城市化管理范文

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篇1

重庆幅员面积8.24万平方公里，既有广大的农村地区，又有特大型城市，具有典型的二元经济结构特征。重庆现辖40个区县(自治县、市)，近3/4的区县属于农业区县。1998年末全市总人口为3059.69万人，其中非农业人口只有614.03万人，而重庆主城六个区的非农业人口就有222.79万人，是全国有名的特大城市。

由于我国长期城乡劳动生产率低下和实行严格的户籍管理制度，极大地限制了农村居民的入城。改革开放以后，随着我国经济发展战略和经济体制开始发生根本性的变化，工业化开始了轻工业优先发展的“补课”，城市建设明确了补历史“欠帐”的任务，城市化的抑制因素出现松动。1978年以来，重庆的非农业人口呈持续增加态势，但增长速度较慢，以1985－1991年的最慢。

1978年至今，重庆非农业人口占总人口的比例(城市化率)增长十分缓慢，1998年也只达到20.1％，年均增长0.38％，而全国为30.4％，同期年均增长0.63％。

第三产业增加值占GDP的百分比与城市化水平密切相关。据计算，城市化率与第三产业百分率的合理比值范围是0.8－1.5，比较发现，重庆非农业人口的增长速度慢于第三产业增加值占GDP的百分比的增长速度。1998年重庆城市化率与第三产业增加值占GDP的比值仅为0.53。1998年重庆的非农业人口比率与工业化率的比值只有0.60，远低于国际公认的1.4－2.5的合理范围。说明重庆城市化进程与经济发展极不协调。

目前，重庆城市化水平尚处于准备阶段(城市化在30％以前的发展阶段)。按城市化发展的“逻辑斯蒂”曲线来判断，今后重庆城市化的发展速度将加快，特别是城市化水平达到30％以后，将进入30－70％的国际公认的加速发展期。从日本和韩国的经验来看，其城市化时期的发展速度曾经达到每年分别增长1.6和2.9个百分点。

(二)城镇体系不合理

重庆现有7个建制市，645个建制镇。其中，特大城市一个，即重庆(城)市；20－50万人的中等城市两个，即万州区和涪陵区，不仅数量少，而且规模小；10万人以上的小城市6个，江津市、合川市、永川市、南川市等；其余多为人口在5万人以下的城镇。第一大城市重庆城市人口为250万，而第二大城市万州城市人口仅为30万，首位度达88。目前还空缺人口规模50万人以上的大城市。可见，重庆特大城市孤悬，大中城市发展极为滞后，小城镇发育十分缓慢，城镇规模等级结构极不平衡。重庆特大城市与中小城市间的断层极大地抑制了各城市间、各城市与周边地区间的经济联系和梯度扩散。

重庆城市的地域分布差异明显，西部地区城镇发育较完善，特别是小城市和有一定规模的乡镇密度较高，城市化水平为28.34％，而东部地区经济落后，很多属于“老、少、边、贫”地区，城镇数量少、规模小、质量差，城市化水平只有11.60％。另外，三峡库区淹没城镇迁建规划、设计、“五通一平”等前期工程滞后，进一步影响了该地区城镇的发展。重庆城镇空间布局还具有典型的线形分布特点。90％左右的城镇是沿境内江河密集分布，这与重庆的交通网络分布和工业布局直接相关。这种布局结构无疑将进一步加大重庆东西部经济社会发展差距，造成区域内经济社会发展失衡。

目前，等级最高的特大城市重庆主城区尚未完全形成“三、二、一”的产业分布的合理格局，对周边中小城市的辐射能力不强，而且人口密度过大，交通拥挤，住房紧张，环境污染严重。“三线”建设以来的新兴工矿城镇产业结构单一、基础设施不配套、自我发展能力弱。中小城市间缺乏合理的分工和特色，产业结构趋同，工业领域重复建设普遍。

二、加速重庆城市化的基本思路

(一)重庆的城市化模式选择

城市化的最重要的特征是城市所具有的规模效应和集聚效应，而这两种效应发挥的程度就是城市功能和城市竞争力的具体体现。从重庆的现状来看，母城所承担的经济聚集功能、辐射功能和带动功能无疑是很强的，但母城与第二级城市之间的首位度太大，造成区域经济发展不平衡，经济关联度较小，从而制约了区域经济的发展。从某种程度上可以说，母城与原万、涪、黔地区虽属同一行政区域，而其间的经济流向、经济联系可能还不如母城与四川省的泸州―内江―自贡―宜宾一带密切，原因一方面是交通不畅，另一方面还在于我市区域内部城市级差太大，没有形成完善的大、中、小相结合的合理的城镇体系。

从我市目前的情况来看，强化中心城市的功能是增强我市区域经济辐射力，提高城市竞争力的必然选择。而城市扩张受到了土地、环境等条件的限制；且全市地域十分广阔，加上有突出的城乡二元结构特征，对中心城市经济辐射功能的发挥产生了很大的制约，客观上要求有一批次级中心城市来承接中心城市的经济辐射和产业带动，形成产业梯度发展的格局。而发展小城镇，又将受到小城镇经济总量太小的制约。因此单纯发展特大城市和发展小城镇对我市加快城市化步伐都是不现实的。

按照区域经济增长极理论，经济增长不可能在各地同时出现，只能以不同程度地发生在有限的区域极点内，然后以不同速度扩散到周围地区。经济活动在空间上集中于少数几个城市，能比分散状态更快、更有效。因此，重庆的城市化也应选择重点突破的方式，充分依托重大线性基础设施，发挥产业的集聚与扩散效应，选择特大、大、中、小分层推进的城市化模式。重点培育大城市、中等城市，加快发展小城镇。形成由特大城市、大城市、中等城市、小城镇组成的规模适度的城镇体系，缩小城市的首位度，形成合理的城镇体系布局。但是，按核心――边缘增长理论，母城作为核心区存在，可能会对大城市和中等城市(相当于边缘地区)的发展产生抑制作用，造成母城规模的进一步扩大，而周边地区发展处于相对停滞的状态。为防止这种状态出现，在培育大城市和中等城市时，除了强化城市基础设施建设外，更重要的是要培育一批特色产业群，使之成为启动区域经济增长和城市发展的助推器。

(二)重庆城市化的目标

――2005年，全市城市化水平达到30％。主城区功能进一步增强，万州初具大城市雏形，一批地域性中心城市成为中等城市；连接主城区与大、中城市之间的快速交通网络、信息网络初步形成。

――2015年，全市城市化水平达到45％。形成长江上游地区以都市圈为核心，层次分明，功能合理，特大城市、大城市、中等城市、小城市有机结合、组团式、网络化发展的城市群：主城区中心城市功能已相当完善，完成城市现代化进程，城市竞争力大为增强；万州大城市的城市功能渐趋完善；中、小城市在城市规模扩展的基础上，以各具特色的产业为依托，成为带动区域经济增长的众多极核点。

――2020年，全市城市化水平达到50％。形成长江上游地区可持续发展的现代化城市(镇)群，各城市间由快捷通畅、各种运输方式有机衔接的区域交通网络连接；城市空间布局合理有序，城市规模适度，城市环境大为改善；城市的发展为农村经济发展腾出更广阔的空间，城乡差别大大缩小。

(三)都市圈功能定位

1.都市圈的范围。都市圈由主城区和主城区的组团组成，包括渝中区、九龙坡区、江北区、沙坪坝区、南岸区、大渡口区、渝北区、巴南区、北碚区所辖区域，共2500平方公里。主城区的范围：东起铜锣山，西至中梁山，北起井口、人和、唐家沱，南至小南海、钓鱼咀、道角，面积约600平方公里，是城市化水平较高、城市人口相对集中的地区。除主城区之外，都市圈还包括鱼嘴、长生、界生、一品、北碚、西永、白市驿、西彭、两路、蔡家、鱼洞等11个组团。组团是与主城密切联系的独立城市，也是主城用地结构的延伸和发展。

2.都市圈的功能。都市圈也就是市域中心城市，是全市城镇体系和经济社会发展的核心区域。重庆的都市圈不仅要带动市域经济发展，更要定位于为西部地区发展服务，力争成为西部地区经济增长的极核。今后5－20年要进一步发挥“窗口”和“龙头”作用，带动西部地区经济加快发展。强化都市圈的中心城市功能，重点是建成“三中心、两枢纽、一基地”，即建成辐射长江上游地区和西部地区的商贸中心、金融中心、科教信息服务中心，交通枢纽、通信枢纽，高新技术产业基地。形成与成都、武汉、南京、上海等特大城市相互呼应的现代化城市群格局，城市间产业关联度大大增强。

――强化交通通信枢纽地位。交通通信基础设施是城市功能的载体。“十五”期间我市要继续强化骨干交通网和信息网的建设，构建起内外通畅、方便快捷、各种方式有机衔接的综合交通通信体系。重庆是西部唯一集水、陆、空交通运输为一体的综合交通枢纽：待渝怀铁路、遂渝铁路建成之后，重庆铁路枢纽将是五条铁路的交汇点，成为西部地区最大的铁路枢纽；重庆港是西部地区最大的内河港口，有条件建成西部地区最大的集装箱运输和滚装运输中心；到“十五”末，以重庆主城为中心的放射状公路交通网络已比较完善；随着江北机场二期、三期工程的完工，重庆的航空运输枢纽功能将日趋健全。通信方面重点则是建设区域信息传输骨架网络，提升重庆通信交换平台的级次，由三级交换平台上升到二级；开发信息资源，提高信息交换的频率和交换质量。

――强化商贸中心、金融中心、科教信息服务中心功能。依托都市圈与外部完备的交通、通信网络体系，进一步强化都市圈对物质流、资金流、信息流及人才、技术等生产要素的集散功能。大力发展第三产业，培育市场体系，特别要加快要素市场的发展，营造商业氛围。发展各种市场中介组织，建成西部最大的商品交易中心和货运流通中心；发展博展业和传媒业，使重庆都市圈成为区域性商品展示的窗口和信息交换最活跃的地区；发挥科教资源优势，发展教育产业和高层次的科技服务业，建成区域性人才培训交流基地和科技服务贸易中心；创造条件争取国家支持重庆培育和发展区域性的资本市场，加速资金流的集散和循环。

――构建以高技术产业为领航的产业体系。都市圈必须有高素质的产业体系为支撑，否则极可能出现城市发展的“空心化”，最终丧失发展的基础。充分利用都市圈智力资源密集和产业基础较好的优势，将科教资源与产业基础和较高素质的劳动力相结合，以跳跃式的发展思路，加快发展高技术产业，提高技术创新能力，占领产业发展的制高点，力争成为区域技术和产业发展的先导，发挥产业的辐射带动效应。

(四)把万州和涪陵建成大城市

重庆市城镇体系的首位度较高，特大城市城市体量很大，缺乏大城市，中等城市数量也较少。目前特大城市孤悬、且位置偏西，与长江中下游地区的经济联系缺乏必要的枢纽点来传输的现状迫切要求在重庆东部地区和中部地区各建立一个大城市，发挥承东启西的衔接功能。从地理区位上看，万州和涪陵具有建成大城市的可能。万州作为原万县市的行政中心，历来是川东地区的物贸基地、交通枢纽，工业基础也相对较好。随移民迁建步伐的加快，该区的城市基础设施改观很大，交通枢纽地位日益强化，达万铁路、梁万高速公路、五桥机场陆续开工并将在“十五”建成。三峡成库以后水位上升，港口条件改善，万州将建成联系长江中上游地区的一大深水良港。因此，无论是从经济基础、地理区位，还是从市场腹地来看，万州都具备建成大城市的条件。涪陵是原涪陵市的行政中心，是长江与乌江交汇处的港口城市，乌江流域的物资集散地。近几年来经济发展态势较好，形成了较好的产业基础。长涪高速公路、渝怀铁路建成之后，该区的交通区位优势将日益凸现，在区域经济增长中的带动作用也将更加突出。

