集体经营性建设用地管理范文

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一、农村集体经营性建设用地使用权概述

就当前来说，农村的集体建设用地主要分为三大类：宅基地、集团建设经营性用地以及公益性公共设施用地。所谓农村集体经营性建设用地，就是指农村那些具有生产经营性质的建设用地，其中包括各个农村集体经济组织使用本地区的土地利用总规划兴办各种企业、或者进行各种商业活动等。

“三农”问题一直是国家关注的重点问题之一，如何促进农业生产的进一步开展、促进农民增收、加强社会主义新农村建设也是当前各地政府面临的重要任务之一。近几年，为了充分实现此目标，我国相关部门出台相关政策，允许农村集体的经营性建设用地进入市场，以促进农民增收。而关于农村经营性建设用地的政策，我们要从以下三个方面来理解：第一，该政策指的是农村的集体经营性的建设用地，而不是指所有的建设用地。那些公益性的建设用地及宅基地等并不在此行列之内。第二，农村集体经营性建设用地的使用必须符合相应的发展规划。要取得土地的使用权，也要按照规定的流程进行。第三，要做好用途管制工作，也即是说，这些建设用地必须符合相应的制度规范，才能进行后续的出让、租赁、入股等活动。

二、农村集体经营性建设用地使用权的现状

自从政策实施以来，我国农村集体的经营性建设用地的使用范围愈来愈广，确实提高了一些地区民众的生活水平及生活质量等。但纵观我国农村集体经营性建设用地的使用权规定及相关规范等，笔者发现还存在很多不足之处。

1.法律规定严重滞后

我国土地管理法中有明确规定，农村集体建设用地的使用权一般不允许在市场中进行流转，除非原先的土地使用权破产、关闭等。同时，任何个人在使用建设用地时必须申请使用国有土地，而在使用集体土地之前也要先征为国有。做出这项规定的根本目的就是严格控制我国的集体土地流入土地市场。但是，随着我国社会主义市场经济的不断发展，土地市场也在发生着翻天覆地的变化，而过去的这种土地管理规定也已经不适应社会发展的需求。由于我国农村集体经营性建设用地缺乏相应的法律规范来作为基础保障，其使用及流转过程中必然会出现各种问题。

2.产权界定不清晰

明确的产权是土地市场运行的前提条件，但就当前实际情况来看，我国的农村集体经营性建设用地的产权不明晰，严重影响了人们对农村土地资源的投资，因此其对土地保护及管理工作的积极性也不高。我国农村土地所有权产权界定不明确，主要表现在以下方面：第一，土地所有权的主体界限不明确，交叉拥有土地所有权；第二，部分土地主体未知；第三，法律虽然规定农民或者农民集体拥有集体土地的所有权，但对于农民是否能够进行土地的租赁、买卖等也没有规定。

3.市场体系不健全

农村集体经营性建设用地使用权的转移，必须依靠一定的市场经济秩序来规范。但是，我国农村集体经营性用地的市场机制并不完善。首先，国家对农村集体建设用地进行了严格的规范，这也限制了集体土地的各种交易及土地价格等，导致私自交易形式的出现。其次，土地使用权流转的中介单位较少，土地融资、服务、评估机构相对稀缺。这也导致土地价格没有统一的评估标准，土地价格评估带有较大的主观性与随意性。

三、完善农村集体经营性建设用地使用权的相关建议

1.完善建设用地评估的相关政策

为了进一步提升我国农村土地的利用率，国家相关部门应该建立集体经营性建设用地使用权入市的相关法律制度及配套措施，完善相关制度，推进制度改革。要建立和完善基础地价体系、流转交易平台等建设用地入市体系，完善相应的税收制度；要完善建设用地评估体系，建立统一的评估标准，明确土地交易的市场价格等。另外，国家相关部门还应该对原有的涉及到土地管理工作的相关制度进行修订，例如《宪法》《土地管理法》《担保法》《物权法》等。

2.合理界定建设用地的使用权

只有明确产权主体，农村集体的经营性建设用地才能顺利进入市场。首先，相关工作人员要做好实地勘察工作，对所有的集体经营性用地进行“摸底”，然后明确土地的权属、界限，在材料齐全、各方同意的基础上明确土地的所有权及使用权等。其次，要完善农村集体经营性土地的登记制度，理清村、村民小组及农民之间的产权关系。总之，必须建立完善的、产权明确、分配合理的农村集体经营性土地的产权制度。

3.优化提升市场体系

优化和提升市场交易体系，是完善我国农村集体经营性建设用地协调机制的重要基础。而要提升交易体系，首先要做的就是建立统一的土地交易市场和社会服务体系，并逐步完善土地市场管理规定和交易的具体规则，并为农村集体经营性建设用地使用权的流转提供各种信息咨询、地价评估等服务。同时，还要不断完善包括土地租赁、抵押等在内的二级市场，优化农村经营性建设用地价格形成机制，积极促进农村建设经营性用地入市。

推进我国农村集体经营性建设用地使用权的转移，实行市场化的策略，有利于提高农民的财产性收入，对于缩小城乡差距，建设社会主义新农村和社会主义和谐社会有一定的积极意义。

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农村集体经营性建设用地流转收益分配机制实际上要解决的就是流转收益都给谁及如何给的问题。从用地流转法律关系来看，用地转出方的义务是将一定年限内的用地使用权让渡给受让方，受让方的义务则是支付相应的土地使用费用。可见，让渡用地使用权所获得的市场对价即是集体建设用地流转收益，应当为用地转出方作为权利所享有。但问题是集体经营性建设用地流转并非完全的市场行为，一些用地流转法律关系以外的主体，如国家，凭借对用地流转市场的管理和调控以及市场运行的维护和保障，有强烈参与收益分配的愿望和动力。那么，这些用地流转法律关系以外主体应否参与收益分配？如何参与？这是流转收益分配的第一个核心问题。此外，农民集体作为集体经营性建设用地的所有权人在获得用地流转收益时，应当如何在集体内部成员之间进行使用和分配，如何将收益落实到每个农民？这是流转收益分配的第二个核心问题。可以说，解决好了上述两方面问题，就能建立起一套合理合法的集体经营性建设用地流转收益分配机制。

一、国家参与用地首次流转收益分配机制

农村集体经营性建设用地首次流转，是指农民集体将除宅基地和乡（镇）村公共设施、公益事业用地以外的经营性建设用地使用权，通过出让、出租、作价入股等形式，有偿转移给其他单位或个人的行为。首次流转中，农民集体作为用地所有权人将用地使用权从所有权中剥离并转让出去，由此所获得的流转收益应当由农民集体享有，以体现其产权中的处分和收益权能。基于私权保护的原理，一般而言，普通的自然人或法人不得介入农民集体所有权保护下的收益分配，那么，国家作为用地流转法律关系之外的主体，应否基于其特殊地位而在农民集体的流转收益中分得一杯羹呢？

（一）理论基础

农村集体经营性建设用地流转收益来自于其流转收入，与流转价格有密切关系。根据马克思地租地价理论，建设用地价格主要由绝对地租、级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ组成。 绝对地租是在土地所有权垄断的条件下，使用任何土地者必须支付的地租，即无论土地优劣土地所有者总要取得的土地收益，是其所有权的体现。而级差地租，对于建设用地而言，土地位置和设施环境是其级差地租形成的决定性因素。由于土地区位、地理环境的差别所产生的超额利润转化成的级差地租，是建设用地级差地租Ⅰ。在同一地块上连续追加投资而产生的超额利润转化而成的是级差地租Ⅱ，这里包括两方面的土地资本投入，一是整个社会对基础设施建设投入大量的土地资本引起土地收益的差别，最终形成级差地租Ⅱ；二是个别投资者在一定面积土地上，连续追加投资，获得更多的超额利润，在一定条件下转化为级差地租Ⅱ。

根据上述理论来剖析农村集体经营性建设用地首次流转收益可以看出，农民集体和国家都对流转收益的形成作出了贡献。首先，农民集体作为用地的所有权人，凭借其对土地私有权的垄断而当然享有绝对地租，同时还享有由于历史原因形成的区位优势所转化的部分级差地租Ⅰ；其次，国家作为整个社会的管理者，是基础设施建设的主要投入力量，特别在新农村建设中，国家为改善农村环境投入了大量资本，大大提升了农村的区位优势，可见，国家对集体经营性建设用地价格形成中的级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ，均有贡献。

由此，农村集体经营性建设用地首次流转收益中包含了国家的资本投入，有投入就应当有回报，因此，国家基于对集体经营性建设用地地租的贡献应当参与用地首次流转收益分配。

（二）博弈分析

从现行集体建设用地严格限制流转下的征地制度来看，国家是土地征收后流转收益的主要获得者，且用地流转收入全额纳入地方政府财政，而农民集体只能获得被迫征地所给予的征收补偿。当集体经营性建设用地允许流转后，国家和农民集体的流转收益及收益分配的力量都将发生变化。在这种情况下，农村集体经营性建设用地流转能否顺利进行将是国家和农民集体进行博弈的结果。对此，我们通过建立博弈模型对国家应否参与用地首次流转收益分配进行分析。

1. 前提假设。农村集体经营性建设用地流转各方是非合作的，且是理性的，严格追求自身效用最大化，对彼此的行动规则及效用函数等有准确的认识，即信息是完全的。因此笔者运用完全信息动态博弈模型进行分析。

2. 模型要素。模型要素有如下三个：

（1）行为主体。农村集体经营性建设用地首次流转主要涉及农民集体、农民、用地使用者及国家等主体。考虑到所要分析问题的需要，重点探讨农民集体和国家之间的博弈关系。其中国家分中央政府和地方政府。中央政府负责制定相关法律及政策，地方政府代表国家利益与农民集体进行博弈。（2）行动空间。在农村集体经营性建设用地流转被严格限制的法律背景下，中央政府可以选择维持现状，或进行制度改革即允许用地流转入市。在中央政府既定的行动选择下，地方政府的行为包括对集体经营性建设用地进行征收和不进行征收两种类型。对于农民集体，需要根据中央政府和地方政府的行动，作出自己的选择。在地方政府进行征收的情况下，农民集体只能被迫征收，别无他选；在地方政府不进行征收的情况下，要看中央政府的决策，在维持现行法规状况下，农民的行为包括不流转即自用和地下交易，当进行制度创新时 ，农民可以选择自用土地或自主流转（见图1）。（3）效用函数。博弈主体的效用函数不但受自身的行动影响，还取决于对方的行动选择。（U1，U2）为行为主体的效用函数组合。行为人地方政府的效用U1和行为人农民集体的效用U2都主要取决于两方面：一是在农村集体经营性建设用地流转过程中取得的收益，二是违反法律要受到的处罚风险成本。

