规定。
表8.5.2
养护工区和道班房用地指标（hm2/处
养护设施类别
用地指标
高速公路养护工区
2.5333
一级公路养护工区
1.8000
二级公路道班房
1.2000
三级公路道班房
0.8000
四级公路道班房
0.6000
8.5.3
桥隧养护管理站的用地指标不宜超过0.5333hm2/处，当需要单独设置桥隧变电站时，其用地指标可按0.0800hm2/处计算。
8.5.4
养护工区可按项目需要分路段设置，有条件时宜多项目合并建设；桥隧养护管理站根据特大桥、隧道养护管理的实际需要设置，宜与桥隧监控通信展合并设置。
8.5.5
北方继续冰冻地区的养护设施科考虑取暖、除雪等因素，适当增加不超过15%的面积。
第六节
其他
8.6.1
公路治理超限超载站可按实际功能需要并经主管部门批准的建设规模确定用地面积，没出不宜超过4hm2。
8.6.2
根据有关规定需增加的其他设施，可按实际需要并经主管部门批准确定用地面积。
第九章
用地指标的调整
9.0.1
当公路通过软土、沼泽地区，经设计验算及地基加固方案论证，必须设置反压护道时，应按设计增加用地面积。设计文件中应就设置反压护道的必要性及发压护道部分增加的用地面积予以专门叙述。
9.0.2
公路通过地震动峰值加速度大于或等于0.10g的地区，当下卧地基被判定为可液化土，并确定需要加固地基时，应按设计的加固处理范围计算用地面积，其超过公路路基用地指标的部分，应按设计计算数量增加用地面积。
9.0.3
当公路通过滑坡、崩坍、岩堆和泥石流地区时，应按特殊路基整治设计的工程范围增加需要的用地面积，并应在设计文件中专门叙述。
9.0.5
当高速公路、一级公路或二级公路通过强、中膨胀土地段时，应按设计的路基边坡坡度计算所需增加的公路用地宽度，增加相应的用地面积。对通过强膨胀土地段、填土高度小于1m的路床应换填非膨胀土，尚应计入所需增加的取、弃土场用地。
9.0.6
当公路通过盐渍土地区时，应根据盐渍土的含盐性质、盐渍化程度，当地气象、水温条件，路基填料的土类等因素进行处治设计，并应根据处治范围增加需要的用地面积，在设计文件中专门叙述。
9.0.8
当公路工程项目需建设防灾设施时，应根据防治的灾害种类、危害情况，结合地形、路线位置，按相关主管部门批准后的设计方案增加用地。
9.0.9
当公路工程项目经土、石方合理调配，并通过技术、经济比较利用了可供利用的挖方量后，仍不能满足路基填方需要，必须借土时，宜结合当地的土壤性质和水文地质条件集中取土。取土场的文职及取土场的文职及取土面积应在占用土地表中按各取土场的文职单独计列，并应在设计说明中予以专门叙述。
9.0.10
公路工程项目在技术、经济合理的前提下，经土、石方调配移挖作填方剩余的弃方，应结合当地的地形条件，尽可能选择皇帝作为弃土场。弃土场用地应在占用土地表中按各弃土场的为止单独计列，并应在设计说明中予以专门叙述。
9.0.11
篇2
中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）08（b）-0140-02
1 在技术层面上
一种良好用地管理办法，必须要有相适应的制度和可操作性的规程做保证。研究节约与集约利用土地，根本的问题就是要应用规划的手段，从科学发展观的高度，去用心捕捉能带动城市扩张，又能规范农村建设用地的基本措施。把土地的开发强度与产出率作为一个因子，扩大研究成果，满足建设用地市场需求，有序实现集约。
1.1 坚持从规划入手，提高规划的功能和作用，力求规划的科学性、严谨性和实用性，注重规划的前瞻性
土地利用规划是一个完整、长期的系统工程，完善土地利用规划体系是科学利用土地的前提，它是由不同类型、不同层次和不同时序的规划所构成的交互网络系统。要建立健全逐级控制、分工明确、重点突出、衔接统一的规划体系，必须强化省土地利用总体规划的战略性和政策性，提高地（市）级以下土地利用规划的针对性和可操作性。规划不论大小，但都不能偏离有理、有据、有序、有效的基本原则。有理就是说编制或修编规划必须从长计议、理由充分、观点鲜明，发展方向清晰，理得清、挑得明、有说服力，可操作性强。有理有据就是说土地利用规划在编制期间必须分析过去发展中的利弊，着眼编制后的发展前景，从战略的高度和对未来发展的深度提出定性与定量结合的数据、指导规划编制，体现规划的实用性。有序就是在编制规划过程中必须坚持短、中、长规划结合，体现规划的阶段性和实现规划的长效性的有机统一。有效就是说规划不是一纸空文，是付诸实施的指导性文件，规划编制过程必须把有效性作为发展方向，在编制中注重其土地利用的节约与集约的基本要求，规划在实施过程必须达到经济效益、社会效益与生态效益的高度统一。
1.2 从产出入手，坚持土地利用的开发强度与产出率挂钩
土地是不能再生的稀缺资源，土地的开发利用不加以控制，没有一个定量的经济标准，不仅是浪费资源，严重的说是通过毁灭资源。实施土地的综合利用，必须把开发强度与产出率一并加以研究，力求低开发实现高产出。特别是工业项目的开发，不少地方圈地现象严重，几百亩的用地仅见一层的厂房，建筑密度不到25%，年产值也聊聊无几，给国家提供的税收也很少，这样的开发必须限制，考察土地利用是否集约、节约用地产出率是个基本要求，工业用地是这样，房地产开发用地，第三产业用地、城市用地和农村用地都必须坚持以产出率为基础，鼓励支持高产出的用地项目，以满足飞速发展的经济建设的用地需求，做到用地节约、产出集约。
1.3 要从标准入手，城乡规划要把用地标准作为土地利用的强制性内容加以控制
以人口总量、建设用地的规模为基础，制定规划利用土地标准，推行节约集约用地的原则，对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排，确定合理的城镇用地规模，加强与土地利用相关行业规划与土地利用总体规划的衔接，制定出土地利用的标准化文件。要建立健全科学合理的客观和微观用地指标控制体系。宏观方面，城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地分别控制着城乡建设用地总量，城镇用地规模和农村居民点用地规模，实现对城乡建设用地总量的控制要求，合理制定各项人均用地控制指标；微观方面，抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作，优先开展城市基础设施项目，教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作，其中要特别严格把关控制农村宅基地标准，各工业园区、开发建设用地指标、居住区用地指标及其环境生态相关建设用地指标。
1.4 从空间入手，加大土地利用的节约、集约程度
城乡用地空间的整合，不仅仅是城乡两种地域景观的物质空间整合，它还是包括经济空间、社会空间和生态空间的整合。因此，城乡空间规划不再是单纯意义上的用地空间规划，应该是土地、经济、社会和生态规划的结合和统一。需要国土、规划、计划、经济、环保等多个部门相互配合、建立横向联系机制，避免各自为政，相互制约。然而要实现土地利用的节约与集约，还必须从建筑物用地的纵向来考虑土地利用的空间布局。即开发土地上下空间布局的利用：一要坚持节地升空，出让土地时就要科学提出容积率的标准，让更多的建筑物升向空中，减少土地资源的浪费；二要节空伸地。空中的资源得到有效利用仅是节地的一个方面，同时要考虑向地下要资源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，开辟地下建筑空间，更多地满足建筑的配套需求。
1.5 从墙体改革入手，突出节地、节能、限制粘土墙体材料的使用
新型墙体材料的发展应用，在于保护土地资源和生态环境，节能利废、建设节约型社会的一项重要举措，是建筑功能改善不可或缺的一项重要内容，政府必须鼓励和支持新型墙体材料的科学研究、技术开发、引进和推广应用工作，对在新型墙体材料发展应用、科学技术研究、宣传教育等工作中做出显著成绩的应给予奖励。要鼓励利用矿产尾砂、工业废渣和废弃物、建筑垃圾及江、河、湖、海的淤泥等替代资源发展新型墙体材料，在税收等方面给予优惠，要采取措施限制生产，使用空心粘土制品，逐步禁止生产，使用实心粘土砖（瓦）。对违令使用粘土制品的要给予严惩。禁实工作要从城市逐步向农村拓展。确保新建、改建、扩建的建设工程都能用上新型墙体材料。
2 管理层面上
管理是一种制度与行为的统一体。城乡建设对用地的需求，必须把两者有机结合起来。特别是在当前土地资源严控，各地争相寻求建设用地，以实现城市扩张、项目落地而不顾土地在使用上的节约与集约的前提下，不顾影响环境和无序建设的情况下，必须建立健全可持续发展的土地资源保障体制和严格的用地审批制度，为经济的发展找到双赢的路子，着力做好城乡土地利用规划。
2.1 加强规划对节约和集约利用土地的指导
加强土地利用总体规划对城乡建设用地规模的控制。新土地管理法在土地利用总体规划对城乡建设用地规模控制的地位和作用，作了明确的规定，在加强对土地清查、实施土地资源评价的基础上，以节约和集约用地求发展为指导思想，以科学合理、节地挖潜、集约利用土地为原则，合理地编制、修订土地利用总体规划，真正发挥土地利用总体规划在控制城乡建设用地总量上的龙头作用。
加强各规划间的协调配合工作。一方面要切实做好城乡规划与土地利用总体规划的相互衔接工作。土地管理部门要与城乡规划管理部门密切配合，通力协作，正确处理好局部和整体、近期建设和远景发展、城市建设和耕地保护、经济建设和环境保护的关系，坚持城乡规划在用地规模及布局上服从于土地利用总体规划，使城乡规划与土地利用总体规划在编制、修订和实施中保持协调；另一方面要充分发挥近期建设规划的综合协调作用。近期各类、各级建设规划要与国民经济和社会发展规划的相互衔接，与土地利用总体规划相衔接，通过合理制定土地供应计划，统筹安排规划期年限内各类、各级建设用地的规划、布局、比例和开发时序，确保节约和集约用地目标的实现。
完善城乡规划的编制和管理工作。针对当前城乡规划的薄弱环节，完善城乡规划的编制和管理工作显得十分重要。可以采取下面三个方法：（1）加强城镇体系和区域发展规划编制，充分发挥产业集聚效应，加大力度整合土地资源；（2）加强村镇规划的编制。村镇规划要合理确定农村居民点数量、布局和建设用地规模，在符合农民意愿的前提下，统筹规划农村居民点，迁村并点。统筹安排乡村工业用地，严禁零散布局。通过村镇规划加强对农村宅基地的管理，从而减少农村建设用地；（3）加快城乡规划立法，在已编制完成的城乡规划与规划管理工作间建立起有效的约束性联系，从而使城乡规划从编制到实施的过程能有效地得到保障。
2.2 制定节约和集约利用土地的规划控制标准
