行政处罚的终极目的范文

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[DOI]10.13939/ki.zgsc.2017.01.070

1 邮储天津分行启动金融社保IC卡即时发卡项目背景

1.1 邮储银行全国分支机构开通社保金融IC卡情况

截至2016年9月，邮储银行全国分支机构中，已有16个一级分行为提升金融社保IC卡客户数量及质量上线了即时发卡项目，分别是四川分行、重庆分行、辽宁分行、山西分行、安徽分行、浙江分行、河北分行、湖北分行、广东分行、宁夏分行、河南分行、甘肃分行、陕西分行、新疆分行、黑龙江分行、吉林分行。

1.2 天津市金融社保IC卡推进情况

天津社保局2013年起推广金融社保IC卡（通过IC芯片，将社保功能c金融功能整合，也是金融IC卡拓展行业应用的首例）。2013年7月，中国银行天津分行率先开通金融社保IC卡即时发卡业务，随后建设银行天津分行、中信银行天津分行也陆续开通该业务。目前天津同业中已有9家银行的282个网点能够办理金融社保IC卡即时发卡，其中中国银行、建设银行可以办理金融社保IC卡即时发卡的网点均超过120个，涵盖全市各行政区。[1]

截至2016年9月，全市累计发行金融社保IC卡1100万张。2016新增发卡56.54万张，其中即时发卡26万张，占比45.99%，涉及工商银行、农业银行、中国银行（占比22%）、建设银行（占比77%）、渤海银行、招商银行、民生银行、浦发银行、中信银行9家。

2 邮储天津分行金融社保IC卡发卡情况

2.1 存量金融社保卡情况

邮储银行天津分行金融社保卡累计发卡98万张，其中金融社保卡（卡BIN为622151）95万张，金融社保卡IC卡（卡BIN为621799）5万张。

2.2 存在的问题

2.2.1 新增金融社保卡IC卡（卡BIN为621799）客户量逐渐萎缩

2013年，天津社保局推广金融社保IC卡时将天津市社保人群以所属单位的形式匹配到各家银行，中国银行由于占据即时发卡优势且在天津社保局对外服务窗口设置即时发卡台席，争取到匹配客户量的倾斜。此后，新增金融社保卡IC卡客户或企业（2013年大批量发卡后，已无大型优质企事业单位新增，只有50人左右的小企业）在街道劳服中心办理金融社保卡IC卡时自主选择发卡银行，街道劳服中心由于邮储天津分行发卡时限长不向办卡人进行主推。同时，建设银行在各区大型劳服中心安排专人驻点，引导办理人选择建设银行，也对他行新增金融社保卡IC卡客户数量造成一定影响。

2.2.2 存量金融社保卡（卡BIN为622151）客户逐渐流失

随着多家银行金融社保IC卡即时发卡业务的推广，居民对于发卡、换卡时限要求越来越高。天津社保局为方便持卡人，于2014年取消了补换卡必须与原金融社保IC卡为同一家银行的限制（各家银行的金融社保IC卡客户均可通过更换一张新的金融社保IC卡转化为他行客户）。对于邮储天津分行，2014年前金融社保卡开户行均为天津分行直属支行营业部，坐落于天津市河西区友谊路11号，开立的金融社保卡需客户本人到当地街道劳服中心领卡，导致客户出现金融社保卡消磁、丢失等情况时，只能到天津分行直属支行营业部办理相关手续。基于上述两个因素，同业金融社保IC卡即时发卡的便捷造成了邮储天津分行存量金融社保卡客户的流失，尽快上线即时发卡项目是提高金融社保IC卡客户留存率和抵抗同业竞争新增客户的唯一举措。

3 建议邮储天津分行金融社保IC卡即时发卡项目上线计划

3.1 当前天津市银行机构与天津社保局的合作模式

目前，天津社保局合作的9家银行均通过银行专线访问社保网址的形式开办金融社保IC卡即时发卡业务。天津社保局拟于2017年启动银行端口与社保端口对接工程，实现银行核心系统访问社保系统方式办理即时发卡业务。[2]

3.2 两种方式的优劣对比

3.2.1 银行专线访问社保网址的形式

该方式的优势是操作简便快捷，有效仿案例，能够快速开办金融社保IC卡即时发卡业务，积极开拓市场。劣势是后期根据天津社保局安排，存在端口二次改造的问题。

3.2.2 银行端口与社保端口对接形式

该方式的优势是邮储天津分行可以一步到位完成金融社保IC卡即时发卡项目，且未来运行过程中的系统稳定性强，发卡报错概率相对较低。劣势是业务开办时间要根据天津社保局端口对接工程进展而定，暂无法预估项目上线时间，无法解决新增金融社保卡IC卡（卡BIN为621799）客户量逐渐萎缩和存量金融社保卡（卡BIN为622151）客户逐渐流失的问题。

3.3 建议上线安排

经综合考虑市场份额、邮储天津分行制度中暂不允许核心系统对接外部系统的要求及两种项目上线模式的优劣势分析，建议邮储天津分行采取“两条腿走路”的方式。于2016年10月启动银行专线访问社保网址方式，在19家一级支行营业部开通金融社保IC卡即时发卡业务；2017年，根据天津社保局“银行端口与社保端口对接工程”的实施进度对19家一级支行营业部进行技术改造，并开通其他营业网点即时发卡业务。

3.4 上线准备工作

3.4.1 向邮储银行总行个人金融部申请金融社保IC卡系统即时发卡端口

目前，邮储银行全国开通金融社保IC卡使用的系统为社保卡系统，而邮储天津分行开卡时只能选择“批量发卡”选项。需邮储天津分行个人金融部向总行个人金融部申请开通“预制卡”端口后，方可按照系统提示上传固定格式的文本文件，进行下一步处理。

3.4.2 开通专线与天津社保局系统连通

由于金融社保IC卡制卡过程需要与公安局联网，打印居民二代身份证照片、个人信息等，为确保制卡速度，天津社保局建议邮储天津分行信息科技部连接一条带宽为10M的网络专线，同时为即时发卡业务办理网点布放一台专用PC机。

3.4.3 采金融社保IC卡制卡机及预制卡

（1）金融社保IC卡制卡机。目前，天津社保局合作的金融社保IC卡制卡机供应商为珠海市众智科技有限公司、金邦达保密卡有限公司两家。已经开通即时发卡业务的9家银行中，只有农业银行使用金邦达保密卡有限公司提供的金融社保IC卡制卡机（在天津无售后服务人员），其他8家银行均使用珠海市众智科技有限公司提供的金融社保IC卡制卡机。天津社保局提供制卡机采购参考价格为20万元/套，邮储天津分行采购部要个人金融部协商，在不影响项目推广的前提下，做好金融社保IC卡制卡机的招标采购工作。[3]

（2）金融社保IC卡预制卡。目前，天津社保局指定金融社保IC卡制卡商为广东楚天龙智能卡有限公司，天津社保局承担全部制金融社保IC卡的制卡费用，邮储天津分行会计与营运部按照普通借记卡做入库处理即可。

4 预计项目费用总额

4.1 固定资产：388.42万元

（1）金融社保IC卡即时发卡制卡机（天津社保局提供参考价格）：20万元/套×19套=380万元。

（2）金融社保IC卡即时发卡开办网点访问社保PC机（邮储天津分行信息科技部提供参考价格）：4430元/台×19台=84170元。

4.2 日常运行费：2.4万～5.4万元/年

邮储天津分行访问天津社保局的专线费用（信息科技部提供参考价格）：2000～4500元/月。

5 结 论

如上阐述，邮储天津分行启动金融社保IC卡即时发卡迫在眉睫，建议采取2016年银行专线访问社保网址、2017年银行端口与社保端口对接的“两步走”形式，尽快着手准备。预计2016年花费394万元，主要能解决两个问题：①积极争取新增金融社保卡IC卡（卡BIN为621799）客户；②稳固存量金融社保卡（卡BIN为622151）客户不流失。

参考文献：

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1 毒驾“入刑”的现实根据

近年来，我国毒驾行为频高发态势。因此，毒驾“入刑”应是一种现实的诉求，是有其现实根据的。具体而言，主要有以下几个方面：

第一，一个新罪名的产生是社会矛盾发展到一定阶段，行为的危害性在立法上的反映。当前，毒驾行为引起交通事故频发，使得民众对自己生命财产安全表现出前所未有的关注与担心。此种背景下，毒驾行为的处理需要刑法的介入顺其自然了。事实上，毒后驾车的危害后果一旦发生，采取任何补救措施都为时已晚，因为无辜的生命已经被飞来的横祸夺走，因此，在充满风险的现代社会，有必要将危害公共安全的毒驾行为纳入刑法的射程，这是民众的普遍要求，也是现实生活的急切需要。

第二，毒驾行为的司法规制有限，需要刑法的介入。从总体上看，我国对毒驾行为的治理效果和力度仍然有限。目前，我国对毒驾行为的司法规制仅限于我国原《道路交通安全法》第八十八条之规定和《最高人民法院关于交通肇事的司法解释》第二条之规定。我国原《道路交通安全法》第八十八条对吸毒驾驶规定的行政处罚措施是警告、罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证以及拘留。《最高人民法院关于交通肇事的司法解释》第二条规定，“毒驾”肇事致一人以上重伤，以交通肇事罪定罪处罚。与毒驾行为的高度危险性和严重危害性相比，这些处罚措施的力度难以实现责任与行为的均衡，需要刑法的介入。

第三，目前，我国惩治毒驾的刑法规范还是空白，需要完善相关立法。尽管根据1997年刑法典，对部分毒驾行为也可依照交通肇事罪、以危险方法危害公共安全罪、等进行处理，但从总体上看，我国关于危险驾驶的刑法规定仍然存在明显缺陷。毒驾行为引发的交通事故往往会导致严重的人身、财产损失，如果仅以交通肇事罪来定罪处罚，显然违反了罪刑相适应原则，也正因为此，毒驾人刑就成为了我国惩治毒驾行为、完善刑法立法的现实需要。

2 毒驾“入刑”的理论根据

第一，“毒驾”入刑符合刑法目的性。法益的保护是制定刑法规范的理由以及诉求的终极目标，刑法所保护的利益相应的也就成为刑法法益。而刑法的任务则是对主观权利的保护，并相应保障公民的自由。在我国现行刑法体系中，多数行为是因为其侵害了刑法所保护的法益而被刑法苛责。从保护法益角度看，以往的交通犯罪的构成必须有交通事故的发生，然而在现实生活中，人们在交通事故发生之前，都不同程度的存在侥幸心理，因此，仅对那些造成实际侵害后果的交通事故判处刑罚，并不能促进社会上其他人的警醒，起不到良好的境界和预防效果。[1]

但是毒驾行为作为一种危险行为就属于具有法益侵害的危险，那么毒驾入刑正是免除正当法益受损害的可能与危险。毒驾行为具有的法益侵害性也正是其入刑的基本原因。

第二，“毒驾”入刑符合罪责刑相适应原则。现实生活中大量发生的毒驾行为导致恶性事故以及肇事后逃逸又导致多人死伤的情况，大多以交通肇事罪量刑，导致对于毒驾等危险驾驶行为的定罪量刑出现司法上的轻刑化的重大弊端，刑法对于吸毒后驾驶的行为人不能起到有效的预防与震慑的效果。因此，毒驾“入刑”是罪行相适应原则的体现。只要这样，才能严惩“毒驾”行为，对于“毒驾”行为人也能够起到强烈的威慑力，大大有效的减少毒驾行为所带来的严重后果。