现行法律制度下集体经营性建设用地使用权被严格限制流转，惟一合法的流转途径就是通过征收程序将集体用地转变为国有建设用地，进而在国有土地市场上流转。这种情况下，假设地方政府通过征地而后在国有建设用地市场上出让土地使用权的总收入为R1，其中给被征地农民的补偿为αR1，α为农民补偿占所征建设用地出让价款的份额，则地方政府所得收益为（1-α）R1。由此，现行制度下地方政府进行征地时两方参与者的效用组合为I1（（1-α）R1，αR1）。

在现行法律制度下，如果地方政府不进行征地时，农民集体可能选择不流转集体经营性建设用地而自己使用，也可能在利益驱动下选择非法入市，进行用地使用权的地下交易。这里设农民集体自用经营性建设用地的收益为K，由于未发生流转，地方政府不会得到任何好处，此时的效用组合为I2（0，K）。如果农民集体选择在隐形市场上流转用地，设农民集体获得流转收益为R2，但由于属非法交易，将付出违反法律受到惩罚的风险成本C2，此时地方政府不可能在非法流转中获得收益，但能获得对农民集体违法行为的处罚，因此两者的效用组合为I3（C2，R2-C2）。

在中央政府进行制度改革允许农村集体经营性建设用地使用权流转的情况下，农民集体无论进行用地流转，还是自己使用，或等待被征收都将是合法行为。在集体经营性建设用地流转解禁的同时，对征地范围的缩小、明晰和严控将是必然之举。由此地方政府不进行征地，还农民集体以自主流转用地的财产权利将是常态。此时，若农民集体选择自用，则效用组合仍是II2（0，K）；若农民集体对用地进行流转，假设流转所得全部收入为R′2，地方政府参与收益分配且分得β份额，即地方政府获得收益为βR′2，则农民集体所剩流转收益为（1-β）R′2，由此二者的效用组合为II1（βR′2，（1-β）R′2）。

当然，在行为主体都是追求自身效用最大化的前提下，地方政府有可能不满意从集体经营性建设用地流转中所获得的收益，而继续选择进行征地。但此时由于征地行为已被严格限定在为公共利益的范围内，若地方政府为了追求利益滥用征收权的话，就要付出被上级政府查处的风险成本C′1。假设地方政府强行征地后再进行流转的用地使用权出让总收入为R1'， 其中将γR′1收益分给被征地农民作为补偿，γ为农民补偿占所征用地出让价款的份额，则地方政府所得流转收益为（1-γ）R′1，同时还要支付违法成本C′1。由此，地方政府进行强行征地时两方参与者的效用组合为II3（（1-γ）R′1-C′1，γR′1）。

将地方政府和农民集体在上述不同状态下的效用分别总结于表1和表2中。

3. 博弈分析。在该博弈模型中，地方政府对于农村集体经营性建设用地流转制度的改革和推行具有举足轻重的作用。一方面，在现行法律制度下，地方政府通过征地后再招牌挂可以获得土地收益（1-α）R1，如若进行集体经营性建设用地流转制度改革，地方政府预计得到的正常效用即自主流转下分得的利益是βR′2，当βR′2< （1-α）R1时，地方政府就可能阻碍中央政府的改革进程，二者差距越大，地方政府的阻力也就越大。另一方面，在国家法律解禁，允许集体经营性建设用地流转的情况下，对于地方政府而言，如果从用地自主流转中所获得收益不能满足政府追求效用最大化的需求，即小于在征地状态下的潜在利益，则地方政府就会不惜冒着被惩罚的风险，行使不正当的征地权，阻碍集体经营性建设用地的流转而着力促成征收。即地方政府会选择进行违法征地的条件是βR′2<（1-γ）R′1-C′1，整理得β<（1-γ）R′1-C′1R′2。假设地方政府征地后流转经营性建设用地的价格R′1与农民集体流转用地使用权的市场价格R′2相同，则上述不等式可化简为β<（1-γ）-C′1R′2。可见，地方政府参与集体经营性建设用地流转收益分配的份额β过小，是地方政府以强行征地的方式阻碍集体经营性建设用地流转的主要原因。同时，如果增大γ或C′1，则不等式右边会变小，在β不变的情况下，不等式关系可能发生反方向变化。这说明提高农民集体从征地中得到的补偿或严惩地方政府滥用征收权行为，都将降低地方政府选择征地的意愿，有利于保障集体经营性建设用地流转制度的顺利推行。

4. 模型启示。仅从国家应否参与流转收益分配角度，该模型给我们揭示出，为保障农村集体经营性建设用地流转制度的顺利改革和推行，地方政府应当参与用地首次流转收益分配。

从实践来看，集体建设用地要想入市流转，从市场准入到价格形成，都要受到国家土地管理权力的制约和调控；在供给方面，可以流转的集体经营性建设用地需要符合土地利用总体规划，一般也要经地方政府批准。也就是说，地方政府有权决定集体建设用地能否入市流转。在目前地方政府会获得征地所得全部收益的背景下，如果在集体经营性建设用地流转中地方政府不会分得任何利益的话，其很有可能运用手中的权力，阻碍集体用地的流转，为追求自身利益最大化不惜违法强制征收，使流转制度形同虚设。因此，在我国现阶段如果为盘活农村土地市场，促进城乡一体化发展而放开集体经营性建设用地流转，就应当在土地收益中允许地方政府介入分配，否则该流转将难以真正存在。

（三）具体模式

在国家应当参与农村集体经营性建设用地流转收益分配的前提下，以何种形式参与分配是一个值得探讨的问题。从试点地区实践来看，国家参与用地流转收益分配的方式主要有两种：一是直接在流转收益中分成；另一种是仅以税费方式分享收益。应当说，虽然国家应当参与用地流转收益分配，但从法律关系来看，国家并不是流转交易 的主体，地方政府凭借公权力从土地流转收益者那里直接取得收益是没有法理依据的。国家仅以税费的方式参与收益分配是更加合理合法的方案，也应当是国家参与集体经营性建设用地流转收益分配的最终模式。

但是从上述博弈模型看出，如果地方政府分得的流转收益过少，就有可能导致其利用手中权力阻碍用地流转而促成征收。因此，笔者认为地方政府参与用地流转收益分配的方式应当逐步进行规范。在现阶段为积极促进集体经营性建设用地流转市场的建立，应当允许地方政府以恰当的方式介入用地流转收益分配。目前可以考虑效仿国有土地收益基金，在地方财政中设立农村集体经营性建设用地流转收益基金。该基金由农民集体在每宗集体经营性建设用地流转收益中按一定比例计提，在地方政府财政中设立专门账户，按照公益性基金经营和管理。特别需要明确的是该基金的使用方向，只能流向农村，主要用于农村基础设施建设、农业环境改善等有助于提升农村区位优势方面。这样，农民集体计提在基金的收益与地方政府单纯分成收益不同，计提收益虽然进入了地方政府财政，但是实行专账专用，且通过基金运作可以更好地服务于农村，实际是“取之于农民，用之于农民”，是农民收益转换形式后的返还。同时，由于有专款用于农村建设，在集体经营性建设用地流转入市，地方政府土地收益减少的情况下，地方财政可以腾出更多资金进行城市建设。可见，地方政府参与流转收益分配的这一模式有助于实现多方共赢，达到各方利益的平衡，将是集体经营性建设用地流转收益分配机制创新。

二、农民集体和国家参与用地再次流转收益分配方案

在集体经营性建设用地首次流转中，农民集体是转出方，作为用地所有权人和交易一方主体，理应获得除国家参与分配部分的全部流转收益。但是用地再次流转，是指已经取得用地使用权的单位和个人，在使用期限届满之前，以转让、转租、作价入股等形式，将剩余年限的用地使用权再转移给其他单位和个人的行为。在再次流转中，其法律关系的主体是用地使用权人，农民集体作为所有权人不再是交易一方，置身于流转行为之外，仅能在必要时对不符合合同约定或法律规定的再次流转行为进行限制。笔者认为，农民集体在集体经营性建设用地首次流转中已经通过获得对价的方式让渡了用地使用权，那么在再次流转中作为流转关系以外的主体，农民集体不再享有获得流转收益的权利基础，因此，不应再参与分配。即使集体经营建设用地再次流转中有增值收益，也大多来自用地使用者在土地上连续追加投资，通过改善用地条件在一定条件下转化形成的级差地租Ⅱ，应当由用地使用者享用这部分收益，农民集体没有理由介入分配。

但是应当指出，在集体经营性建设用地再次流转中，有一种情形农民集体应当参与收益分配，即在首次流转中使用者无偿取得用地的情况。从实践来看，由于欠缺规范的集体经营性建设用地流转制度，存在大量乡镇企业无偿使用集体土地现象。在难以改变现状并强行要求乡镇企业缴纳用地使用费的情况下，有效的制度设计是效仿国有划拨土地制度，在用地的再次流转中实现农民集体基于所有权应当享有的权益。具体而言，集体经营性建设用地使用者进行用地再次流转将获得可观的流转收益，但由于该收益中实际上包含了其取得用地使用权时应当支付而未支付的用地使用权费用，因而应将相当于用地对价的部分收益补缴给农民集体。当然，在补缴费用之后再进行流转，其收益分配就将与农民集体无关。

对于国家而言，是否还应当参与集体经营性建设用地流转收益分配呢？笔者认为基于国家对基础设施建设的投入和对流转市场的管理，应当以土地增值税的方式参与收益分配。鉴于用地再次流转的市场自由度更大，国家的监管和制约手段减弱，不存在博弈模型中出现的问题，因此国家以征税方式参与收益分配的方案相对比较简单可行。

三、农民集体用地流转收益内部分配机制

农村集体经营性建设用地流转收益分配的第二个核心问题就是农民集体如何在集体内部使用和分配收益，主要涉及集体成员农民的切身利益。农民始终是农村土地问题关注的焦点和最终落脚点。但实践中在与势力相对强大的农民集体、地方政府的利益博弈中，农民常常处于弱势地位。因此，切实保护农民利益，确保落实农民对用地流转收益的分配参与和最终享用，是该制度设计的关键。