着眼于指导万州建成重庆市第二大都市，到2020年，城市规模达到70万人。以重庆－万州－武汉高速公路和长江为纽带，万州要定位于建成辐射渝东、川东和鄂西地区的商贸流通中心、中级人才培训中心、交通通信枢纽及三峡旅游服务基地。考虑到环境承载能力，在产业构造上，重点发展服务业和以农副产品为原料的加工业，逐渐培植起技术含量较高的产业群，不断提高产业素质。近期要以移民迁建为契机，引进外来资金、技术、品牌，重组原有的产业、产品结构。

涪陵要定位于建成辐射重庆中部地区的经济中心，乌江流域的物资集散地。到2020年，城市人口规模达到50万人，跨入大城市的行列。在产业发展上，除了考虑现有基础外，更要着眼于如何同西边的特大城市和东边的大城市相配套，与主城区、万州相呼应，发挥区域内承东启西的功能。重点发展生物医药、建材、农产品加工、交通储运等产业。

(五)建设一批地域性中心城市

除母城及万州之外，要在今后5－20年之内，将市域内其他具有一定城市规模和跨行政区域经济带动功能、交通便利的卫星城市培育为中等城市，主要包括合川、江津、永川、长寿、荣昌、南川、开县、奉节、黔江等地域性中心城市。其中合川、江津、永川、长寿要在2005年左右初具中等城市规模，开县、南川、奉节、黔江力争到2010年建成中等城市；到2020年，合川、江津、永川要建成人口在60－80万的大城市。

1.合川：定位于建成辐射重庆东北部和四川广安、南充地区的经济中心，重点发展旅游业、商贸流通业、轻纺工业。

2.江津：定位于建成辐射重庆西南部的物资集散基地、服务于母城的休闲度假基地，重点发展旅游、建材、食品等产业。

3.永川：定位于建成辐射渝西及川南的商贸流通中心，重点发展商贸流通业、生物技术产业。

4.长寿：定位于建成服务于重庆中部地区和四川广安地区的交通枢纽和物资集散地，重点发展交通运输和天然气化工产业。

5.荣昌：定位于辐射川东、渝西的经济中心，要建成成渝经济走廊的重要窗口，重点发展生物技术产业、商贸流通业、房地产业。

6.南川：定位于建成辐射渝南及黔北地区的经济中心，重点发展旅游业、山林产品集散和加工业。

7.开县：定位于建成辐射渝东北山区的经济中心，重点发展林产品及农产品加工业、食品工业、商贸流通业。

8.奉节：定位于建成辐射渝东、鄂西的物资集散地，重点发展旅游业、商贸流通业。

9.黔江：定位于建成武陵山区的经济中心，渝、鄂、湘、黔四省市边区的商贸流通中心，重点发展绿色食品加工业、轻工业。

(六)建设一批县域中心城市

除上述地域性中心城市之外的县城，也要加快城市建设和城市发展。县城客观上既是各县的行政中心，也是经济中心，“十五”和到2020年要进一步强化县域中心城市的功能，努力将其中有条件的城镇发展为10－20万人的小城市，形成各具特色的产业群。

(七)加快小城镇发展

全市共有600余个建制镇，这些小城镇是联系城乡最直接的结合点，也是吸纳农村剩余劳动力、实现城乡经济一体化发展目标的最基本的单元。要通过实行户籍制度改革，促使农民加快由一产业向二、三产业转移的步伐，减轻土地承载压力。提高农产品精、深加工度，加快农村工业化进程；引导乡镇企业、农村个体私营企业适当集中布局，向小城镇靠近，扩大小城镇的产业规模和人口规模。结合重大线性基础设施建设，调整小城镇布局结构，以充分发挥基础设施的效益。

三、加速重庆城市化进程的政策措施

1.统一规划。城市规划应用具权威性、前瞻性、合理性，并具有适度的弹性，为城市建设和发展留有自由空间，实现城市发展的动态化。城市发展中，坚持把控制人口数量和提高人口质量、合理开发和利用资源、保护生态环境放到重要位置，把实现可持续发展作为一个重大战略，不断加强城市基础设施和社会设施建设，逐步改善城市居民工作和学习环境，提高生活品质。城镇建设规划要与土地利用规划相结合，合理布局。在产业类型选择、产业配置、人口分布、交通网络建设、教育、卫生、通信、商业网等方面有明确的发展指向。

2.加快城镇基础设施建设。重点是城市入户电网线路的改造、城市轨道交通设施、城市交通及通信枢纽、城市水源及能源设施、城市污水及垃圾处理设施、城市绿化美化系统。

城镇基础设施建设要尽可能实行商品化、市场化，形成投资、运营、收益的良性循环机制。政府则只对那些具有社会效益、难以获得直接经济效益的基础设施及社会公益设施进行投资与管理。

建立健全基础设施投入多元化机制，以政府为主导，更多地吸收民间资本和外国资本介入；对有效益的基础设施进行出售、转让、租赁，以盘活存量、调整增量，投入新的基础设施建设；对一些具有自然垄断特性的领域，也要加大改革力度，引入市场竞争机制。

逐步开放城市生活基础设施的服务价格，充分发挥市场在城市化进程中的基础性调节作用，促进城市化按市场规律健康快速地发展。

3.切实推进户籍制度改革。户籍制度的改革，牵涉面广、影响很大、政策性强，需精心设计、先易后难、有序操作，要与社会结构转型相一致，也要与新的社会管理体制的创立及实施相衔接。

户籍制度改革要与城镇规模、布局的远景规划相结合，首先在经济较发达的县城镇以及据规划符合重点发展条件的小城镇允许农民的迁入或迁出，然后向大中城市扩展。

4.着力培育和发展中小城镇市场。要充分利用、改造和创建商业设施和商业渠道，在重要商品的产地、销地或集散地形成规模适度的商品批发市场，培育和发展现代化的流通组织和商业网络。规范和完善土地市场，在加强国家土地利用总体规划和土地利用制度的基础上，逐步扩大土地有偿使用范围。

培育、规范和发展各类市场中介组织，逐步减少“官办”和“垄断”色彩。努力培育和发展面向中小企业服务的中介组织，消除在中介服务领域对非公有制经济的歧视现象；加强对中介机构的法律监督。

健全市场规则，打破地区封锁和部门分割，反对垄断，制止不正当竞争，尽快形成统一、开放、竞争、有序的市场体系；建立并完善维护市场正常运行的信用制度，加强对商业欺诈和随意违约行为的道德惩戒。

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摘　要：城市化是社会发展的突出特点之一，我国是世界上人口最多的发展中国家，城市化进程和发展将对全球发展产生了深刻的影响。城市化进程带来了我们经济的迅猛发展，但也给城市危机管理带来了众多的挑战。本文从城市化进程的现状出发，探讨了城市危机管理模式的不足。

关键词 ：城市化；危机管理模式；不足

中图分类号：F126.3 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2014）34-0145-01

收稿日期：2014-11-10

作者简介：舒小兰（1984-），女，汉，四川泸州人，管理学硕士，讲师，从事公共行政管理策略研究。

一、我国城市化进程的现状

城市，是人口集中、工商业发达的地区。城市化是伴随着人类社会经济的发展产生的，也是社会经济发展的必然结果，城市化水平是一个国家和地区经济、社会、文化、科技水平的重要标志之一。世界上10万人口以上的城市由1950年的484个增至1970年的844个；100万人口以上的大城市由1950年的71个增至1970年的157个，到1980年已达234[1]个。

当然，城市化也是一把双刃剑，由于人口的集中和扩大，城市人口布局的过密，也给城市的基础设施带来巨大压力。因此，在城市化进程中对城市危机管理的研究具有重大意义。

二、我国城市化进程中的城市危机管理模式存在的问题分析

城市化是社会发展的突出特点之一，但城市内部复杂的综合性和关联性以及城市的脆弱性使城市危机给社会带来的伤害带有连锁反应，导致损失也会越来越大。虽然我国政府在危机管理方面已经取得了很大的进步，但与西方发达国家成熟的危机管理体系相比，我国的城市危机管理还存在很多不足。笔者将在下文对我国的城市危机管理存在的问题及原因作分析：

（一）危机管理理念需要创新

1、政府和公众的危机意识不够

如前文所述，危机的发生具有不确定性，但做好危机的预防工作便可以减少危机的危害甚至防止危机的发生。如火灾、交通事故等，降低其发生的频率，可以通过技术和管理手段来实现；对于不可避免的自然灾害如地震等，要使危害降到更低，也可以通过周密的准备工作作保障。因此首先就是加强对危机的意识，不仅对于政府应这样，公众也应该加强对危机的防范意识。

2、危机管理的指导理念需要革新

上海连续发生的“瘦肉精”食物中毒事故便暴露出我国在危机应急方面存在的问题，特别是执行危机监督的监管部门的职能问题。目前我国的城市危机管理理念还比较落后，还是因袭旧有、重救轻防的传统的管理理念，在处理手段上，还多是采取行政手段，相关机构和组织依然是凭经验来进行应急管理。

（二）危机应急预警机制不健全

危机预警系统是指组织为了能在危机来临时能尽可能早地发现危机的来临，建立一套能感应危机来临的信号，通过对危机风险源、危机征兆进行不断地监测，从而在各种信号显示危机来临时及时地向组织或个人发出警报，提醒组织或个人对危机采取行动[6]。因此可以说，危机预警包括对危机的预防、警示和对危机的意识教育。但目前我国在建立危机预警机制方面还存在很多问题，需要进一步的完善。

首先是没有建立与现代城市发展适应的灵敏准确的信息监测系统，缺乏对城市潜在危机的分析判断和风险评估；再次是对于预案本身的研究不够，在对危机管理人才培养方面也较落后。

（三）危机管理综合指挥协调机制有待完善

由前文所述可知，我国目前的城市危机管理在横向上是分散的，各部门各自处理分管领域的应急事务，管理体系是割裂的。这种分部门、分灾种的危机管理模式应对单项危机的能力较强，但对于复合型危机便较为无力。一旦危机爆发，各部门往往各行其是，各自为政，缺乏一个将政府各个相关部门组织起来共同面对和解决突发事件的指挥协调机构。

1、中央和地方的政策不协调

不同层级间危机管理的不协调主要体现在中央政策与地方政策的不协调。如暴恐事件在开始处理时就暴露了这个问题。由于中国传统的高度集权的中央决策，使得地方政府在应对危机时不够灵活和合理，同时层级过多也使得危机管理缺乏效率。因此在危机决策的执行中，地方政府往往受自身利益的驱动而采取“上有政策，下有对策”的行为，使管理效果整体低下。

2、危机管理缺乏制度化的协调机构

在危机爆发时，我国采取的行动多半是运动式的，即成立临时领导班子，临时抽调各部门的人员和资源，强调不顾一切地在短期内控制危机，这种各自为政、彼此封闭的管理模式导致了我国政府危机预警系统的分割，没有稳定性，也不利于积累管理经验，难以在政府内部形成危机综合协调机制，来实现资源整合与协同决策，使城市政府能把握最佳时机应对危机，并为以后积累经验教训。

参考文献：

[1] 王前福，李红坤，姜宝华.《世界城市化发展报告》“人口世界”网（http：//popinfor.gov.cn）[EB/OL].2000（6）.

[2] 中国建设部.《2002年城市建设统计公报》“中国新闻网”（http：//chinanews.com）[EB/OL].2003（5）.

[3] 王前福，李红坤，姜宝华.《世界城市化发展报告》“人口世界”网（http：//popinfor.gov.cn）[EB/OL].2000（6）.

[4] 薛澜，张强，钟开斌.《危机管理》（第1版）[M]，北京：清华大学出版社，2003（5）.

[5] 李经中.《政府危机管理》（第1版）[M]，北京：中国城市出版社，2003（8）.