第三，“毒驾”入刑符合刑法谦抑性原则。刑法的谦抑性，是指立法者应当力求以最小的支出――少用甚至不用刑罚（而用其他刑罚代替措施），获取最大的社会效益――有效地预防和控制犯罪。。刑法的谦抑性在行政处罚的价值中得以体现并不宜舍弃。但是笔者认为，根据我国行政处罚法关于违法与犯罪的衔接已经有所体现。行政处罚和刑事处罚两者并行不悖、相辅相成。由于我国经济发展飞速发展，机动车持有量在迅速增加，交通安全事故也随之出现迅速增长的态势，其中毒驾等危险驾驶的行为案件更是屡禁不止，单单依靠“一阵风”类的严打活动不能保护相应法益。究其原因，还是惩治力度不够刚性，光有行政处罚已经起不到有效遏制作用。从刑法的谦抑性的特点来看，第一、有效性。指对某一危害行为，规定其为犯罪并处以刑罚，能够有效地维持社会的正常秩序，达到惩罚和预防该危害行为的效果。第二、不可替代性。对某一危害行为除了运用刑罚，其他的手段如思想教育、道德约束、民事或行政制裁都无法达到惩罚和预防的效果时，才应该运用刑罚手段。第三、经济性。刑法的谦抑性必然要求刑法节俭，这里的节俭也就是所谓经济。

从“毒驾”入刑有效性来看，对于危险行为的预防作用是显而易见的。同时又能在行政惩罚与刑事处罚之间搭建一个很好的连接点，弥补法律的空白。而如果我们一再坚持“毒驾”的非犯罪化，即使造成了极大的危害后果，也无法予以惩罚打击，只能通过对于金钱上的惩罚与告诫，但是这样“温柔”的制裁已经无法满通安全事故频发的社会现状。从刑法谦抑性的不可替代性的特点来看，“毒驾”行为所危害的不仅仅是民众的生命健康权，另外还有整个社会的稳定与团结，这样一种危险的社会状态的制约仅靠道德来约束是不可能的，靠行政法规、民法来调整保护，也显然是不够的。从刑法谦抑性的经济性特点来看，该原则运用是有限度的，当一种社会危害严重的行为经常性发生时，再一味强调打击成本高，是不妥当的，相反只有及时将之入罪，才是真正符合法经济性原则的真谛。

3 结语

愈演愈烈的“毒驾肇事”案件和其他“毒驾”危害行为已经严重威胁到社会公共、人民生命财产安全。而现行刑法对其缺乏有针对性和有力度的规范，对此我们应当清醒认识、充分重视，积极寻求并统筹规划刑法立法完善的对策。必要时，还可考虑建立危险驾驶案例指导量刑制度，发挥对于类似案件指导量刑的示范作用。

参考文献

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4月，陈先生向鄞州区法院提起行政诉讼。陈先生认为：他向工商部门检举了企业的违法行为，但不知道这家企业是否被查处，他认为工商部门没有履行相应的职责，属行政不作为。因此，要求法院判处工商部门履行法定职责，对被检举企业进行查处。

工商部门向法院提交了他们的答辩意见：在接到陈先生的举报后，工商分局立即行动，组织执法人员到这家企业进行检查，在经过详细的调查取证后，确认这家企业确实存在着违法生产和销售行为，已对企业作出了严厉处罚，因此不存在行政不作为的事实。

6月11日，鄞州区法院对此案作出裁定，驳回陈先生的起诉。令人关注的是，法院所给出的理由并不是因为工商部门已经对那家企业进行了查处，履行了自己法定的行政作为义务，而是基于另一个程序上的原因：陈先生不具有原告诉讼主体资格。

笔者为此采访了主审该案的鄞州区法院行政审判庭副庭长水旭波，她详细介绍了作出该裁定的依据：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中规定，只有与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织，对该行为不服的，才可以提起行政诉讼。在该案中，陈先生既不是工商部门进行行政处罚的相对人，也不会受到工商部门所作出的行政处罚结果的影响，其举报行为和查处行为并无法律上的利害关系。因此，他不能以原告身份起诉工商部门。

然而，在这份裁定书的后面，还有这样一段话：陈先生虽然不具备本案原告的诉讼主体，但“其积极向被告举报的行为值得提倡和支持，被告在条件允许的情况下，应尽可能同举报人取得联系，并向其反馈查处的结果”。

受害人无从得知警方办案结果

在宁波市公安局车辆管理所的大院内，停放着一大片黑压压的自行车，其中有相当数量的车是被人偷盗后被公安机关查获的。让人感到奇怪的是，它们长期无人认领，因为公安机关不知道车主是谁。

派出所的同志抱怨说，现在很少有市民因车辆被盗向他们报案。

然而，市民对此却有另一种说法：“我们报了案有用吗？结果怎样公安机关从来不告诉我们。”

在电视台工作的庄女士向笔者介绍了发生在去年的一件事：一天晚上九点多钟，她在回家的路上，被骑着摩托车的两个男子抢走了拎包，包里除了手机和各种证件外，还有1000多元现金。事发后，她立即向派出所报了案。但直到现在，她都不知道这事情怎样了，“反正，这事从此石沉大海，我没有接到过警方任何的反馈信息，也不知道他们有没有调查过，更不知道此案是否已破获”。

报了案没有下文是一种普遍的现象，许多市民对此已习以为常了，笔者的一位同事说，他在五年中被偷的自行车就达5辆，开始时还报案，后来就懒得再报了，“反正也不会知道结果”。

据笔者了解，现在，行政机关不将行政结果告知事件的相关者（这里所指的相关者主要指检举人或受害人，与“行政行为相对人”是不同的概念）是一种普遍的现象：农民对违法征地行为不服，要求土管部门进行查处，土管部门去查了，也作出了相应的处罚，但却不把结果告诉要求查处的农民；网吧违反规定，在非节假日允许学生入内上网，被家长举报，有关部门依法进行查处，但从没想到要把结果告诉家长；企业偷偷排污对环境造成污染，被人举报，环保部门查处后，也没有将结果告诉热心的举报者。

由于行政主管部门不将查处结果告知给这些相关者，因此而引起的行政诉讼也并不鲜见。

就在陈先生告鄞州区工商部门行政不作为案审理期间，宁波海曙区发生了这样一起案件：一妇女不堪前夫的骚扰和侵害，要求公安机关进行查处。此后，该妇女向当地派出所询问对其前夫进行处理的结果，但没有得到明确的答复。该妇女一怒之下，以行政不作为为由，将公安机关告上了法庭。

行政机关：我们没有法律义务把查处结果告知举报人

法院提供的情况表明，因为行政机关没有将行政结果告知相关者而引发的行政诉讼，最后的判决结果大都对原告不利。因为我国现行法律、法规尚没有规定行政机关必须将某种行政行为（如根据举报对违法行为进行查处）的结果告诉举报人或受害人。所以，在法庭上，行政机关总是用这样一句话来回答原告：举报者只是相关人而不是行政相对人，我们没有义务把查处的结果告知给你们。

在《行政处罚法》中，曾提到行政机关应把处罚结果告知当事人，但这里所指的当事人仅仅是指被处罚人，也就是行政行为的相对人，并不包括被侵害人，更不是指检举人。

然而，这样的规定究竟是否合理呢？譬如前文所提到的庄女士，她是案件的直接受害人，她难道没有权利知道案件的查处情况吗？

三年前，曾发生这样一个案件：宁波一家企业举报上海一家企业有假冒他们产品的行为，要求当地工商部门进行查处。结果，制假企业被当地工商部门严厉处罚。然而，宁波的这家企业并不领情，反而把工商部门告上了法庭。他们的理由是：工商部门虽然对制假者进行了处罚，但因为没有告知受害人（同时也是举报人）具体的处理结果，在这样的情况下，如果受害人对工商的处罚不满意（如觉得处罚太轻等），就连申请行政复议的机会都没有。

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摘要：本文从《行政强制法》的立法理念出发，论证了其是我国药监强制措施制度的基石，为制度的完善指明了方向。在具体剖析《行政强制法》对我国药监行政强制措施规范及影响的基础上，提出了完善我国药监强制措施制度的相关建议，以期为提升我国药品行政监管水平做出些许贡献。

关 键 词：药监强制；行政强制法；法治化

中图分类号：D922．16 文献标识码：A 文章编号：1007－8207（2015）08－0091－07

收稿日期：2015－03－06

作者简介：卢静（1983—），女，安徽阜阳人，复旦大学博士研究生，南京师范大学泰州学院讲师，研究方向为民商法、医药法。

基金项目：本文系南京师范大学泰州学院院级课题“药品监管法律制度研究”的阶段性成果，项目编号：E201203。

近年来屡屡发生的恶性药害事件亟待有力的科学治理，这一现实需求表明，我国药品监管体制已经进入改革深化的关键阶段，我国的药监执法制度应加快进一步完善的步伐。《行政强制法》作为一部规范行政强制设定和实施的重要法律，对我国药品监管执法制度的完善起到了重大的推动作用。作为药监执法重中之重的行政强制措施更应在立法的推动下，完成制度重构，以规范药监执法活动，为维护人民生命安全提供强有力的保障。

一、药监强制制度的正当性基础

⒈健康权——基本人权之一。健康是维持个人尊严与发挥潜能的基本条件，目前许多国家承认国民应享有健康请求权，并将与健康权利相关的内容纳入宪法保障，以确保社会发展与对民众权益的积极保障功能。药品与人的健康权息息相关：药既可以治病，亦可能致病；既可以强身，亦可能戗身；既可以活命，亦可能祸命。药品治疗疾病、恢复人身健康的作用与损害人机体功能的副作用同存。作为特殊产品的药品，因其具有极高的利润，致使部分药品生产者和经营者目无法纪，大量制造、违法销售假劣药品，使公众的健康权受到极大的威胁。为了防范药品危害，最大限度地提升药品效用，需要政府充分发挥主导作用，对药品从研发到生产，从销售到使用乃至上市后的不良反应进行监测，实行全过程、无缝隙管制，最大限度地抑制药品的危险性，发挥其有效性。因此，政府监管是必要的，药监强制行为亦是政府在药品管理领域的得力手段。

⒉药监强制对健康权的保护功能。许多国家通过立法规定政府负有保护公民健康权的职责，“如芬兰宪法第19条、南非宪法第27条、日本宪法第25条、爱尔兰宪法第45．4．2条，均规范政府有义务保障民众获得健康照护服务的权利。”［1］在我国，健康权的立法保护涉及多个法律部门，如宪法、民法、刑法等。宪法规定了最基本的人身权利，刑法对健康权的保护力度很大，虽然“中国人偏好刑事打击，但在药物不良反应规制上目前尚无人论及刑者”，［2］而且由法条规定来看，只有那些严重侵害健康权的行为才能够构成刑事犯罪，而且这类情况发生时一般都已经产生健康损害后果，因此这都是事后措施。由于行政行为具有及时性、主动性、专业性、广泛性等特点，因此，在大部分情况下，公民健康权的保护还应依赖行政法律的保护。

二、药监强制制度的法治化：

以《行政强制法》为基准

⒈药监强制法治化溯源。药监强制行为在药品监督管理执法实践中广泛存在，由于其强制性、单方意志性以及对被强制方财产权、人身权的直接限制，可能对药监强制相对方的合法权益构成潜在威胁。英国学者J·赖兹认为：“政府的权威不能以武力或武力的威吓作为基础，它依赖于政府执法中所谓的体现的正义、公平并真正以公共福祉为目的的实际行政。”［3］因此，对药监强制行为进行精确化、具体化的适法性控制是依法治国理念的要求，也是我国药品监管的现实需求。国家要实行法治，把法律作为主要的治国方式，意味着权力将受到法律、权利的制约，以从整体上提高社会控制的效率。如《行政强制法》第43条关于“行政强制执行时间限制与拒绝给付禁止”的规定就透射出这样的利益博弈：公民权的保障与行政权的限缩。［4］制约机制是现代行政法机制不可或缺的重要组成部分，通过制约行政权的非理性膨胀保护相对方的合法权益，同时又制约相对方滥用权利，维护行政秩序。