（一）农民应是用地流转收益的最终受益者

《物权法》第五十九条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。那么由农民集体所有的经营性建设用地流转而获得的收益亦应当属于本集体成员集体所有，即应由集体内农民共享这部分收益。因此，农民应是农民集体获得全部用地流转收益的最终受益者，包括首次流转中让渡用地使用权所得的收益，以及再次流转中无偿取得用地的使用者补缴的用地使用费用。

此外，农民作为集体经营性建设用地的有偿使用权人，在再次流转中应当获得全部流转收益，其合法权益应当受到法律保护。

（二）农民集体用地流转收益用途管理

进行农民集体流转收益内部分配首先要确保农民集体将获得的流转收益切实纳入集体财产，用于集体事务，避免收益被截留挪用，中饱私囊。因此，严格控制农民集体收益用途是有效保护农民权益的重要途径。

实践中多数试点地区对农民集体流转收益用途管理进行了专门规定，具体见表3。

从上述规定可以看出，实践中对于农民集体流转收益的用途管理主要体现在两个方面：一是强调将用地流转收益纳入农村集体财产统一管理；二是明确农民集体的流转收益专项用于农民权益保障，具体使用集中在农民安置补偿、集体基础设施公共事业建设、土地保护开发和生产发展以及集体成员的社会保障方面。其中广东省在农民集体流转收益使用上的做法值得借鉴，特别提出收益50%以上存入银行（农村信用社）专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排。这一规定具有较强的操作性和强制性，更加有效地解决了集体收益使用过程中容易滋生的滥用挪用等问题，并积极解决了失地农民社保问题，切实保护了农民的实际利益。

由此，应当对农民集体流转收益用途进行管理，在保障收益全额纳入由全体成员共享的集体财产范畴的基础上，明确收益的具体使用方向。从集体经营 性建设用地流转顺利推行的角度来看，应当确保收益中相当一部分用于集体成员的社会保障以及农村基础设施和公共事业建设。尽管对农民集体收益的内部分配问题，国家不宜介入过多，但由于我国现阶段大多数农民生活水平较低，抗风险能力较差，为更有力保障农民利益，应当在相关地方性法规中体现对农民集体流转收益的用途管理。与此同时，期望通过集体经营性建设用地流转所得收益推动农村社会保障体系的建立。  

篇3

全面把握农村集体建设用地的设置目的、构成及其经营性建设用地的动态调整，是建立城乡统一的建设用地市场的关键。

目前，业界对此问题仍存争议。有一些声音认为，农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和乡镇企业用地。只有过去的乡镇企业用地才算作经营性用地，才可以在符合规划和用途管制的前提下，进入城市的建设用地市场，享受和国有土地的同等权利。

在中国，农村集体建设用地总量大概有16.5万平方公里，其中至少70%以上是宅基地，真正属于经营性建设用地即乡镇和村办企业用地所占比例很小，约占10%。

如果把农村集体经营性建设用地仅限于原有的乡镇和村办企业用地，如此建立起来的所谓城乡统一的建设用地市场中，农村集体建设用地所占比重和发挥的作用就微不足道了。

这里应该明确的是，之所以要在农村土地中划分出部分建设用地，无非是为了在满足农村居民基本的自住房建设需要和公共设施建设需要的前提下，通过兴办乡镇企业增加农民的非农收入，其最终目的无非是让农民能够脱贫致富。

而只要能够增加农民的非农收入（包括财产性收入），在保证满足农民自住房需要和公益性需要的前提下，应该允许农民对集体建设用地构成和用途进行必要的调整，这样做是完全符合党和国家惠农富农政策的。

我个人认为，根据十八届三中全会的精神，要使市场在土地资源配置中起决定性作用，也应该允许农村集体建设用地的结构根据工业化、城市化发展的需要，按照市场规律进行如下动态调整：

其一，随着大量农村人口向城市转移以及新村建设和旧村改造，农民自住性宅基地所占比例会逐步缩小，公共设施用地也会相应减少，应允许由此节省出来的建设用地调整为经营性建设用地，从而逐步扩大农村集体经营性建设用地进入市场的规模，以满足工业化和城市化对土地的有效需求。

其二，在新农村建设中，由于旧村改造和新村建设使农村居民原有的宅基地得以集约使用，由此节省出的大量宅基地应允许调整为经营性建设用地并与国有建设用地同等入市。

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DOI：10.13956/j.ss.1001-8409.2017.04.20

中图分类号：F301.24 文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2017）04-0090-05

Abstract：Taking Zezhou county as example，this paper measures the externalities and social benefits of rural collective commercial construction land circulation by value transformation model and investigating method. Results show that， net externality of industrial land is negative and its social benefits are lower than economic benefits. The net externality of other transfer land types， such as commercial land， residential land， infrastructure land and idle land， are positive and their social benefits are higher than economic benefits. The conclusion proves that land circulation of rural collective commercial construction can promote social development， and that there is a strong correlation between the externality occurred in process of circulation and the transferred land types and development activities. Therefore， there are some measures to improve social benefits of social benefits rural collective commercial construction land circulation， such as making suitable land use plan at villagelevel， strengthening the law enforcement and completing the circulation mechanism.

Key words：rural collective commercial construction land circulation； externalities； social benefits

现阶段，我国集约型经济增长模式改变了要素供给方式，尤其是“土地宽供应”在新的济增长模式下已难以持续，因此土地要素成为我国经济发展主要制约因素之一。在此背景下，农村集体经营性建设用地（简称经营性用地，下同）作为生产要素参与经济发展是客观使然。十八届三中全会《决定》已赋予经营性用地与国有建设用地同地、同权、同价入市，从政策层面提出集体经营性建设用地流转（简称经营性用地流转，下同）的基本框架。而后五中全会《决定》又提出要统筹推进经营性用地入市试点工作，可见经营性用地作为极具价值的生产要素，已成缓解国家建设用地紧缺的重要途径之一。同时经营性用地流转也积极推动了农村非农产业发展，增加农民就业岗位，提高了农村建设用地价值，增加了农民收入，但由于缺乏明确的法律规定和行政规制，流转无序也引发了违法用地行为增加，利益分配不合理，社会矛盾多发，破坏生态环境等问题[1]。因此经营性用地流转对社会发展产生双重效应，具有强烈的外部性[2]，说明经营性用地具有公共物品的属性，而且其流转具有社会决策特征，所以通过社会决策可显化人们所忽略的、外溢的外部性，真实揭示经营性用地流转产生社会净效益。

本文基于泽州县经营性用地流转实证分析基础上，通过经营性用地流转外部性分析与测算，揭示经营性用地流转后社会净效益，以促进社会整体效益提升为目标制定决策，以期为现实中经营性用地流转决策提供一些新的思路。

1 集体经营性建设用地流转的社会决策分析

经营性用地是城市工业转移和政府招商引资的主要承载地，成为区域经济发展和城市建设用地的重要组成部分，流转过程中土地利用方式将会发生改变，土地从低权能向高权能流转，土地使用权主体由农民变成使用者（见图1）。村委会受农户委托将经营性用地流转给使用者，一方面经营性用地的流转提高资源配置效率，充分利用闲置或低效的存量农村建设土地，优化利用的规模结构和产业结构[3，4]。因此，经营性用地参与流转与资源优化配置是经济发展的客观需求[5]。另一方面流转过程中出现低效投资、违规建设、大规模基础设施投入对生态环境的影响，以及农村的收入分配格局改变，诱发新的土地矛盾等负面影响。所以经营性用地流转对农村区域的影响包括直接经济影响及相关外溢效应或者外部性。因此农村经营性用地流转作为我国一项重要的制度创新和安排，对其流转的外部性有正负两面，需综合考虑，因此有必要对外部性的社会影响进一步讨论和分析。

（4）权属不清容易产生土地纠纷。主要指农村土地所有权主体由于处于虚置状态，相应权属不清，导致拥有使用权的单个农民与所有权者村委会对经营性用地入市决策很难一致，易产生土地纠纷。

（5）生产生活垃圾堆积。主要是由于商业活动、土地开发施工和企业生产过程中产生的垃圾，还包括农村居民的生活垃圾，增加了垃圾管理成本。

正外部性包括：

（1）道路交通及基础设施完善。主要指通过流转，集体财政收入提高后，有能力投入资金改善本村的天然气管道、自来水、有线电视、商服或学校等设施，同时修建了交通道路，改善居民出行条件。

（2）就业机会增加。主要指新的企业通过经营性用地流转进入村庄，雇佣当地劳动力，增加了村民非农就业机会，同时增加家庭非农收入。

（3）保有的集体建设用地增值。主要指随着企业入驻及生产环境改善，引起周边未流转建设用地增值。

（4）产业承接能力提高。主要指随着基础设施的改善及劳动力素质提高，增加了村庄对各类企业的吸引力。

（5）农民福利提高。主要指经营性用地流转，通过收益分配，增加农户收入，提高生活品质。

2.5 测算方法

2.5.1 外部性的测算方法

经营性用地流转的外部性测算主要是采用价值量化法与分项加和法对经营性用地流转外部性进行统一标准的价值化表达。并借鉴相关文献中外部性定量测度方法[10～12]，采用以价值量化方法为主的综合计算方法。具体计算公式见表2、表3。

3 结果分析

3.1 外部性计算结果

根据以上测度方法计算研究区5种土地类型的外部性，流转为工业用途的开发地块（如表4至表6），净外部性为-2460.61元/hm2，流转为其他用途的地块净外部性均为正值，流转为基础设施建设地块的综合正面影响最大，依次为住宅用地、商业用地与空置地块。

从正外部性计算结果看（见表3），工业用途和商业用途的流转土地正外部性较高，说明两类转换用途带给农民就业保障和集体土地增值效应明显。其次，基础设施及交通用途转换包括道路交通的完善及生活生产等基础设施的改善，确实改善了农民原本落后的生活状况和出行条件，同时提升了农民集体土地增值潜能。住宅用地流转外部性居中，主要是因为远离城镇中心的住宅用地对于集体产业承接能力提高、集体土地增值及农民福利提高影响相对较小。空置的集体土地对农民来说具有很大的不确定性，在流转未形成之前，其产生的正外部性最小。