建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。加快制定建设用地指标，建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。宏观方面，要根据城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地的要求，确定城乡建设用地总量、城镇用地规模和农村居民点用地规模，从而合理制定出各项人均用地控制指标；微观方面，要抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作，优先做好城市基础设施项目、教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作，其中要特别严格把关控制农村宅基地标准、各工业集中区、开发区建设用地指标、居住用地指标及其环境生态相关建设用地指标。
2.3 加大产业结构调整和城市用地布局调整
随着社会经济的飞速发展，城镇化进程的加快，产业结构的调整，客观上要求城市用地结构和布局也应随之进行调整，特别是城市房地产业，工业用需求的加大，客观上要求我们必须通过各种有效的措施以实现建设用地的节约与集约。如可以用收取级差地价的方式允许企业用地的变更，达到充分、合理、高效利用土地的目的，同时应鼓励发展第三产业，增加第三产业用地实行土地置换。
2.4 建立区域土地集约利用评价考核制度
全面掌握城镇和开发区存量土地面积、类型、用途、权属、分布等状况，建立土地集约利用评价考核体系，开展城市及开发区土地集约利用评价，制定盘活存量土地的实施方案和积极稳妥的政策措施，促进存量土地的开发利用。
2.5 建立和完善规划执法监察制度
建立和完善规划执法监察制度可以通过建立规划巡回执法检查制度，实行规划执法监察公开制度，建立纠正行政违法、不当行为制度，建立违法案件统计报表制度，以及完善规划动态监察制度来实施。
3 结论
土地节约利用是当前土地利用的主要趋势，只有从技术和管理两方面一起抓，才能达到理想的效果。
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关键词：城乡建设用地增减挂钩 拆旧地块
一、城乡建设用地增减挂钩的内涵《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发【2008】138号）第二条“本办法所称城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”
二、城乡建设用地增减挂钩必须坚持的工作原则
首先以实际为出发点，必须符合规划原则
现状：城乡建设用地增减挂钩项目的拆旧地块必须是土地利用现状变更调查已确定的建设用地，包括农村集体建设用地和国有工矿企事业单位破产、关闭搬迁后的废弃地等，建新地块包括用于拆旧区农民安置用地和城镇建设用地。
规划：拆旧地块必须是相关县（市、区）土地利用总体规划（2006-2020年）确定的可整理复垦区，建新地块必须是相关县（市、区）土地利用总体规划（2006-2020年）确定的新增建设用地区。拆旧地块和建新地块同时要与相关县（市、区）城镇体系规划和村镇建设规划等相关规划进行衔接。
其次挂钩指标按计划归还，坚持增减平衡原则
完善相关实施计划措施，严格按计划编报项目计划，项目区城乡建设用地增减挂钩周转指标必须详细叙述其主要用途。挂钩周转指标必须专项用于建新地块，不得挪作他用，并应按照年度实施计划优先用于拆旧地块农村居民的安置和乡村基础设施等建设，使用后有节余的，可用于城镇建设。项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积，拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量，应比建新占用耕地的数量有增加、质量有提高。项目区内拆旧地块整理的耕地面积，大于建新占用的耕地的，可用于建设占用耕地占补平衡。
三、城乡建设用地增减挂钩项目的精髓
1、充分尊重农民意愿、维护农民的权益
加大农村建设用地整理法规和政策宣传力度，引导农民了解增减挂钩项目的相关政策和法规，让农民群总充分认识到增减挂钩工作是一项真实的利国利民的项目.城乡建设用地增减挂钩项目是以保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，本项目的顺利实施必须得到老百姓的支持，充分尊重农民的意愿，项目拆旧地块涉及到的农户有充分的知情权，国土部门在收集、整理项目拆旧区资源的时必须和当地的农民签署农民意愿书，征求农户拆迁意见，确保农户同意拆迁后将该拆旧地块纳入本次增减挂拆旧资源中。坚决反对强拆强建，切实维护农民利益，让农民的参与需求技术和制度相结合。国土部门及编制工作人员到项目区所在地就农户拆迁拆迁意愿、规划布局、工程设计与当地各方面的专家和群众进行座谈，广泛听取各部门以及群众的意见；编制小组人员深入调查，了解项目相关利益主体对项目实施的看法；组织当地群众参与到项目的规划中来，鼓励群众多提意见，提好意见，以保证本项目的顺利进行
2、农民的安置补偿必须依法依据
涉及拆迁户的安置房严格按国家规定一户一宅进行安置，按国家规定的占地标准进行建设。新建住房用地安排在各村闲置建设用地。建设由村委统一申请，统一安置。同时，对拆旧区拆迁农户的补偿主要以货币补偿为主，征求权利人的意见，按照征地方面的程序、规定和政府相关补偿标准进行补偿。综合考虑基础设施和公共设施，人均住房面积不小于100平方米，实行统规统建，并按可住房标准进行建设；配套基本生活设施，要求达到最起码的入住条件;人均配套8平方米养殖、杂物房,集中建设，分户饲养;完善公共服务设施，建立畅通的对内对外信息及交通网络等。
3、加强增减挂专项资金使用管理力度，严格审批、专项使用
为确保 “增减挂”项目顺利实施，当地部门应将“增减挂”项目经费纳入财政年度预算，设立“增减挂”专项资金，由“增减挂”项目领导小组统一管理，实行专款专用。为了拓宽农村建设用地整理的资金来源，除政府资金以外，也可已开辟集体、农民和经济实体共同投资的多元投资渠道，可通过项目招标、合作、合资等形式，广泛吸引境内外资金的参与，促进农村建设用地整理事业的发展。
4、项目区实施前后土地权属变更造册登记
土地权属关系调整是指对规划后的土地产权进行调整，其目的是既能增加有效耕地面积，提高农业生产条件和生态环境，促进农村经济发展；又能切实保护当事人的合法土地权利，避免发生土地权属争议，使规划后的土地产权关系明确；促进社会稳定。将土地开发整理权属管理各项工作做细、做实、做好，为土地开发整理事业提供有力的法律支持和产权保障，促进土地开发整理事业的健康发展。同时最大限度地发挥土地生产力，促进项目区社会稳定，经济发展。为此从以下方面开展土地的权属调整工作。
5、公众参与是增减挂钩项目能否顺利实施关键
公众参与是为了充分了解社会各界人士从各自不同的角度对城乡建设用地增减挂钩项目的态度和观点，反映他们的意见和建议。从而使项目的建设更加民主化、公众化，从而避免片面性和主观性，使建设项目的规划、设计、施工和运行更加完善，更加合理，使项目的顺利实施引导城乡用地结构调整和布局进一步优化，推进土地节约集约利用，促进城乡协调长远发展。技术承担单位和国土部门、各级政府部门人员一道进行实地踏勘，充分听取当地村民的意见。发放征求意见书，逐户获取村民的对拆旧区、建新区、安置区的意见。获得项目区的基础资料，经过综合分析、整理后实施规划草案，并再次征求意见，以使项目实施规划方案更切合实情。
参考文献：
[1] 杨庆媛 城乡建设用地增减挂钩分析——以重庆市沙坪坝区为例（安徽农业科学，Journal of Anhui Agri．Sci．2007．35(8)：2377—2379）
[2] 林建平城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的探讨——以江西省定南县为例（江西农业大学学报(社会科学版)2008.03）
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中图分类号：Y466 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）40-0173-01
1.城乡规划中土地管理存在问题
1.1 城乡规划建设形式单一
部分城乡规划建设形式单一，不重视土地管理工作，欠缺全面统筹规划，城乡规划建设缺乏地区个性与特性，规划偷工减料，基本上是照搬其他城乡规划的形式，最终影响城乡规划建设质量，欠缺生机活力，还很有可能为日后人们的生活带来诸多不便。
1.2 土地管理与城乡规划不到位
部分城乡规划建设布局混乱，土地管理不到位，规划管理的科学性、合理性不高，城乡规划的许多细节都没有与当地实际情况相一致，只是简单套用常见的城乡规划模式，而且对土地资源管理不善，没有对公共设施服务区、工业区、生活区及商业区进行有效划分，给人们生活带来负面影响[1]，阻碍城乡的统筹发展。
1.3 土地管理与城乡规划衔接不紧密
由于受众多因素影响，导致城乡规划与国民经济规划、土地利用规划、土地管理及生态环境保护规划不协调，各项管理工作衔接不紧密，严重降低整个城乡规划建设质量和土地管理水平，给城乡发展造成不利影响。
2.城乡规划建设中土地管理难点
为有效解决城乡规划建设中土地管理的存在问题，进一步缩小城乡差距，做好城乡发展统筹兼顾，我们必须把握城乡建设中土地管理难点，优化城乡规划建设方案，推动城乡规划建设的可持续发展。
2.1 土地管理不全面
任何一项建设规划都会对环境造成或多或少的污染，因此，在进行详细规划建设时，必须全面考虑对土地资源的破坏程度，尽可能将破坏降到最低。但许多开放商没有对城乡规划建设的影响因素进行全面考虑，只顾虑投入资金大且资金周转期长，在城乡规划建设时常常不顾气候和土地的影响直接开荒，造成土地资源的不合理利用，对该区日后的生态环境造成不利影响。
2.2 土地管理质量低
由于土地管理涉及范围广、影响大，因此在城乡规划建设中，土地管理质量将会直接影响到该地区的生态环境。但部分城乡规划建设开发商在规划城乡建设时，为追求短期经济效益而选择偷工减料，应用不合理的土地管理技术，对土地资源管理不到位，降低土地管理质量，拖慢城乡规划建设步伐。
2.3 政府资源有限
由于我国土地资源的总体管理者是政府，因此每一项城乡规划项目都必须得到政府批准方可实施，对于大型城乡规划建设项目还会适当进行投资，以推动城乡建设的进行。但我国经济水平有限，在管理土地资源的城乡规划建设时，虽持支持态度，但投入资金有限，导致本来预期效果极佳的城乡规划建设项目，因得不到政府资金支持而被延迟或取消[2]。
2.4 城乡规划不稳定
在规划城乡建设项目时，一些项目开发商对土地资源利用的灵活性和稳定性缺乏全面认识，经常在城乡规划建设初步开展时，盲目追求经济效益而随意调整城乡规划，导致城乡规划稳定性一降再降，也破坏了城乡规划的权威性，最终导致土地资源不合理利用现象时有发生。
3.土地管理与城乡规划建设对策
3.1 处理好土地管理与城乡规划建设的关系
土地管理与城乡规划建设存在着相互影响、相互制约的关系，因此，在实际工作中要正确处理好土地管理与城乡规划建设的关系，做到科学合理地规划土地资源，充分开发和利用土地资源，坚持走好可持续发展和土地资源节约路线。对存在的违法占用土地、违法建筑的不良情况要深入探究其形成原因，加强土地资源执法管理工作，促进城乡规划建设顺利进行。