基于法治的理念，药监强制权是必须受到一定限制的，［5］药品监督管理执法中大量存在的强制行为，存在事实认定和法律适用的诸多问题。如药监强制行为的特征、执行主体、程序、法效果等方面规定的缺失，导致对此类案件的适法性认定存在诸多争议；药监强制以及药监强制与行政处罚并处案件的案由归类等问题。现代国家出于权利保障的目的，普遍设置分权机制，因为分权机制源自防止滥用权力的原理。［6］这些执法与司法实务中存在的难题暴露了药监强制法律体系的不健全。从法律技术上来看，这就要求把药监强制行为纳入法律调整范围进行精确化、具体化的适法性控制。

⒉《行政强制法》——我国药监强制法治化的基石。《行政强制法》第1条明确规定：“为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”该条折射出其立法目的，即赋予行政机关必要的强制职能，以保证行政机关履行职责， 维护公共利益和公共秩序；同时，为避免和防止强制机关滥用权力，保护公民、法人和其他组织的合法权益免受不当强制行为的侵害，对行政强制的设定和实施进行了规范。《行政强制法》的实施无疑将有利于药品监管行政行为的统一。因此，以《行政强制法》的规定为基准清理药监强制的现有规定，审视现行药监行为的合法性，在法律框架内创新药监新方式，结合药监执法特殊性和有关法律规定要求，加强药监强制制度建设尤为必要。

三、药监强制行为法治化

（一）梳理抽象药监强制行为——法规清理

⒈理顺药监强制相关规定是药监强制法治化的首要之举。我国的药品监管历史虽然不长，但是相关部门出台了大量法律、法规和规章。尽管出台了众多的法律、法规和规章，但对于药品监管却没有形成一套完整的规范药品生产、流通、使用各个环节的法律体系。在现有的法律法规层面，药品流通受到《药品管理法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国价格法》《中华人民共和国广告法》《中华人民共和国刑法》等诸多法律的调整。在规章和配套文件层面，药品流通的规章和规范性文件多为国家食品药品监督管理局颁布，少数涉及药品的广告、价格、互联网等的法律和规章由国务院、国家食品药品监督管理局、国家工商局、发改委、卫生部、商务部等行政主体颁布。分别涉及药品综合监督与管理、药品经营许可管理、药品广告管理、药品价格管理、进口药品管理、生物制品管理等方面。［7］

⒉以《行政强制法》为蓝本进行药监强制法规清理。《行政强制法》出台后，原有设定行政强制的规章或规范性文件还大量存在，超越设定权限的行政法规、地方性法规也未得到系统清理。据统计，上海市有效的149件地方性法规中涉及行政强制规定的法规为50件，涉及的行政强制事项为111项，其中，存在与《行政强制法》规定不一致、行政强制权的设定与行政强制主体的规定明显不符合等问题。按《行政强制法》要求需要修改的法规17件、涉及修改的事项30项。国务院于2011年下发的《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政强制法〉的通知》要求：“规章、规范性文件存在设定行政强制措施或者行政强制执行，对法律、 法规规定的行政强制措施的对象、条件、种类作扩大规定，与行政强制法规定的行政强制措施实施程序或者行政强制执行程序不一致等情形的，要及时予以修改或者废止”。但截至目前，仅有国家工商行政管理总局等少数单位对本部门规章中不符合《行政强制法》的规定作出了适当的修订。地方性法规清理机制的欠缺，造成了行政执法及司法裁判面临着在浩繁的法律规范中甄别找法的问题。《行政强制法》的颁布是对抽象药监强制行为进行合法性梳理的重要契机。

在有关药监强制旧制度与新法规的适用问题上，需要有关法制部门进行深入研究，结合药品稽查实践，尽快开展法律法规的清理和修订工作，以规范和统一行政行为。应以《行政强制法》为上位法，对于由《药品管理法》、《药品监督行政处罚程序规定》等法律法规建立起来的行政强制制度，在法律保留原则的指导下进行逐一梳理和明确；同时，应结合一线稽查执法的实际，及时制定并落实有关详细操作规范。行政强制法引起的药监强制制度结构性重塑，重要内容即应从中央到地方的各级立法部门、药监主管行政部门把列入清理范围的地方性法规和规章中有关药品监管行政强制的规定全部梳理出来，再从现行法律、行政法规和国务院及国务院部门规定中查找设定药品监管行政强制事项的上位法依据、实施机关、强制条件、强制程序、强制期限等规定以及法律责任，认真对照《行政强制法》及有关法律、行政法规，依法提出保留、修改和废止的意见，对规章以下规范性文件的进行清理，废除药品监管领域内无上位法依据的行政强制规定。

（二）审视现行具体药监强制行为——以“取缔”为例

现代法治是由三个主要要素构成的，包括法律法典的制定、法律的实施和法律的实现。现代法治中的上述三个要素缺一不可。［8］立法机关制定相关法律规范后，由执法机关或者司法机关将立法机关制定出来的法律与相关的事态予以结合，即是法律的实施。如果司法或执法未能落实立法的目的，那么法律的实现这一终极目标也很难达成。所以，药监制度法治化的构建也必须着眼于具体的药监强制行为的实施是否具备合法性。

⒈现行的具体药监强制行为。《行政强制法》第9条将行政强制措施的种类分为：限制公民人身自由；查封场所、设施或者财物；扣押财物；冻结存款、汇款；其他行政强制措施。笔者查阅了我国各级、各地药品监管部门网站公示的行政强制措施项目，经归类分析，现行药业领域行政执法的强制措施主要有如下几种：⑴查封、扣押。包括查封扣押可能危害人体健康的药品及有关材料；查封扣押可能流入非法渠道的麻醉药品和精神药品；查封扣押可能危害人体健康的疫苗及有关材料；查封扣押假劣或者质量可疑的疫苗；查封、扣押已经或可能造成医疗器械质量事故的产品及有关资料。⑵封存相关的疫苗；⑶停止拒绝抽检的药品上市销售和使用；⑷暂停药品销售；⑸口岸药品检验所不予抽样的进口药品，但已办结海关验收手续的药品，对已进口的全部药品采取查封扣押；口岸药品检验所检验不符合标准规定的药品，应采取查封扣押；⑹先行登记保存等等。由以上分析可见，药品监管行政执法基本不涉及限制公民人身自由和冻结存款、汇款这两类行政强制措施，查封、扣押等行政强制措施在药品监管执法中广泛使用，封存、暂停销售等措施也大量存在。除此之外，药品监督管理人员在进行市场监督检查过程中，如果发现被检查方无法提供药品或医疗器械的合法来源，或无法提供药品相关生产、经营资质证明和有关批准文件，执法人员可对这些无证非法销售药品、医疗器械的场所予以取缔。可见，取缔在药监执法领域中被广泛使用。但取缔无证非法销售药品、医疗器械的场所是否属于药监强制行为，如果答案是肯定的，取缔行为就必须遵循《行政强制法》的相关规定。

⒉药监强制中“取缔”行为细解。《行政强制法》以列举的方式规定了行政强制措施的种类，同时规定了“其他行政强制措施”的兜底条款以防挂一漏万。但是，这种规定方式的局限性是明显的。在药监行政执法实践中普遍适用且在多部特别立法中明文规定的“取缔”行为的法律属性并未在该法中予以规定。“行政取缔活动已成为行政机关制止和处罚各类非法经营行为和非法组织而采取的措施的统称”。［9］“就实质意义而言，类似先行登记保存、取缔、责令停止销售、责令停止经营活动等措施究竟是否属于行政强制措施则不无争议”。［10］行政取缔活动以其反应迅速、执行力强等特点，及时解决了一系列危害市场秩序、公民药品安全等问题。但取缔活动也常因其依据不足、属性不清、程序不当、极易侵犯当事人合法权益而饱受争议。在《行政强制法》颁布实施之前，执法部门对取缔活动的属性存在很大分歧，因而执法实践中取缔时而被当作一种行政强制措施看待，并游离于《行政处罚法》等行政法律法规适用范围之外。

关于“取缔”的法律属性，有学者认为“取缔”属于行政处罚：“所谓取缔是指对非法主体及非法活动予以解散终止的处罚形式，取缔非法主体及非法活动实际就是从法律上消灭该主体及其活动，使其不复存在。应当说它是适用于一种彻头彻尾的违法过程，是一种严厉的处罚措施”。［11］否认行政处罚说的学者认为：“任何一类行政处罚都有特定内容，也就是具有特定的作用和社会功能。依法取缔并没有特定的内容，非法组织被依法取缔以后仍然继续存在，并不能使其消失。依法取缔不过是一种外在的形式，而实际内容应当是没收非法财物。没收当事人的非法财物也就实际上取缔了非法组织。因此，把依法取缔作为行政处罚是一种误解。［12］赞成行政强制措施说的认为：“行政机关依法取缔的事项，是需要依法行政许可的事项，被取缔的人一般未取得行政许可而非法从事行政许可事项的活动。被发现后取消其进行违法活动，并未给予其制裁，因此，不能定性为行政处罚。因依法取缔具有一定强制性，将其定性为行政强制措施更为合适。”［13］还有观点认为：“取缔本身仅仅是目的，缺乏特定的内容，为达到取缔的目的而采取的措施才具备行政行为的特质。如采取的行为是扣押、查封等暂时性控制或限制的措施，则该行为构成行政强制措施；如采取的行为是没收违法所得、罚款等，则该行为构成行政处罚；如采取的行为是责令改正则该行为构成一项普通的行政决定。所以当取缔活动陷入争讼时，争讼的标的本身不是取缔而是为达到取缔目的而采取的相关行政行为”。［14］持相同观点的人亦认为：“取缔”是国家对违法活动采取的一系列制止性、制裁性措施的统称，这些措施既可能包括行政强制措施也可能包括行政处罚。［15］

笔者认为应结合实践情况判断取缔的行为类型，其可以为行政强制，也可以是行政处罚或行政命令。药监行政命令与药监行政处罚密切关联，药监行政命令有时发生在行政处罚之前，有时是与行政处罚同时实施，有时是与行政处罚选择适用。但药监行政命令与行政处罚也存在着诸多不同：一是性质不同。命令属教育性的，而处罚则属法律制裁，有惩罚性。二是形式不同。如药监执法中做出的责令相对方限期等行为，不属行政处罚。三是实施程序不同。与药监行政命令相比，药监行政处罚更容易侵害相对人的权益，造成侵害的后果更为严重，因此相关法律对行政处罚特别规定了听证程序。药监行政命令与药监强制也存在诸多不同：药监行政命令本质上是一种意思表示，行政机关本身并不具体实施一定行为，其实施有赖于行政相对人的主动配合才能产生预期的法律效果。而药监强制是一种客观存在的行为，以动作形式作出，其实施并不依赖于行政相对人的配合。药监行政处罚与药监强制的主要区别在于药监行政处罚是一种制裁性行为，是对违反药监行政管理秩序的惩罚，因而必然以相对人的违法为前提。而药监强制措施是一种保障性行为，是为了维护和实施行政管理秩序，预防、制止违法行为的发生或为保障事后的处理行为能顺利进行而作出的。可视具体情况并结合行政行为的分类要件对药品管理中采取的取缔行为进行灵活确认。

“进入20世纪中期以后，行政系统在履行管理职能时需要大量的行政法规作为支撑，而同时立法机关则与这些行政规范的距离越来越大，尤其是他们难以对行政权行使中的技术规则有深层次的理解”。［16］《行政强制法》实施之后，厘清诸如行政机关、药监机关取缔活动的属性，通过行政规章、部门规章的进一步详细规定解决其法律适用问题应成为必要之举。这些方式及其执行机关只能由法律设定，下位法应有对立法的“规定权”，行政规章以下规范性文件虽无行政强制措施“设定权”，可以依据上位法来规定行政强制措施，这样也有利于行政执法活动的展开。［17］

四、在《行政强制法》框架内创新药监

强制执行方式

⒈创新药监强制行为模式。《行政强制法》以开放性的法条，为引进其他药监强制方式预留了空间。在现有法律框架内引入新的药监强制手段是缓解执行难的应有之义。因此，如何针对行政领域和行政对象的不同状况与特点，寻找到适当的“其他药监强制方式”，成为我国破解行政强制执行难的一个思路。