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城市管理制度是一个城市精神文明的重要表现。到2003年底，我国城市化水平已达41%左右，城市发展规律表明，当一个国家城市化水平达到30%后，这个国家的城市化将进入快速成长期，由此说来我国城市化进程正在进入快速增长的起飞阶段。今天，人们大部分已经基本上解决了温饱问题，已将目光转向了人居环境的优化上来，寻找一个生活环境最好，创业环境最优的地方来学习、来工作，以最低的成本延续健康的生命。城市管理制度是一个城市精神文明的重要组成部分，它具有优化人居环境，造就人与城市的和谐共处，吸引外地人、财、物积聚到城市的功能。可见城市之间的竞争就是人居环境的竞争，哪个城市管理制度健全，这个城市精神文明程度必然就高，就能吸引大量的人才，而其他的资产都是随着人的迁移而发生的。例如，在城市化进程中，在市容和城市环境卫生管理上，全体市民对市容和城市环境卫生的重要性如果都能有一个正确的认识，大力开展爱国卫生运动，全面提高文化和卫生素质，也是一个由“土”到“洋”，丰富城市内涵的表现。人居环境优化已成为提高城市竞争力、吸引人财物的主要手段之一。人居环境改良是城市精神文明建设的标志，能够产生巨大宣传效应，引导其他地方人、财、物向这个地方流动。没有一个城市的繁荣和发展不是走人居环境优化之路而成功的。政府必须把自己的工作，扎根于城市管理制度这一最基础的制度建设上来，极大地提高城市精神文明建设程度，提高城市的竞争能力，以加快本地区的发展。

第二，城市管理制度能够改善城市环境质量和生活质量、塑造城市形象

在城市化进程中，城市发展进入了更多地强调环境和质量的时期。要求城市管理者具备较高的综合修养和素质，提高对城市管理工作重要性的认识，研究当前城市管理面临的难点、立足点问题。因此城市要想发展，管理是龙头，管理是灵魂。城市管理制度旨在保证管理工作的有效、连续实施。例如，城市的规划就要立足本市，着眼全国、面向世界，做到几十年不落后。同时也可借用国内外现成的高水平的城市规划方案搞好本城市建设，拿出一个高水平的规划来，为城市持续健康发展提供动力。高水平、协调的管理，能够促进城市生产力发展，促进产业水平的提升，促进城市竞争能力的提高。目前中国现代城市进一步发展面临的突出问题之一，就是城市管理制度要进行创新，管理意识跟上城市化进程的步伐，城市管理制度就会促进城市经济社会发展。

第三，城市管理制度能够保证城市的整体规划，对生产要素重新进行整合

在城市化的进程中城市的各种要素不断整合和提升、城市之外的要素的汇入、城市各项功能的向外辐射等任务都是通过城市各项管理工作来实现，而这些管理工作的实现多是通过具体的各项城市管理制度来规范和保障。城市管理制度能够保障城市化进程中城市各项管理工作的良性运行。通过具体的各项城市管理制度的具体落实，保障城市化进程的顺利进行。例如，街道办事处、开发区在各自辖区和职责范围内负责城市市容和环境卫生有关管理工作；城市环境卫生管理部门负责城市区域的环境卫生的管理工作；城市园林管理部门负责市区内园林绿化管理工作；城市市政设施管理部门负责市区道路及市政公用设施管理工作；城市交警大队负责市区交通秩序管理工作；城市管理综合执法大队实施城市市容、环境卫生、园林绿化、市政设施、交通秩序的监督检查和违法行为的查处。同时公安、工商、交通、卫生、规划、环保等部门在其职责范围内，配合城管部门做好有关管理工作，确保城市各项工作的良好运行。

城市化过程中，随着城市规模的扩大，城市框架的不断拉大，要将一个个周边城镇和地区进行有机的组合，不是简单的进行拼凑的问题，而是将不同城市要素怎样整合与提升的问题，包括土地、水资源，包括城镇之间的交通、信息、污水治理以至文化体育设施建设，都要协调发展。城市化就是进一步释放和创新的生产力，增创新优势，更上一层楼。只有明确城市要素的不同功能定位，做好资源组合，才能迸发出新的活力。因此要对很多具体的指标进行有效的控制，有效地在城市总体规划和分区规划指导下进行开发，防止出现局部范围内现代化、范围外脏、乱、差的现象。我们知道，无序的局部开发虽然暂时对解决城镇居民衣食住行困难起到了积极作用，但同时也给城市管理制度带来了许多新的问题。也会出现一旦政府需要总体考虑，重新征地，而征用的土地已是“熟地”，就需要付出沉重的经济代价的现象。如果各个局部注重城市整体的发展规划，按照各自的科学定位和相互间的协调发展，整个城市竞争力就会得到提升，也会有利于局部的进一步发展。

第四，城市管理制度是实现城市可持续发展的关键因素

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二、旅游影响研究述略及效应评析

旅游活动对地区的影响研究是一个非常复杂的议题，旅游从本质上讲是旅游行为的空间移动，这一动态的移动过程带来的影响层面主要涉及经济发展、生态环境和社会文化三个方面，这也解释了现有相关成果的研究视角源于地理学、人类学和社会学等三个学科的原因。从地理学的视角来看，旅游本身由三个主要成分组成，即旅游客源地、旅游目的地和联系客源地与目的地之间的旅游通道。其中，旅游目的地研究是其中的主体，Smith(1978)认为不同类型的旅游者对旅游目的地的影响具有一定的规律；Doxey(1976)对目的地居民的态度进行了研究，并提出了著名的“愤怒指数”。而旅游影响机制的效应研究，则以Butler(1980)提出的旅游目的地生命周期理论为代表，他认为旅游者数量、类型和发展历史是影响旅游目的地不同发展阶段的决定因素，从而形成不同程度和形式的旅游影响，进而奠定了地理学视角的旅游影响研究的基本基调，即从旅游地主客关系的角度探讨旅游活动对旅游目的地的影响，辅之以生命周期的不同阶段的理论阐释，形成了日趋复杂的研究框架。这种倾向性对国内的相关研究产生了极强的示范效应和导向作用。1980年代以来，国内旅游地理学界关于旅游影响的研究全部集中在旅游者以及旅游地居民对旅游影响的感知与态度的分析方面，且这些研究基本上都是针对某一类型的案例地开展实证研究。

1963年，人类学学者努涅斯(Nunez)发表题为《一个墨西哥山村开展周末旅游带来的影响》的论文，标志着人类学学者开始关注旅游研究，并于20世纪70年代在西方全面兴起。人类学视角的研究重点主要从目的地居民、游客以及客源地社会三个不同视角进行深入探究，认为旅游过程是旅游者与东道主进行文化接触和碰撞的过程，其中包含着不同文化、亚文化之间的交流与融合。社会学的视角则主要从社会系统的整体角度来研究社会的结构、功能和现象的发生和发展规律。英国社会学家洱瑞(Urry，1990)提出，旅游社会学研究的意义在于：“通过对旅游现象和非旅游现象(即日常实践和‘正常社会’)的对比研究，来揭示本来不易为人发觉的‘正常社会’的问题和矛盾。”这是建构旅游社会学的基础素材之一，通过二三十年的持续关注，学术界对旅游社会学涉及的论题主要包括：旅游活动过程的特征、接待地社会压力的成因、旅游业发展对接待地社会的影响、旅游与风情民俗资源的关系及相互影响、旅游者群体及其与接待地关系、旅游的现代化和原始化以及旅游者群体、个体和旅游系统等等。

从旅游影响的三重学科剖面(图1)的研究态势上可以看出，旅游影响的空间概念体现在居民和旅游者对目的地旅游现象形成的空间感知和心理体验。旅游经营带来了目的地商业化和城市化现象的加剧，这显然给旅游目的地的社会结构带来了深度变革；在本地文化与旅游者带来的外来文化的机制耦合中，文化的交锋与碰撞、目的地文化的本真性特点与外来文化的多元性一直是难以化解的矛盾，这种交织的过程对旅游目的地的形象进行不断地调整与修正。

三、乡村城市化进程中的旅游影响机制

(一)旅游影响视角下的乡村城市化动力机制

在人类社会发展历程中，人口和经济活动逐步向城镇地区转移和集中是一个非常重要的社会现象。18世纪中叶英国产业革命以来，工业化的兴起有力地推动了城市化进程。城市化表现了人类生产与生活方式的变化，在城市化进程中，农村人口转化为城市人口的趋势加快，各类城市形态不断出现并得以丰富和完善。从本质上讲，城市化体现了城市和乡村的双重视角，乡村地区的城市化处于城市化的末端，是城市化进程的基础层次。

乡村城市化的传统模式是农村社区、乡镇企业、农民家庭或个人等民间力量发动的一种由市场力量推动形成的诱致性制度变迁模式。推动城市化过程所需的动力的产生机制以及维持和改善这种机制的各种经济关系、组织制度等是一个综合体系。无论是学术界早期提出的二元城市化动力机制，还是自上而下的城市化发展机制等，乡村城市化都具有相同或相近的发生机理，都是在市场机制作用下，由农村经济利益主体在响应产业非农化获利机会时自发倡导和组织来促成的。乡村城市化的路径一般从乡村工业开始，通过发展乡村工业，让农民直接享受到工业、非农化的利益，进而逐步实现城镇化。在这一过程中，市场化始终是乡村城市化的基本准则，农业、农村、农民是乡村城市化的利益相关者。

乡村城市化的动力机制总体上可以归纳为三个层次、八重动力(图2)。其中，宏观层次主要体现在农村地区的经济发展水平。中观层次的动力集中体现在农村工业化进程的加快、第三产业的迅猛发展以及各个层面的政策与制度措施的推动。微观层次的动力相对复杂，可以概况为三个方面，即农民对生活质量需求的变化、农村地区劳动力、资本、技术等要素流动的加快，以及旅游影响带来的促动。这一动力体系在市场机制和城乡互动的交互作用下，乡村地区在产业结构、人口结构、经济结构、聚落结构以及制度结构等方面发生了深刻变化，即第二、三产业的比重明显加大，剩余劳动力转移加快、非农人口比重增加，经济发展水平明显提升，人们聚居方式发生显著变化，乡村地区的社会关系面临新一轮的重构等。

旅游影响对乡村城市化进程的推动，主要体现在乡村旅游的发展质量和综合效益上，旅游影响并非推动乡村城市化的主要动力，但其潜在的作用显然也不能低估，判定这种作用的程度，可从以下几方面加以理解：(1)乡村产业结构形态决定着旅游对城市化的贡献程度，依托旅游业发展地方经济的乡村地区，旅游影响显然是推动城市化的主导动力；(2)旅游影响的作用机理应从乡村作为旅游目的地和客源地的双重视角加以解读，以往的诸多研究多是从目的地的视角加以分析探讨，这显然是有失偏颇的，乡村地作为客源输出地，将会加速农民对旅游的认知，有助于城市化程度的逐步提升。(3)旅游影响对乡村地区而言，是一个复合的影响系统，将对旅游地的社会、文化、经济等形成多元化的推动力，由此形成的城市化效应是一个各种要素兼顾并能保持协同发展的良性格局，而单纯的工业化催生的城市化现象显然达不到这种效果。简而言之，旅游引发的城市化能够对其他产业形成的城市化发挥补充、提高和优化的作用。

(二)旅游影响下的乡村城市化动力构成

城镇的发展基于两种动力，一种是向心集聚的力量，另一种是离心扩散的力量。一般说来，城市发展的向心过程和离心过程贯穿于城市化的全过程，但是城市发展的初、中期以向心集聚的力量为主，中后期则以离心扩散的力量为主。自1990年代以来，城市化出现了新的趋势，即多元城市化动力替代以往一元或二元城市化动力。在乡村旅游开发由政府主导向市场主导的转变过程中，其中的形成机理愈发复杂，多元化和多层次性特点日趋明显。

1旅游消费观念的异化是乡村城市化的基础动力。旅游业和经济发展水平、国民可支配收入水平、生活方式的转变等因素休戚相关。闲暇时间、非必要性开支和旅游动力是产生旅游意愿的三个条件。旅游活动的初期形态多是以观光游览为主，之后开始向休闲、度假、体验、健身等方向转变。当城市旅游、知名景点景区成为旅游者旅游行为的普遍载体之后，旅游消费观念的转变促使旅游者关注新的旅游形式，乡村旅游迎合了这一市场需求，其独特性优势开始成为旅游业的新生力量，研究旅游引发的乡村城市化问题不能忽视这一前提条件。