从负外部性计算结果看（见表4），工业用地造成的最大负面影响就是生态环境破坏和垃圾堆放，由于工业生产造成的空气、水质、噪音和垃圾等污染，影响原来农民生活的环境，同时由于工业用地占地面积大，流转效益高，政府和集体之间利益分配不合理现象严重，会引起农民集体上访等社会不稳定现象。而商业用地和基础设施用地引起的负面影响主要是垃圾堆放和社会不稳定，这与农村的垃圾处理系统不健全有关，以及由于开发建设过程中缺乏对农民的关注，政府和集体之间出现利益纠葛，农民降低了对基层政府的信任。住宅用地产生的负面影响主要是垃圾堆放，农村居民点缺乏完善的垃圾处理系统，垃圾堆放现象经常发生，对社区环境产生负面影响。空置用地产生的负外部性最低。

3.2 社会净收益计算结果

根据2015～2016年4月研究区及相邻区经营性用地流转案例收集和统计，计算得出研究区经营性用地流转土地年平均租金，加上净外部性，得到社会净收益。商业用地的社会净效益最高为96264.49元/（hm2・a），依次为基础设施用地为91790.40元/（hm2・a），工业用地为89472.39元/（hm2・a），住宅用地为54133.34元/（hm2・a），最后是空置用地为50007.80元/（hm2・a）（见表6）。虽然空置用地目前状态处于空置，但不影响土地本身存在的经济价值，因此本文以住宅用地年租金作为参考计算空置用地的年租金。

总体看来，除了工业用地的社会净收益低于经济效益，其他商服用地、住宅用地、基础设施用地和空置用地的社会净效益都高于经济效益，这说明经营性用地流转在创造经济价值的时候，也带给农民集体积极的净外部性。但是，虽然经营性用地流转的经济效益远高于农业生产经营所得，但并不能弥补经营性用地流转产生的负外部性。如果在具体决策时，忽略了某方面的外部性则会导致社会决策偏差和社会净效益的减少。

4 主要结论及对策

篇5

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）20-0081-02

一、城镇化发展道路

所谓城镇化，是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使产业结构不断优化、规模不断扩大，资源利用效率不断提高的一种历史过程。

首先需要弄清为什么要城镇化，根本的原因是使用集约的方式提供公共产品等以提升人们的生活品质。城镇化是一种集中的居住方式，因为集中居住，很多公共产品的空间成本下降，因此，使用公共性消费变得经济，还通过居住的集中带来共用品的便利，比较便宜地获得如商业、旅游、教育、卫生等服务。

我国早已提出过城镇化，在实践过程中并不理想，各地政府主要是依靠征地来实现城市的扩张，一方面彰显城市化进程，另一方面也是为了增加财政收入。在政府征地过程中产生了大量社会矛盾，一些失地农民被迫进入城市，但由于城乡二元户籍制度的存在，使得他们不能顺利转化成为市民，最终成为穿梭于城市间的农民工，增加了社会不稳定因素，与此同时，城市所征得的土地利用率比较低，集约化程度不高，产业结构不合理导致大量土地污染浪费等现象。

党的十八届三中全会的《决定》中提出，“完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。”这就为今后的改革指引了方向，绘就了蓝图。

在今后的城镇化过程中，要注意加强人的城镇化。这就需要加快户籍制度改革，破除城乡二元户籍制度，使农村人口能够平等的享受医疗、住房、教育等政策，使符合条件的农村人口能够享受城镇化过程所带来的红利。

同时，新一轮城镇化应当是城市的再城镇化与农村的城镇化同步进行。所谓城市的再城镇化是指改变以往城市盲目扩张的征地模式，转向集约化用地，加强城市内部的城镇化，改变城市产业布局，充分利用城市内部闲置土地，提高土地利用效率，缩小征地范围等；所谓农村的城镇化是指推动农民向乡镇或者市县集中，随着青壮年农村人口的外出务工，农村留守人员逐渐减少，大量自然村逐步减少乃至消失，这种情况导致大量分散的农村宅基地得不到充分利用，同时国家的公共投入也不能发挥最大效益，因此，推动农村的城镇化则可以集中农村闲置土地进行再次开发利用，同时国家又可以实现公共服务效益最大化，使更多的农村人口享受到优质的生活环境。

二、城乡统一的建设用地市场

根据我国土地所有制形式，建设用地包括城市建设用地与农村集体建设用地，农村集体建设用地又包括宅基地、集体公益性建设用地、集体经营性建设用地，其中集体经营性建设用地主要是乡镇村企业用地。

党的十八届三中全会《决定》中在加快完善现代市场体系一节中明确提出“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”

对于城市建设用地的审批及规划已经有了比较成熟的法律规定加以保障，市场化程度相对较高，此次《决定》中明确提出了农村集体经营性建设用地的市场化操作，打破了之前集体土地使用权不得出让、转让或出租的规定，推动农村经营性集体建设用地在符合规划的前提下进入市场，充分发挥市场配置土地的基础性作用。

（一）在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价

在涉及土地出让、租赁、入股等行为之前，首先需要清楚土地主体是谁，之后才能根据主体的意思表示做出行为。

1.农村集体土地主体的再确定

我国传统的集体所有制确立的“三级所有，队为基础”体制早已发生变异，取代而建立的乡是我国基层地方政权建制，已不具有原农民集体的基本含义；取代生产大队而建立的村民委员会已成为基层群众自治组织的自治机构，职权偏向行政事务，如果将土地产权行使主体归其所有，必定职权混乱，造成村干部越俎代庖；随着生产队解体而相应建立的村民小组组织松散，职能弱化，无力与原生产队一样对土地进行有效管理和配置。

因此应确立新的农村组织作为农民集体土地权利主体，该组织同样由村民大会产生，新产生的组织与村委会平级，以防村干部个人行为对土地所有制造成侵害；由于大部分土地所有权属于村民小组，因此可以由村民小组组长组成该组织，以村委会、乡镇政府为集体土地产权的辅助执行机构，其功能主要在于调节变化中的集体土地关系，协助集体土地权利主体抵抗市场风险。如下图：

■

集体土地权利的行使代表农民集体的意愿和利益，新型农村组织采用民主集中制的方法共同决策，集体表决集体负责，最终做出对集体土地的经营管理决定。新产生的组织受到村民大会和全体村民的监督，本小组内村民有权利对侵害其土地利益的组长提出罢免案或质询案，经多数人同意，村民大会应撤销组长职务并撤销其侵害行为。

2.城市建设用地主体权力的定位

《决定》中提到建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。

《宪法》第10条规定，城市的土地属于国家所有。而代表国家行使权力的则是政府，现实生活中，政府不仅直接经营土地，而且控制这个土地交易过程，在其中有绝对优势，形成了对土地市场的垄断，于是市场便难以发挥作用，与《决定》内容相悖。

因此，需要对政府权力进行限制，实现政府职能的转变，城市建设用地作为一种特殊商品，已能够通过市场招拍挂等形式确定土地价格，政府在其中完全可以仅负责审批与监督等，从而把更多的精力放在威武生态、改善环境，做好社会保障等公益事业上来。

（二）缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制

缩小征地范围，首先充分利用存量建设用地，将一些城市内、农村中的闲置存量用地盘活，保证地区经济增长的合理空间；其次，制定负面清单限定征地范围，将营利项目通过负面清单剥离出去，由市场来解决。最后，对于必须予以征收的有关公共利益的用地，严格规范征地程序[1]。

所谓合理，即不能按以往“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”的内容予以补偿，应该按照土地征收后的功能或用途予以补偿，并参考土地区位价值。

在征地过程中要维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申诉权，逐步建立完善征地补偿争议的协调裁决机制，针对实践中往往由土地管理部门和村委会进行谈判，决定征收及补偿等有关问题的做法，应完善协商机制，让农户选派代表直接参加谈判，以更好地维护自身利益。对不服土地征收行为、补偿标准问题赋予被征收土地农民及其集体有提起行政的权利[2]。

（三）扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条详细规定了公共利益的范围，具体包括一是国防和外交的需要；二是由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；三是由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；四是由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；五是由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；六是法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

扩大国有土地有偿使用范围，就是要减少土地的划拨，除了军事、国家安全基础设施建设、扶贫等项目采取划拨形式外，其他项目都应实现有偿使用。

（四）建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益

由于农民在土地增值过程中并未投入资源，很大程度上是由于占据地理优势从而获得土地增值成果，若全部将土地增值收益归还农民不尽合理，若象以往仅象征性的补偿农民也不合适，因此，需要建立公平的土地收益分配机制。

在集体经营性建设用地进入土地交易市场后，需地方应补偿供地方，供地方可以采用土地入股、土地出租、土地抵押等土地流转形式或者在需地方单位就业等形式享受土地增值收益，但与此同时，国家对于土地的规划、基础设施的投入等都需要大量人力物力财力，因此，在双方交易过程中，国家可以通过税收的形式适当收回成本。

在公益性用地征收过程中，国家应当根据今后土地用途、土地区位等合理补偿失地农民，尽可能的情况下返聘失地农民。

（五）完善土地租赁、转让、抵押二级市场

建立统一的土地交易市场，使城市建设用地与集体经营性建设用地平等进入、公平交易，集体经营性建设用地不需要实现变为国有，从而使两种所有制土地权利平等，实现同等入市，同价同权，保障农村集体土地权益，缩小城乡二元结构差异，打破国家对建设用地市场的垄断，从而使农民直接分享土地增值的成果。

对于统一的土地交易市场，可以是由相关国家机关予以审核颁发资质，市场化运营，农民将自己闲置的集体经营性建设用地予以申报，将土地使用权证等予以抵押，通过土地交易市场收集闲置分散的集体经营性建设用地，再通过“增减挂钩”政策获取相对集中的集体经营性建设用地，对获取的集中土地通过招拍挂等形式予以流转，从而实现集体土地增值的成果可以由农民共享[3]。

参考文献：

[1]刘守英.中国土地制度改革的方向与途径[J].上海国土资源，2014（1）：1-8.