在治理医药领域商业贿赂行为过程中，卫生部曾推行了采取公布涉嫌贿赂的药品企业“黑名单”的做法；［18］药品不良反应信息通报制度也是我国药品监督管理部门为保障公众用药安全而建立的一项制度。《药品不良反应信息通报》公开以来，为推动我国药品不良反应监测工作，保障广大人民群众用药安全起到了积极的作用。［19］此外，上海市食品药品监督管理局及时数次虚假药品（医疗器械）信息网站的公告，以确保群众药（械）使用安全。［20］严格意义上来说，这三种药监领域内的执法行为不属于现有法律明确列举的强制行为，但皆是通过公开对违法药企进行否定性的评价，间接督促其履行安全制药、合法经营的义务，性质与“公布违法事实”类似。

⒉“公布违法事实”方式的探索。从比较法来看，美国FDA于2005年创立了药品安全信息查询库，并对该查询库内的信息实时更新，在现有信息出现变动或更改时将其标示出来，方便普通公众查询官方的安全药品信息内容。同时，FDA也十分重视药品不良反应事件的报告工作，为医务人员和公众开发了一个单一的网络入口，专门用于药品不良事件报告工作，方便医务人员和公众报告药品不良反应问题。［21］在日本和韩国亦有违法事实公布制度：对于违反或不履行行政法上的义务的，行政厅向大众公布其事实，并根据社会批评这一间接的、心理的强制来确保履行义务。

当下我国药品安全重大事故时有发生，为了打击各类社会影响恶劣的行政违法行为，各地行政机关大量采用违法事实公布这种社会治理手段，取得了显著成效。“违法事实公布手段在具体行政领域已获得了初步运用，并取得了比较明显的实施效果，应当引起行政法学的关注。”［22］违法事实公布本身并不对违法行为人直接带来法律上的不利，而是通过对违法行为人的社会非难造成其心理上的压力，迫使其履行行政法上的义务，属于一类确保义务履行的间接强制手段。

总体上来说，公布违法事实是一种具有多元化治理功能的规制手段，在实践中既可以作为一类独立的行政处罚或一般行政处罚结果的公开，也可以作为公共警告或行政强制执行手段。作为保障行政法义务得以履行的间接强制执行手段，违法事实公布在很多具体行政领域得以推行，已经成为有效遏制相关领域违法势头的重要手段。所以，公布违法事实作为药监强制制度的新生手段，在信息社会的时代背景下有更强的生命力和发展空间。随着网络和通讯技术的不断发展，违法事实一旦被行政机关在公众媒介上公布，便会立即引起全社会关注并引发公众的谴责。对于违法药企而言，公布违法事实则会对其商誉和社会形象造成负面影响，甚至还会因此而被市场淘汰，诸如此类的精神压力可以迫使行政相对人尽早履行义务。所以公布违法事实可确保行政法义务履行的实效性而成为药监强制的重要手段。

我国药监强制行为法治化依然任重道远，《行政强制法》对药品监督管理中的行政强制适用提供了统一的标准，可以有效避免各部门、各地区药监强制的随意性和差异性，有助于引领我国药监强制制度走向法治化。药监强制法治化的核心内容是以《行政强制法》为基准，审查抽象药监强制行为——清理诸多相关制度规范以及探究具体药监强制行为的合法性。药监强制法治化完善不仅有利于规范药品监管机关的执法行为，有效实现自身行政管理职能，而且可以净化药品市场环境，维护公共卫生秩序，捍卫民众的生命健康权。

参考文献

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［3］［英］J·赖兹．法律的权威：法律与道德论文集［M］．朱峰译．法律出版社，2005．12．

［4］刘启川．行政强制执行时间限制与拒绝给付禁止之制度解析——评《行政强制法》第43条［J］．现代法学，2013，（03）．

［5］石启龙．行政强制措施的模式分析——以社会状态为视角［J］．行政法学研究，2012，（03）．

［6］（日）佐藤功，刘庆林．现代行政法［M］．张光博译．法律出版社，1984．1．

［7］邵蓉．药品流通监管法律法规［M］．中国医药科技出版社，2011．4－6．

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［9］［14］丁晓华．是走向末路还是获得新生——论《行政强制法》的实施对行政取缔活动的影响［J］．法治研究，2012，（09）．

［10］郑雅方．行政强制法实施的挑战与回应［J］．法学杂志，2013，（12）．

［11］杨小君．行政处罚研究［M］．法律出版社，2002．206．

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［13］江必新．《中华人民共和国行政强制法》条文理解与适用［M］．人民法院出版社，2011．69．

［15］邵长青．论行政强制案件的司法审查［J］．法律适用，2013，（09）．

［16］关保英．行政强制设定说明理由研究［J］．南京师大学报，2013，（05）．

［17］于立深．《行政强制法》实施中若干争议问题的评析［J］．浙江社会科学，2012，（07）．

［18］莫于川．行政强制操作规范与案例［M］．法律出版社，2011．49．

［19］国家食品药品监督总局网站，http：／／www．sda．gov．cn／WS01／CL0936／．

［20］上海市食品药品监督管理局网，http：／／www．shfda．gov．cn／gb／node2／node3／node4／node2425／node2426／userobject1ai36197．html．

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一、环境听证的简要介绍

环境行政听证制度，是指国家行政机关在做出环境决策时的一种听证制度，属于行政听证的范畴。即在一定的行政机关及其公务员的主持下，在有利害关系人的参与下，对特定问题进行论证、辩明的程序。当国家行政机关的环境决策可能危害到公民的环境权益时，公民有要求该听证的权利。

完善的环境行政听证赋予了公民参与环境决策的权利，充分体现了民主和人民原则。建立行政听证制度的最根本的目的就是赋予公民的参与权，具体来说，就是从行政立法和行政执法这两个方面为公民政治参与途径的畅通提供法律保障。i环境听证也体现了行政公平与行政效率的统一，制度耗时间，但制度一旦确定下来，它将会持续稳定地带来良好的效益，从而节约时间。总之，环境听证制度反映了一国的民主化程度和法治化程度，是文明、法治的象征，马克思曾指出：程序是法律的生命形式，因而也是法律的内部生命的表现。

同时，环境听证也体现了自然公正的原则。英国的自然公正原则在普通法中有两个最基本的原则：“第一，任何人不能成为与自己有关的案件的法官；第二，任何人或任何团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方的意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利。

二、我国环境听证的现状

我国的环境行政听证制度起步较晚，但《行政处罚法》、《中华人民共和国价格法》、《环境保护行政处罚办法》、《环境影响评价法》、《环境保护行政许可听证暂行办法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》都对听证制度有着规定，尤其是《行政许可法》规定了听证笔录的排他效力，这是值得肯定的，具有很大的意义。但是，以上法律规定的听证制度要么过于原则，比如代表的选取和质证，要么法律位阶较低；在环境行政听证相关法律中，最关键、最致命的硬伤缺少无自由裁量权的制度以及责任追究制度。

总之，环境听证当前最大的问题是不是制度缺乏，而是缺乏执行，是一种理念上的缺乏，具体来说政府执政理念需要继续改进和进步。

三、政府权力理念的改进及制度建设

1、转变、改进政府执政思想

我国的经济水平还有待提高，柴米油盐是我国老百姓的头等大事，以及经济决定上层建筑，我国人民的参政意识和能力是不足的，所以政府的环境行政行为缺乏公民的参与与监督。首先，作为一个人，政治权利是其基本权利，是一个社会人与生俱来应该享有的权利。人天生也是一个政治动物，参政议政的基本权利在任何一个社会，任何一个阶段，人都应当具备。在社会主义初级阶段的今天，政府应该在各方面条件允许的情况下尽其所能地对人民的政治权利进行保障，因为明天美好社会、美好权利的展望不能成为限制当代人，而且是有限生命的人的权利。其次，政府要努力培养有参政能力和参政意识的公民。

政府应正确理解群众参与的价值和必要性，只有深刻认识普通百姓在社会经济发展活动中的积极作用，才能更好地发挥百姓参与的优势。“最好的政府，最大的服务”理论要求政府在行政过程中积极听取公民意见，了解公众所想，吸收和利用社会公众力量参与国家事务、社会事务的组织和管理。在生态环境的保护和治理问题上，强调在广泛公众参与基础上，制定科学合理的环境标准，建立对环境违法行为的严密监控体系，保证环境法律和政策的有效贯彻。

政府的透明化是百姓接近政府的基础，是听证会制度全面彻底推行的必要条件。政府还要发展民主参与精神。国家权力的终极目标是公民要求越过有关机关直接参与行政过程，以防止行政权的滥用，实现真正的民主。只有实现真正的民主，才能避免听证会中的走形式的现象，百姓的建议才能真正进入政策的制定之中。这同时也解决了行政机关和公民之间信息不对称的问题，公民行参政议政权、言论自由权，也是行政机关获取信息的途径。

2、理念指导下的制度构建

健全环境监督管理制度。建立健全阳光行政，让权力在阳光下行使。监督管理制度中笔者认为最重要的是以下四点：

（1）听证代表的选举，笔者认为最简单、最有效的方式，是抽签方式：提前通知利益相关公民，指定地点、指定时间抽签，这是一个范围最大、最好的民主；

（2）专家的选举，专家应该受公民代表委托。因为政府相关部门既然处在决策位置，自然应该具备环境相关知识，如果真需要专家从科学发展的角度进行分析，那他应该代表的是环境相关知识欠缺的公民代表，这样才符合力量的平衡，自然地正义与公正；如果牵涉事项不涉及相关科学知识，也可以不要专家。

（3）落实责任制度。尤其落实专家与政府的责任，要为自己的言行负责，具体责任构成与比例有待研究。

（4）决策过程公开。决策公开是一切制度的基础，没有信息公开，一切都成为空谈，都有可能成为暗箱操作。尤其涉及广大公众环境利益的行政事项，一定要强制性规定网络公开，公开之前不准决策，这虽然牺牲了行政效率，但行政的目的不就是服务广大公民吗？ 牺牲是值得的；而且牺牲行政效率是暂时的，一旦制度构建成功，深入到执法人员和公民的意识中，按照公开制度进行的行政行为具有了稳定性，反而，行政效率会有所提高。

注释：

i丁煌.论行政听证制度的民主底蕴[J].武汉大学学报.2001（1）

【参考文献】

[1]叶必丰.行政法原理[M].武汉：湖北科学技术出版社，1998：207.