3.2 加强部门协调和沟通
完善的城乡规划建设和土地管理机制是保证城乡协调发展的关键，因此，我们必须逐步健全城乡管理体制，加强各部门间联系与沟通，促进各部门协调和联动，促进城乡发展统筹兼顾。其次，在城乡规划建设和土地管理过程中，应重视环境保护，加强对环境保护设施的规划建设和管理。
此外，由于绿化环境对城乡规划建设有重要作用，兼有保护环境、调节气候、保持生态平衡、美化城乡景观等功能，在城乡规划建设中要重视绿地规划、建设和管理[3]，适当增加各种形式的绿地面积，提高城乡绿地覆盖率，提高土地有效利用率，改善城乡生态环境，对当地经济、社会、环境的可持续发展起重要促进作用。
3.3 优化城乡规划建设
优化城乡规划建设，必须制定科学合理的建设规划，用科学的思想指导土地利用发展，做好城乡规划与土地利用总体规划的有效衔接，转变土地管理方式，全面统筹城乡规划发展，推动经济社会的可持续发展。
（1）加强土地管理规划的整体控制
各类与土地资源利用有关的规划都应与土地利用总体规划相衔接，最终制定的建设用地规模必须与土地利用总体规划安排相符合，不符合土地利用总体规划和年度土地计划安排的土地利用规划，必须及时作出恰当整改，核减用地规模。唯有如此，才能加强土地管理规划的整体控制，落实土地资源的合理规划，优化城乡规划建设。
（2）科学规划城乡建设基础设施
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随着我国经济社会的健康稳步发展，城乡建设用地呈现同步增长的趋势，用地供需矛盾日益突出。落实城乡建设用地增减挂钩政策，是贯彻落实国务院关于严格土地管理决定的要求，也是合理配置土地资源，改善农村生产生活条件和环境，实现城乡统筹，建立城乡统一的土地市场的必然要求，同时也是在一定程度上缓解城乡建设用地供需矛盾的有效途径和手段。但笔者认为城乡建设用地增减挂钩项目实施过程中也存在一些问题，需引起我们的重视。
1 城乡建设用地增减挂钩项目实施成效
城乡建设用地增减挂钩工作以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件、统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，其实质是“占补平衡”的政策延伸，也是目前破解保障发展和保护资源难题的有效途径之一。具体而言，城乡建设用地增减挂钩项目实施以来取得了以下方面的成效。
（1）缓解了城市供地紧张的矛盾。当前国家对各地城市发展的年度用地指标有严格规定，导致各地在推进工业化、城镇化过程中存在用地瓶颈制约。城乡建设用地增减挂钩项目的实施，在满足耕地占补平衡的目标下，将挂钩的指标用于城镇建设，既不占用用地年度指标，也不占用规划期内建设用地规模指标，有效缓解了城镇建设用地指标的压力，为推动新型工业化、新型城镇化提供了用地支持。
（2）推动了城乡统筹发展。长期以来，我国大多数农民习惯于自然院落形式分散居住，村庄建设大部分是农民自主建设。由于没有经过科学规划指导，村庄布局不合理，制约了农村的发展。通过挂钩项目的实施，可以使项目区分散的农村居民点从自然形态向规划形态转变，引导村庄聚并，将乡村基础设施和城市基础设施逐渐融为一体，促进集约节约用地，还推进了村镇基础设施及农村环境卫生整治，改善了居民的居住条件，有利于促进城乡统筹发展和社会主义新农村建设。
（3）进一步推动了农村土地管理制度改革。受农村土地及集体经济组织等方面法律法规的限制，农村土地所有权人主体的问题、运行管理问题、权益保障问题缺乏具体的政策办法，农村土地使用和管理制度改革的深度和广度不足，农村集体建设用地尚不能充分实现合理的市场化价值，市场化流转还存在一定的障碍。而增减挂钩项目则通过合法途径对土地权属进行调整，对建设用地进行流转，对耕地保护提出措施，对农民权益进行保障，对低效使用土地进行整治，成为推动土地资源向土地资产、土地资本转变的一个重要抓手。这进一步推动了农村土地管理制度改革，对促进土地要素在城乡之间合理流动，提升农村土地资产的价值，让边远农村共享城市改革发展取得的成果均具有重要意义。同时，增减挂钩项目的实施对下一步探索建立耕地保护补偿制度、完善耕地占补平衡政策、推进征地制度改革、推进农村产权抵押贷款等方面具有重大促进和导向作用。
2 城乡建设用地增减挂钩项目实施存在的问题
作为一项解决工业用地、城市发展用地供需矛盾的措施，城乡建设用地增减挂钩项目从开始试点就受到各地的普遍欢迎。但同时由于对增减挂钩项目实施的具体评估缺乏统一规定和实施细则，也导致存在如下问题。
（1）挂钩项目的实施与相关规划缺少衔接。城乡建设用地增减挂钩的前期申报工作必须强调统筹规划，即以科学规划为引导，严格按照土地使用规划，通过典型示范，推动农村土地综合整治工作有序进行。而在具体操作过程中，一些地方为了尽快解决城镇建设用地指标紧缺的压力，在增减挂钩项目选址上只顾眼前，不顾长远，随意划地，导致挂钩规划与土地利用总体规划不衔接，与城乡规划不协调，对土地利用结构调整缺乏科学规范的引导和控制，使用地在数量、质量和空间秩序的组合方面面临错位、失衡的危险，难以实现促进社会主义新农村建设、统筹城乡综合配套改革、建立新型城乡形态的战略目标，各种争地矛盾很难得到有效解决。
（2）项目实施的资金筹措困难。资金是挂钩项目实施中最关键的环节，目前各级政府最大的难题就是项目资金的落实。挂钩项目实施的资金来源主要靠财政投入和整合项目资金，社会资金投入数量不大。各部门支农惠农的项目和资金都由各部门管理使用，实际工作中存在着“各唱各的调、各吹各的号”的问题，造成整体项目实施中的不同环节各行其道、相互掣肘，导致资金不能得到有效整合，效益不能充分发挥。加之土地整治的资金投入不足，对拆迁补偿的标准明显过低，预算资金安排较少，不能满足拆迁补偿的实际需要，给拆迁改造工作带来较大难度。
（3）拆旧区的选择和拆迁工作难度大。城乡建设用地增减挂钩项目的实施必须遵循“先拆后建、先补后占”的原则，因此拆旧区的选择和拆迁是工作能否顺利推进和成功的关键。一方面，拆旧区的空间范围缩小，拆旧区选址困难。拆旧区主要由废旧农村居民点和工矿用地组成，但是由于后者数量有限和操作相对简单，加上近年来已经进行的复垦整理工作，因而随着农村经济的转型和农村建设用地整理工作的开展，已经逐渐缺乏后续的发展空间，实际上拆旧区的选择空间就主要集中在废旧农村居民点用地。而这种项目区往往都比较零散，单体面积较小，实施和管理的难度都比较大。另一方面，拆旧区群众利益得不到充分保障，群众支持的积极性不高。目前对拆迁挂钩的补偿缺乏明确的标准，所实施的挂钩复垦也没有一个可行的规则，各地只按照实际情况制定了地方的“土标准”、“土政策”，只注重政府主导，无视农民的主体地位，挫伤农民参与实施增减挂钩项目的积极性。
（4）重前期申报轻中后期评估验收，对耕地质量的提高工作重视不够。按照国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（ 国土资发[2008]138 号）文件的要求，城乡建设用地增减挂钩项目要严格按照前期调查评估、中期监督管理、后期验收评估等环节实施。项目实施后要进行严格的数量、质量评估验收。但目前部分地方增减挂钩项目实施过程中，重前期申报轻中后期评估验收。虽然实现了面积上的“占一补一”，但补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量。主要有几种情况：一是“实优虚劣”。一般而言，城市周边土地相对平缓、肥沃，水源、地质条件较好，而偏远农村地区可能位于高原山区或土质较差的丘陵山地，同时又是原有宅基地、砖瓦厂或其他建设用地，复垦成为与城市周边耕地质量一样的良田相对困难，在耕地质量上有可能形成用质量较差的替换质量较好的风险。二是“实占虚补”。有些地方只注重“占”，不注重“补”，热心于新区建设工作，而拆旧区复垦工作滞后，导致被占良田已经成为城市建设用地，而补充或新增耕地却得不到落实。这些问题的存在，与耕地占补平衡战略目标不相符。
3 科学实施城乡建设用地增减挂钩项目的对策建议
（1）坚持统筹规划，健全完善项目规划管理机制。政府应当本着公平、公正的原则，根据地方城市发展需求水平、城市土地利用绩效水平、城市的战略地位等重要因素确定每年进行城乡建设用地挂钩的总量。按照统筹规划的要求，把拆旧区和建新区作为一个整体放到区域经济发展大局中进行科学定位，统筹考虑区域城乡空间、产业布局和农田、生态保护，形成城镇和村庄相互衔接、架构合理的城乡形态。要分区域明确产业结构、人口密度、复垦耕地标准、环境保护等要求，建立统筹产业发展、新区建设、生态环境建设和文化保护等的综合规划评估体系。强化项目规划的实施与监督，规划编制、审查和监督要适当分离，以便规划严格执行。
（2）建立完善的资金保障体系，完善挂钩指标有偿使用机制。资金是否能够到位，是挂钩能否顺利实施的关键，而目前各级政府最为头疼的就是资金问题。资金筹措可以采取政府财政投入、实施单位自筹和村级投工投劳相结合的办法，同时要出台挂钩指标有偿使用政策，落实用地单位的“占一补一”责任。凡是需要使用挂钩指标的用地单位，均需按照标准支付指标使用费，收取的挂钩指标有偿使用费专项用于当地的挂钩复垦工作。有条件的地方可以尝试挂钩复垦企业化运作，鼓励企业或者个人参与挂钩复垦出资，挂钩指标优先安排给参与投资的企业。
（3）创新新增耕地的收益分配机制和项目区的补偿方式，保障集体和群众的合法权益。农民最关心的是拆迁复垦的补偿能否到位，标准是否能够接受，新增耕地的利益如何分配。各级政府实施挂钩工程之前，必须根据当地的实际情况，制定切实可行的补偿标准和利益分配机制，要充分尊重农民意愿，不得搞强制拆迁，切实维护被拆迁户的利益；新增耕地的利益分配要充分尊重群众意见，有针对性地进行新增耕地的再利用，做到公平、公正、公开，形成专门的利益分配机制，以便切实尊重农民的主体地位，不断提高农民参与实施增减挂钩项目的积极性。
（4）建立项目区招投标和规范化管理机制，切实保证新增耕地质量。在项目区挂钩实施过程中，严格依据条件实行项目区招投标管理。如在增减挂钩试点中对土地复垦整理可以采取项目法人制、公告制、合同制、招投标制和监理制等。严格控制周转指标规模，规范管理，不得违反规划扩大试点范围，避免借农村土地整理过快扩张城镇建设用地的规模。在实施耕地总量动态平衡的过程中，既要注重耕地的数量不减少，又要保证复垦后耕地的质量不降低，要做好耕地质量评估检查。对于耕地质量评估不达标的拆旧区，必须责令整改达标后方可启用挂钩周转指标。
总之，笔者认为城乡建设用地增减挂钩项目的实施有利也有弊，在实施过程中如果操作不当，很容易造成不利的一面，使农村和农民的权益很难得到保障。因此在城乡建设用地增减挂钩项目实施过程中，应该处理好城乡统筹的关系，要重视农民的意愿，注意保护好农村利益；同时要避免为了取得城镇建设用地指标，只注重耕地数量而忽视耕地质量的现象发生，以充分实现城乡建设用地增减挂钩政策的初衷。
参考文献：
[1]国务院办公厅.关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知[Z].明电（2004）20号.