2文化生态的异质性是乡村城市化的原发动力。旅游作为城市化的一种动力，既可以在城市化中后期发生作用，使城市经济转型或城市功能多元化，也可以作为城市化的原动力，使城市从无到有，从小到大，使其发生质的飞跃[22J。旅游对乡村城市化的初始动力是乡村文化生态的异质性优势。乡村聚落景观的独特性、乡村消费文化的生态性、乡村自然和人文环境的本真性等优势已然成为吸引外来游客的重要引力，由之形成了旅游流的集聚，带动了乡村旅游目的地相关城市功能要素的聚集与完善。

3政策效应和开发成本是乡村城市化的诱导动力。自1992年以来，国家旅游局每年推出特定的旅游主题。其中，1995年的“民俗风情游”、1998年的“华夏城乡游”、2002年的“中国民间艺术游”、2006年的“中国乡村游”、2007年的“中国和谐城乡游”都对乡村旅游的发展发挥了直接的推动作用，结合近一段时期“扩内需、保增长”的经济发展要求，各地纷纷通过发放旅游消费券等形式加大对乡村旅游的宣传和推广。在政策效应和市场机制的层层推进下，乡村旅游呈现出迅猛的发展势头。比较而言，乡村旅游具有很强的开发优势，在规划要素、土地成本、劳动力、相关政策等方面容易获得额外的“关照”，开发成本的经济性也对乡村城市化产生了积极作用。

4乡村经济文化发展需要是城市化发展的根本动力。在乡村城市化发展的动力因素中，旅游是推动城市化发展的特殊因素。乡村地区为加快旅游开发而衍生出多种产业要素，这为农村剩余劳动力的有效转移创设了新环境，相比较于进城务工等异地转移方式，乡村旅游对剩余劳动力的安置既是一种高效的就地转移，同时也是相对于农业生产周期的错峰式转移。农业人口向非农人口转移的结果是，以旅游业为载体的城市化现象开始成为当地经济发展的重要特征。乡村旅游的发展可以将现代服务业和现代管理的理念引入农村，有利于增强农民的主人翁意识，促进乡村的民主管理。同时，当传统的以工业化为主导的城市化驱动模式面临发展中的瓶颈时，旅游将成为乡村产业结构调整与产业水平提升的优势产业。

由旅游消费观念的转变、乡村文化生态的特征、乡村旅游的开发特点以及政策导向和基于乡村自身经济发展的需要四方面共同构成了乡村城市化的动力机制，彼此相互作用，形成了基于旅游影响的乡村城市

四、乡村旅游地的城市化效应及程度界定

乡村旅游以各种类型的乡村为背景，以能够吸引旅游者的旅游吸引物为载体，以满足旅游者观光、休闲、度假、健身、学习等各种旅游需求为目的的旅游活动。乡村性作为乡村旅游吸引物的主要特性，是界定乡村旅游的关键，也是研究旅游影响下乡村城市化的前提条件。

(一)乡村旅游地城市化的表现

旅游引发的乡村城市化主要表现在因旅游开发而引起的农村产业结构调整、农业人口向城镇人口转变、农村居民点形式向城镇居民点形式转化以及由此引发的乡村聚落生态变迁的动态过程。旅游开发给乡村城市化带来了三方面的变化，一是乡村人口由原来分散的农村居民点逐步向不同程度上相对集中的各类城镇集结，乡村空间格局发生显著改变。二是乡村地区土地利用方式发生转变，产业结构发生明显转变，旅游资源和项目的开发在吸引大量旅游者的同时，外来的定居人口也逐渐增多，城镇化程度不断得到加强。三是乡村聚落景观发生明显变化，各种旅游接待设施的建造与完善，在优化旅游服务环境的同时，也带来了乡村景观人工化、异域化、旅游地风格主题化和商业化等现象的加剧。

(二)乡村城市化效应的程度界定

旅游业“食、住、行、游、购、娱”的六大产业要素，在乡村旅游发展中同样有明确的体现，这种消费网络结构的形成是乡村城市化的重要推动力量。根据乡村旅游引发的城市化程度的不同，可以分为适度城市化、过度城市化和滞后城市化三种类型。适度城市化能有效促进乡村地区经济和各项社会事业的全面和协调发展，过度城市化和滞后城市化都会对乡村地区的发展带来负面影响。对城市化程度的分析正是在这三种情况下寻求平衡。

(三)旅游开发引致的乡村城市化效应表现

1适度城市化。适度城市化可以充分利用和整合乡村地区的各类资源，加快乡村地区的基础设施建设，为乡村经济发展发挥助推作用。其次，适度的游客规模可以加强乡村社区的内外文化沟通，合理改善农村地区的文化生态，对改进农民的文化素质和思想观念等有很大促进。第三，城市化促进了乡村地区产业结构转变，加快由传统农业向非农业产业转变，促进二、三产业的发展。第四，有效促进农村地区剩余劳动力转移，就地转移的模式可以有效避免因进城务工等转移类型引发的乡村空心化等问题。

2滞后城市化。城市化水平滞后的根源是对乡村地区的“过度保护”，一些地方从节约投入的角度出发，认为乡村地区的所有现象和行为都可以成为旅游活动的吸引物，“脏、乱、差”的旅游环境、缺乏专门治理的旅游接待设施等容易让旅游者望而生畏，这显然背离了乡村旅游的开发初衷；城市化程度不足还会给乡村居民带来身份上的“优越感”，思想上的“固步自封”使其很难关注自身的文化素质和责任意识方面存在的问题，不愿意接近或者是纯粹出于利益角度的粗放式旅游经营行为很难获得旅游者的认可。同时，这种滞后效应使得乡村旅游难以实现集聚效应和规模效应，农村地区社会分工不充分，农民就业环境很难得到改善，有效转移农村剩余劳动力的作用就无从谈起。

3过度城市化。乡村旅游开发中的过度城市化带来了一系列的负面效应，可以概括为以下几方面：

(1)破坏乡村地区的聚落结构和生态景观

在经济特征和自然环境、民族文化等因素的作用下，乡村存在着种种居住方式和形态特征。这些特征是乡村地区聚落形态的特色和精华，而不少地区在旅游开发过程中，臆想旅游者的消费心理，新建或改建一些与当地乡村聚落景观差异很大的接待设施。一些地区甚至出现了将古建筑推倒和盲目改建的现象，导致了个性化的“乡村性”向同质化的“城市性”演变的现象。

(2)乡村地区民俗文化舞台化、娱乐化倾向加剧

丰富的民俗文化资源尽管是乡村旅游开发的一大亮点，但事实情况是，不少地区一直缺乏科学的开发思路。乡村旅游“急功近利”的开发套路使得许多旅游地尽可能地用舞台化的形式、娱乐化的方式把当地文化呈现给游客，这种人为的文化表现形式使游客与当地社会隔离开来。这种做法积极的一面是使游客对乡村居民和文化的探究压力减小，在一定程度上保护了当地文化；消极的一面是让旅游业蒙上了文化优越的色彩，表现的内容也多是乡村文化的肤浅形式。

(3)商业化带来了乡村居民的边缘化

根据巴特勒旅游地生命生命周期理论，乡村旅游在进入发展阶段后，政府政策的倾斜、游客量规模的增加吸引了大量的投资者。从利益相关的角度看，政府、投资者、居民成为乡村旅游开发中的三方利益主体。在这一博弈环境中，地方政府的初衷容易被市场化的运作路径所左右，投资者由于资本话语权会始终保持较强的谈判能力，乡村居民多处于一种边缘化境地。乡村居民主体地位的模糊，产生了两方面的后果，一是商业化带来了居住成本的增加，不少环境优美的乡村地区，旅游开发之后的显著变化是地价攀升或房价飞涨，乡村居民往往无力分享经济发展带来的成果；二是乡村地区淳朴的文化气息开始被外来文化所浸染，乡村社区的文化和价值观开始发生变异，传统乡村景观与现代文化景观不协调等问题日益凸显。

(4)乡村地区出现了逆城市化的倾向

逆城市化是城市化过度发展的必然结果，造成逆城市化的原因主要是城市人口过于密集、环境恶化、地价房租昂贵、生活质量下降等引起人口向环境优美、地价房租便宜的郊区、卫星城等乡村地迁移。乡村旅游成为承接这种转移“任务”的载体。乡村居住环境的优势、交通基础设施的改善，加大了城市景观对乡村景观的影响，这种“侵蚀行为”使得不少乡村的“城市性”特点越来越明显。

五、乡村旅游地城市化的调控对策

(一)科学规划开发区域。营造乡村氛围

乡村旅游规划与开发要树立“区域——城市——乡村社区——乡村旅游地”的多元开发维度，从“资源——产品——市场”的互动层面来规划开发区域。参与乡村旅游规划的人员应包括旅游地理、经济管理、人文历史等学科背景的专家构成，本着保护第一、开发第二的指导思想编制旅游总体规划或概念性规划。在此基础上，乡村景观资源应由景观园林、建筑等专业人员来完成规划的空间设计和景观布局。乡村旅游的景观应从体验的角度出发，通过个人体验的作用使“景”与“观”和谐统一，营造一种天然意趣、田园诗化的独特乡村氛围。

(二)重塑乡村文化形象。凸显乡村优势

在乡村旅游开发中，注意保护好“乡村性”的优势是避免过度城市化问题的前提。为此，首先要依托乡村既有的空间布局对乡村进行规划和建设，防止破坏乡村“原生态”特质的粗线条模式。其次，要积极采取各种措施保护乡土文化、乡间民俗在旅游开发中的“神秘性”。城市化的旅游规划往往是一类“公园化”、“广场化”、“舞台化”的模式。在乡村旅游开发和发展进程中，消除和避免这一现象的根本途径是从乡村旅游地的地脉和文脉出发，本着生态循环、文化保护、永续利用的指导方针，来开展乡村旅游的规划和设计。

在开发过程中，应从当地众多的旅游景观中发掘出最能代表地方文化的文化景观并从中提炼出主题，以主题为基础进行特色分区。通过对不同区域的非具象和抽象的规划设计，用具象的形态生动地表达出特定的景观形象。在乡土建筑风貌的塑造中，建筑风格应结合当地乡土建筑特色，避免不合理的异域文化侵蚀乡村聚落景观的原始风貌。

(三)加快产业结构调整，延伸旅游效应

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中国渐进式改革开放的试验，具有典型的“路径依赖”特征，可以概括为从“特区(试验)”到“推广(示范)”的路径：从1980年最早设立深圳、珠海、厦门、汕头4个“经济特区”，2005年和2006年先后批准浦东新区和天津滨海新区为“综合配套改革试验区”，到2007年批准重庆、成都为“统筹城乡综合配套改革试验区”，武汉、长株潭为“两型社会(即资源节约型、环境友好型)综合改革试验区”。随着中国改革和对外开放的不同历史阶段，这些特区在演进过程中发挥着不同的功能和作用。

特区最先发展了起来，为全国提供了经济发展的新模式、新经验，同时也会最先经历发展的过程和阶段，最先面对发展中国家在发展过程中都会遇到的各种问题，包括经济方面的问题，也包括社会、文化、政治方面的问题，比如，收入差距的社会问题、城市化过程的人口、生态恶化和环境污染等。特区率先面对并力图解决这些问题，也就为全国处理这些问题提供了经验。

在这里，我们就看到了特区存在的意义：发展是一个漫长的进化过程，在发展的不同阶段新的问题会不断出现，这就需要一个国家内部的一些区域先行先试，率先探索解决这些问题的办法与途径，以减少全国处理这些问题的成本费用。因此，我们要结合发展阶段的演进来看特区在不同发展阶段上新的意义――特区将不再仅仅具有率先发展经济的功能，也将具有率先发展社会、文化、生态和政治等各各方面的功能。

因此，在新的阶段，特区还将继续承担着发展和改革的新使命，特区仍然是体制改革的“试验田”，尤其是在政治、行政、社会管理和城市管理体制改革方面先行先试，探出一条路子。中国改革的目标远未达到，特区试验出的成功模式仍将成为其他地区改革的“参照系”。

深圳城市发展的目标和挑战

深圳特区发展的总目标是“努力当好科学发展排头兵，加快建设现代化国际化先进城市”。我们认为，建设现代化国际化先进城市，其中公共交通、供排水、供电供气、生态绿化和环境卫生等城市硬件的管理水平是考量政府治理能力的核心内容。在当前和未来，深圳面临的重大挑战是：如何迅速破解有城市化率而没有对应的城市化质量的问题，如何以现代化理念实现城市硬件管理的完善和提升，实现城市各种功能之间的衔接与配套，保障现代城市的有序运行。

深圳城市硬件管理的理性思考：三个选择

改革开放30年来，随着经济的持续高速增长，我国的城市化进程不断深入，2009年我国的城市化率已从1978年18％的上升到47.3％，并已进入峰速城市化阶段。而作为中国改革开放的窗口，深圳的城市化率在2008年已经达到100％，但在城市硬件管理方面却存在明显缺陷，如何改进?首先需要科学的理性思考。总体来说，深圳在城市硬件管理中面临三个选择：

选择一：深圳应该是按照大城市管理还是小城市管理?