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一、工商行政管理效能的涵义

 

工商行政管理效能是指，工商机关实现市场监管目标，从事市场监管执法活动时，发挥功能的程度及其产生的效益、效果的统一。其涵义包括：一是目标性，即工商效能提升的首要要件，没有既定目标，谈效能提升，只是一句空话。维护市场经济秩序是工商行政管理的终极目标，为完成终极目标，还必须有阶段性目标。二是功能性，提升工商效能必须发挥工商行政管理的作用，即发挥组织功能、协调功能、控制功能。三是统一性，即效益、效率、质量、效果的统一。工商效能强调要有市场监管的总体目标与阶段性目标,强调发挥监管执法的功能，强调监管执法能力、效率、效果、效益的有机统一。因此，在工商效能建设中，只有统筹兼顾，全面安排,充分发挥工商行政管理各要素和环节的作用,才能提升整体效能。

 

二、彩响工商效能提升的因素及问题

 

(一)队伍素质因素

 

素质是指人先天特性和后天社会实践而获得的内在能力。素质是能力的核心,而能力是人的综合素质在行为上的外化表现。工商队伍素质是指工商人员理解和认知法律对有关问题作出恰当判断和合法处置的能力。工商人员职业素质的高低，直接决定着工商部门的整体能力和效能。素质更新主要指优良品德的修炼，专业素养的健全，广博知识的积累，办事技能的提高。

 

经过各级组织多年的管理培训，工商人员知识结构得到改善，干部队伍素质有了明显提高。但现有的人员素质与时代的发展仍有较大差距，工商行政管理专业化、职业化发展水平不高。在“两费”停征后，部分干部茫然不知所措，平庸、懒散现象抬头,慢作为、不作为时有出现。激励机制显得乏力，制约机制作用不明显，人员只进不出，干部能上不能下的问题没有得到根本性改变，干部队伍缺乏活力，这些都直接影响工作效能的提升。

 

(二)资源配置因素

 

资源配置包括机构设置、人员调配、基础设施建设和物质保障。如何合理设置机构，促进职能到位，发挥整体效能至关重要。人员调配是发挥效能的决定性因素。人员调配是否符合精干决策层、减少管理层、强化执行层的原则,直接关系到工商效能的提升。基础设施和物质保障是完成各项任务的基础，其中信息技术是提升工商效能的重要载体。

 

工商系统机构名称、上下职能基本相同，但力量整合不够协调。机关内部，市场、公平交易、个体、登记、商标、广告等部门与基层所都有执法办案权，多头执法导致处罚畸轻畸重、重复处罚，上下级工商部门之间权限划分不清，执法资源配置不够合理。有些地方工商部门为了避免以上问题，由公平交易部门实行集中办案，但由于基层执法力量有限，办案人才少，受移交时间和专业知识的限制，执法效能仍未得到提升。

 

(三)工商文化因素

 

工商文化是指工商部门在行使国家赋予的职能中，逐渐形成、积淀、培育起来的得到广泛认同的工商行政管理的价值观念、思维方式、精神理念、职业道德、行为规范的总和，以及在此基础上形成的服务理念、执法意识、管理理论、管理人员文化素质，蕴含在工商行政管理体制、制度、形象、行为之中的文化特色。工商文化既重视群体力量和发挥群体优势，又强调个人因素和潜能创造力，是凝聚和激励工商人员的重要精神力量，为工商机关各项改革提供强大的精神动力。发展工商文化，有利于加强和改善工商机关思想政治工作，有利于增强全体人员的向心力、凝聚力。

 

国家工商总局近几年组织全系统对工商文化开展研究，在工商文化建设上取得了长足的进步。但在创建工商文化的实践中,各地对工商精神的理解表述不一，工商文化的特色不突出，工商文化的核心价值观没有统一的语境表示。工商行政管理共同价值观、工商精神等与工商工作的有机结合还不紧密。全系统对工商文化建设尚未形成统一规划，在社会上的宣传力度和影响力不够。

 

(四)体制机制因素

 

工商监管体制属于国家经济行政管理体制范畴，良好的工商行政管理监管、执法机制会使工商行政管理系统不断适应复杂变化的市场经济，能动把握监管规律，实现有效监管，提高监管效能。

 

工商机关虽然实行了垂直管理，但监管执法受当地政府影响仍然很大。在行政机构中存在职能交叉，工作界线不明确的问题，造成监管执法力量分散，缺乏合力，影响监管效能的提高。如何适应市场经济发展的内在要求，科学构建工商行政管理体制机制，如何充分利用网络化手段，向数字化、信息化管理模式发展，提高市场监管效能，是值得深人研究的重要问题。

 

三、工商行政管理效能提升的路径选择

 

(一)抓紧素质更新，塑造效能主体

 

效能建设既要“效”,更要“能”，根本目的是要提高人的素质和能力。行政效能的提高说到底要靠行政人员的素质提升，即优良品德的修炼,专业素养的健全，广博知识的积累，办事技能的提高。

 

1.加强学习培训教育，提高政治业务素质。思想政治工作是各项工作的基础，直接关系到整个队伍政治素质的提高。组织学习中国特色社会主义理论，开展理想信念、职业道德、党风廉政等各种教育,树立正确的世界观、人生观和价值观,保持奋发向上的精神状态。组织干部学习文化知识和理论研讨，定期组织业务知识学习，提高业务能力。

 

2.实施职位分类制度，激发队伍整体活力。职位分类制度是建立科学人事管理制度的重要条件。工商机关可将人员分为企业注册官、行政检查官、后勤管理人员三个系列。企业注册官是指具备专业资格，经过考评和聘任，在工商机关注册登记岗位依法行使注册核准权的行政执法类公务员。行政检查官是指具备专业执法资格，经过考评和聘任，在执法岗位依法行使行政检查和行政管理的执法类公务员。后勤管理人员是指为处理工商各项工作需要而从事财务、政工、监察、装备、信息技术等行政管理和工勤事务人员。按工作性质又可分为服务性和技术性人员两类。对后勤人员应按国家统一规定的技术序列分等级，如政工师、经济师、会计师、统计师等，按照其相应等级规定享受职务待遇及薪酬。以此构建职务晋升和职级晋升双梯制，调动干部职工的工作积极性，为提升工作效能奠定组织基础。

 

(二)整合管理资源，形成整体合力整合管理资源，形成整体合力是提高工商效能的重要方面。科学的资源配置，是提高行政效能的先决条件。在信息时代，可利用现代科技信息资源,减少中间环节，加强基层力量,对于提高工商效能有着十分重要的意义。在我国的政府机构中，基层行政机关及其人员仅被当作领导的服从者和决策的执行者，他们受到高层政府组织严格的层级制约，缺少因地制宜的决策权。加上行政层次过多，机构重叠，多头领导，交叉指挥，造成基层行政组织和人员工作被动、缺乏活力，难以获得较高的行政效能。因此，现行政府的改革趋势是由垂直式管理向扁平式管理发展，减少政府组织层次，缩小高层与基层沟通距离，把有限的人力、物力、财力资源往基层配置，下放权力，形成小局大所，以达到激发基层人力资源，调动工作人员积极性，履行政府职能之目的。扁平化的组织结构强调信息共享,重视横向联系、沟通和协作，大大提髙组织的反应能力和工作效能，减少了组织的人力资源成本。

 

在监管理念上，应把对市场秩序的管理上升为社会管理的层面，借助全社会力量共同治理，运用整合性治理理念充分聚集各种社会资源，实现综合管理，提高整体管理效能。整合建立政府负责、部门协作、行业规范、企业自律的四位一体的监管格局。

 

(三)改革监管模式，创新监管体制市场经济发达国家的市场监督管理机构主要有三种模式:经济警察模式、公平交易委员会模式、市场行政监督管理局模式。以上三种模式各有长处与不足，我国在借鉴国外模式时，应该吸收国外模式的长处。目前，我国监管模式采用市场行政监督管理局模式较为符合我国国情，要按照党的十精神，建立适应市场监管需要的大部制，解决权责不清、各自为政问题，解决生产、流通、消费环节的协调监管问题，努力提升行政管理效能。

 

(四)应用信息技术，加强软硬件配里随着工商机关市场监管任务不断加大，市场主体数量大幅上升，监管领域和范围不断扩大，提高市场监管效能必然要求充分利用现代信息技术。我国对商品质量的监管采用的模式为“环节管理为主,专项管理为辅”,多个政府部门共同参与的监管模式。在合理执法成本下，更可取的监管模式是充分利用各个监管环节和部门所取得的有关商品质量信息，将检测结果形成数据在网上共享，实行综合监管、上下联动的市场机制。数据是信息化应用的直接结果，所以数据库建设是信息化建设的基础性工作。数据库建设首先要建立与完善市场主体数据库，其次是重要商品数据库，并逐步建立联通国家工商总局、省、市、区工商局、工商所五级的信息网络系统。信息化的应用,从长远目标看，应围绕信息资源的跨地区、跨部门共享为重点，努力构建地区、部门互动的市场执法体系，以信息资源公开和开发利用为重点，全面提升科学监管、优质服务的水平，不断满足民众对政府提供公共服务的各种新要求。

 

四、建立工商行政管理效能提升的评价体系

 

为了促进工商行政管理效能提升,应该建设效能评价体系。工商行政管理效能具有综合性特点，其评判标准也是多方面、多层次的，只有科学、合理地确定评价指标，采取正确、有效的评价方法，客观公正地进行评价，才能促进工商行政管理效能的提升。

 

(一)工商行政管理效能评价主体及方法

 

工商行政管理机关效能评价可以依靠多元的评价主体和采用综合分析法进行，保障效能评价的真实可靠、公平公正。

 

1.评价主体。工商机关及其上级机关在评价主体中占有重要地位。与第三者的评价主体相比,工商机关及其上级机关更加了解监管执法总体情况,更能掌握工商行政管理效能评价的重点和难点，对评价标准掌握更加准确、全面。第三方评价是评价主体另一组成部分。在发达国家，政府只是评价主体之一，民间评价机构，包括独立的民间调査机构、大学科研机构和媒体组成评价委员会进行第三方评价，这有利于评价的客观、公正。

 

2.评价方法。工商行政管理效能评价可以采用主观测量和客观测量方法进行。主观测量方法可采用问卷调査、实地访谈方式进行。客观测量方法可通过监管执法统计数据获得。如査处违法行为的案件数量、发展市场主体数量、商标注册数量、著名驰名商标数量、合同履行率等。把主观测量与客观测量的结果进行综合分析，才能最终反映工商效能的提升情况。

 

(二)评价指标

 

根据工商行政管理效能的定义，我们可以从工商行政管理的效益、质量、效率、时效、能力五个维度进行评判。

 

1.工商行政管理质量。工商行政管理质量是指工商行政管理执法和服务的质量，主要从市场巡查质量、行政许可质量、行政处罚案件质量等方面进行衡量。市场巡查质量主要以巡査中违法行为的发现率来衡量，包括市场主体证照齐全率，无照经营率，违法行为发现率,重特大违法行为应急处置等。行政许可质量以受理程序是否合法，核准时限是否符合法定要求等为标准。行政处罚案件质量以事实是否清楚，证据是否确凿,程序是否合法，适用法律是否正确等为标准。

 

2.工商行政管理时效。衡量工商行政管理效能的时效指标，是指完成一定工商行政管理工作量所需要的时间数量。行政效能可以用时间效率表示，以最短时间完成工商行政管理目标的,则工商行政管理效能高;反之，则工商行政管理效能低。因此，把时效指标作为衡量工商行政管理效能的一个重要指标，对工商行政管理效能建设具有重要的现实意义。工商行政管理时效既有法律法规规定又有制度性规定，在法定时间内完成工作任务是职责任务的要求，在法定时限内尽量缩短工作时间是提高效能的重要表现。工商行政管理时效指标包括行政许可的时限要求、行政处罚的时限要求、市场巡查的时限要求与消费投诉时限要求等。

 

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在依法治国基本方略的深入实施进程中，人民群众的法律意识、权利意识日益增强，这对消防执法工作提出了更新、更高、更严的要求。在新的历史条件下，消防执法既要做到“理性、平和、文明、规范”，更要把“优质高效服务”作为出发点和落脚点，大力推行服务型消防执法，坚持“在服务中实施管理，在管理中实现服务”，积极回应人民群众的新期待、新要求，不断提升消防执法公信力和人民群众满意度。

一、服务是公安消防执法的终极目标

（一）严格执法与热情服务是辩证统一的整体。严格执法和热情服务不是相互孤立、相互对立的，而是相互渗透、有机联系的整体，二者不可或缺，更不可割裂。执法主要是手段、是行动，服务主要是目的、是宗旨。

（二）严格执法的本质上就是服务。在“严格执法、热情服务”这一统一体之内，执法和服务既有同一性，也有差异性；同一是相对的、有条件的，差异是绝对的、无条件的。用联系的而不是孤立的、用全面的而不是简单的眼光来看，严格执法从根本上来说正是对广大人民群众的热情服务。

（三）准确把握严格执法与热情服务的科学内涵。严格执法的本质特征是严格依法办事、依法行政，正确执行和适应消防法规。热情服务的核心要求是坚持严格执法，对公安消防机构来说，执法就是服务，而且是服务的主要手段，坚持严格执法的根本目的就是保障社会消防安全。“严格执法”不等同于“执法从严”，“热情服务”也不等同于“降低执法标准甚至不要执法”。