[2]国务院.关于深化改革严格土地管理的决定[Z].国发〔2004〕28号.
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根据《国土资源部关于加强市县乡级土地利用总体规划成果核查工作的通知》（国土资发〔〕8号）《国土资源、部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》(国土资厅发〔〕51号)等文件要求，我局对《土地利用总体规划（—2020年）（以下简称《规》划》）成果进行了认真自查，重点对规划基数、上级规划指标落实、规划图数一致及规划数据库等进行自查，现将具体情况报告如下：
一、规划基数，辖区土地总面积329661公顷，其中农用地270180公顷，建设用地36084公顷，未利用地23397公顷。农用地中耕地213958公顷，园地860公顷，林地35530公顷，牧草地59公顷，其他农用地19773公顷；建设用地中城乡建设用地29627公顷，交通水利及其他建设用地6457公顷。土地总面积及各类用地面积与市核定的土地利用现状数据一致。
二、上级规划指标落实情况
（一）耕地保护指标至2020年，全市耕地保有量不低于187170公顷。规划安排补充耕地5984公顷，超过或等于市级规划下达的补充耕地任务5984公顷；规划控制耕地减少面积3209公顷；低于或等于市级规划下达的耕地减少控制规模3209公顷。文本中安排的土地开发增加耕地3804公顷，复垦增加耕地94公顷，整理增加耕地2086公顷，耕地增加之和与规划确定的补充耕地指标一致；文本中安排新增建设占用耕地1304公顷，农业结构调整允许减少耕地1769公顷，灾毁减少耕地控制在136公顷，耕地减少之和小于或等于上级下达的耕地减少量，与规划确定的增加耕地指标一致。规划中确定全市基本农田保护面积174450公顷，超过或等于市级规划下达的基本农田保护任务和机动指标之和。
（二）建设用地调控指标到2020年，全市建设用地总规模控制在38741公顷以内，其中城乡建设用地规模控制在31377公顷以内，城镇工矿用地规模控制在6697公顷以内，交通水利及其他建设用地规模控制在7364公顷以内；规划期间，安排新增建设用地3100公顷，其中新增建设占用农用地2656公顷，新增建设占用耕地1304公顷，其中新增城乡建设用地共计2188公顷，新增交通水利及其他建设用地共计912公顷。至2020年，人均城镇工矿面积控制在162平方米以内。批注[w1]:1758.97《规划》中上述用地安排严格落实了市级规划确定的各项建设用地指标。
（三）中心城区规划中心城区规划《规划》加强中心城区用地的空间管制，确定的中心城区规划控制范围内建设用地6160公顷，其中，中心城区城乡建设用地扩展边界总用地规模6160公顷，包括允许建设区3988公顷，含现状建设用地3130公顷和规划新增建设用地858公顷，有条件建设区2172公顷，绿心绿带等其他用地0公顷；中心城区规划城乡建设用地扩展边界之外的用地规模4631公顷，其中限制建设区4631公顷，禁止建设区0公顷。规划到2020年，中心城区人口达到30万人。包括现状人口14万人，规划新增人口16万人。现状人均建设用地224平方米，规划2020年人均建设用地205平方米。经审查，《规划》安排的中心城区新增建设用地规模与《规划》分解下达给中心城区新增用地占用的乡镇新增建设用地规模相匹配，2020年中心城区人均建设用地标准的确定，符合《城镇规划人均建设用地指标》的要求。
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二、上级规划指标落实情况
（一）耕地保护指标至2020年，全市耕地保有量不低于187170公顷。规划安排补充耕地5984公顷，超过或等于市级规划下达的补充耕地任务5984公顷；规划控制耕地减少面积3209公顷；低于或等于市级规划下达的耕地减少控制规模3209公顷。文本中安排的土地开发增加耕地3804公顷，复垦增加耕地94公顷，整理增加耕地2086公顷，耕地增加之和与规划确定的补充耕地指标一致；文本中安排新增建设占用耕地1304公顷，农业结构调整允许减少耕地1769公顷，灾毁减少耕地控制在136公顷，耕地减少之和小于或等于上级下达的耕地减少量，与规划确定的增加耕地指标一致。规划中确定全市基本农田保护面积174450公顷，超过或等于市级规划下达的基本农田保护任务和机动指标之和。
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1、引言
随着我国城市化进程的向前发展，越来越多的建设用地供需问题出现在人们眼前。特别是近十几年来，我国日益发展的经济，人们生活水平的提高，对各项建设的需求增加，使得耕地面积日益减少。城市对土地的大量需求与乡村大部分住宅闲置形成了极大矛盾，必须优化城乡建设用地，减少土地利用的不合理性，实现社会效益、经济效益和生态环境效益的良性结合，统筹城乡发展。
2、城乡建设用地概念和土地结构、布局
2.1 城乡建设用地
城乡建设用地是为人们提供生产生活的必要场所，具有相对集聚的特点，且分布呈现面状，主要可分为城镇、农村居民点、独立工矿三类。
（1）城镇用地
城镇用地指的是建设城乡使用的土地和关系着城镇居民衣食住行相关的用地，如居民的居住、生产、出行、休闲、医疗、教育等的用地。在用地范畴上，城镇用地包括当前土地分类中的城镇用地和一些开发区、工业园区等部分独立的工矿用地。
（2）农村居民点用地
农村居民点用地主要是构成农村人居环境要素的用地，包括的用地类型有独立工矿用地，具有较强的居住相容性，还包括土地分类系统中的农村居民点用地。
（3）独立工矿用地
独立工矿用地则是不具有居住相容性的，不适合城镇、乡村居民居住的工业用地，如一些垃圾处理填埋场、仓储场所、采掘业用地、生产企业生产易燃易爆、有污染的用地等。
2.2 土地结构和布局
土地规划是对一定区域内的土地进行未来发展的预先安排和计划。在时空上，基于土地的自然历史特性、区域社会经济发展特点而进行的土地资源的分配和土地的综合利用，使土地更具经济价值。
土地利用结构是按照一定的构成方式将各种土地进行集合安排。
土地利用布局是再次分布土地利用，是土地规划实现的结果。土地的合理布局有利于促进区域经济发展、发挥区域优势、综合利用土地资源，实现土地的优化保护和社会的经济发展。
3、目前城乡建设用地结构和布局存在的问题
（1）农村用地减少，城镇快速扩张建设用地，耕地面积急剧减少。在快速发展的城市化下，不断有更多的土地投入建设开发中，城镇规模变大。大部分的城市在扩大发展中采取的是外延式发展模式，占用的土地基本是地势平坦、交通便利、土壤肥沃、具有充足水源的耕地，愈发激化了我国的人地矛盾。城市快速增长的建设用地大大超过了人口的增长速度，使得人与建设处于不平衡状态。
（2）城市土地产出率低，配置不合理。城市土地利用的结构和布局不合理，很多城市主要地段，往往是一些工业用地，分布的企业特点是技术水平低、规模小、经济效益差，使得土地存在隐性浪费现象。城市中分布的绿地、广场较少，任阔比例与城市规模不协调，不利于发挥城市总体功能。农用土地在经济影响下变为了非农用土地，打乱了土地资源的综合利用，降低了土地利用效率。
（3）乡村、镇等的建设用地的结构和布局散乱，存在严重的粗放利用现象。目前我国乡村、镇的建设土地总量是城市建设用地总量的几倍，但却不能直接进行城市化建设和工业化建设。
（4）城市用地紧张，城市人均建设用地不足，城市各项用地功能不能得到有效发展。我国人口多，土地少，没有充足的土地后备资源，城市人均用地偏少，使得城市人口过度密集，造成生活质量和生态环境质量下降。为了满足更多的人口需求，往往出现建筑的人为增高，建筑容积率提高等现象。
（5）居住用地趋向郊区化，郊区开发加快，各产业增长迅猛，但人均生活用地依旧不足。在城市市区建设用地限制下，和郊区的快速发展，道路和基础设施的完善，人们生活观念的改变和交通的便捷，使得人们朝着环境更加优美的郊区进发，居住用地日趋合理化，但人均居住土地还是较少。
4、城乡建设用地结构和布局的优化对策
优化城乡建设用地结构和布局，就是研究区域土地资源的自身特性并进行适宜性评价，从而合理安排区域内的各种建设用地数量和合理布局区域内的各种建设用的空间结构，实现建设用地利用的最大社会效益、经济效益和生态效益，并使区域土地资源满足可持续发展要求。
4.1 加强政策的宏观调控力度
优化城乡建设用地结构和布局，首先必须节约集约土地，提高土地的利用率，确保土地的可持续发展。
（1）建设用地指标实施“双控”制度，对建设用地的预审要认真、严格执行，并提高建设用地的审批管理强度，根据土地出让合同条例，对违约加强责任追究；建立健全项目用地准入制度，对新进项目的用地加强管理，并较强现场核实力度和行政执法监督管理，严格各项投资建设情况，防止实际项目建设中圈占和批多少用现象，造成土地违法占用或闲置、浪费，并有效避免土地的投机行为。
（2）建立监控和激励的约束机制。建设用地中的各项项目必须按照合同约定的时间进行竣工和验收土地集约化利用的各项指标，及时落实土地建设过程中的各项土地规模、建设情况、用地位置等情况，及时整改各项为通过验收的项目。验收合格的项目在项目投产后政府给予一定的优惠奖励，对于未通过验收的项目，则没有优惠奖励，以此来约束项目建设用地。
4.2 科学规划并优化建设用地的空间布局
根据不同的地区的人口规模、优势资源条件和经济发展水平，制定合理的、具有针对性的城乡发展思路，有效避免随意发散的发展模式。对那些相对落后的地区的规划可以是撤乡并镇，集约镇的发展，适当给予城镇一定的管理权限和优惠政策，让农民向城镇集中发展。对那些较发达地区的规划可以是合并小城镇，提升各城镇的总体经济地位，让小城镇具有特殊经济职能。城乡科学合理的布局最重要的是抓住城乡具体特点进行特色规划发展，且赋予规划一定的预期性弹性，为之后的发展预留调整空间，根据未来走向及时引导并优化配置小城镇各行业用地。
4.3 调整城乡产业结构，集约化土地资源