户籍人口与非户籍人口的倒挂使得深圳不得不面临“被大城市”的现实。从城市管理的角度，管理一个400万人口的城市和管理一个1400万人口的城市，从管理难度、服务提供需求都有天壤之别。另一方面因“一市两法”带来的半城市化现象严重，使特区内、外形成两重天的巨大反差。我们认为，未来深圳应该从“大城市”的现实出发应对城市管理，根据实际需求量提供公共服务和管理。

选择二：公共服务是由政府提供还是市场调节?

深圳比较早地在城市公用事业领域进行了市场化改革，主要着眼点是投融资体制改革和企业治理，即通过引进外部资源(资本、技术、管理)，弥补弱势要素(资本、技术、知识)的不足，获取资本和企业流入带来的知识增量和“外溢效应”，短期目标是在提高经营效率的基础上增加供给，这个目标基本实现了。但是，对于城市准公共品究竟由谁供给，也一直存在较大的争议。我们认为，因城市化的进程加速而带来的城市公用事业产品需求的快速增长激化了供需之间的矛盾，考虑到现实情况，多元供给机制是符合现实需求的。

选择三：是由企业自治、分散管理还是统一监管?

现实的情况是，城市硬件缺乏规划、发展及监管的清晰目标；法律体系不完善；监管主体权责不清或者缺位；监管架构不合理，监管手段技术性差。公用事业企业自治，各行业主管局分散管理，作为城市公共基础设施和城市基本运行必需品，缺乏统一规划、协同，对于公用事业所具有的公共性缺乏有效的监管，鉴于行业的特殊性，统一监管势在必行。

城市硬件管理的两个政策着力点：供给与监管

从国际城市化管理的理论体系和实践经验看，城市硬件管理的政策着力点主要分布在两个领域：一是如何供给，二是如何监管。

在供给方面：城市硬件提供的产品或服务多是准公共品，与居民日常生活息息相关，是现代社会尤其是城市赖以生存和发展的基础，直接关系到人们的生产和生活秩序，关系到社会的稳定，对新时期城市经济社会的发展具有全局性和先导性影响。城市化快速发展的直接表现形式是，城市人口大幅增加和城市规模急速膨胀。城市硬件产品供给在未来经济社会发展中的重要性日益凸显，成为现代城市治理的核心内容。

当前正值社会物质财富快速增长阶段。政府的一项责任是，通过加大公共服务的投入实现改革成果的再分配，缩小贫富差距。具体而言，政府可以与市场和社会组织形成不同的主体组合，使得供给的模式多样化，创新城市硬件产品供给机制，充分发挥城市治理调节器的效用。

在监管方面，准公共品供给涉及不同的利益集团，而公共财政越来越大，政府掌握分配的资源越来越大，利益制衡和反腐败的问题越来越重要。政府在城市硬件管理中兼具的另一项责任是：通过公共政策的制定，实现公平。

供给主体多元化后，企业以利润最大化为目标，公共政策的落实需要政府的监管。城市公用事业市场化改革后，消费者要低廉的价格和良好的服务，运营商要维护其资产收益而获得垄断利润，政府必然要承担“长线责任”。

而监管的目标在于平衡政府、运营企业与消费者之间的利益，实际上这是一个世界性难题，因为它不仅涉及经济领域，还涉及社会领域，与城市发展的宏观背景及城市政府的目标取向密切相关。

三个对策建议

城市发展的一个重要特点就是：城市硬件管理是一个庞大的系统工程，包括中长期发展战略规划、宏观调控政策、财政资产的预算和投入、运营的模式的选择以及市场监管的制度安排等。而任何一方面的公共品和公用品的供给，都是一个具有高度系统性、与其他方面高度相互关联的子系统，不可能

“独善其身”；任何一个子系统的改善，都不可能脱离其他子系统相应的配合与调整。因此，城市系统管理的改善，要求有高度的统一性、协调性，不能由一个部门各自为政、单独完成，而需要由城市最高管理者进行集权式的统一调度、统一协调。

为此，我们建议：首先，由政府最高领导直接统筹城市治理系统的改革与完善，打破各子系统各自为政的模式，在一段时间内(比如一年)集中治理某一方面的公共服务系统，通过各方面的协调整治，加以完善；一个方面接一个方面逐步展开，用5年的时间初步实现各子系统在大系统内的协同运行。

其次，实施多元化供给。对于城市硬件供给的不同主体组合安排，有各自的作用空间与边界条件，同时必须配套与之对应的监管架构与制度安排。具体说，对于公用事业基础设施，以政府投资建设为主导，并尽可能保持基础设施的公有性质，同时采用市场化的委托经营的方式，提高运营效率与运营质量。对于一般性城市公用事业领域，加快市场化改革。市场化改革实际上是产权多元化，核心是通过民营化引入竞争，形成以现代企业为治理基础的多元产权结构。当然，市场化改革的方式选择，必须兼顾效率与公平。

第三，实行统一化监管。成立城市硬件规划与监管中心，强调管理和监管分离，建立城市硬件第三方规划与监管支持体系，由独立的第三方监管支持机构根据城市的经济社会发展水平和公益目标提供相应的服务；建立和完善城市硬件公众监督委员会，加强社会力量对城市硬件的监管；明确界定政府职能，扶持非营利组织的发展，实现监管与市场化的合理匹配。完善监管的制度建设，将竞争制度、产权制度和监管制度有机统一起来；引入管理审计方法，通过全流程成本分解及计量关系确定，建立价格调节联动机制，实现监管的合理有效。

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一、失地失业农民增多对城乡社会的影响

最近，笔者对西部地区一些城市进行了调查，有的地方在解决失地农民安置问题上进行了一些探索，取得了一些成效，但总体情况令人堪忧。据调查，目前被征地农民对以下三个方面的问题反映较为强烈：一是普遍反映补偿标准偏低，难以维持长远生计。从西部地区一些城市的情况看，根据征地补偿安置办法，土地补偿和安置补助费最高标准为1.8万元/人（不含青苗和地上附着物补偿）。与城镇居民收入相比，仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1.5倍。按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活；按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持2年多的生活。而相对于土地预期收益而言，郊区农民的年纯收入一般在4000元以上，按土地承包期30年计算，其预期收益约为12万元，扣除已承包年份，也在10万元左右。如果将1.8万元全额直接代农民进入社保，按失地农民平均50岁、预期寿命72.6岁测算，每月只能领到60多元的养老金，远远低于当地近郊现行最低生活保障费180元和城市中档养老金500元的水平。据报道，浙江省农村土地征用补偿采用一次性现金补偿的额度约为每亩3—12万元；南京市按市政和非市政项目类别补偿，安置标准为2.8—4.0万元。总体上看，东部地区补偿标准要高于西部地区，加上东部地区市场经济相对发达，东部地区失地农民重新就业的渠道相对较多，而西部地区失地农民维持长远生计的压力则相当大，矛盾也尤为突出。

二是对征地安置方式和平调村民集体资产的行为不满。西部地区一些城市从2000年开始，统一征地时不再留部分土地给农民。在人员安置上，对男性50—60岁、女性40—50岁人员实行自谋职业安置或退养安置，1.6—1.8万元补偿费直接支付给个人。同时规定对农村集体经济组织的土地被依法全部征用、农业人口全部安置的，原农村集体经济组织的财产由上一级组织或乡（镇）人民政府负责处理。部分农民认为，这种处理方式侵害了他们的利益，因而对此不满。

三是对土地增值收益分配方式不满。政府对土地一级市场实行垄断，低成本从农民手中征地后，在土地交易中得到较为可观的收益。农民希望能分享这些增值收益。加上有些农民征地补偿费被拖欠、挪用、克扣，更激化了农民的不满情绪。据调查，2002年，西部地区某省的农民因土地问题上访人次比1998年增长了5.8倍。

在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障。部分失地农民种田无地、就业无岗、低保无份，生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民问题越来越突出，已影响到城乡社会稳定和农村经济发展。

二、征地补偿理论和制度设计上的缺陷

有关专家认为，造成农民失地失业的真正原因不是城市化进程，而是现行的征地制度。

由于我国现行征地制度是在建立土地国家所有和集体所有两种公有制基础上，根据当时的实际形成并沿用至今，其征地补偿理论和制度设计的计划经济体制特征明显。在市场经济逐步完善的条件下，仍按计划经济的思路进行，必然引发重重矛盾。究其原因，主要是：

（一）法律规定不完备，导致征地权运用的不规范。《宪法》明文规定，我国土地实行公有制，具体有两种形式：一种是国有，一种是农民集体所有。《宪法》第十条还规定，“城市土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。这里的土地，显然指集体所有土地。而《土地管理法》第四十三条则规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这就意味着因建设需要使用农村集体所有土地的任何单位和个人，即使其使用土地的目的并非为“公共利益”，也必须申请使用政府统征为国有后的原农村集体所有土地，与《宪法》精神有出入。由于法律规定上的矛盾，在征地实践中就难免不出现土地征用权的滥用问题，一些商业性项目用地也必须由政府低价统征后高价转卖给开发商，对农民的合法利益造成侵害。

（二）现行征地制度没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权。

农村土地集体所有，就是以村为单元的所有农民共同所有。除了《六十条》对此有界定外，《农村土地承包法》第十二条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会发包”。这就进一步明确了农民是农村集体土地的所有者，其代表是村民委员会或村集体经济组织。任何个人和组织拥有某项财产的所有权，他就相应地应拥有对该项财产的使用、收益和处分权。但现行征地制度，在承认农民拥有集体土地所有权的同时，在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权，使农民的土地集体所有权虚置，土地所有权利益得不到充分保障。

（三）土地征用补偿标准的测算方法不够科学合理。依据《土地管理法》，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费，为该土地被征前3年平均年产值的6—10倍；安置补助费为该土地被征用前3年平均年产值的4—6倍。这种测算办法对农民说服力较差。第一，以产值作为征地补偿标准不尽合理。因为土地征用单位在实施征地过程中，基本都是套用国家标准进行征地补偿，按传统的粮经作物比测定前三年的农业产值，没有或较少顾及到现在的城郊农村，农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地的产出价值已完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地征用价格当然不能反映被征占耕地本身的产出价值，是偏低的价格。第二，征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用后，其用途的改变通常会导致地价的飙升。但是，在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素。根据马克思地租理论，级差地租可以分为级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ，级差地租Ⅰ形成的原因之一是土地位置的差异，级差地租Ⅱ产生的原因是因为在同一块土地上连续投资的劳动生产率的差异造成的。同时，按照马克思的地租分配理论，级差地租Ⅰ应该归土地所有者所有，级差地租Ⅱ应当由土地所有者和征地者共同所有。而当今土地征用后之所以会产生增值，是由于土地的位置差异、国家规划和开发投资两部分造成的，增值部分当然就包括两种形式的级差地租。