二、正确树立公安消防执法服务的思想理念

（一）正确树立以人为本的思想理念，把严格执法与热情服务有机结合起来。严格执法是公安消防机构的法定职责，热情服务是公安消防机构的性质和使命所决定的。消防监督工作更好地服务于经济建设，必须深入贯彻以人为本的思想理念，坚持与时俱进，解放思想，开拓创新地开展消防监督工作。

（二）正确树立科学规范的执法服务理念，力求做到法理兼顾。文明、规范是执法的应有之义，理性、平和是对执法的更高层次的要求。从执法实践看，实施行政处罚、行政强制是消防执法的热点、焦点问题，也是执法和谐的关键因素。要进一步完善执法制度，严密执法程序，规范执法行为，做到当宽则宽、该严则严、宽严相济、罚当其罪。特别是要针对自由裁量，制定统一的符合当地经济发展实际的消防行政处罚自由裁量标准，限制执法人员自由裁量的空间。

（三）加强对执法队伍的管理，切实强化和谐的立足点。执法队伍是消防执法的主体，也是执法实践活动和谐的重点。一方面要加强执法队伍专业化建设，抓好岗位人才、专门型人才和专家型人才的培训和管理。另一方面要加快发展消防事业，让官兵得到锻炼，锻造出一支坚定而富有智慧的公安消防执法队伍。

三、完善符合民意的消防执法服务措施

（一）坚持融入大局谋划消防工作。必须服从和服务于地方经济和社会发展的大局，服务服从于“保增长、保稳定、保发展”的思路，在决策导向上要紧贴地方经济发展、社会事业进步、老百姓安居乐业这个中心，自觉把消防执法工作放在服务民生、促进经济发展的全局中来谋划、来思考、来落实。

（二）坚持围绕服务抓教育引导。扎实开展以服务经济、便民利民、构建和谐等为内容的专题性思想教育，引导执法干部牢固树立服从、服务于经济建设中心的观念，强化“人民消防为人民”的意识，打牢官兵服务经济社会和保障民生的思想根基。尤其是一线消防监督执法人员要牢固树立“服务意识、效率意识、形象意识”，一言一行、时时处处要把服务放在首位，做到随时经得起群众监督、舆论监督、效能监督。

（三）坚持关注热点解决问题。近年来，人民群众对消防工作关注的热点问题集中体现在消防行政许可、消防执法、居家处所消防安全环境等三个方面。各级公安消防机构要本着有利于服务群众的原则，大量改革消防行政许可，减少房屋产权、性质把关等地方性消防行政许可的前置条件，简化程序、缩短办结时限，建立高效、快捷的消防服务工作机制，以热情服务取得群众的理解和支持。

（四）坚持服务经济出台新举措。要针对消防工作服务于经济社会发展、保障民生方面存在的机制性、体制性问题，本着“合法、合理、效能、责任、监督”的原则，通过慎重的调查谁，研究出台针对性和操作性强的服务举措，提高服务企业和群众的效能。随着消防法律法规的进一步完善，消防法律法规必须与服务经济举措相协调、相适应，使之符合时代节拍、企业要求、群众愿望。

（五）坚持服务民生见微知著。“群众利益无小事”。要以人民群众满意为出发点，进一步转变工作作风，积极倡导“诚信消防”、“透明消防”、“责任消防”的全新理念，真心、热心、细心地接待来访群众，急群众之所急、帮群众之所需，把群众的事当做自己的事，真正做到民情民意入耳、民声民求入脑、民利民苦入心。

四、建立行之有效的消防执法服务监督机制

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1．监管的目标与职责创新，做到监管与保护相结合。财政部门行政监管的终极目标应该是促进注册会计师行业的健康发展。从长远来看，与其说是政府监管，还不如说是政府保护。其职责应限于监督和指导，而不是直接进行管理。监管的重点应主要关注行业环境（如法律环境、执业环境、税收环境）、注册会计师和会计师事务所执业质量、会计师事务所的内部管理、注册会计师违反相关行政法规的处罚。

行政监管与行业自律应以法律法规和职业道德为依据。凡是违反了行政法规、违反了国家法律的行为，应该受到行政监管，触犯了法律的还应移送司法机关处理；凡是可以在职业道德范畴内解决的问题，应充分发挥行业的自律作用，通过行业协会的诚信评价、执业质量水平的考核等，对会计师事务所、注册会计师进行约束和监督。前者解决合法性问题，后者解决效率和公平问题。

2．监管的思路创新，应该重在监控和预防。目前，监管大多在“事后”进行，往往使监管工作处于十分被动的境地。为了改变这种局面，首先应发挥好业务报备制度的“探雷器”作用，实行跟踪检查。如某一家会计师事务所通过专业判断拒绝了某客户的委托，而其他会计师事务所违背职业道德为这家企业出具了审计报告，监管部门只要掌握相应的线索，就可以利用“探雷器”进行有效的“排雷”。其次，应发挥好关注函、约谈、行政管理建议书、谈话提醒制度的作用，对未发生的事件，通过事前警示，防患于未然。

3．监管的手段与方法创新，监管要以高效率和低成本为原则，努力实现监管工作的高效率。

首先，在日常检查中，应推行例外管理，即对经常发生的、例行的、程序化的事件予以较少关注，而对例外发生的、非程序化的事件予以较多的关注，以提高检查效率。

其次，做好“两个协调”。一是财政部门与其他部门的协调。由于对会计师事务所的处罚涉及证券监管部门、银行监管部门等，财政部门应大力协调好部门之间的关系，努力构造畅通有效的协作机制，重点解决以下问题：明确界定各部门检查权限，确定各部门检点；沟通协调检查计划和检查名单，通报检查情况和检查结果；研究落实部门之间的案件移送问题；联手对有关案件进行调查和处理；接纳有关部门参加案件处理的专家论证会。二是部门内的协调，明确责任，分工监督。主要解决以下问题：①明确地方财政厅（局）和中央财政部门驻当地专员办事处的分工，切实从源头上避免地方保护主义和权力“寻租”行为；②不同部门的检查方式、检查内容应具有同质性，检查结果应具有同样的效力，避免导致双重认定；③两套机构的检查人员对于发现的共性问题，应及时通报，实现资源共享，必要时也可以互派观察员，以达到互相学习和监督的目的。

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中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）25-0082-02

一、科学发展观与法治建设的关系

科学发展观的丰富内涵与现代法治精神相契合，对中国法治建设具有重要的指导作用。一方面，科学发展观是指导社会主义法治建设的重要科学理论，为法治提供了思想基础。从功能上来说，科学发展观能够积极促进实现法治的功能。科学发展观的终极目标是要实现和谐发展，促进和谐社会的建设。法治要通过培植人们对法律的信仰，通过立法、司法、执法等一系列的法治过程来营造和谐、可持续发展的社会环境。另一方面，社会主义法治建设是落实科学发展观的根本保障，科学发展观所蕴涵的坚持以人为本、追求全面协调可持续的发展、实现“五个统筹”、建设和谐社会等目标与原则，必须通过法治建设来实现。因此，我们应深入研究和准确把握科学发展观的精神实质及其指导作用，将科学发展观切实贯彻到中国法治建设上来。

二、中原经济区法治建设存在的问题

（一）中原经济区的立法不足

近年来，中原经济区区域内立法主体紧紧围绕本地经济发展加快了立法进程，但进度缓慢且大都站在维护本地区利益的角度，其立法不足主要表现在：（1）立法步伐跟不上经济社会发展要求。中原地区与沿海省份相比，表面上看是资源环境生态问题，实质上是发展问题、产业结构不合理和发展方式粗放问题。如河南是能源大省，许多自然资源总量位居全国前列，但在通过过度消耗能源资源换取经济快速发展的同时，也付出了沉重的代价：资源浪费、环境污染、生态脆弱、矿难事故严重等。这些事关中原地区经济社会发展全局的热点、难点和重点问题的化解，迫切需要立法的引导、支持和规范。（2）立法存在很多盲点。如河南在发展产业投资基金改革方面，目前尚未出台《产业投资基金管理办法》等有关法律规范。（3）相关法律规定滞后。如中原经济区内的建设用地流转已成为一种不可阻挡的发展趋势，但这超出了中国法律规定的范围，属于对现行法律制度的突破。鉴于此，河南要改进立法技术，及时修改、废止本省土地管理方面不适当的法律规定，为中原经济区发展营造良好的法律环境。

（二）中原经济区的行政法治建设问题

由于行政区划的原因，中原经济区区域内城市之间的统筹协调机制不完善，致使各地行政执法利益化的程度很高。目前，一些基层执法队伍经费的主要来源是罚款和收费，而且罚的越多、收的越多、返还的越多，致使一些行政执法行为与执法者的自身利益挂钩，结果造成执法行为与执法目的严重背离。有些部门甚至从自身利益出发，给每个执法人员下达罚款任务，开展罚款竞赛；有些部门之间有利争着上，无利躲着走，争管辖、争权力、争罚款、争收费；有些部门对于违法行为不是及时制止，而是任其发展，事后收拾“残局”；有些部门故意设置“圈套”，引诱行政相对人违法，然后施以重罚。

（三）中原经济区的司法建设问题

司法是定纷止争、解决纠纷、化解矛盾、调节利益冲突、实现社会和谐的特殊事业，要构建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的和谐社会，实现经济社会和人的全面发展，司法的地位和作用显然是不可替代的。但目前中原经济区域内，在司法实践中仍然存在、失职渎职、的行为，同时司法地方保护主义比较盛行，司法机关对本地、外地当事人不能平等对待，做不到一视同仁、公正司法、中立裁判。

三、中原经济区法治建设问题的原因分析

（一）缺乏地方立法协作

地方立法协作是区域经济社会一体化发展的利益诉求，是区域间经济社会发展的利益协调问题。一方面，区域一体化要求采取一致的规则和行动，建立无壁垒、无障碍、各地利益最大化的共同市场和共同规则；另一方面，只要存在一级利益实体单位，地方保护、立法不协调的倾向就不可避免，就需要建立统一协调各方利益关系的机制。中原经济区是一个正在兴起的区域经济，需要借鉴其他地方在区域经济发展方面的经验。如长三角三省市共16个城市在经济协作中已开始暴露出各地法规规章冲突、执法依据不一、重复建设、地方保护等问题，急待通过立法协作来协调统一各方利益关系。

（二）缺乏有效的权力制约和监督

缺乏明确而严格的的法律监督和责任追究制度是问题的重要原因。某些权力集中、权力含金量大的行政执法主体不作为、乱作为、慢作为等行政瑕疵比较突出，在实施行政许可和行政处罚权时，同事不同权、同案不同罚、合法不合理，自由裁量权缺乏法治化约束，甚至滋生权力寻租、营私舞弊等腐败问题。必须把追究法律责任作为法律实施的重要环节来抓，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究法律责任，并对直接责任人员给予行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。

（三）地方司法保护主义严重

目前，在中原经济区内，司法建设中的突出问题是存在地方保护主义。如某些司法机关对本地、外地当事人不能平等对待，做不到一视同仁、公正司法、中立裁判，从而削弱了司法的公信力。对跨区域的涉诉案件和执行案件中当事人的基本情况、履行能力等不能及时调查、互相公布，出现信息不对称现象。此外，中原经济区内各区域间在司法文书送达与执行方面的协作急需加强，要形成“异地执行公务、当地司法机关支援”的局面，就要加强中原经济区内各区域间在案件调查取证、案件管辖方面的协作，健全区际委托调查取证制度，对区际案件的管辖权问题达成协议。要加强中原经济区内各区域间在法律服务方面的协作，尤其要简化律师异地调查取证或申办执业的手续，对异地司法行政机关提供的律师身份证明予以确认。要加强中原经济区内的区际法律援助，建立法律援助案件转办制度，以减轻当事人的经济和精神负担。