镇企业存在技术陈旧、劳动力过剩和资本短缺等矛盾，政府必须积极引导和调整升级产业结构，促进城镇第二、三产业的发展，集中工业园区和商业区，扩大各园区规模，形成协同效益。城乡选择主导产业，必须考虑当地的自然资源特色、当地的环境气候条件等，并结合国家大中型项目建设，保持主导产业具备较好的经济活力。城镇充分发挥极化效应，推进各要素的集聚，合并乡村居住点，优化布局各乡村基地，降低人均用地标准，集约化土地资源。
5、结语
优化城乡建设用地结构和布局，总体目标是在各城镇基础上，充分挖掘城镇用地潜力，加强土地利用的整体规划布局，加强不合理、不规范、废弃闲置土地的利用，从而相应增加城乡建设用地和农用耕地面积，促进土地的可持续发展，提高土地利用效率。
参考文献
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关键词：
土地资源环境承载力；预警机制；“短板”因素
中山市是我国沿海开放城市之一。改革开放以来，中山市高度重视城市品牌经济的发展，成为珠江口西岸重要的先进制造业城市和现代服务业基地，是广东省产业集群升级创新试点城市。近几年，随着珠三角产业结构调整升级和转移的步伐加快，在当前城市发展仍在继续、建设用地压力加大的特殊背景下，中山市的进一步发展面临着土地供给和科学管理的严峻挑战。因此，亟需开展土地资源承载力研究，识别对城市经济社会发展形成制约的主要“短板”，研究土地资源承载力的预警机制及分析预警机制的变化趋势。
一、土地资源承载力的定义
根据国内的研究总结，承载力的研究早在1990年后已逐步扩展到自然资源和环境承载力的研究。土地资源承载力是指在未来不同时间尺度上，以一定经济、技术和社会发展水平及与此相适应的物质生活水准为依据，一个国家或地区利用自身的（土地）资源所能持续供养的人口数量。首先，土地资源承载力所承载的对象最终落在“人口数量”上。这体现了“承载力”的核心本质，即在自然、经济、社会、生态等系统中，人是一切活动的主体。没有人就没有社会经济活动，也没有对资源环境的需求等，也就谈不上承载力的问题。其次，土地资源承载力由不同城市的资源和发展条件以及人们的需求水平决定。其中，城市资源和发展条件包括城市的土地资源、经济社会发展、生态环境、基础设施等状况和发展水平。综上，中山市土地资源承载力的预警机制研究主要从土地资源人口承载力、土地资源建设规模承载力、土地资源经济承载力三个方面阐述。
二、预警机制指标体系构建
1、指标的选取对于土地资源人口承载力而言，耕地是生态系统和绿色空间的重要组成部分，也是农业人口生活的重要保障；建设用地是人口和经济承载的主要载体，故而选取人均建设用地和人均耕地作为人口承载力的评价指标。土地资源建设规模承载力是在一定的经济社会发展需求和城市基础设施条件下，建设用地上所能承载的适宜城乡建设用地规模，通常可用建设用地开发强度和城乡建设用地比率来衡量。土地资源经济承载力是在一定的经济技术条件和城市区位条件下，城市土地的经济价值产出能力，它从土地资源角度反映了城市的经济规模和增值潜力，通常用单位用地经济效益等指标表示。根据经济承载力特点，结合中山市经济社会发展实际情况，确定固定资产投入强度与地均GDP作为经济承载力的评价指标。因此，中山市土地资源环境承载力预警机制主要由土地资源人口承载力、建设规模承载力、经济承载力三个准则层六个具体指标组成。评价指标的选取结果详见表1。
2、状态指数级别划分土地资源承载力的指标预警分析，是基于短板理论（既某事物发展的限制因素）选择若干对城市社会经济与环境可持续发展制约最大的指标。参考与该指标相关的国际国内标准（规范）及研究成果，结合中山市的实际情况，确定相应指标的阈值区间及其状态指数和状态级别的过程。将中山市人口承载力、建设规模承载力、经济承载力和生态承载力各预警指标的2013年现状值与阈值区间相比较，采用极差归一化方法计算正向指标和逆向指标的状态指数（R），用以衡量该指标所处的状态级别。根据状态指数级别划分表确定各指标的预警机制情况，状态指数高于1.0的指标，承载力状态处于良好状态；状态指数处于0-1.0的指标，承载状态处于一般状态；状态指数处于-1.0-0之间的指标，承载状态处于预警状态；状态指数小于-1.0的指标，承载状态处于危机状态，详见表2。
三、指标现状分析及阈值确定
1、土地资源人口承载力承载现状及阈值确定2014年中山市共有建设用地66934.32hm2，约占全部土地资源的37.53%，人均建设用地为209.65m2。参照《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011），中山市属于第IV建筑气候区，中山市的人均建设用地范围为90.00-110.00m2。结合中山市“三个适宜”的城市发展定位和中山市城市总体规划控制型上限为125m2，确定中山市合理的人均建设用地范围为90.00-125.00m2。2014年中山市耕地（含可调整地类）面积49829.96hm2，人均耕地面积为0.4790亩。参考联合国确定的人均耕地警戒线0.8亩，和《关于广东省第二次全国土地调查主要数据成果的公报》中广东省人均耕地（含可调整地类）面积0.48亩，确定人均耕地阈值区间为0.48-0.80亩。
2、土地资源建设规模承载力承载现状及阈值确定建设用地开发强度是指建设用地总量占行政区域面积的比例，与城市用地的现状、土地利用经济效益和地价有密切联系。2014年中山市建设用地面积为66934.32hm2，占全部土地资源的37.53％。参考中山市土地利用总体规划中预计2020年建设用地的约束值占中山市土地总面积的30.39%，以及根据近6年的建设用地平均增长率预测至2020年建设用地占土地总面积的41.78%，确定城乡建设用地比率的阈值区间为30.39%-41.78%。城乡建设用地占城市土地的比例与城市用地的现状、功能定位和发展目标有密切联系。2014年中山市城乡建设用地面积为61428.76hm2，占全部土地资源的34.44％。参考中山市土地利用总体规划中预计2020年城乡建设用地的约束值占中山市土地总面积的26.97%，以及根据近6年的建设用地平均增长率预测至2020年建设用地占土地总面积的38.28%，确定城乡建设用地比率的阈值区间为26.97%-38.28%。
3、土地资源经济承载力承载现状及阈值确定2014年中山市固定资产投资总额为9036570万元，固定资产投入强度为50.66万元/公顷。参考广东省固定资产投入强度平均值12.71万元/公顷，和中山市土地利用总体规划中预计2020年的固定资产投入强度82.44万元/公顷，确定固定资产投入强度的阈值区间为12.71-82.44万元/公顷。2014年中山市地区生产总值为28230069万元，其中第二产业生产总值为1589802万元，第三产业生产总值为1116487万元；建设用地地均GDP为411.75万元/公顷。参考广东省地均GDP平均水平306.02万元/公顷，以及中山市土地利用总体规划中2020年的建设用地地均GDP目标值607.38万元/公顷，确定地均GDP的阈值区间为306.02-607.38万元/公顷。
四、短板因素分析
基于上述建立的土地资源承载力评价指标体系基本框架，进行预警及情景分析（详见表3）。全市土地资源人口承载力中人均建设用地处于危机状态，可见中山市人均建设用地数值过大，土地利用节约集约性较差，是其土地资源承载力的“短板”因素；人均耕地处于预警状态，是主要限制性因素。土地资源建设规模承载力中的建设用地开发强度和城乡建设用地比率均处于一般状态；土地资源经济承载力中的固定资产投资强度和建设用地地均GDP均处于一般状态，仍有进一步提升的空间。
五、预警状态变化趋势分析
从近六年状态指数趋势图分析，全市人均建设用地状态指数由2009年的-2.3497上升到2010年-2.1749，主要原因是2010年中山市总人口增长幅度较建设用地扩展幅度大。人均建设用地状态指数自2010年开始逐年下降到2014年的-2.4186，全市及各镇区的人均建设用地状态指数总体呈下降趋势，危机程度加剧。建设用地在扩展的同时，人口规模也在不断扩大，导致中山市建设用地的约束作用趋强。全市人均耕地面积的状态指数总体呈现下降趋势，由2009年的0.1213下降到2014年的-0.0031，危机程度不断加剧，其中2011年状态指数略有上升，其原因为当年耕地中可调整地类数量的增多。城市化率逐年提高，全市总人口逐年上升；同时，建设占用耕地面积逐年加剧，耕地面积逐渐减少，致使全市及各镇区人均耕地面积状态指数总体下降。中山市人均耕地面积的约束作用进一步趋紧。全市建设用地开发强度状态指数均呈现逐年下降的趋势，由2009年的0.6435下降到2014年的0.3731；城乡建设用地比率状态指数的趋势与建设用地开发强度类似，呈现下降趋势，由2009年的0.5827下降到2014年的0.3395。随着中山市中心城区、火炬开发区、小榄镇和三乡镇等协调互利发展，以及“十二五”规划以来各镇区更加关注区域经济增长，导致新增建设用地外延扩张速度加快，全市及各镇区城乡建设用地状态指数逐年下降，城乡建设用地约束作用趋强。全市固定资产投入强度状态指数呈逐年稳步上升的趋势，由2009年的0.2564上升到2013年的0.5920，后下降至2014年的0.5440，主要是受到近几年经济下行压力的影响。2014年中山市固定资产投资总额有所降低，建设用地地均GDP状态指数呈逐年上升的趋势。
六、小结
从现状预警状态及近年来的预警变化趋势分析可知，当前影响中山市经济社会发展的最关键因素是土地资源和生态环境等，尤其是土地资源对未来发展的约束效应将进一步趋紧。因此，全市应以资源节约为重点发展模式，同时各镇特色发展，如石岐区、西区、南区等以加快推进产业结构调整和旧城更新改造，提升土地利用效益为主，严格控制城乡建设用地规模；板芙镇、神湾镇、民众镇和三角镇等加强建设基本农田重点保护地区，五桂山则在坚持保护生态环境的前提下适度发展。通过全市统筹协调，各镇逐步提升，从而全面提高中山市土地的承载力，使其在人口持续增加的情况下，人口、资源与环境协调发展，促进土地资源的节约集约利用，获得最大的社会、经济和生态效益。
参考文献
[1]张海鱼：土地生产潜力及人口承载量的研究[J].自然资源研究，1987（4）.