因此，在对增值部分的分配上应考虑、被征地者的利益。第三，在地区经济发展水平差异会导致地区地价差异上欠考虑。一个地区的基础地价从根本上讲是由区域经济条件决定的，任何土地交易价格的形成均受到区域经济条件的制约。由于农地产值的一致性趋势，各地类的产值，特别是耕地的产值与区域的经济条件没有明显的相关性，以此为基础测算的征地补偿标准就无法反映地区的地价差异。

（四）与市场经济规则不相适应。我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系，这在计划经济体制下是合理和适用的，也广泛地被农民和社会各界所接受，但是在市场经济条件下却显得不合理。首先，城市土地（除划拨）及其它所有的生产要素均已采取市场机制进行配置，并充分按市场价格进行交换，而惟独农村集体土地还实行计划经济条件下的配给制征用和补偿。其次，农民在参与社会生产过程中，都是按照市场价格购买生产资料，但他们所拥有和使用的土地则被征地主体以较低价格拿走。第三，土地的财富观没有得到体现。马克思在《资本论》中引用培根的话说：“土地是财富之母，劳动是财富之父”。土地作为不可再生的特殊资源，其社会价值和经济价值都是很高的。在市场经济条件下，在城市化进程中，土地不仅是农民的基本生活保障和发展的生产资料，更应真正成为农民的一大财富。三、着力构建失地农民权益的长效保障机制

（一）建立合理的征地补偿和利益分享机制。目前，征地补偿是失地农民在城市化进程中能获得的最直接的经济效益，是他们最重要的生活来源，同时也是最容易引发征地矛盾的焦点。因此，寻找政府、征用地主体、失地农民间最佳的利益联结，建立合理的征地补偿和利益分享机制，是解决失地农民问题的关键。一是逐步提高土地征用补偿费标准。土地征用补偿要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际。应该以农民征地补偿费全部进入社保测算能领到城区最低生活保障金作为参照系，将现行补偿标准提高。这仅仅是静态预期补偿标准，今后应逐步调升。政府要通过垄断土地一级市场，适当降低税、费，调整土地出让收益分配比例，提高征地补偿标准。二是在统一征地中逐步推行土地“片区综合价”。坚持市场化方向，根据城市发展总体规划，按地段、地类等将城市土地划分成若干个区片，每一区片确定一个相对合理的基准地价，在统一征地时，实行统一的补偿标准。三是研究实施分类征占补偿办法。兼顾国家、市场征占主体和农民利益：①对纯公益性项目用地（如无经济收益的城市道路、绿地、水库等），仍由国家统征后拨付，但国家应提高征地补偿标准；②对准公益性项目用地（如有收益权的高速公路、标准厂房、各类商品市场、污水及自来水厂等），除提高征地补偿标准外，还应建立合理的利益分享机制，允许集体经济组织代表农民同征地主体平等协商谈判，让农民在所征土地的增值收益中分享利益（如高速公路建设公司股权分红，商品市场、标准厂房产权，水厂产权或股权分红等），避免土地被“买断式”征占；③对开发性项目用地（如房地产开发等），引入谈判机制，允许集体土地逐步进入一级市场或一级半市场，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，逐步直接参与市场交易。四是为集体经济组织保留部分财产。鉴于集体经济组织承担着许多公共性社会经济职能，因此，在征地过程中应划出或置换部分土地、资产，由集体经济组织严格按照城市规划要求，兴办二、三产业，发展集体经济，解决失地农民的就业和生活问题，并为以后农村社区向城镇社区过渡创造条件。五是加快“城中村”农民建房制度的配套改革。以“城中村”连片改造和建设村民公寓为契机，按城市功能分区要求统筹安排各类建设用地，将城市整体规划与村一级管理体制协调起来，打破行政村的界线，采取组团式集中连片与局部分散相结合的可持续发展模式，形成在地域上相对集中、新转居人员与老市民混居的具有规模效益的功能小区。

（二）建立医疗、养老社会保障机制。为了最大限度规避政府目前低成本征地、延置社会高风险的问题，在目前农村社保尚未立法，且社保制度建设基本是空白的情况下，应当尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。现实的做法是，设计一个与城市居民相对接近、便于今后与城镇社保体系相衔接的操作方案，先养老保险，后医疗保险和失业保险，因地制宜、循序渐进。城镇养老、医疗、低保应扩大覆盖面，首先覆盖失地农民，社保标准要逐步提高，失地农民享受低保标准应等同城镇居民。建立家庭养老和社会养老保险相结合的机制，提高养老保障成效。依托集体经济组织或社区，建立完善互助医疗合作制度，并实行医疗产品配送下乡。

建立失地农民养老和医疗保险制度，其资金筹措应按国家、集体、个人及市场征地主体“四个一点”的思路解决。政府应规范明确各类征地主体无论是进行何种用途的土地征用，均应在土地收益中留出一块作为农民失地后的社会保障资金，并专户储存、专门机构管理；鉴于目前农民理财能力差和货币化安置存在一些弊端，应引导农民在土地补偿中拿出部分资金，购买基本医疗和养老保险；有条件的集体经济组织出资补贴一点；政府从经营土地收益中拿出一点。

（三）建立教育培训保障机制。对进城入镇失地农民的教育培训保障，主要包含四大块：一是子女的九年制义务教育。失地农民进城后，其子女入学应与城镇居民的子女一视同仁，享受国家九年制义务教育所赋予的所有权利。二是对失地农民的职业技能培训。目前，失地农民的再就业面临两方面的困难：就业渠道不畅和就业技能缺乏。因而加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地农民转岗再就业能力已成为当务之急。在加强失地农民的培训时，还应对其他农民进行培训，因为今天的有地农民可能就是明天的失地农民。加强教育培训，首先应建立健全以职业技术教育为主的、多层面的县乡村三级农民职业技能培训网络体系；其次是各级财政应拨出专款，建立农民职业技术培训专项资金，以党校、职工校、乡职业教育中心和农技推广中心、乡村成人学校等为载体，建立培训基地，充分利用公共财政资源，开展免费培训。三是对农业结构调整后的农村富余人员和失地农民进行现代市场经济知识和转岗再就业技能培训。四是把失地农民的培训工作，纳入城镇下岗人员再就业培训体系。

（四）建立再就业创新机制。农民市民化的重要前提是农民就业的社会化、非农化和充分化。顺利实现就业是解决失地农民生活来源，加快其生产生活方式转变的重要保证。应按照市场化原则，制定城乡统一的劳动力就业政策，建立城乡统一的劳动力就业市场，实现城乡统筹就业。一是要引导和教育失地农民转变观念，破除“等、靠、要”思想，提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力，积极主动地参与市场化就业。鼓励、扶持失地农民自谋职业，自谋职业的失地农民应享受城镇下岗人员自谋职业的有关税费优惠政策。对开展自主创业的失地农民，农村信用社应继续发放小额贷款给予支持。二是鼓励征用地单位和其他工商企业尽量消化失地农民，对吸收失地农民的企业，应享受安排城镇下岗人员的有关税费优惠政策。

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城市化，主要是指人口、非农产业向城市集聚，以及城市文明、城市地域向乡村推进的过程。随着经济持续增长，城市化水平在不断上升，并成为衡量一国或地区现代化水平的重要指标，至21世纪初，城市人口已占世界人口的近半数，2011年青岛市全市城市化率已达到66％，全年有22.2万人进入五市一区驻地和重点镇定居，依照规划，2015年青岛市全市城市化率达到75％。同样的，公路城市化也是一个地区基础建设水平和经济社会发展的直接反映。伴随青岛建设的步伐，开发区、城阳区等主要郊区公路已经基本实现城市化，公路的功能更加全面，服务更加立体化，为经济建设和人民生活提供了保障，但也带来管理上的许多问题。为此，本文主要结合青岛公路特点，就公路城市化道路管理进行探讨。

1.公路城市化管理的难点

1.1建设难

首先，城市化的道路车流量非常大，全封闭交通根本不可能，所以公路建设时的安全、材料运输等问题显得格外突出。城市对施工的要求也格外的严格，施工噪音、扬尘等，往往受到人民群众的强烈批评和投诉。其次，城市化公路日益完善的服务功能带来的施工难度和协调问题日益突出，目前城市化公路配套建设更加复杂而且往往是由不同的专业施工队伍施工，比如绿化工程、照明工程、城市道路的排水工程以及标志标线的设置等，都是有严格的建设顺序和施工程序的，协调不好，不但影响到建设质量和进度，而且容易造成重复建设和浪费，甚至有可能留下不可弥补的缺陷。现在很多城市刚建成的新路就又 “开膛破肚”，在社会各界也造成不良的影响，甚至影响了政府的公信力。另外，由于人口不断密集，征地成本、材料成本等不断增长，城市化公路的建设费用非常高，据统计，1993年青岛建成每公里高速造价约为1000万元左右，而现在每公里造价均在1亿元以上，普通公路建设成本增长也在5倍以上，如果涉及到道路拓宽则费用更高。

1.2养护保洁难

道路的保洁养护是保持道路服务水平的基本手段，但是川流不息的车辆给城市化道路的基本养护和每天的保洁工作提出了新的要求。现代社会发展要求养护方法必须快速有效，不允许长时间封闭道路，因此道路维修后的保养时间几乎没有，道路保洁人员的安全也是一大隐患。

另外道路绿化和道路附属设施大量的增加，也给保洁保养工作带来繁重的工作量。在有限的人员设备情况下，为实现道路的“畅、安、舒、美”标准，需要找到一条行之有效的办法。

因此，对于日常保养工作来说，实施机械化养护是大势所趋，从社会形象上看也是大有益处，必须大力推行机械化养护。这方面需要解决的关键是养护机械购置问题和政策引导，科学制定养护机械购置、配备和更新计划，提高各养护单位机械化水平，同时通过奖惩等激励措施加大各养护单位实施机械化养护的积极性。

1.3保护路产路权难

目前整个城市化道路的路政管理都有较大的缺陷，人民群众的路产路权意识还不是很高，破坏路产路权现象有所增加，而且表现出新的现象，据统计，青岛城市化公路破坏路产路权主要体现在：

1.3.1道口的乱开乱封

由于经济的快速发展，公路沿线企业众多，有许多小企业为图方便，在企业周围随意设置路口，甚至破坏绿化带增设道口，或者有的企业和个人私自封死公共路口，擅自“圈地”，公路红线控制难度空前增大。

1.3.2乱设广告、标志

随着公路沿线经济建设的发展，这一点变得尤为突出，根据日常巡查统计，几乎每天都有乱设招牌、广告现象发生，繁多而庞杂的路线广告牌，成为严重的视觉污染，不但影响市容市貌，而且也带来安全隐患。

1.3.3道路附属设施的破坏

除了以往的盗窃苦力井盖、破坏道路标志外，还出现了偷盗安全警示牌、防撞护栏、盗割照明线路及盗取照明灯具等附属设施现象。

2.应采取的管理措施

针对这些问题，青岛市公路局经过不断的摸索总结，对症下药，建立了一套较为完整的道路建设管理措施，最大程度的保证了公路城市化后的管理。

2.1道路建设方面

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按照科学发展、统筹协调、集约节约、环境友好的新型城市化建设总体要求，积极组织开展区域、次区域规划的编制工作，进一步完善城乡空间布局，有力地推进了城乡统筹区域协调发展；并以联镇带村和成片连线推进为重点，扎实有效地促进了新农村建设。

1、重点次区域规划进一步深入完善

以*市城市总体规划和余慈地区城镇空间布局规划为指导，组织编制了《余慈中心城核心区城市设计》、《姚周片分区规划》、《余慈中心城综合交通规划》和《东钱湖地区控制性详细规划》，前三个规划已通过通过市政府常务会议审查。加强区域规划研究，完成了《*市*－鄞南地区规划前期研究》方案，启动了《*市区域空间管制规划对策》等课题研究。