四、科学发展观视野下中原经济区法治建设的构想

（一）统筹兼顾，加强立法协作

按照科学发展观“五个统筹”的要求加强立法协作，包括立法工作经验的交流、立法信息交流、立法技术的统一，甚至包括法规条文的借鉴。加强立法协作，应考虑如下几个方面：（1）成立中原经济区立法协调机构，可由中原经济区内的各市人大常委会法制委员会主任或政府法制办主任以及相关法律专家组成。（2）建立和完善立法信息交流平台。建立相应的信息资料库，交流区域内立法计划、立法动态、立法信息；针对中原经济区范围内社会经济发展的重大的问题进行讨论并提出参考性意见；提出与区域合作立法有关的建议。（3）创新中原经济区立法程序。要通过举行听证会、论证会、座谈会或召开新闻会等形式，广泛征求公众对立法工作的意见；各地的地方性法规和地方政府规章除按照《立法法》的规定进行备案外，可以尝试建立地方立法或规范性文件交叉备案制度。（4）协调立法内容。区域内各地区的立法要充分地考虑和兼顾中原经济区范围内的经济一体化的需要，在保持地方特色的基础上，实现立法内容的相对统一。地方立法文件的起草、审查等各个阶段全面把关，消除或减少不同地方的立法在内容上的矛盾和不协调，增强区域内法律规范的统一性与权威性。

（二）贯彻科学发展观，推进依法行政

1.规范政府行为，加快政府职能转变。对于政府而言，法治理念是强调政府只能做法律法规规定的事情，这一理念有助于防止政府随意扩大权力、抑制公民和社会创新活动，甚至侵害公民权利行为的发生。在非市场领域或市场本身无力调节的领域应充分发挥政府的作用，这就要求明确政府的公共职能。

2.规范行政决策和执法行为。建立起良好的决策法治体制机制，保证政府决策、规划的科学化、民主化、规范化，严防引进污染企业和夕阳产业，严防重复建设，劳民伤财，将有限的人力、财力和精力投到消除落后、形成竞争优势上，摒弃“人治”弊端干扰经济发展和法治发展大局。切实规制行政执法行为，尤需制止乱检查、乱罚款、乱摊派、乱收费等侵害市场主体利益的行为。必须推进相对集中行政处罚权和综合执法工作，通过职能的科学配置，减少执法层次和交叉重迭执法的矛盾，避免执法部门相互推诿、扯皮现象的发生，提高执法效率。

3.改革行政审批制度，提高行政效率。削减经济事务行政审批的手续，发展战略经济区统一的电子政务，简化行政流程，建立透明高效的电子政府，以刚性可操作的具体规则，减少行政成本，提高行政效率，保证行政行为的公正性、公平性和公开性。

（三）以人为本，创建司法协作

1.贯彻以人为本的司法理念，保障公民权利。司法机关必须认真贯彻“国家尊重和保障人权”的宪法原则，在各项司法工作中高度注重依法保障人权。以人为本的文明理念能让司法更具有亲和力，使人们感受到司法的力度和温度、刚性和柔性，从而真正地彰显司法的地位和作用。

2.加强中原经济区内的区际司法协助。要加强中原经济区内各区域间在司法文书送达与执行方面的协作，形成“异地执行公务、当地司法机关支援”的局面。要加强中原经济区内各区域间在案件调查取证、案件管辖方面的协作，健全区际委托调查取证制度，对区际案件的管辖权问题达成协议。

3.消除司法地方保护主义。在中原经济区内，各司法机关要遵循公平、公开和非歧视原则，对本地、外地当事人平等对待，做到一视同仁、公正司法、中立裁判，增强司法的公信力。

参考文献：

[1] 张浩.以科学发展观为指导，推进社会主义法治建设[J].法制与经济，2008，（7）.

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传统的行政理念是“政府中心主义”，它简单地将管理方与被管理方对立起来，以为双方只是管制与服从的关系，习惯于“管”字当头，“罚”字殿后。而现代行政法则是以“社会本位”作为自己的基础，在公共利益与个人利益的价值比较上，它视两者是互相一致的；在道德观念上，它认为公共利益与个人利益是可以互相信任的。因而，政府行政行为的理念就是服务，以实现个人的合作。也就是说，政府与公民之间的行为关系是一种服务与合作的关系，即行政行为是行政机关在公民的参与下所作的一种服务行为。所以，现代政府最大的特点就在于其职能主要是给付职能或者称之为服务职能。

行政许可法把便民、高效作为立法的重要原则之一，体现出浓重的亲民、便民的服务色彩。它要求政府不仅是管理的政府，更应该是服务的政府、便民的政府。它规定行政许可既可以由行政相对人自己提出，也可以由其委托人提出；规定可以用现代化手段提出许可申请；规定行政许可申请书文本应由行政机关免费提供，行政机关应将行政许可的办事程序公开公示等，充分体现出了“服务是政府天职”的现代政府理念。这就要求政府机关及其工作人员应当按照立党为公、执政为民的要求，牢固树立“服务就是政府的天职”、“管理就是服务”的理念。

二、行政许可法确立了有限政府的观念

在计划经济体制下，政府的作用是全方位的，其不仅要发挥维护公共秩序和社会公共利益的作用，而且要发挥分配资源等作用，其结果就是政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事情。长期以来，政府的权力随着经济的发展不断扩张，管理触角延伸到了政治、经济、文化、教育、科技等各个领域。而行政许可法则是严格限制了设定行政许可的事项范围，规定了什么事项可以设定行政许可，什么事项不可以设定行政许可。例如，《行政许可法》第十三条就规定了四项不必设定行政许可的事项：公民、法人或者其他组织能够自主决定的事项；市场竞争机制能够有效调节的事项；行业组织或者中介机构能够自律管理的事项；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项。只要以上述四种方式可以规范的社会关系，都可以不设定行政许可。这充分表明了：在社会主义市场经济的条件下，政府的作用和权力的行使应当是有限的，应有所为，有所不为。政府的作用应当是为市场竞争创造公平宽松的制度环境，为市场主体提供良好的服务，解决市场机制解决不了也解决不好的问题。现代政府应当是一个有限的政府而不应是一个“保姆式”的政府。

三、行政许可法树立了法治政府的思想

长期以来，一些政府机关及其工作人员片面地认为政府就是行使权力、约束行政相对人行为的，把行使权力当作政府唯一的存在方式，忘记了政府应当承担的责任。于是，在实践中不断出现了争夺审批权、漠视行政相对人权利的等现象。而事实上，承担责任是政府的第一要义。行政机关行使权力的过程，也就是其履行职责的过程。有权必有责，用权受监督，违法要追究和侵权须赔偿是依法行政的基本要求。行证许可法的重要贡献，就是用法律的形式将行政许可的责任属性固定下来，规定了行政机关在行政许可的设定和实施过程中应当承担的法律责任，倡导了责任政府的理念。同时，为了防止行政机关借行政许可争权夺利，在行政许可权的设定上，行政许可法的规定比行政处罚法更加严格。它排除了国务院部委规章设定行政许可的可能性，规定只有省一级人民政府的规章才能设定行政许可，剥夺了较大市的政府设定行政许可的权力，充分体现了现代政府应当依法行政的思想。

四、行政许可法强化了透明政府的准则

信息公开、透明现今已经逐渐成为了现代政府的行为准则和目标。信息公开、透明的基本要求是：行政权力运作的主体、依据、程序应当是公开的；行政权力运作的过程应当是开放的，公众可以依法参与。行政许可法通过规定行政许可的申请、受理程序，审查、决定程序，听证程序等，将信息公开、透明的问题由道德自律转变为法律强制；并规定了起草设定行政许可的机关应当采取听证会、论证会的形式征求社会各界的意见，保证了行政许可的设定公开透明。对已经设定的行政许可，行政许可法同样规定有定期评价制度。通过规定这些措施，行政许可法不仅保障了公民对行政管理事务的知情权、参与权和监督权，而且促进了政府行政措施的公开透明。

五、行政许可法强调了诚信政府的概念

诚信是建立现代市场体系的必要条件，也是规范市场经济秩序的治本之策。建设社会信用，首先政府要讲信用。如果政府在决策上随意性大，甚至出尔反尔，其结果不仅是降低了政府的公信力，而且会损害行政效率，影响政府的权威和形象。而行政许可法首次以法律的形式确立了行政领域的诚实信用、信赖保护的原则。按照这一原则，行政机关必须要做到：一是所的信息必须真实可靠，政策要相对保持稳定，确需变更的要尽可能事先规定过渡期，给百姓明确的预期；二是所作的决定、政策不能朝令夕改、出尔反尔；三是因客观原因，为了维护公共利益，政策、决定确需改变的，由此给百姓造成财产损失的，行政机关要依法予以补偿。

六、行政许可法实现了人本主义精神

人本主义精神是现代行政管理理念的出发点和归宿。党的十六届三中全会明确提出了：坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。而行政许可法正好顺应了这一趋势。其立法宗旨之一就是方便群众，保障公民、法人和其他组织的合法权益，要求设定行政许可必须要遵循促进经济、社会和生态环境协调发展的原则，体现了法以民为本的鲜明特色。这就要求行政机关及其工作人员必须要认识到，经济发展并不是社会的终极目的，社会进步和人的全面发展才是我们追求的目标。因此，行政机关应当坚持以人为本，以实现最广大人民群众的根本利益作为各项工作的出发点和落脚点；以培养人、塑造人、发挥人的积极性和创造力、促进人的全面发展作为目标，从理解人、尊重人、关心人和帮助人的层面入手，发挥政府的职能作用。因此，从公民的角度来看，行政许可法实现了公民从身份社会到契约社会的转变，是对公民个人权利的一次真正的回归。综观我国20多年的经济体制改革，最成功之处就在于通过市场经济的运行机制，确立了公民个人的市场主体身份。目前，我国法律体系中有200多部法律从不同的角度赋予了公民个人市场主体的资格。但是在经济生活中，公民个人的抱怨却并没有减少，因为他们在现实经济生活中的权利并没有得到真正的实现。究其根源，就在于这些法律规范虽然承认了公民具备了市场主体能力，却并没有从根本上交还公民作为市场主体所应当享有的权利。而《行政许可法》的出台，则标志着公民个人权利的真正回归。因为，在行政许可法实施之后，公民个人能够真正成为权利的主人，以前束缚公民的的众多行政审批事项交由他们自己自主决定。行政许可法为公民更加积极主动地投身到市场经济运行机制中提供了充分的法律保障。

同时，由于行政许可制度可以通过保障追求适度的个体利益来增进公共利益，实现公共利益与个体利益的同时兼顾，促进社会整体利益得到有序增长。所以，政府运用行政许可调控经济运行、规制社会秩序时，也可以维护和促进社会整体利益(包括公共利益与个体利益两方面)的增长，实现公民个人利益和社会整体利益的双赢局面。

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2企业环境成本会计存在的问题

2.1成本标准分类过多，导致计量困难在企业环境成本的会计计算中，首要影响计算质量的就是环境成本的分类标准过于繁杂。有的企业按生产过程的不同阶段把环境成本分为事前环境成本、事中环境成本和事后环境成本；有的企业按环境成本的形成过程将其分为直接降低排放污染物的成本、为预防环境污染而发生的成本、有关环保的研究开发成本；等等。成本标准分类过多，造成企业很难选择一个合适的计量法去计算评估。而对于新经济背景下的碳成本研究，就更加不成系统，少之又少。2.1成本信息披露混乱，导致实用受阻虽然随着社会经济的快速发展，企业意识到了环境成本的重要性，但对其的披露却显得畏手畏脚。不少企业虽然将环境成本纳入了会计核算之中，却并没有对其进行单独的处理。也就是说，企业在处理成本问题时，往往把环境成本和普通成本费用混为一谈，既不设置单独的环境成本报表，也不明确环境成本的报表项目，这就使得成本信息的披露朦胧化、混乱化，不能严格地起到对环境成本的评估作用。