篇6

地方试点已展开

但凡牵涉到改革，中国总脱不了“土地”二字。不论是30多年前的“”，还是2008年10月十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提到的“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”，都与密不可分。

近日，又有媒体称，今年6月下旬，河北、辽宁等18个省市收到了国土资源部下发的《关于开展农村集体经营性建设用地流转的通知》，随该通知下发的还有一份名为《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》（下称《指导意见》）的文件。

“消息的传出实际上在预料之中。”中国价值指数首席研究员崔新生对记者表示，一方面，很久之前，业界就有过这样的呼吁；另一方面，就现状看，随着农村劳动力人口大量向城市和沿海地区转移，农村土地使用也不适合目前的发展实际，且市场本身也在觊觎农村的这部分土地。

具体而言，媒体介绍称，“国土资源部下发的文件明确，本轮主要是针对农村集体经营性建设用地，将在河北省邯郸市、江苏昆山市、辽宁省建平县等28个市县开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作，试点结束的期限是2015年6月。”

消息还称，各试点市县须按“局部试验、封闭运行、结果可控”的要求，遵循“流转必须符合国家产业政策、土地利用政策、土地使用标准、环境保护、安全生产等法律法规规定”，“流转土地不得用于商品住宅建设”，还明确国土资源部将在2015年10月对各试点进行总结评估。

虽然这条消息很快被国土资源部否认——没有向地方政府下发过这一文件，但国土资源部对媒体承认，“虽然目前没有形成最终的指导文件，但其实各地就农村集体建设用地流转的探索已广泛展开，其中也包括宅基地流转。”

事实上，温州市近日了《温州市农村产权交易管理暂行办法》：自10月1日起，包括农村土地承包经营权、依法可以交易的农村房屋所有权、依法可以交易的农村集体经营性建设用地使用权等12类农村产权，将可以通过温州市农村产权服务中心进行交易。为此，温州市专门成立了农村产权交易管委会，负责管理农村产权交易市场。

三中全会定框架

有关人士表示，尽管集体土地流转势在必行，但十八届三中全会可能只会形成一个框架性的思路，还需要等各地的试点成熟后，由下而上地推动改革。

相较于集体建设用地流转的难产，农用地流转在2013年已经实现了重大突破。

目前我国农村用地主要分为农用地、未定用地、建设用地。根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，农用地在符合规划、不改变土地性质的情况下，可以进行流转。据悉，为确保农用地流转顺利，国土资源部已经着手组织起草《土地管理法》，对土地权利的主体、客体、内容和限制等作出具体规定，并且已经上报到国务院，正在等待国务院的回复。

“虽然国家已经出台了《物权法》，但只规定了少数几种，没有也不可能一一作出具体规定。《土地法》仍在修订中，而《土地管理法》的出台将保护土地的物权，从而为土地流转提供法律保障。”国土资源部法律中心副主任佟绍伟在接受记者采访时表示。

“农村土地承包经营权的流转是法律允许的。所以在北京一些郊区，可承包某块土地的经营权，然后建设鱼塘、从事渔业生产等，取得了良好的经济效益。农地流转，只有在得到相关部门的批复，同时也符合土地利用规划的前提下才能实行。农用地流转成功后，农地用途是监督的关键所在。”中国农业大学土地管理系主任朱道林告诉记者。

由于中央对于“家庭农场”的重视，“农用地流转和农用地入市将成为十八届三中全会的关注点之一，因为要发展家庭农场，就需要外部资金。如果在一个村子里面流转的话，资金还是在这个村子里面，不能有效地流动起来。目前江苏、浙江、广东等省份在这一领域取得了较大的成就。”上述国土资源部内部人士表示。

“由于各地情况不同，农地流转的试点不会一刀切，而是走自下而上的改革路径，将由地方试点突破来推动土地流转的全面推开。”在接受记者采访时，中国人民大学土地资源管理系教授严金明表示。

破局仍有待时日

在《指导意见》征求意见时，被媒体误报为“该文件已下发，并将在河北、辽宁、吉林等18省市，选择28个试点市县，启动农村集体经营性建设用地使用权流转试点。”国土资源部人士透露，河北、辽宁、吉林等18省市正在申请的是城乡“同地同价”的试点。

但由于各方面的谨慎姿态，大家热议的新，并不会在十八届三中全会破局。

“中央层面担心集体建设用地流转会造成农民大量失地，形成社会的不稳定因素，因此国务院方面一直未对土地流转有过明确表态；另一方面，若集体建设用地进行流转，势必破坏地方政府垄断土地的平台，各地反对声音比较强烈。”国土资源部内部人士透露。

“十八届三中全会最大的重点还是户籍制度，而不是土地制度改革，所以土地制度改革在2013年并不会有特别大的突破。”该人士表示，在《土地法》修订何时完成尚未可知的情况下，只会提出一个框架性思路，具体的方案可能还是有赖各地逐步探索，试点较为成熟后才能形成。

“广东的土地流转模式是中央比较肯定的，而且也确实解决了部分用地难题，但眼下在全国推广仍然不具可能性。”该人士表示。

篇7

二连浩特市作为重要的边陲口岸和进出口贸易基地，其特殊的地理位置和重要性不言而喻，但是城市建设还是相对滞后，经济也相对落后，为了改变现状，二连浩特市国土资源局在2014年将进一步推动建设用地市场城乡统一，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、人股，实行与国有土地同等人市、同权同价”；“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。对于“净地”抵押，其抵押所得资金不得超过土地的实际取得成本，以杜绝个别开发商套取国家资金的问题，并制定了以下三点办法。

第一，严格用途管制和用地规划管理。实行“严格程序、全程覆盖、全程管理”，严格规定对规划、计划的审批，对增量建设用地的审批，包括对城市土地改变用途审批、农用地转用许可审批等。从体制上控制农用地向建设用地的流转，为土地的可持续利用建立保障体系。对土地利用总体规划、占补平衡、产业政策、农地转用和土地征收等进行严格审查。无论国有建设用地还是农村集体经营性建设用地，都要遵守用途管制和用地规划。

第二，加强和改善土地调控。健全和完善与经济发展相适应的土地调控体系，充分发挥规划管控、用途管制和土地供应的调节作用，进一步优化城乡土地利用的结构、布局，促进经济、社会、生态和谐发展。

第三，认真贯彻落实上级关于宅基地制度改革。在确保农民住有所居前提下，赋予农民宅基地更完整的权能，并积极创造条件，将其逐步纳入城乡统一的建设用地市场。

二连浩特市国土资源局收储中心主任于跃飞在接受记者采访时讲：建立城乡统一的建设用地市场是建立社会主义市场经济体制的必然要求。按照城乡统筹发展的要求，改革农村集体建设用地使用制度，推动农村经营性集体建设用地在符合规划的前提下进入市场，与国有建设用地享有平等权益，有利于逐步形成反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的土地价格形成机制，建立与城镇地价体系相衔接的集体建设用地地价体系，充分发挥市场配置土地的基础性作用。

篇8

全面贯彻落实科学发展观，深化城乡综合配套改革，健全农村土地管理制度，优化城乡土地资源配置，解放和发展农村生产力，推进农村土地节约集约利用，统筹城乡经济社会全面协调可持续发展。

第三条基本原则

（一）坚持以家庭联产承包为基础、统分结合的双层经营体制，稳定和完善农村基本经营制度；

（二）坚持最严格的耕地保护制度，建立基本农田保护补偿机制，确保耕地总量不减少、用途不改变、质量有提高；

（三）坚持最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模，推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，逐步建立城乡统一的建设用地市场；

（四）坚持依法、自愿、有偿，公开、公平、公正，切实保障农民的占有、使用、收益等合法权益。

第四条交易品种

农村土地交易所交易品种包括实物交易和指标交易：

（一）实物交易指农村集体土地使用权或承包经营权交易；

（二）指标交易指建设用地挂钩指标交易。

第五条监管服务机构

（一）组建重庆市农村土地交易所监督管理委员会。委员会下设办公室，负责日常工作，办公室设在市国土房管局。

（二）设立重庆农村土地交易所，在重庆市农村土地交易所监督管理委员会领导下，在市国土资源、农业、林业等行政主管部门指导下，建立农村土地（实物和指标）交易信息库，交易信息，提供交易场所，办理交易事务。

第二章实物交易

第六条严格执行土地用途管制制度和规划许可制度

（一）农村土地交易未经依法批准不得擅自改变土地用途；

（二）农用地和未利用地要转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城乡建设规划及环境保护的要求，依法经过批准，并纳入土地利用年度计划；

（三）对违反规定改变交易土地用途的行为，由国土资源、农业、林业等行政主管部门按照国家有关规定严肃查处。

第七条交易内容

（一）耕地、林地等农用地使用权或承包经营权交易。耕地承包经营权交易时，附着于该土地上的构筑物及其附属设施一并交易。林地使用权或承包经营权交易时，生长在该土地上的林木所有权一并交易。

（二）农村集体经营性建设用地使用权交易。农村集体经营性建设用地使用权交易时，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并交易。

（三）荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村未利用地使用权或承包经营权交易。

（四）农村土地使用权或承包经营权折资入股后的股权或收益分配权交易。

第八条禁止交易的土地

（一）使用权或承包经营权权属不合法、不明晰或有争议的；

（二）重点生态防护林、特殊用途林、生态湿地、饮用水源保护地等承担重要生态功能的；

（三）违反土地利用总体规划、城乡总体规划、村镇规划的；

（四）司法机关依法查封或以其他形式限制土地权利的；

（五）以前签订的土地交易合同约定事项尚未完结的。

第九条交易方式

（一）农民家庭承包土地的承包经营权交易，可以采取转让、转包、转租、入股、联营等方式；

（二）农村集体未发包的农用地使用权交易，可以采取出让、出租、入股、联营等方式；

（三）农村宅基地及其附属设施用地使用权交易，可以采取出租、转让、转租、入股、联营等方式；

（四）除农村宅基地及其附属设施用地以外的农村集体建设用地使用权交易，可以采取出让、转让、出租、入股、联营等方式；

（五）农村未利用地使用权交易，可以采取出让、出租、联营、股份合作等方式；

（六）农村土地使用权或承包经营权折资入股后的股权或收益分配权交易，可以采取转让等方式。

第十条申让资格

农村土地实物申让方必须是农村集体经济组织、具有完全民事权利能力和民事行为能力的自然人、法人或其他组织。

第十一条申让条件

申让方必须提交申让地块土地权利证书或其他权属证明、土地勘测定界报告、土地利用现状图、土地分类面积汇总表、使用年限说明、价款构成及支付要求、交地承诺等有关材料。其中：