2、县市（域）总体规划工作扎实推进

为进一步优化市域城镇空间布局，根据省、市政府关于加强“两规衔接”的要求，各县（市）都开展了县（市）域总体规划的编制。目前，*、*、*、*等县（市）域总体规划编制工作已完成，其中*市域总体规划已通过审批。在规划编制中，各地普遍加强了县（市）域总体规划与土地利用总体规划的有机衔接，增强了规划实施的针对性和有效性。指导完成了*县城市总体规划修编，参与了各县(市)相关规划方案技术审查。

3、村镇规划进一步细化。积极做好“联镇带村”、“成片连线推进新农村”的规划工作。在完成村庄布点规划、示范村、整治村规划的基础上，以“联镇带村”和“成片连线全面推进社会主义新农村建设”为抓手，进行了镇域总体规划的编制探索，加强了镇域规划的编制和指导，市领导联镇带村的9个镇（街道）的规划编制工作已经完成，成片连线推进的8个镇（街道）的规划已完成了编制初稿，为发挥镇的辐射、集聚功能，促进镇村互动，推进城乡一体化发展提供了实施依据。全市已经完成了275个示范村（含示范创建村）的村庄建设规划和超过1500个整治村的村庄整治规划，超额完成“百千工程”预定任务。对部分重点小城镇开展了控制性详细规划和城市设计工作。

风景名胜及历史文化名城、名镇、名村管理工作也稳步推进，组织完成了东钱湖沙山村改扩建、韩岭村新村建设、南湖岸线、田螺山等景区和东钱湖游艇俱乐部等项目的选址审查、报批工作，指导各风景区、旅游区及历史文化名镇的规划管理工作。

二、围绕中提升和构建和谐*，加快推进建设现代化国际港口城市的步伐

为增强*城市的集聚、辐射和服务功能，全面提升中心城区发展水平，根据*城市总体规划和“十一五”发展规划确定的建设重点，以建设“十大功能区块”为载体、以完善“系统”为抓手，进一步创新城市发展模式，优化城市空间布局，提升城市建设品位，完善城市服务功能，为有序推进*现代化国际港口城市建设夯实了基础。

1、加强规划的前瞻性和基础性研究。阶段性地完成了竞技体育设施布局规划研究、西部地区研究成果。组织开展了城市功能分区研究、城市非建设用地规划研究、城市规划管理控制单元研究及城市老小区情况调研，进行三江片城市色彩研究等。为加强城市功能性规划研究，经市编委批准，成立了*市城乡规划研究中心，并于7月份开始运作，半年来，在人员少、任务重的情况下，初步取得了一些研究成果。此外还与北仑区政府联合开展了北仑区发展战略研究；配合*保税港区开展了相关规划研究，并指导*保税港区总体规划编制。由于在*保税港区申报工作中成绩突出，被市政府评为申报工作“杰出贡献单位”。

2、全面推进控制性详细规划全覆盖。按照年初确定的加快推进中心城区控规全覆盖的目标，中心城区在对控规编制动态进行梳理的基础上，合理划分控规编制单元，确定需要新编和修改的项目，把控规编制工作作为年度工作的重中之重，在研究制定《控制性详细规划编制规程（试行）》和《控制性详细规划管理暂行规定》的基础上，今年下达控规项目27个，覆盖城区用地面积约62平方公里。已完成湾头地区控制性详细规划成果方案等近20个项目，预计年底可完成绝大部分成果会审及审批。

3、继续深化完善专项规划和分区规划。与镇海规划分局共同组织编制了《*（镇海）大宗货物海铁联运物流枢纽港空间布局规划》并向市政府汇报。按时间节点完成了《*市住房建设规划（20*-2012）》并向住房和城乡建设部备案，受到了住房和城乡建设部的通报表彰，年度住房建设计划也及时制定并公布。召开了社区布局、电力设施等专项规划的联席会议并通过审议，报市政府审批。组织了快速路网系统及主干道系统的规划技术审查。对教育设施、商业网点、医疗卫生、农贸市场、可再生资源回收设施等专项规划进行了实施评估并报市政府备案，启动了公共停车场、城市加油站实施评估及规划调整。重视历史文化名城保护，编制完成南塘河历史街区保护性详细规划和郁家巷历史街区保护与改造详细规划。编制了镇海分区、国家高新区分区规划并经批准实施。

三、创新规划管理机制，着力提高规划服务能力和水平

“三分规划，七分管理”，在加强规划编制的基础上，紧紧围绕规划服务经济发展这一主题，按照适应市场经济和依法行政的要求，简化程序，提高效率，努力形成符合现代化和市场体制管理要求，功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的城乡规划管理体系。

1、积极探索高效顺畅的审批机制。按照建设服务型政府的要求，进一步深化行政审批制度改革，做好行政审批职能归并的有关工作，成立了行政审批处，整合了行政审批职能，行政审批处已整体进驻市行政审批服务中心办公，进一步提高了行政审批效率。按照“批管分离”的要求，建立审批和监管相互制约、职责清晰、沟通顺畅、衔接紧密的审批管理制度，真正做到流程规范、快速高效、公正廉洁。自今年8月份进驻审批中心办公以来，行政审批处共审批、许可各类事项379件，提高了规划审批工作的公开性、客观性和规范性。

2、加强规划法规制度与标准建设。为认真贯彻实施《城乡规划法》，抓紧做好相关法规制度建设，草拟并由市政府颁布了《关于贯彻落实〈城乡规划法〉的实施意见》，为我市进一步做好城乡规划工作明确了工作要求和目标。市政府办公厅转发了我局《*市工程管线信息管理办法》，为进一步加强工程管线信息管理提供了依据。会同市工商局完成了《*市户外广告设置导则》成果会审及颁布实施，制订了《*市控制性详细规划编制导则》和《*市控制性详细规划管理暂行规定》等一批规范性文件并报市政府备案。针对目前上报的建设项目设计方案中存在的不规范、不统一等问题，制订了《关于建筑报批总平面图绘制及输出暂行规定》。组织召开了全市规划系统依法行政暨工作会议，进一步提高依法行政水平。1－10月份共处理群众来信32件，接待群众来访13批95人次。

3、强化规划的保障能力和服务水平。积极做好年度城市土地收储出让、城中村改造及非成套房改造的规划管理与服务工作，对郁家巷地块、莲桥街地块、惊驾安置地块、江北鸿毛巷地块、新星商业地块等涉及“中提升”的项目出具了相关规划条件。完成了宁镇公路燃气管、孔浦片区排水管改造、江北变电力线路径等多个方案。对*书城、渔轮厂地块等17个建设项目交通影响评估方案进行会审，完成了中心城快速路网规划等。工业街区设计方案初步确定，组织了永丰库遗址公园、宁动5号地块、渔轮厂地块等16个项目技术审查。

4、积极参与灾后重建测绘和规划工作。四川发生“5·12”特大地震后，我局系统广大干部职工积极响应市委、市政府号召，为灾区群众重建家园踊跃捐款，局系统广大干部职工先后共捐款37万多元（其中党员自愿交纳“特殊党费”16万多元）。根据省、市援建指挥部的部署，局系统先后共选派规划与测绘二支援建小分队，共57人次参加了援建工作。完成了青川县“一镇三乡”(乔庄镇、瓦砾乡、茶坝乡、黄坪乡)13000余套过渡安置房选址、4.5平方公里1:500地形图测绘和编制“一镇三乡”重建总体规划等援建工作任务，并且派出两位同志到市支援青川县部分乡镇灾后重建指挥部工作。由于援建工作成绩出色，我局被市政府授予集体二等功，20多人立功受奖。

四、加强基础测绘和信息化工作，积极推进“数字*”建设

地理信息是经济社会发展的战略性、基础性资源，在城乡规划、重点项目建设中发挥不可或缺的作用。在过去的一年中，我局进一步加强基础测绘，大力推进测绘信息化，不断提高测绘对经济社会发展的保障能力，加大测绘成果开发力度，不断扩展成果应用领域，充分拓展测绘保障支持领域。以健全完善制度为抓手，切实加强了基础测绘行业管理。20*年，我局被评为“全国市县测绘管理工作先进单位”，“*市地下空间信息资源管理与共享工程”建设项目获得全国测绘科技进步三等奖。

1、深入推进基础测绘项目的实施。全年下达了两批共21项基础测绘项目。截止10月底，三江片控制网（一级）扩建与复测、江北区24平方公里1︰500数字地形测量修测、西南山区1︰10000数字地形图入库等项目已基本完成。*市区社区地图编制、城市三维地理模型建设等项目进展顺利。其他基础测绘项目按计划稳步推进。

2、完善测绘法规制度。为促进工程管线共建共享，破解工程管线信息各自为战的难题，我局在做好综合管线信息平台建设工作的基础是，制订了《*市工程管线信息管理办法》，并由市政府转发。制定了《*市基础测绘成果提供使用管理规定》，进行测绘市场信用调研，起草了《*市测绘市场信用管理暂行办法》，现正征求意见。进行《*市测绘管理办法》实施一年来的评估工作，并根据评估情况对“*市测绘项目备案管理系统”进行改造。

3、大力加强行业管理与执法检查。一是完成测绘资质注册工作，对全市49家丙、丁级测绘单位进行年度审查、注册，其中43家予以注册。二是做好测绘成果保密检查，会同市保密局开展了测绘成果与计算机网络专项检查。三是开展测绘成果目录整理与汇交工作，及时向省测绘局汇交全市基本地形图和控制测量成果及目录。四是开展地理信息从业单位测绘资质监督检查工作，经过全面摸底，基本掌握了全市从事地理信息采集、加工、处理及提供的单位情况。五是开展网络地图监督检查，检查涉及地图的网站80余家，实地检查6家，对不符合要求的网站地图依法进行了处理，发放整改意见通知20份。

五、以主题教育实践活动为切入点，狠抓机关作风建设

根据市委、市政府部署，今年是“狠抓落实之年”、“创新突破之年”，我局以创业创新为引领，以“树新形象、创新业绩”和“干部进企业，服务促发展”为主线，以民主评议机关为契机，以“规划进社区、进农村、进企业”为抓手，优化服务质量，严格落实责任，扎实推进作风建设上台阶、上水平。

1、认真组织开展主题实践活动。为进一步巩固“作风建设年”活动、文明机关创建和城乡规划效能监察等工作成效，切实增强宗旨意识、创新意识和服务水平。我局专题印发了《关于开展“规划进社区、进农村、进企业”活动的实施意见》，组成六个结对联系工作组，由局领导带队，分别与部分街道（乡镇）、社区（农村）联系结对，不定期地到结对联系社区（农村）走访，了解社情民意，宣传城乡规划工作，帮助解决社区（农村）建设中的实际问题，活动受到各界一致好评，取得了较好的效果。

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一、总结经验，找准问题，推动农村城市化管理工作全面开展

近年来，随着城市规模的进一步扩大，农村城市化进程不断加快，大多数村庄都包围在城区内，有些还地处中心区。同时农民的居住条件不断改善，劳动就业也逐步从一产向二、三产业转移，生活形式上已实现了农民向市民的转变。但是，农民多年养成的生活习惯和陈规陋习难以马上随之改变，农民居住区内脏乱差现象仍十分严重，与全区城市管理工作和建设徐州现代化特大城市远远不相适应。为此，区委、区政府从年初以来，把农村城市化管理工作纳入了全区城市管理工作的整体规划，制定了试点工作和争先创优方案，加强了农村的管理工作。各涉农街道和居委会，按照区委、区政府的统一部署，不断完善农村环卫基础设施，建立健全村内环卫管理保洁组织网络，创新机制，狠抓农村环境卫生长效管理；同时，加大宣传力度，移风易俗，全区涉农居委会容貌环境得到了很大改善，村民的环境卫生意识明显提高。特别是金山、茶棚、姚庄、十里、吴庄、杏山子等村在农村城市化管理工作中取得了突出的成绩,为农村的城市化管理工作树立了典型。总结今年以来的试点工作，有以下几个方面的做法和经验。