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一、部门协作不畅的主要表现

当前，我市城市管理的规范制定权、处罚权、强制权、许可权、征收权等多项权力分离，这对保持相关行政职能部门之间一定的权力制衡、预防权力腐败等现象显然是十分必要的。然而，现代城市管理是一个多层次、多变量的复杂系统，是具有非线性和复杂回路特性的社会系统工程。对于任何一个具体的城市管理活动而言，行政处罚权与其它行政职权又都是相互依存、相互促进、相互制约的。城市管理系统中的任何行政活动，都完整和连续地贯穿和包含了这些职权。人为地割裂这些行政权，虽然可以达到相互制衡，减少寻租的可能性，但也增加了部门协作难度，提高了行政活动成本，降低了行政效率。主要表现是：

（一）信息获取滞后，信息不对称，处理问题被动。城市管理系统范围极广，内容繁多。现行管理方式下，城市管理执法部门获取信息的方式主要有两种：一是主动获取，即执法人员将大量的时间用于日常路面巡查以获取信息。这种途径比较直观、直接，对情节轻微的违法活动，可以通过劝阻教育迅速进行纠正。但是，执法人员的巡查仅局限于对市容环境卫生、交通等直观领域的信息获取和监督处罚，而对其他众多领域的信息获取较为困难，这也就限制了城管部门在拓展执法领域上的努力。而且，执法人员发现问题越多，自己的工作量就越大，长此以往，势必会影响到部分执法人员的工作积极性，同时也降低了执法部门的执法效能和执行力。另一种是被动获取，即群众发现问题后打投诉电话进行举报，或通过市长热线、城管110以及等方式直接向执法部门反映，或通过新闻媒体，如电视、报纸等进行曝光反映，经领导批示后由执法人员进行处理。这种途径有利于借助群众和媒体的参与，拓宽信息来源渠道，同时也能起到法制宣传的作用。但是，这增加了问题发现到问题处理之间的环节，增加了行政时间和行政成本；并且容易被误认为群众不举报、媒体不曝光、领导不批示，城管执法部门就不去发现、不去查处问题了，容易造成执法部门无所作为的错觉，最终导致“领导批评、群众埋怨” ，执法部门费力不讨好的后果。由此可见，执法部门缺乏有效、及时的信息获取途径，信息获取滞后，处理问题被动。

（二）部门之间职责不清，职能交叉，无人管理与多头管理并存。城市管理专业化分工是社会发展的必然趋势。专业分工越细，管理、综合执法人员的知识积累、法律准备以及对人才的培训就越快，但部门与部门、政府与群众之间信息不对称就越严重，协调合作的成本也就越高。同一个问题在具有不同执法权的部门之间转手反映，其实问题的关键就在于同一性质的执法权在不同部门之间所进行的分割。这也是职责不清的一种表现，以及造成群众对执法权归属认识不清的原因之一。从而也就造成了群众反映问题难，执法部门获取信息不及时的问题。比如，对一个大排档夜间噪音扰民的群众投诉，环保、公安、卫生、城监等多个部门都具有一定的管理职权，群众往往不知道应该向哪一个部门反映，或者反映了迟迟得不到圆满处理。由于部门之间职责交叉，像这种吃力不讨好的事，都有一堆管不了的理由，无人愿意去管理；反之，又因为有利可图而多头管理，出现“九顶大盖帽管一顶破草帽”的执法扰民现象。

（三）过多地依赖突击式和运动式管理，长效管理机制亟待进一步建立。目前，对城市管理中突出问题的治理往往局限于搞运动、搞突击式的整治。例如“城市牛皮癣”泛滥了，发生交通死人事故了，媒体报道了，于是领导批示，层层发文，层层开会部署一个专项治理活动就此开始。类似的问题的报道媒体上经常可以看到。这类运动表面上轰轰烈烈，实际上雷声大雨点小，虎头蛇尾，实际效果往往是前治后乱。虽然专项治理在短期内对改善城市管理问题确实有着很好的效果，但是建立长效管理机制、确保城市始终正常稳定有序运转才是城市管理的终极目标。如果不建立长效管理机制，专项治理往往治标不治本，结果只能导致“乱—治—再乱—再治”的恶性循环，城市管理耗能大、效率低。

（四）缺乏统一调度，部门联动机制不健全。城市管理部门众多，工作侧重点和依据的法律法规各不相同，往往是各行其是，协调配合不够，更谈不上建立相互之间的既监督又协同的关系，致使以收代管、以罚代管、只批不管的现象时有发生。由于部门没有很好的配合，直接制约了城管执法工作的正常开展。

在现行行政权力划分的制度下，政府行政部门需要创设良好的协作机制来愈合制度内的裂口，以建立有效的合作机制来实现管理、执法资源共享，弥合因行政权各组成元素分裂而造成的行政成本提高、行政效率降低的不良后果。

二、

健全城管协作机制，强化部门长效协作

建立健全城管协作交流机制，是优质高效开展城管工作的需要，是深入落实科学发展观的客观要求。在现有城管体制下，只有遵循共同参与、相互交流、相互协助、相互监督的原则，充分应用现有行政手段和现代科技技术，建立城市管理各部门之间长效协作的新机制，形成各部门共同参与政策制定，共同现场发现问题，共同现场处理、监督、反馈、检验的良好协作模式，才能真正做到源头监控、动态管理、及时处置和反馈城管问题，确保城市健康有序发展。

（一）城管协作机制的主要内容

结合当前城管工作实际，必须建立健全以下六项协作交流机制，确保城管工作的协调高效开展。

一是建立健全联席会议机制。行政执法机关应当根据本级政府的要求或者专项整治的工作需要召开行政执法联席会议，统一安排部署联合执法的事项、方法、步骤、措施，通报和沟通执法工作情况，协调处理联合执法中的争议，研究解决联合执法的新情况和新问题。会议议定事项以会议纪要形式送执法机关执行，各执法机关要定期报送联合执法情况。

二是建立健全联合执法机制。同层级的行政执法机关针对城市管理领域较为突出的违法行为或者人民群众反映强烈的社会问题进行专项整治活动的，应集中执法力量，实施联合执法。联合执法牵头机关应当认真履行组织协调职责，有关机关应当积极配合，不得各行其是，不得互相推诿。

三是建立健全联动执法机制。市级执法主管机关与区县（自治县、市）执法机关要建立上下联动执法制度，加强行政执法中的层级联动。上下联动执法应依法界定双方权责，合理配置执法力量。

四是建立健全互动执法机制。同层级的行政执法机关之间要建立互动执法制度，确保各行政执法机关在行政执法过程中需要相关执法机关承担协助（协管）义务时能得到及时、有效配合。执法机关提出协助调查、采取强制措施等协助（协管）要求，只要手续完备、程序合法，协作机关应及时无条件予以配合。

五是建立健全资源共享机制。行政执法机关之间应当公开各自的信息、技术和资源，提供查询方便，对其他机关请求查询有关信息、资料、数据的，被请求的机关应及时、无偿提供。应当建立执法信息互通平台，保持及时、灵敏的信息沟通，把握违法行为动态，防止违法当事人利用地域、时间差异，流动作案。应当确立有效的沟通方式和渠道，采用签订合作协议、设立联络员等方式，建立联络网，互相提供执法工作情况。

六是建立健全执法调处机制。行政执法机关执行法律、法规和规章过程中发生的争议或者其他问题，应当首先由行政执法机关互相协商解决争议；协商不成，由同级政府法制机构负责协调处理；协调不成的，则应当报共同上一级行政机关依法裁决。

以上六种协作机制其实在全国各地都或多或少存在。如上海市推行了行政执法与刑事司法信息共享平台制度，依托政务信息网络，共享行政执法案件信息，使行政执法与刑事司法执法工作衔接和协作更加便捷、规范、透明、高效。深圳市建成了以数字城市技术为依托的数字化城管信息平台，通过建立覆盖全时段、全范围的城市管理数字化网络，实现多部门信息共享、协同工作，对城市市政工程设施、公用设施、市容环境和环境秩序实施网格化监督和管理，推进城市管理达到主动、精确、快速和统一的目标。又如，我市城管委员单位联席会议制度，也是一项城管协作机制，对协调解决城管重大问题起着积极的作用。

（二）城管协作机制的实现方式

由于城市管理部门之间各自的利益、目标不同，势必会出现两者所作出的行政决策、行为相互矛盾、打架的现象。由此，城市管理执法实践已提出了更多的权力协调要求。协作得好，可以提高政府宏观管理效能，否则将会产生极高的管理执法成本，对城市建设造成极大的成本浪费，对城市软环境建设造成极大的负面影响。从当今城市管理发展趋势来看，城管协作机制的实现方式主要有三个：

一是制定政府规范性文件，夯实城管协作机制的法制基础。

目前，我市的城管协作，多是通过市城管办综合协调的方式来实现的，或者是依靠部门的力量去实现部门之间的工作协作，其协作成本和难度较大。市城管办作为一个议事协调机构，对级别高、权力大的各个职能部门，往往是协而不调，调而不果；而部门之间的协作往往是利益搏弈的产物，这种相互妥协的产物是无法达到理想的协作要求的。鉴于以上情况，建立健全城管协作机制必须自上而下来进行。因此，我们需要运用政府的力量来创设和完善各相关部门之间相互协作的机制，从而提高政府的执行力和行政效率，更好地打造强势政府，推动城市科学发展。可以说，通过政府制定规范性文件来建立部门之间的协作机制是一条可行的途径，不少城市已经作了有益的探索，并取得了较好的经验。如杭州市就较早地注意到了该问题，并在相关规范性文件中作了一些明确规定。《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》明确规定，市区相关行政管理部门负有积极协助、配合城市管理行政执法机关依法集中行使行政处罚权的义务；在涉及行政处罚权与行政许可权行使的统一管理对象时，审批部门负有向城市管理行政执法机关抄告批准结果的法律义务；同时建立完善了城市管理行政执法机关与其他各有关行政主体之间的“双向告知”、“意见反馈”以及责任追究制度。再如重庆市以政府令的形式出台了《重庆市人民政府关于坚持以人为本创新和规范行政执法的决定》，为城市管理系统内部门协作机制的建立提供了很有价值的蓝本。该决定就如何规范完善联席会议机制、联合执法机制、联动执法机制、互动执法机制、资源共享机制、执法调处机制等六大协调协作机制，作了详细的规定，具有很大的参考价值。通过制定政府规范性文件，可以夯实城管协作机制的法制基础，为建立健全城管协作机制提供坚强的法律保障。

二是建立城管数字化网络，完善城管协作机制的技术支撑。

建立城管数字化网络，实施数字化管理是城市管理发展趋势的需要，是城市管理走向精细化、综合化的必然要求。以建立城管数字化网络作为现代化城市管理的突破口，通过信息化管理内在的系统性、网络性、程序性和透明性等要求，推进城市管理资源优化整合，管理流程科学再造，管理主体多元参与，这是提高城市管理水平的有效手段。如杭州市城管部门安装“千里眼”帮助管理，深圳市城管部门建立了“数字城管”，昆山市率先在城市管理中推行信息化网络管理，都取得了良好效果。__在全省来看是一个信息化程度相对较高的城市，与其他城市相比，这方面具有良好的基础。我们可以通过建立城管数字化监控网络、数字化信息网络等信息化技术手段整合城市管理资源，实现城市管理全过程信息的实时传递与处理。做到城市管理中的事件（指人的行为，如摆卖、烧烤、沿街乞讨等）和部件信息的自动化采集，数字化处理，网络化传输，资源化利用和社会化共 享。通过城市管理综合平台，建立相关的数据库，统一信息的收集和分配，提高信息的收集面和准确度，使信息前置，以全面准确的信息来引导管理，从而将传统的滞后管理改变为实时管理和监督，增强城市管理的快速反应能力，带动政府管理效率的提高。我们应通过建立城市管理数字化基础平台，促进城市管理手段创新，以此为催化剂，进而建立起与生产力相适应的生产关系，实现管理模式的创新，形成以数字化为标志的体制协调、动作高效、方式先进的现代化城市管理体系，为创建全国文明城市注入活力，打造数字__。