篇10
关键词：小城镇；用地分类；规范；阶段性
Key words： small town；land classification；specification；stage
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）02-0018-05
0 引言
中华人民共和国住房和城乡建设部于2012年1月1日《城市用地分类标准与规划建设用地标准》（GB 50137―2011）[1]，并同时废止GBJ 137―90[2]。但是对于最新的标准仅仅适用于城市、县人民政府所在地镇和其他具备条件的镇的总体规划和控制性详细规划的编制、用地统计和用地管理工作。对于现在不具备条件的镇必须采用2007年所颁布的《镇规划标准》（GB50188-2007）[3]。2016年4月，中规院下发《城乡用地分类标准与规划建设用地标准》（修订）调查问卷，正式将《城乡用地分类标准与规划建设用地标准》的修订工作提上日程。与此同时提上修订日程的还包括《镇规划标准》（GB50188-2007）[3]及《村庄规划用地分类指南》[4]（建村【2014】98号）。
目前对于小城镇用地分类的研究较少，姜熙2008年发表的硕士论文《基于城乡统筹的小城镇用地分类研究》[5]未将小城镇用地进行深化，只对其大类用地进行了归类和调整，在当时的背景下是可行的，但是在目前的小城镇规划中对于现阶段的小城镇发展缺乏深度。时隔10年，小城镇的需求产生了变化，仅仅用大类和中类来引导现在和未来的小城镇建设就显得有些不合时宜。从实际工作层面来看，镇规划标准基本已经被架空，在小城镇的规划中更多的使用《城市用地分类与规划建设用地标准》[1]，其主要原因在于《镇规划标准》的用地分类并没有实际意义上细分至小类，使得小城镇规划就只能停留在总规的深度，缺乏操作性，但是此举却与《城市用地分类与规划建设用地标准》[1]的适用范围相违背。因此在政策与实施两个层面的夹击下，对《镇规划标准》中的用地分类进行更新与改进显得尤为重要。
1 建设用地分类的历程
城市和小城镇随着其本生的发展及用地需求，国家对各等级城市制定了相应的标准。但是中国正处于城市高速发展期间，1994年至今也对用地分类标准进行了多次修编和调整，具体参见表1。
由上述统计可以发现，《镇规划标准》经过两次修编，《城市用地分类与规划建设用地标准》经历一次修编。《镇规划标准》两次修编后所调整的核心内容主要在于其用地分类的标准以及与之配套的相关公共服务设施、基础工程设施的量化指标；《城市用地分类与规划建设用地标准》经过一次修编后，主要调整的内容在用地分类标准的优化与细化以及建设用地与非建设用地的统筹方面；标准将城乡居民点建设用地单独列出，并将其分为城市建设用地、镇建设用地、乡建设用地、村庄建设用地。而这四类用地则分别对应《城市用地分类与规划建设用地标准》、《镇规划标准》、《村庄用地分类指南》。
通过这些核心内容的变化，可以看出城市、县所在的镇与其他建制镇、乡对建设用地的需求不同，从政策层面与实践层面来看，他们是相对独立而又相互影响的用地分类体系。
2 用地分类的比较
2.1 GB50188-2007与GBJ137-90的比较
GBJ137-90采用大类、中类和小类三个层次的分类体系，共分10大类，46中类，73小类，其大类为R、C、M、W、T、S、U、G、D、E[2]；而GB50188-2007将用地性质分为9大类、30小类，其大类为R、C、M、W、T、S、U、G、E[3]。对于除C类外差异的比较，参见表2；GBJ137-90将C大类分为8中类、24小类[2]，其中GB50188-2007部分与GBJ137-90有对应之处；以GB50188-2007为主，具体差异对比见表3。
通过以上的分析对比，可以得出以下结论：GB50188-2007与GBJ137-90就用地分类标准来说是相当相似的。考虑到两个规范编制的时代背景，GB50188-2007在某种程度上可以说是GBJ137-90在城市层面上的深化，而产生其深化的原因主要有以下几点：①城市的体量大于小城镇，其土地兼容性也明显弱于小城镇，因此其用地也相对小城镇更为明确；②城市内部的运行体制相对于小城镇更为复杂，需要多方面控制，而城市的用地仅仅是其中的一个方面，所以与GBJ137-90相配套的城市规范就相继提出；③小城镇的“生态系统”相对较为薄弱，土地性质相对城市更为模糊，需要为其发展留有足够的弹性。因此GB50188-2007中的用地分类进行细化的过程中还需要考虑到小城镇的土地使用弹性。
2.2 GBJ137-90与GBJ137-2011的比较
GBJ137-2011主要对R、C、W、S、U和G几个方面做除了部分调整。
GBJ137-2011将居住用地的四级标准调准为三级，并将小类调整为住宅用地和服务设施用地2小类，并且将中小学用地划入A类之中[1]。
GBJ137-2011将GBJ137-90中的C拆分为A、B两类，加强了对满足民生需求的公共服务设施的控制。
对于仓储用地，GBJ137-2011在GBJ137-90的基础之上增加了物质中转、配送等内容。
GBJ137-2011整合了GBJ137-90“道路广场用地”和“长途客运站用地”、“公共交通用地”、“铁路客货运站”、“港口客运码头”等用地，不包括原标准“游憩集合广场用地”[1]。
公共设施用地中，GBJ137-2011将“通信设施用地”和“广播电视设施用地”加入供应设施用地；电厂、制气厂纳入工业用地；“雨水、污水处理用地”更名为“排水用地”； “粪便垃圾处理用地”更名为“环卫用地”；新增“安全设施用地”中类，其小类包括“消防用地”与“防洪用地”。 GBJ137-90中类“施工与维修设施用地”内容调整至“其他公用设施用地”中[1]。
绿地在原标准分类“绿地”大类的基础上增加“广场用地”，剥离原“生产绿地”，分为“公园绿地”、“防护绿地”与“广场用地”3个中类[1]；原标准“生产绿地”以及市域范围内基础设施两侧的防护绿地，按照实际使用用途纳入城乡建设用地分类的“农林用地”。
通过上述的对比，GBJ137-2011对GBJ137-90的调整幅度还是比较大的，重点归纳为两方面的变化：①明确了城市对各类土地使用的需求，细化了各中类与小类；②进一步完善了城市的用地结构，在根本上区别了城市、镇、乡与村庄对建设用地的不同需求。
2.3 GB50188-2007与GBJ137-2011的比较
在GBJ137-2011将中学和小学用地从R类中剥离出来之后，GB50188-2007和GBJ137-2011的居住用地的性质的相似度又进一步拉近，但是最大的区别依旧在于幼托用地的划分问题。相比之下，GBJ137-2011和GB50188-2007对于W、M类的区别不大，只是对于一些特殊的用地加以更明确的归类。对于G类，GBJ137-2011标准将“广场用地”从S类剥离出来，加入G类之中[1]。因此GB50188-2007与GBJ137-2011对于G类将有本质上的区别。而U类，GBJ137-2011将其用地进一步细分，对于某些特定用地性质加以更明确的分类，相比GB50188-2007的一刀切，GBJ137-2011就显得相对详尽，更符合城市对其的需求与分工。对于T类，GBJ137-2011将其取消，并将其合并至S类，因此从GB50188-2007的S类到GBJ137-2011的S类发生了很大的变化。
GBJ137-2011改变最大的就是在于将GBJ137-90中的C类拆分为A类和B类，明确出了非营利性公用类设施用地和盈利性设施用地[1]，通过对非盈利性公用类用地的控制来提高城镇居民的生活水平，从而体现出新型城镇化的内涵：以人为本。
从GBJ137-2011来看，GB50188-2007的C类已经与GBJ137-2011的A类和B类不具可比性，虽然都表示商业、服务业和办公用地的性质[3]，但是城市用地分类的深度已经远远超过了镇的分类深度。如今中国城乡差异明显，城市所具备职能的复杂程度已经远超过小城镇，城市用地分类则需要更加明确各个地块的使用性质进而发挥城市每一块地的经济效益，但小城镇功能和用地有限，往往一块地兼备多种功能，用地兼容性较强，因此过于明确细分的用地分类在小城镇之中是不具可操作性的。
GB50188-2007与GBJ137-2011已经存在了相当程度的区别，而其区别的根本在于城镇规模所带来的土地兼容性变化。对于城市而言，体量越庞大其职能分工越明确，而且其各个职能的独立性越强，从而导致城市土地兼容性降低，但是对于小城镇来说恰恰相反。因此GB50188-2007与GBJ137-2011在城市与城镇的规划适用主体上就存在明显的差异。
2.4 总结
通过以上三次比较可以发现，GB50188-2007和GBJ137-90较相似，但均与GBJ137-2011的差别较大。20世纪末期到21世纪初期，顺应改革开放的浪潮，中国的城镇化迅速推进，城市开始与乡村分离，城乡差异相对较小，具有一定的共通性，所以GBJ137-90是适用于当时的城市，GB50188-2007也是适用于当时的小城镇的。
2012年GBJ137-2011开始实施以后，城市用地和镇用地有了本质上的差别，就如今的中国城镇化发展而言，城乡差距显著增大，而如今的规划重点也聚焦在如何缩小城乡差异，如果继续依照GB50188-2007来做镇规划，那么小城镇在土地使用上将会与城市产生越来越大的差异，而此不利于未来小城镇的城镇化发展，因此对GB50188-2007的用地分类进行调整是势在必行。
同时通过现阶段的规划实践情况来看，GBJ137-90在2012年修编后得到了进一步的完善，而GB50188-2007却依旧存在以下问题：①随着小城镇的发展，小城镇对土地的需求也越发的明确，但GB50188-2007中的用地分类无法满足现今的需求，从而导致GB50188-2007在实际规划工作中已逐渐被废弃；②GBJ137-2011的用地分类过于细致，对小城镇的发展限制过大，无法为小城镇留有一定的用地弹性，从而需要在一定程度上依托已有的GB50188-2007，结合GBJ137-2011对镇用地分类进行调整。