（一）凡农村集体经济组织申让，必须出具集体土地所有证或其他权属证明，以及拥有该土地的农村集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意交易的书面材料；

（二）凡农户永久性申让，必须提供集体土地使用证或其他权属证明，以及拥有其他稳定居所和稳定生活来源的书面材料；

（三）凡农户或法人申让，均必须提交该土地所在集体经济组织同意交易的书面材料；

（四）凡委托申让，必须提交相应授权的法律文书。

第十二条申购资格

（一）农村土地实物申购方必须是农村集体经济组织、具有完全民事权利能力和民事行为能力的自然人、法人或其他组织；

（二）农村宅基地及其附属设施用地申购方必须是本农村集体经济组织成员或高山移民。

第十三条严格规范交易秩序

（一）凡农村集体经济组织申报的农村土地交易，应按《重庆农村土地交易所交易流程》的规定，在农村土地交易所内公开交易；

（二）鼓励其他主体申报的土地交易在农村土地交易所内进行，并参照《重庆农村土地交易所交易流程》的规定办理相关手续；

（三）农村集体经营性建设用地使用权交易，必须在农村土地交易所公开规范交易；

（四）有关行政主管部门按照各自职能加强交易资格审查和交易行为监管。

第十四条交易价格指导。

各区县（自治县）人民政府根据区域经济社会发展水平、城乡规划与建设、土地市场状况等情况，制定本区域农村土地交易的基准地价。

第十五条交易合同管理

（一）重庆市农村土地交易所监督管理委员会办公室统一制定标准合同文本；

（二）所有交易结果均须依法签订合同，并依法到国土资源、农业、林业行政主管部门登记。

第十六条交易年限管理

（一）农用地承包经营权交易年限，按国家相关法律法规规定的年限执行；

（二）农村集体建设用地使用权交易年限，最长不得超过同用途的国有建设用地出让最高年限；

（三）农村未利用地交易年限，最长不得超过拟用途类型土地的承包年限。

第十七条交易后续管理

（一）严格执行国家有关土地管理的法律法规和政策，连续撂荒两年以上的农村承包地，由拥有其所有权的农村集体经济组织收回；

（二）土地交易后，在合同约定时间内未开发利用的土地（包括未利用地、集体建设用地等），由拥有其所有权的农村集体经济组织收回；

（三）农村宅基地及其附属设施用地交易后，该申让主体不得再申请农村宅基地及其附属设施用地。

第三章指标交易

第十八条建设用地挂钩指标定义

本办法所指建设用地挂钩指标，特指农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标。

第十九条指标产生程序

指标严格按照以下程序产生：

（一）市国土资源行政主管部门依据土地利用总体规划、城镇规划，编制城乡建设用地挂钩专项规划，确定挂钩的规模和布局，经市人民政府批准后实施；

（二）土地权利人（包括农村集体经济组织、农民家庭及拥有土地权属的其他组织）向区县（自治县）国土资源行政主管部门提出土地复垦立项申请，经批准后复垦所立项的土地；

（三）在土地复垦完毕后，复垦方向区县（自治县）国土资源行政主管部门提出农村土地复垦质量验收申请；

（四）区县（自治县）国土资源行政主管部门按规定组织验收，验收合格后，按照重庆市土地复垦有关规定，向市国土资源行政主管部门申请确认并核发城乡建设用地挂钩指标凭证。

第二十条农村土地复垦坚持的原则

（一）农村土地复垦必须坚持规划控制、政府指导、农民自愿、统一管理、统一验收；

（二）农村宅基地及其附属设施用地复垦后，该农村家庭不得另行申请农村宅基地及其附属设施用地。

第二十一条农村土地申请复垦的条件

（一）申请农村建设用地复垦，必须提交该土地的权属证明、土地勘测定界报告、土地利用现状图、土地分类面积汇总表；

（二）凡农民家庭申请农村宅基地及其附属设施用地复垦，必须提供集体土地使用证或其他权属证明，以及拥有其他稳定住所、稳定生活来源的证明和所在农村集体经济组织同意复垦的书面材料；

（三）凡法人或其他组织申请农村建设用地复垦，必须提交土地所在农村集体经济组织同意复垦的书面材料；

（四）凡农村集体经济组织申请农村建设用地土地复垦，必须出具集体土地所有证或其他权属证明，以及本集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意复垦的书面材料。

第二十二条禁止复垦以下土地用于指标交易：

（一）土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围以内的；

（二）使用权或承包经营权权属不合法、不明晰或有争议的；

（三）违反土地利用总体规划、城乡总体规划、村镇规划的；

（四）司法机关依法查封或以其他形式限制土地权利的；

（五）以前签订的土地交易合同约定事项尚未完结的。

第二十三条农村土地复垦主体

（一）农村土地复垦责任主体是拥有该土地所有权的农村集体经济组织或拥有该土地使用权的自然人；

（二）农村土地复垦申请立项批准后，农村集体经济组织或自然人可以自行申请，也可以委托农村土地专业复垦机构复垦。

第二十四条指标交易规则

（一）凡城乡建设用地挂钩指标交易，必须在农村土地交易所内进行；

（二）申让方持土地指标凭证，向农村土地交易所提出交易申请，也可以委托机构申请；

（三）机构申让指标时，在出具土地指标凭证的同时，必须提交委托书；

（四）农村土地交易所对申让方进行资格条件审查后，将审查合格的待交易土地指标纳入信息库，并及时向社会公布；

（五）一切农村集体经济组织、法人或其他组织以及具有独立民事能力的自然人，均可在农村土地交易所公开竞购指标。

第二十五条交易价格指导

市人民政府在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上，制定全市统一的城乡建设用地挂钩指标基准交易价格。

第二十六条交易调控管理

市人民政府对城乡建设用地挂钩指标交易总量实行计划调控，每年度交易指标量要根据年度用地计划、挂钩周转指标规模和经营性用地需求情况，合理确定。

第二十七条指标购买用途

（一）增加等量城镇建设用地；

（二）指标落地时，冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。

第四章权益保障

第二十八条农村土地确权、登记和颁证

（一）结合第二次全国土地调查和集体林权制度改革，区县（自治县）人民政府组织进行农村集体土地所有权登记，核发集体土地所有证、集体土地使用证、承包经营权证和林权证；

（二）农村集体建设用地复垦后的土地，所有权和使用权属本农村集体经济组织；

（三）区县（自治县）国土资源、农业、林业等行政主管部门按照各自职责负责本行政区域内农村土地登记、颁证的管理。

第二十九条土地权益保障

（一）农村土地承包经营权交易，不得改变农村土地集体所有性质，不得损害农民土地承包权益；

（二）在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设的非公益性项目，允许农民依法以多种方式参与开发经营并保障农民合法权益；

（三）通过农村土地交易所以公开规范的方式依法取得土地使用权的农村集体经营性建设用地，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

第三十条交易优先权保障

（一）农村土地交易价格低于基准价格时，土地所有者有优先回购权；

（二）农村土地折资入股后的权益或收益分配权交易，所在农村集体经济组织、农民专业合作社有优先购买权；

（三）城乡建设用地挂钩指标交易之前，优先满足集体建设用地。

第三十一条分配权益保障

（一）耕地、林地等承包经营权交易收益，归农民家庭所有；

（二）农村宅基地使用权交易收益，原则上大部分归农民家庭所有，小部分归农村集体经济组织所有，具体分配比例由农民家庭和农村集体经济组织协商确定；

（三）乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等集体建设用地使用权交易收益，归农村集体经济组织所有；

（四）农村土地交易所按农村土地实物和指标交易额1%的比例收取交易服务费；

篇9

一直以来，产权不清、归属不明的现行农村集体土地产权制度影响效率、平等和稳定三大施放目标，如果不改，要打造中国经济制度的升级版是很困难的。

公私边界清晰最重要

此次公报提出的“要给予农民更多的财产权利，将建设城乡统一的用地市场”的土地政策，明确指出了未来的大方向，这和笔者之前的预期基本是一致的。其实，上述政策早在十七届三中全会就有提及，定调也已经很高，但是5年下来，实施落实情况不好。建设统一的城乡用地市场，并不意味着会将所有的农村建设用地推向市场，只会推出符合规划的部分，农村集体仍有权自主开发，再说，现在建设用地并不缺少，但是浪费太过严重。

30多年前的农村土地制度改革引发了中国经济的全面变革，30年改革成就有目共睹。但在目前，这种土地制度却饱受诟病，为什么？

通常，一项政策的好坏可以从三个方面来判断：经济效率、社会平等、政治稳定。现行关于土地的基础制度、政府的土地规划管理制度、一级土地市场运行的制度，均存在问题，经济发展难以持续，在效率、平等与稳定三个方面有难题需要解决。

比如说，城市建设用地使用效率很低，单位面积的GDP产出仅有发达国家的几分之一，大量土地被浪费；土地制度导致的高房价以及强拆等则造成了分配不平等和社会稳定等问题；此外，对宏观经济，以及居民扩大消费的影响，也是很大的问题。这种制度不改的话，我们要打造中国经济制度的升级版，是很困难的。

当前面临的首要问题就是产权明晰。公私的边界不清楚，公权侵入到私人领域，什么意思？如果私人可以有，公共可以有，尽可能保证私人所有，有利于提高效率。对于私人的权利，我们要维护它的公正性，维护私人权利运作的平等性。私权不要侵入公权，公权也不要过分地侵入私权，特别不希望凭借着拳头、武力，凭借着去掠夺别人。

其实现代的私有制变化很大，可以对土地限制用途，限制私密范围，限制自由交易权，还有土地占用税差别税率。因此，笔者赞成实行一种多元化的土地制度，该国有的国有，该私人所有的私人所有。

“集体土地入市”需配套改革

构建新型农业经营体系，意味着农地流转形式将进一步多元化，而赋予农民更多财产权利，目前还不太好断定是允许农地入市，或者只是延续十七届三中全会的说法，允许农民在集体建设用地上参与开发经营。

不可否认，“集体土地入市”是市场化改革的必然趋势，由此可以解决现行土地制度的多种积弊，有利于提高土地资源的配置效率，甚至可以说有利于提高国民经济发展的总体素质，其重大意义不可估量。但是，由于体制的积弊太深，而以往的改革配套程度又低，致使这项改革不可能单兵突进。比如说，集体土地分农用地与建设用地两个部分，其入市的条件要分开来看。