3 对镇用地分类的思考与创新
3.1 对发展阶段的思考
城市的发展是一个动态过程，“聚集点―村庄―小城镇―城市―大城市―特大城市”，从一个层级到达另一个层级需要时间的累积，同时每个阶段的进化都应该遵循一定的自然、社会规律，而这种规律在规划层面上的表现之一就是用地分类的深度。不同时期内遵循的规范应该是适用于某一个时期或者是一个阶段到另一阶段的，但每当进入到下一个阶段时，相应的规范也应该进行同步更新的，反之必然会使城市出现用地的不经济性。
笔者认为，GB50188-2007是适用于“村庄―小城镇”阶段的，而老版城市用地标准是适用于“小城镇―城市”阶段，GBJ137-2011是适用于“城市―大城市”或者“城市―特大城市”阶段的。这种归类的重点在于对各个层级的界定，在GB50188-2007实行时期的镇和现在意义上的镇是有本质上的区别的。当时的镇可能还处于需要解决温饱问题、卫生问题的阶段，但是现在的镇大多已经完成温饱时期的任务，现阶段的聚焦点多放在经济增长与生态保护上。换言之，以前的镇是处于“村庄―小城镇”阶段的，而现在的镇是处于“小城镇―城市”阶段（图1）。同理，城市也是从“小城镇―城市”到“城市―大城市―特大城市”的转变。
不同的时代有不同的政策背景，但是本质的原理和内在机制是相同的，虽然规范不一定是完全适应，但是大方面殊途同归。
[图1 城市发展阶段示意][（图表来源：笔者自绘.）][1990版城市用地分类][2011版城市用地分类][特大城市][大城市][城市][小城镇][村庄][聚焦点][2007版镇用地分类][已过时][需要适合此阶段的镇用地分类]
3.2 对镇用地分类的思考
通过对用地规范的比较，并结合现在镇规划的实际情况和未来镇规划的需求对GB50188-2007进一步细化将原本仅有大类和小类的镇用地分类标准细化至大类、中类和小类三个层次。
本用地分类在大类和中类之中并没有做出变化，还是符合GB50188-2007的，但是在中类之中集合GBJ137-90将中类继续细化至小类，并集合城市用地分类的使用范围对小类加以限定，并做出相对明确的说明。使用范围说明同时结合GBJ137-90和GB50188-2007原有说明。具体用地分类如表4。
以上的分类标准主要考虑到城市的发展历程，结合GBJ137-90与GB50188-2007的相同点，对镇建设用地的部分进行深化处理。此标准将GB50188-2007的9大类、30小类细分为9大类、33中类、38小类。其中具体各类用地的相关适用范围可参考GBJ137-90，此处不再赘述。在对镇用地分类进行细化的过程中，重点的变化归纳于以下几点：1）将原本的30小类更变为33中类，其中增加的3类为文物古迹用地（C7）、其他公共服务设施用地（C8）以及堆场用地（W3），主要考虑到对于乡镇文化活动、生活方式的保护，新增了文物古迹用地；为小城镇公共服务用地的使用方式留有一定的弹性，新增了其他公共服务设施用地；考虑室外仓储的形式，增加了堆场用地。2）对原本的C、T、S、G类用地进行了进一步的细化，以确保在留有小城镇用地发展弹性的同时，能够明确各类用地的使用状况。
4 结语
规范的编制是具有时代背景的，但是规划本身是遵照城市发展的内在规律，是适用于一个时期或者一个阶段的。随着城市的不断发展与进步，老规范将会被城市发展的新模式所淘汰，所淘汰的规范并不一定适用于在往城市阶段发展的小城镇。老规范往往在城市特定的发展时期是具有宏观层面的指导方向的，而新规范也应相对顺应宏观指导意义，再根据时代的发展需求，对规范进行调整改进，以适合现阶段的发展变化。笔者通过对已有规范标准的梳理与对比，在响应新型城镇化要求下，提出对我国镇规划建设用地分类标准的调整建议，为小城镇用地分类有待更新的过渡真空期尽部分绵薄之力。
参考文献：
[1]GB 50137―2011，城市用地分类与规划建设用地标准[S].2011.
[2]GBJ137―90，城市用地分类与规划建设用地标准[S].1990.
[3]GB50188―2007，镇规划标准[S].2007.
篇11
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）10-0062-03
随着社会经济的快速发展，各项建设需要占用了大量的农村集体土地，使得中国耕地数量大大减少，也使得建设用地需求与耕地保护之间的矛盾日益突出。城乡用地结构的调整与优化已成为土地利用规划的重点，如何将新农村建设与农村居民点整理相结合、统筹城乡发展，已成为新时期一个亟待解决的问题[1]。农村居民点整理是通过村庄改造、归并和再利用，使农村建设逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，使土地利用由粗放型向集约型转变，提高土地利用率[2]。农村居民点整治是通过改变农村居民点用地闲置、低效利用现状，有效增加耕地及其他农用地面积、促进建设用地节约、集约利用、优化城乡用地布局的重要途径，也是实现城乡统筹发展、推进社会主义新农村建设的重要手段之一[3]。
一、研究区概况
1.自然地理条件。望城区地处湘中东北部，湘江下游两岸，濒临洞庭湖区，隶属省会长沙，是长沙市新成立的第六区。地理坐标为东经112°35′~113°02′和北纬27°58′~28°33′之间。东北与长沙市岳麓区、开福区、长沙县交界，南抵湘潭县，西接宁乡县，北连湘阴、汨罗。全区在2008年行政区划调整后，土地总面积为90 830.9公顷。
望城区整个地形呈不规则的长方形，地势由南向北倾斜。东北部群山绵亘，区域内岗地面积较大；西北部为滨湖冲积平原区，土地平旷，渠沟纵横；中部多为丘陵岗地。
2.经济社会条件。望城区地处长江产业开发带的腹地和湖南省“一点一线”的战略区位，区位优势突出，被誉为“长沙市的后花园”。随着长沙市逐步走向特大城市，经济规模不断增大，势必对望城县产生良好的辐射作用。2009年，全区财政收入达15亿元，实现农业总产值35.32亿元，农民人均纯收入达9 343元。
二、用地现状分析
1.土地利用布局。受经济发展格局和土地资源禀赋基础的影响，望城县各类土地呈不均分布。城镇工矿建设用地集中分布在靠近长沙市的几个乡镇。其中镇建设用在县城高塘岭、星城镇、黄金乡等，三个乡镇城镇建设用地总规模为1 824.94公顷，占全县城镇建设用地的73.5%；耕地主要分别在县域西北部地势较平坦的乌山、格塘、乔口、茶亭等乡镇；未利用土地中水域面积为5 890.4公顷，占未利用土地的72.86%，主要为湘江水面，未利用土地中可作为补充耕地后备资源的草地面积较小，且在各乡镇均有零散分布，集中规模开发可行性小。
2.土地利用问题。（1）重用轻养，耕地质量下降。传统耕作方法在全区范围依然普遍存在，受长期形成的靠天吃饭的观念影响，加上农业种植效益低下，农户自身对农地投入不高，仅仅依赖政府财政投资，使得耕地质量和生产力有所下降，不少地区存在着撂荒的现象。（2）城乡建设用地缺乏统筹利用，土地规划制定不合理。城乡社会制度和土地制度的“二元性”决定了望城县存在着城乡建设用地“二元结构”突出，城乡土地利用缺乏互动，农村居民点用地并没有随着城镇工矿建设用地的增加而减少，不利于全县建设用地的节约集约利用。加之，地方政府对于地区发展前瞻性不够，土地利用未能做到科学合理规划，造成不少地方出现项目建设用地紧缺和集体土地空置难以流转的矛盾局面。（3）建设用地节约集约利用水平有待提高。2004年全省闲置土地调查中，望城县尚有闲置建设用地268.5公顷，全县城镇工矿建设用地单位GDP产出为25.15万元/公顷，虽在全省居于领先水平，但仍低于国内发达地区的水平。人均农村人口居民点建设用地为244.14平方米，远高于国标（GB50188－93）150平方米/人的规划上限。
三、望城农村居民点整治潜力研究
农村居民点整治潜力主要包括增加耕地及其他农业用地数量、农村聚落优化的潜力、改善生态环境的潜力、土地增值的潜力四个方面。本文主要研究农村居民点整理增加的净耕地面积。
1.研究方法。本文对望城区农村居民点整治潜力计算采用人均建设用地核算方法。依据国家规定的人均建设用地指标，在预期规划期末的人口数量的基础上，计算得到理论上农村居民点的用地面积，并将其与现状居民点用地的面积计算差值得到整理可获得的潜力面积[4]。
2.农村居民点人口的确定。结合望城区土地利用总体规划修编专题研究（2005―2020年），建立人口预测模型测算2020年的农村人口:
Qt=Q。（1+r）t±Q
式中，Qt为规划年农村人口总数，Q0为基期年农村人口总数，r为农村人口自然增长率，t为规划期，Q为人口机械变动量。
3.农村居民点人均标准。望城区各乡镇2008年现状人均居民点差别较大，但有11个镇街均超过了150m2的标准，根据《村镇规划标准》（GB50188―93）的规定，规划期末人均标准（见表2）:
4.农村居民点潜力预测。在人口预测模型计算的基础上，结合望城区2020年各乡镇规划城市化率，可以计算出2020年望城各乡镇农村人口数量。
根据人均建设用地标准化:
Mi=M现状i―M标准i
式中，Mi代表i单元农村居民点整理潜力面积；M现状i代表i单元农村居民点现状面积；M标准i代表i单元农村居民点标准面积。
最终可以计算得出2020年农村居民点整理潜力为6 054.01hm2。全区各乡镇潜力值（见下页表3）:
四、结论
1.人均居民点用地超标，理论潜力巨大。望城区农村居民点用地面广量大，各乡镇人均用地都严重超标，具有很大的整理潜力。经测算，望城区至2020年农村居民点整理潜力值达6 054.01hm2，占现状农村居民点用地的68.8%。
2.因地制宜，科学合理推进农村居民点整理。要充分考虑当地实际情况，因地制宜，探索合理可行的整理模式；积极开展城乡建设用地增减挂钩规划，尝试开展挂钩指标异地市场化调剂[5]；引入市场化运作机制，多渠道多方面筹措资金；注意尊重农民意愿，切实保护农民权益，提高农民参与整治的积极性。
参考文献：
[1] 孔雪松，刘艳芳，等.基于农户意愿的农村居民点整理潜力测算与优化[J].农业工程学报，2010，(8):296-301.