集体农用地的入市，其实一直存在，只是未将农地承包权入市而已，而所入市的则是土地的短期使用权。长远看，短期的使用权可以入市，“长久不变”的承包权也可以入市，且后者的意义更大。但从目前农地使用权入市的情况看，已经有一些令人忧虑的地方，突出问题是因一些土地流入主体的经营规模过大，而产生了另一种“规模不经济”现象，以及一些土地流入大户试图利用农地转变用途获取未来暴利的某些投机行为。

在当下的某些政策文件中，把集体建设用地分为“集体经营性建设用地”与“集体非经营性建设用地”（主要是农村宅基地），主张将前者入市交易。

笔者看来，这个意见很是脱离实际，因为农村干部与农民很容易把农村宅基地“变为”集体经营性建设用地，监管这种行为的成本很高，以致会使政策失效。再说，每一个村都有一些所谓集体经营性建设用地，如果将其入市，意味着全国新增了几十万个非农建设点，这不成体统，还不如不改。

赋予农民土地财产权

三中全会在土地制度改革的一些细节问题上可能会有所突破，包括继续进行农地的确权、颁证、登记工作，继续创新农村土地承包经营权流转实现方式的多样化，在转包、出租、互换、转让、股份合作之外，通过信托、抵押等方式将其与金融创新捆绑在一起，从而增加农民的资产性收益。

当下，很多人对土地制度改革的理解就是一个“放”字，很是错谬。事实上，如果在土地的用途管制、权属管理以及逐步取消土地指标审批和年度计划管理等方面的工作没有得到强化，把各类土地简单推向市场，会导致很大混乱。

也就是说，对土地制度改革，是有可能在规划管理体制和用途管理方式做出改革的情况下，放松农村建设用地使用权流转的规定，明确农民土地财产权。但是，耕地不能随便转成建设用地，这是不能含糊的。

我们知道，市场比政府“聪明”。简单来说，如果有好的农地产权制度，有更自由的农业市场环境，农民自己会选择适合的农业技术路线。我们的农村土地制度成了支撑灌溉农业发展的一个“政治基础”；有这个制度，农民就只能接受政府倡导的农业技术路线。在少数地方，农民有较大自由权，就不选择灌溉。据笔者调查，河北一些地方之所以不种小麦只种玉米，就是为了拒绝灌溉成本。如果农民获得土地产权，农民更有可能较全面地计算成本，选择合理的农业技术路线。

此外，土地流转改革的方向是确保农民的土地财产权，那土地流转改革要注意什么呢？

首先，要有程序上的公正，要健全法规。在流转的交易环节上我们不能搞强制，一定要尊重农民自身的意愿，现在这点做得还不够。政府有义务给农民提供相关信息，让农民根据更充分的信息对自己的土地有一个确切的评价，不要让他们上当受骗。第二，失去土地又怎么办？要为农民提供足够的就业机会和必要的社会保障。

近年来，我们一直在强调启动内需，但收效甚微，有观点认为一个关键的原因就是农民的收入远远落后于经济的增长。

篇10

推进城镇化的重要突破口是深化土地管理制度改革，而土地管理制度改革的突破口是让农村集体建设用地进入市场。深化改革既要做好顶层设计，又要允许地方摸着石头过河，进行探索试点，成熟后再制定成法律。

我国现行的土地管理制度存在四方面问题：

1.耕地不能得到保护，同时城市的存量土地也不能集约利用。因为集约用地成本高，旧城改造、拆迁安置不如征农民的地来得快。

2.农民利益受到损害。不仅被征地农民受损害，低价补偿、高价出让，农民不能分享土地增值收益。未被征地农民也受损害，因为现行制度限制农民集体建设用地进入市场。

3.土地财政、土地金融孕育政府信用风险和社会金融风险。土地财政的风险，主要由社会分散承担，而土地金融的风险则集中在政府身上。现在土地金融的负债规模太大，陷入了“借新还旧”的恶性循环。万一兜不住，就可能诱发金融危机。

4.政府既是裁判员，又是运动员，造成市场不规范，正常市场经济秩序难以建立。

尽管有关方面的改革一直在推进，但是在中国土地勘测规划院院长郑凌志看来，改革进行到这个阶段，已经触及一些地方政府的既得利益。自下而上的在现行法律框架内的制度变迁已经陷入改不动的艰难困境，根本无法破解城乡二元结构的深层次矛盾。因此，针对改革面临的瓶颈，急需在明确目标的前提下加速推进，超越既得利益。

集体建设用地入市是突破口，农村集体建设用地进入市场是征地制度改革题中应有之义。征地制度改革包括四个方面，一是缩小征地范围，二是提高补偿标准，三是拓宽安置途径，四是完善征地程序。其中，缩小征地范围的含义就是让农村集体建设用地进入市场。他认为，允许农村集体建设用地进入市场，农民就可以凭借土地财产自主参与工业化、城市化进程，增加财产性收入。而且只要符合规划，允许集体建设用地开发商品房，可以增加土地供应，可以打破开发商的自然垄断，对解决城市老百姓住房问题，也有好处。

因此，土地制度改革一定要与城镇化进程相适应，征地过程中要维护农民权益。城镇化过程中要解决转移人口变市民的问题，就要允许宅基地和房产流转，提高他们在城市中购买和租赁房屋的能力。他认为，土地管理新机制应该包括增量土地的征地制度改革、宅基地的流转、城乡建设用地的增减挂钩、城市存量土地的盘活等，这些是跟城镇化中的建设有关的。

对于宅基地制度改革，他建议，宅基地买卖不要限制买卖者的身份，合法宅基地应先办理登记，发生交易要办变更登记，同时对购买人开征财产税。农民自用部分可以免征，超出规定面积的则不能免。合规登记和纳税的，受法律保护，将来即使拆迁也可以得到补偿。“这样对存量土地征税，不仅对宅基地，包括经营性用地也要交财产税，可在一定程度上解决钱从哪里来的问题。同时，集体建设用地进入市场，对政府经营土地制度构成冲击，依靠增量土地的土地财政和土地金融没有了，城市建设怎么发展？建设资金怎么解决？这些问题接踵而至。其实，一些地方的改革探索已经回答了这个问题。广东的“三旧”改造，事实上允许农村集体建设用地进入市场，调动了农民和其他投资主体的积极性，人和地的问题解决了，钱的问题也解决了。政府职能也根本转变，主要是规划、协调、监管、服务。

集体建设用地入市以后，在土地增值收益的诱惑下，一部分农民会有冲动把农地变为非农地，给耕地保护带来新情况。“但现在政府抓住不放，耕地保护住了吗？外延扩张，是政府经营土地制度的必然逻辑。政府退出经营，专心做裁判员，农民的违规行为还愁管不住？”

篇11

王小映:我国农村集体建设用地形成的历史原因,情况比较复杂。据我的调查了解,一部分集体建设用地 ,包括原来大队和生产队的库房、饲养场、晒谷场、卫生院、办公用房等,是在改革开放前就形成的;一部分集体建设用地包括乡镇企业用地等,是在改革开放后随着农村工业的发展形成的;农民宅基地则有祖传的,也有申请审批新增的。

改革开放以来,一部分乡镇企业用地随着企业改制进入市场,也有一些乡镇企业用地由于企业破产而废弃闲置。在撤乡并镇和村组合并的过程中,一些原有的大队、生产队和乡镇的办公房用地、库房用地、饲养场用地等废弃闲置。一些公益性用地如学校用地、敬老院用地、卫生院用地等,也因这些机构的调整和合并重建等原因而成为废弃地。一些农民的宅基地,则因村庄人口减少而废弃闲置。

近些年来,在劳动力流动、人口迁移和村庄内部人口和家庭数量变化等因素的引致下,特别是在城镇建设用地供需矛盾加剧和乡镇企业改制等因素的影响下,农村集体建设用地流转的需求和供给不同程度地增加,农村历史上形成的各类废弃闲置的集体建设用地便以各种形式流转入市。

记者:目前现实中,农村集体建设用地流转日趋活跃,那么流转中的产权管理现状如何?

王小映:从这些年各地的探索实践来看,主要有四种产权管理模式。

一是在集体经济组织内部成员之间流转的,继续保留集体所有;流向集体经济组织成员外部的,则通过土地收购储备或转权审批转为国有,不少地方在现行法律框架内都采用这种管理模式。

二是在城镇规划区内集体建设用地需要流转的,通过土地收购储备将土地所有权转为国有;在城市规划区和建成区外集体建设用地需要流转的,继续保留集体土地所有权,浙江的一些地方采用这种模式。

三是对于城镇规划区内和规划区外的集体建设用地,在流转时都继续保留集体土地所有权形式,比照国有土地使用权出让,将集体建设用地纳入与国有建设用地一体化的统一市场,广东省就采取这种管理模式。

四是在城镇规划区内外都转为国有,如深圳市,事实上就通过集体土地的全面国有化采取这种管理模式。

关键是要在统一的规划管制下对集体土地和国有土地全面实行同等待遇

记者:如何处理城乡统筹中的土地关系,是统筹城乡发展需要解决的一道难题,也是成渝试验不容回避的问题。面对流转现状,您认为农村集体建设用地流转管理中,土地产权管理改革应当选择怎样的思路?

王小映:实际上,在理顺集体建设用地入市时的土地收益分配关系的前提下,将集体建设用地入市后的土地产权界定为集体所有还是国有,只是一个形式问题,而不具有实质性意义。这是因为,在土地进入市场后,无论是保留为集体所有还是转为国有,即使土地出让年期界满,除非公共利益需要,国家和集体都不可能收回建设用地使用权进行再次出让,而只能由土地使用者在象征性地缴纳土地出让金后续期使用。

从减少制度摩擦的角度来看,实行一元化的国有要好一些,而保留集体所有容易造成日后村组集体与用地者之间的摩擦。但是,从保护农民在集体土地资产处置时的权益考虑,选择继续保留集体土地所有权、创设集体出让土地使用权的产权改革思路要更稳妥一些。这样完全可以在集体出让土地使用权和国有出让土地使用权这两种产权形式不同、但权利内容和权利效力相当的产权基础上,实现城乡建设用地市场的全面接轨。

也就是说,要打破城乡二元土地所有制障碍,建立城乡统一的建设用地市场,关键是要在统一的规划管制下对集体土地和国有土地在市场开放、市场管制、财产补偿、税费金义务等方面全面实行同等待遇,做到了这一点,城乡二元土地所有制自然而然就不再是一个问题。实际上,规划管制、增值归公、征地补偿标准、土地税收、市场管制等公共政策与土地产权是无关的,公共政策的制定首先要在观念上跳出二元土地所有制的框框和思维定式。

记者:依照这样的土地产权管理改革思路,我们在具体管理制度设计上需要做哪些相应的配套调整呢?