[2] 严金明，钟金发，池国仁，等.土地整理[M].北京:经济管理出版社，1998.
[3] 鞠军，王佳洁.农村居民点整理研究文献综述[J].国土资源科技管理，2010，(3):138-141.
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[5] 石诗源，张小林.江苏省农村居民点用地现状分析与整理潜力测算[J].中国土地科学，2009，(9):53-58.
Study on the Potential of Rural Residential Renovation Theory of Wangcheng County
YU Zhi-biao，DUAN Jian-nan
篇12
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1007-3973（2013）010-157-02
1 引言
为深入贯彻落实党的十、国务院《关于加快建设中原经济区的指导意见》、《中原经济区规划（2012-2020年）》以及国土资源部《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》精神，创新城乡土地管理制度，促进城乡统筹和“四化”同步协调发展，以现代产业园区和美好乡村建设为载体，通过创新城乡土地管理制度，实施人地挂钩政策，推进全市城乡之间土地资源合理配置，促进农村人口有序转移，构建耕地得到严格保护、各类土地得到有效利用、集体土地资产价值得到充分显化、农民权益得到切实维护的土地管理新格局，为皖北后发地区跨越发展探索新路。
通过人地挂钩搭建城乡土地一体化配置的新平台，促进城乡空间的优化重构，奠定统筹城乡发展的空间基础。新时期农村土地整治，与工业化、信息化、城镇化、农业现代化及美好乡村建设完全合拍，不失时机地大力推进，恰逢其时。
2 人地挂钩政策的内涵
人地挂钩是在严格执行土地利用总体规划和土地整治规划的基础上“实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城镇定居规模挂钩”，把“地随人走”作为人地挂钩政策的核心内容，遵循人口迁移规律和现代城镇发展规律，以现代城镇体系聚集人口增量控制城镇新增建设用地规模，以现代城镇体系聚集人口增量（以前两个年度城镇化率之差，即城镇化增长率）与人口总量的乘积，扣除上级下达的年度土地利用计划后，作为开展人地挂钩的年度规模控制指标。通过优化土地空间布局，调整土地利用结构，促进土地集约利用、农业规模经营、农民园区就业、农村环境改善。
3 研究区人地挂钩潜力测算
3.1 宿州市农村建设用地现状及存在问题
3.1.1 农村居民点用地中空闲土地多，利用效率低
宿州市农村居民点面临布局分散、闲置浪费现象较为严重的局面。农村居民点是以低层、单户房为主，楼房很少，居民点建筑物密度与建筑容积率低。另外农村居民点用地中的一些生产性用地，如庭院用地，存在土地利用不充分和闲置问题。
3.1.2 农村居民宅基地超标多，农民集约用地观念淡薄
宿州市一户多宅、“空心村”及闲置宅基地等问题突出，造成土地资源使用粗放浪费。随着农村经济的发展，近年来农村相继出现建房，由于缺乏严格管理、科学规划和合理引导，农民建房一直处于随意性的自发建设状态，致使农村居民宅基地超标严重，许多新建房户并不退出旧宅，已进城务工经商并购置商品房在城市居住的农民大多也还保留农村旧宅，于是就出现双重占地，甚至一户多宅、多重占地的现象，而老宅的弃置不用则出现了“空心村”现象，土地资源闲置浪费问题十分突出。
3.1.3 农村建房无序，村容村貌较差
由于农村村庄建设规划滞后，农民建房随意性很大，没有统一的规划设计，农民在建新房时多选择在村庄交通方便，视野开阔，自然条件优越的地段建房。由于缺乏统一规划和科学性指导，致使新建住房新房零乱无章很难达到美观及质量要求，厕所、牲畜圈等辅助设施常与新建住宅连在一起，而且生活垃圾随处乱弃，没有统一的处置措施和统一的污水排放管道，雨天污水横流，晴天秽气难闻，农村居民点生活环境状况较差。
3.2 潜力测算
农村建设用地整理潜力的测算方法较多，比较常用的方法主要有：（1）人均建设用地标准法；（2）农村居民点整理潜力现场调查统计法；（3）户均建设用地标准法；（4）农村居民点内部土地闲置率法；（5）根据农村人口及人均居民点用地变化趋势测算规划潜力。
本研究采用第（5）种方法，即根据农村人口及人均居民点用地变化趋势测算规划潜力。主要基于由住建部规定的不同地区农村宅基地占用面积标准推算得出的人均居民点用地规模标准，测算农村集体建设用地理论上具备的整治潜力。
以建设部规定的人均农村居民点面积最高限150m2，利用宿州市现状农村人口数据和预测得出的宿州市未来农村人口规模，计算得出宿州市的农村集体建设用地整治的潜力，具体计算公式（1）：
S= S现状-P规划0 （1）
式中，S为农村集体建设用地整治的潜力，S现状为现状农村集体建设用地，P规划为目标期宿州市农村人口规模预测值。
2012年宿州全市总人口为651.66万人，其中常住人口为537.8万人，城镇化率为34.8%，农村人口为350.6456 万人。2012年土地变更调查全市村庄用地为180.89 万亩，人均村庄占地面积为343.59 m2/人。所有村庄全部进行集中整治后按照人均150 m2计算，需要安置用地78.90万亩，可节余土地101.99万亩，节地率高达56.38%。
4 人地挂钩土地综合整治模式需要坚持的原则
4.1 坚持保护耕地，节约集约
严格执行土地利用总体规划和土地整治规划，落实节约优先战略。通过土地综合整治，增加耕地面积、提高耕地质量、优化建设用地布局，实现辖区内耕地和基本农田面积不减少质量有提高、城乡建设用地总规模不增加用地更集约，保障和促进科学发展。
4.2 坚持以人为本，城乡统筹
始终把维护农民合法权益放在首位，把保障和改善民生作为根本目的，把保障县域经济和农村发展、促进产业园区发展作为立足点，建立以工促农、以城带乡新机制，理顺农民、集体和政府之间土地收益分配关系，促进土地、资金、人口等生产要素在城乡之间合理流动优化配置。
4.3 坚持依法稳妥，有序推进
坚持遵守相关法律法规和政策，因地制宜、分类指导、量力而行、有序推进；始终把握政策走向，制定配套政策和严格的监管措施，确保土地综合整治和人地挂钩工作依法合规、稳妥有序开展。
5 开展人地挂钩土地综合整治的预期目标
5.1 保障经济社会发展能力显著增强
现有土地利用总体规划得到全面实施，土地节约集约利用水平持续提高，土地闲置浪费、低效利用的局面得到根本扭转，用地布局更合理、粮食安全有保障。到试验期期末，全市城乡建设用地总规模不突破，耕地耕地保有量不减少质量有提高，有效保障经济社会发展。
5.2 人口城镇化与土地城镇化协同推进
通过优化土地、人口、产业空间发展布局，构建中心城市、县城、重点镇和新型农村社区四级特色鲜明、产城共融的现代化城镇体系，形成产业支撑有力、人口转移有序、资源集约利用、环境保护良好、发展成果共享的城镇化发展新局面。
5.3 城乡统筹发展机制初步建立
城乡统一的土地市场初步建立，新型农业经营主体基本形成，农村土地承包经营权流转和股份化经营稳妥推进，农民合法权益有效维护，美好乡村建设成效显著，产业园区经济发展壮大，工业化与农业现代化实现协调发展。建立农村集体土地使用、宅基地管理、社会资金参与农村土地综合整治等制度体系，形成城乡经济社会发展一体化新格局。
6 开展人地挂钩土地综合整治的建议
6.1 探索资金筹措渠道
由于挂钩项目投入巨大，因此必须建立多方而的融资渠道。一方面，政府可以每年拿出部分国土专项资金包括新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金、采煤塌陷区村庄搬迁资金等及整合涉农资金包括农业综合开发、新农村建设、小型农田水利、高标准农田、农村环保工程等各项涉农资金用于人地挂钩土地综合整治项目的实施。另一方而，也可以出台配套政策以及管理措施，引导社会资金投入到此项工作当中。
6.2 探索城乡统筹利益共享机制
探索城镇产业园区与乡镇结对共建美好乡村、统筹城乡发展新路径，高标准建设新型农村社区，促进农村人口在新型社区集中居住、转移园区就业；原村庄建设用地进行复垦整治，在核销美好乡村建设用地、留足农村发展用地后，节余指标经批准有偿调剂用于结对产业园区发展建设；指标收益全额返还结对乡镇，专项用于拆旧区复垦、新型农村社区基础设施建设、农民拆旧补偿与建新补贴以及高标准基本农田建设等，促进城乡之间、工农之间土地、资金、劳动力等资源要素优势互补、合理配置，逐步形成城市反哺农村、工业支持农业的良性机制。
6.3 创新农村土地管理制度
按照产权清晰、用途管制、依法自愿、有偿有序的原则，全面推行农村集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权确权登记发证；引导土地承包经营权流转和集体土地股份合作制改革，发展多种形式的适度规模经营；探索依法取得的农村集体经营性建设用地按规划用于除商品住房以外的建设；探索宅基地使用权有偿退出、流转机制，开展转移落户到城镇的居民退出农村宅基地、房屋交易试点等工作。
6.4 推进农业转移人口市民化
通过集群式承接产业转移，大力推进园区产业发展，促进农村劳动力有序实现非农就业，鼓励农民由个体进城务工向家庭式迁居城镇转变，完善相关政策、推动进城农民享有与城镇居民同等的权益和待遇，基本实现农业转移人口市民化。深入推进户籍制度改革，加强农民工技能培训，完善农民工随迁子女平等接受义务教育的保障机制，促进农民工与城镇居民享受均等化的公共卫生服务，健全农民工参加社会保险的管理制度，建立以公共租赁住房为主的住房保障体系，确保进城农民安居乐业。
6.5 培育新型农业经营主体
以现代农业“两区”（国家级现代农业示范区、全国农村改革试验区）为平台，加快培育以农业企业为龙头、专业合作组织为纽带、家庭农场为基础的现代农业经营主体，建立完善金融、科技等现代农业服务体系，引导城市工商资本投资农业，促进土地集约化、规模化经营，提高土地产出率和劳动生产率，促进农业增效、农民增收。
参考文献：
[1] 刘彦随.农村土地整治要让农民受益[N].人民日报，2010-11-12.
[2] 国务院《关于加快建设中原经济区的指导意见》国发〔2011〕32号[S].