王小映:我认为,在今后的改革实践中,可考虑在《物权法》规定的集体建设用地使用权下,进一步将集体建设用地使用权细分为集体划拨土地使用权和集体出让土地使用权,对农村集体建设用地使用权进行更为细致的分类管理。

比如,对于存量集体建设用地,无论是经营性用地还是公益性用地,可按照集体划拨土地使用权进行管理。现有的存量集体建设用地,从其取得来看基本上都是无偿或低偿取得的,实际上相当于一种保留集体土地所有权形式的纯粹的划拨土地使用权。因此,在管理中完全可以按照集体划拨土地使用权加以管理。对于农村存量集体公益性用地,可按照集体划拨土地使用权进行管理;对于村组兴办公益性事业的新增用地,可在农地转用审批后直接无偿划拨供应,也可直接纳入《划拨用地目录》对城乡公益性用地实行统一管理。对于符合流转条件的农村经营性或私人性的存量集体建设用地,比照城镇划拨用地在市场准入方面进行交易许可管制,允许土地使用者或者受让者缴纳一定标准的土地增值收益后取得出让土地使用权,并进行转让、出租、抵押和作价出资。

当然,也要配套改革集体建设用地供应制度。对于农村民办企业用地等新增的农村经营性用地,纳入土地招拍挂出让的统一供应渠道,实行与城市企业同样的待遇,城乡企业新增建设用地一律实行土地出让转让制度,土地招拍挂后也可继续保留集体所有。对于农民宅基地,严格实行一户只能享受一次带有福利性质的宅基地的政策,村民出售住房的,不得再申请新的宅基地,并逐步取消宅基地福利配给制度;对于被征地农民的回迁房和生产性安置用房,其用地有的地方按集体建设用地来管理,有的地方按国有划拨土地来管理,有的地方纳入国有出让轨道来管理,应予以严格规范,防止形成管理上的漏洞。

完善土地财产补偿办法和土地税费金体系，合理分配流转收益

记者:讨论农村集体建设用地流转,必然涉及流转中的土地收益分配问题,您如何看待这方面的现状?

王小映:与集体农地经征收转为国有建设用地相比,在集体农地直接转为集体建设用地的过程中,一般情况下由于用地者是集体经济组织内部成员,所以在取得土地时并不向集体经济组织支付财产补偿,但是要按照国家有关规定缴纳耕地占用税、耕地开垦费等。与集体农地经征收转为国有建设用地相比,在集体农地直接转为集体建设用地的过程中,事实上同样存在因规划用途转换引起的土地增值归公的问题,只不过由于集体建设用地流转受到限制,与规划用途直接相关的土地增值收益在集体建设用地供应过程中不能显化出来。但是,在集体建设用地初次流转入市时这种增值收益必然要显化,这种情况下与规划用途相关的土地增值也就应当在集体建设用地初次流转入市时实现归公。

目前,我国在集体建设用地流转改革试点中,许多地方对集体建设用地初次流转做了土地增值归公的制度安排,但是收缴的标准很不统一,有的地方按照基准地价的一定比例征收,有的地方定额征收,分配办法也五花八门,缺少统一规范。而在集体建设用地的再次流转中,一些地方参照城镇国有建设用地流转,征收与城镇国有建设用地转让环节有关税收相类似的地方费收,如土地增值费等。

记者:由此看来,农村集体建设用地流转收益分配亟需完善,您认为应采取什么办法?

王小映:总的来说,我认为应当按照对集体土地和国有土地实行平等待遇的原则,逐步完善土地财产补偿办法和土地税费金体系,合理分配集体建设用地流转收益。

首先,要进一步完善土地财产补偿办法。无论是集体农地、还是国有农地,无论是规划为公共用途、还是规划为经营性用途,建设用地无论是通过征收取得、还是通过收购储备取得或者通过流转交易许可取得,只要土地的区位相当、自然条件相当、现状用途相同,对土地财产的补偿就应当是一致的。

特别需要强调的是,对农地的补偿不能只考虑农地的租金价值即农地农用的租金价值,还应当考虑农地的选择性价值以及城市化带来的成长性增值和区位价值。在农地转用过程中,并不是农地租金价值之外的所有土地增值都应归公,应归公的主要是与规划用途相关的一部分土地增值。通过交易许可流转的集体建设用地,其财产补偿一般通过流转收益取得。从促进公平的角度出发,应严格界定集体建设用地流转的主体。对农户通过合法审批取得的宅基地,由于是按照福利性质平均分配占有的,应确定农户为流转主体,流转收益在扣除归公的土地增值收益后归农户;对于农村乡镇企业用地、公共公益事业用地、村内空闲地等,则应界定集体经济组织为流转主体,流转收益在扣除归公的土地增值收益后归村组集体。

其次,要按照平等待遇原则,完善土地增值分配体系。无论是集体农地或国有农地转为国有建设用地,还是集体农地转为集体建设用地,按照统一标准征收有关政策性税费。无论是集体农地或国有农地经征收转为国有建设用地,还是集体农地经审批直接转为集体建设用地,一律收缴新增建设用地土地有偿使用费。无论是集体农地或国有农地转为国有建设用地,还是集体农地转为集体建设用地,或者是存量集体建设用地流转入市的,对其中的经营性用地,按照统一标准由政府收缴土地增值收益,或者统一纳入土地招拍挂出让供应渠道,在同一个有形市场上实现集中统一供应,保障土地收益的公平分配和市场公平秩序。同时,在集体建设用地流转中,应配套开征契税、印花税、土地增值税和营业税等。

逐步建立和完善城乡统一的建设用地规划许可管理制度

记者:对于农村集体建设用地流转中的市场监管,您有哪些具体建议?

王小映:首先是要加强城乡建设用地规划的统一管理,制定和颁布规范城乡建设规划的法律法规,逐步建立和完善城乡统一的建设用地规划许可管理制度。

篇12

一、加强用地管理，严格用地审批

（一）严格审批程序。乡镇集镇进行商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性项目建设、工业项目建设、集镇居民建房以及《划拨用地目录》所明确的建设项目，必须使用国有建设用地的，要按规定办理农用地转用征收审批手续；乡镇企业和村民建住宅使用本集体经济组织农民集体所有的土地，要按规定办理农用地转用审批手续；乡镇（村）公共设施、公益事业等建设项目可以使用集体土地，要按规定办理农用地转用审批手续。

（二）规范征地行为。经农用地转用征收审批的项目用地，需征收为国有土地的，由县人民政府实行统一征收，具体由所在乡镇人民政府牵头，县国土资源局组织实施。任何单位和个人不得与农村集体经济组织或个人签订各种形式的用地、征地协议。

二、用足用活政策，保障用地需求

（一）正确应用二调成果。第二次土地调查成果认定是国有建设用地的，依据土地利用总体规划确定的用途，按有关程序办理供地手续。第二次调查成果认定是集体建设用地的土地，安排在可以使用集体建设用地项目上，按规定程序直接办理供地手续；安排在必须使用国有土地的建设项目上，要先完善土地征收手续，再进行供地。

（二）依法使用临时用地。工程建设施工临时用地；地质勘察过程中需要对工程地质、水文地质情况进行勘测所需使用的土地；重大工程项目、民生工程项目已经立项审批、核准、备案，符合供地条件所需的临时土地；矿山建设项目中采矿、探矿等所需的土地；未固化的畜牧、养殖设施用地；临时性的取土、采石、晾晒用地等，都可按规定办理临时用地手续，县国土资源局批准后，发给《临时土地使用证》。因抢险救灾急需用地的，可先行使用，后按规定补办用地手续。

（三）规范使用农用地。依照相关政策规定，农村道路用地，旅游项目中的绿化用地和集镇规划区内公园、水域等生态用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地，按农用地处理，不需办理农用地转用审批手续。直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，由经营者申请，乡镇人民政府申报，县农业局和县国土资源局审核，县人民政府批复同意。

三、规范用地行为，完善用地手续

（一）乡镇集镇建设使用存量建设土地，符合《划拨用地目录》规定的建设项目，凭县人民政府划拨土地批复，办理划拨用地手续；商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性土地和创业小区的工业项目用地必须以招拍挂方式出让；居民自建住房等符合协议出让条件的其他建设用地可以协议出让方式供地。

（二）集镇居民房屋建成后未办理用地手续，符合以下条件的，可以补办用地批准手续：一是符合土地利用总体规划；二是符合集镇建设规划；三是在存量建设用地或是批准的新增建设用地上建设；四是按基准地价标准向财政缴清土地出让价款，其中2007年1月1日后必须向县财政交清土地出让金。

（三）乡镇集镇建设使用新增建设用地，必须按规定办理农用地转用征收审批后，方可办理项目供地手续。

（四）乡镇国有土地使用权由县人民政府统一组织出让，由县国土资源局会同有关部门拟订公开出让方案，经县人民政府批准后，县土地交易中心组织实施，土地出让总价款全额缴入县财政国库，纳入财政预算，实行收支两条线管理。严禁多头供地，其他机构不得以任何形式处置国有土地使用权。

（五）县或乡镇企事业单位改制涉及土地使用权处置的，由县人民政府进行收购储备。符合出让条件的，由县土地交易中心以招拍挂形式公开出让，其出让价款均属政府土地出让收入，统一上缴县财政国库，返还比例按有关规定执行。

（六）乡镇集镇划拨土地转让，按基准地价的50%补交土地出让金；划拨土地符合政策规定可以改建的，按拟出让时新的土地使用条件下土地使用权评估价格与原土地使用条件下划拨土地使用权权益价格的差额，补交土地出让金；经营性用地提高容积率的，以批准变更时日为土地评估基准日，按该宗地新容积率条件下的评估价格与原容积率条件下的评估价的差额补交土地出让金。

四、加强土地执法，严格批后监管