一是各级组织高度重视，推动了农村城市化管理工作的开展。各涉农街道、居委会把改善农村环境卫生质量，推动农村城市化管理作为加强村民精神文明创建，全面提高村民物质生活、精神生活质量，真正为村民办实事、办好事，践行“三个代表”重要思想一项实际工作；作为提高投资环境综合指标，发展区域经济的一项基础工作，并列入重要议事日程，专题研究、专门部署、专人落实，保证了试点工作的顺利开展。

二是重视村民素质的提高，为农村城市化管理工作打下了坚实的群众基础。针对部分村民环境卫生意识不强，陈规陋习多，少数村民素质较差的实际，各涉农街道、居委会把加强宣传教育工作、深入开展精神文明创建活动、积极倡居文明向上的生活方式，全面提高人的素质作为一项基础工作，通过广播、板报和宣传材料、标语等形式，大力开展环境卫生意识宣传教育活动，形成了自觉维护公共卫生和生活环境的良好氛围。同时，有些居委会还开展了“五好家庭”、“双学双比”等活动，树新风、除陋习，引导村民接收城市生活理念，促进了村民向市民生活习惯的转化。

三是加大基础设施投入，为农村城市化管理工作提供了保障。为完善农村市政基础设施，各涉农街道、居委会投入了大量的资金，硬化了村内的主次干道和街巷，修建疏导了排水管、沟，新建了水冲式公厕和垃圾中转站、垃圾房，绿化美化了环境，在硬件方面为农村城市化管理工作提供了保证。

四是综合整治与长效管理相结合，使农村城市化管理工作取得了实实在在的效果。各涉农街道、居委会围绕脏、乱、差等突出问题，多次开展集中整治，彻底清理了村内积存垃圾、乱堆乱放杂物及各种卫生死角，拆除了违章搭建亭棚，清理了违章摊点和墙体野广告，解决了一些城市管理“老大难”问题。同时，把长效管理作为巩固综合整治成果的重要措施，更新观念，创新机制，成立了专兼职协管和保洁队伍，健全组织网络，严格实行定人、定岗、定奖惩工作机制，并实行挂牌公示和监督考核制度，推动了农村环境卫生的长效化管理。

虽然我区在农村城市化管理工作中取得了一定成效，但还要看到农村城市化管理工作总体水平还不高，发展还很不平衡，与当前经济发展和城市建设水平相比还有不少薄弱环节。一是少数单位对农村环境卫生管理工作缺乏足够的认识，没有把农村纳入城市管理的总体工作。二是“重建轻管”甚至“只建不管”的现象仍不同程度地存在，一些成片改造的村民居住区仍沿习农村的粗放式管理。三是宣传教育工作的任务仍十分艰巨，传统思想、观念、习惯的改变和村民素质的提高仍要付出艰苦的努力。这些问题还需要在以后的工作中进一步加以克服。

二、统一思想，提高认识，切实增强搞好农村城市化管理工作的责任感和使命感

当前，我区涉农居委会已不是真正意义上的农村了，无论是地理位置、居住条件、就业生活方式都融入了徐州这座现代化的都市。抓好村庄的建设、改造，管理将成为今后实现两个率先目标的重要组织部分。各涉农街道、居委会要充分认识到农村城市化管理工作的重要意义，切实增强搞好这项工作的责任感和使命感。

㈠开展农村城市化管理工作是实现“两个率先”目标的重要组成部分。我市发展的目标定位是争做江北两个率先的领头羊，而我区要在实现两个率先目标中市内城区争做排头兵、江北城区进位争先。率先基本实现现代化包含的内容很多，其中最基本的一条城市管理要现代化。实现城市管理工作现代化，没有占我区“半壁江山”的原农村环境卫生管理现代化，不是真正意义上的现代化。因此，要把村庄环境卫生管理工作纳入全区城市管理工作的整体规划，统一标准、统一部署、统一检查、统一考核，全面实行农村城市化管理，提高全区城市管理整体水平。

㈡推动农村城市化管理，是促进农村经济发展和加快实现小康的基础性工作。城市管理也是生产力，城市环境也是招商引资的资源，这一点大家都已形成共识。市政设施不配套，垃圾遍地、环境脏乱差，使一些本该谈成的项目，就因为环境卫生方面存在的一些小问题，结果功败垂成。在这个方面，正反两个方面都有深刻的经验和教训。特别是在当前，我区农民已几乎没有耕地，招商引资，发展特色农业、二、三产业将成为当前和今后农村工作重点。高水平的城市管理和容貌，是地区经济发展水平和人们综合素质的真实体现，也是一个潜在的巨大的招商引资竞争力。推动农村城市化管理工作，其目的就在于要努力营造一个这样的环境，为促进农村经济的发展，率先达要小康的标准，创造一个好的条件。

㈢实行农村城市化管理，是提高农民生活质量和文明程度的重要举措。环境卫生与人民群众的生产、生活息息相关，涉及到村民的切身得益。随着农村经济发展和农民收入的增加农民生活水平大大提高，但生活质量和环境卫生水平整体还比较低，传统旧意识、旧习惯使得农民的环境卫生意识还不高，乱倒垃圾、乱仍杂物、违章搭建，随意堆放物品等现象仍然普遍存在。同时，农民关心环境、热爱家园思想意识越来越浓厚，对改善环境、提高生活质量的要求也越来越迫切。开展农村城市化管理工作，在改善村庄环境面貌的同时，还可以通过发动广大群众积极参与，陶冶情操，养成良好的卫生习惯和生活方式，培养农民的现代意识、开放意识和文明意识，增强凝聚力和社会责任感，激发热爱家乡，建设家园的热情，加快农村城市化的步伐。

三、整治环境，完善设施，全面提高农村环境卫生管理水平

农村城市化管理工作，要突出环境卫生的整治、管理和基础设施的完善两个工作重点，在现有的基础上，继续加大工作力度，努力实现农村环境卫生管理水平的大幅度提高。

㈠大力治脏，反复治乱。要突出整治环境卫生。环境卫生是村庄管理的重点，也是影响管理水平的关键。各涉农街道、各涉农居委会要认真分析垃圾积存、保洁制度不健全、保洁不及时等方面存在的问题，制定切实有效的方案，全面清理村内各处卫生死角和积存垃圾，建立环境卫生管理、保洁责任制，确保垃圾日产日清不积存；对于乱倒垃圾等行为要采取监督检查、批评教育、行政处罚等办法，确保不再出现新的大堆垃圾积存。要从严治乱。全面清理村内的乱堆乱放，取缔村内占道摊点、拆除违章亭棚；对村民未经批准，非法建房的行为，各街道、居委会要切实负起教育、监督的责任，并按照市、区政府通告和有关法规，及时协调有关部门，坚决制止乱建房屋的现象；要加强农贸市场和经批准设置摊点群的管理，坚决取缔马路市场。要加强美化、绿化工作。全面清理村内墙体野广告，修补残墙断壁，定期粉刷墙体；增修花坛、绿地，广植树木，进一步美化村容村貌。

㈡加大投入，完善设施。要加大环卫基础设施及生活服务设施的投入，多渠道筹集资金，大力修建村内道路、街巷，创造好的通行条件；要加快村内公厕旱改水工作进程，新建公厕一律要建成水冲公厕，同时要分期分批改造现有公厕；要加快村内垃圾中转站规划选址和建设工作，尽快实现村民生活垃圾定点倾道，集中转运，彻底解决垃圾长期无序倾倒，污染周边环境的问题。同时，各涉农街道、居委会要充分利用村内闲置土地和房产，建设配套服务设施、体育健身场所和文化娱乐场所，完善村级卫生防病设施，全面提高村民生活质量。各涉农街道、涉农居委会在道路、公厕、垃圾中转站、排水设施等改造、建设中要根据城市发展的整体规划，树立超前意识，合理布局和规划各项建设，为今后的发展留下空间。

㈢创新机制，完善制度。要把农村环境卫生长效化管理工作作为工作重点，不断创新环境卫生保洁机制，完善各项制度。全面建立环境卫生管理、保洁专职队伍和协管队伍，按照城区管理的工作标准和要求，认真落实各项责任制，实行定人、定岗、定职责、定报酬和监督检查、严格奖惩等各项制度，提高日常管理水平。要积极探索村民公约、村民自治在村内环境卫生管理工作中的有效形式，参照“门前三包”等办法，动员村民维护主次干道、房前屋后、庭院内部的卫生和秩序，人人为环境的改善尽责。

四、加强领导，强化落实，确保农村城市化管理工作取得实效

农村城市化管理工作是一项政府综合管理行为，也是一项需要广大群众参与的社会化系统工程。各涉农街道和居委会要切实把农村环境卫生管理工作列入整体工作目标，加强组织领导，强化措施落实，确保各项管理工作取得实实在在的效果。

一是要切实加强领导。各涉农街道、居委会要高度重视农村城市化管理工作，结合各居委会实际，认真找差距、查问题，制定和完善各项管理工作总体规划、分步实计划和工作目标，健全机构，明确人员，加强监督考核，严格兑现奖惩，真正把农村容貌和环境卫生管理工作各项措施落到实处。区城管局、执法局要发挥组织、牵头、协调、检查、指导的职能，进一步完善农村城市化管理工作方案和检查、考核、评比标准，协调好有关部门的关系，努力形成齐抓共管，协作一致，共同管理的城市管理工作新局面。

二是要搞好宣传发动工作。各单位要坚持把宣传发动和思想政治工作贯穿于各项管理工作的始终，积极采取多种宣传工具，各种宣传形式，将农村城市化工作对促进经济社会发展的重要意义和市容市貌管理的法规、政策，向群众广泛宣传，大造舆论氛围，形成强大声势，引导全体群众人人动手，积极参与，群策群力，有声有色地把这项活动全面推向深入。要尊重历史、面对现实，充分认识到村民多年生活习惯转变的艰巨性、长期性，循序渐进，注意工作方式方法，对各种不文明的现象注重引导，教育为主，以良好的环境、先进的典型去影响他们，避免出现一些工作方法粗暴引起的社会问题。

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一．导游员基本情况

到目前，我市共有持证导游员1496人，其中：旅行社导游员524人，社会化管理导游员972人。在这些导游员中，按考入时间分：1980年至1990年考取导游资格证的125人，1991年至1999年考取导游资格证的595人，*年至*年考取导游资格证的776人；按年龄分：51岁以上的20人，41岁至50岁的81人，31岁至40岁的657人，20岁至30岁的731人，20岁以下的7人；按等级分：具有高级导游等级的5人，具有中级导游等级的75人，具有初级导游等级的1416人；按知识结构分：具有研究生学历的3人，大学学历的143人，大专学历的676人，高中、中专学历的674人；按语种分：外语导游80人，普通话导游1409人，地方语导游7人。

二．我市导游员社会化管理的开端

我市社会化管理导游员可以追溯到1998年，当时的情况是导游队伍整体松散，管理无序，导游证随意挂靠，旅行社对所管辖的导游员失控，导游队伍成了一盘散沙。最为明显的是一些导游员自由出没于*山庄两宫门前强行揽客，未经派遣带团，一度影响了旅游城市的形象。随着国家旅游局《导游人员管理条例》的出台，我市旅游局建立并赋予导游公司承担管理社会化导游职能的模式基本形成。导游公司将处于松散无序状态下的导游从业人员管理起来，进入有序的轨道。为了便于开展工作，建立起一层抓一层的组织机构，把那些虽然名义上在旅行社，但实际上“飘”在外面的导游分离出来，划归导游公司，明确其归属，编入导游公司的组织机构中。导游公司承担起对入编导游员的日常管理工作，为其注册登记、建立档案、组织培训、负责派遣、实施监督。除此，明确派遣范围。导游公司与旅行社业务不同，旅行社导游员只承担为本社带团任务，而导游公司则面向全社会的对导游的需求。通过报纸发公告，把导游公司这种管理形式及其所承担的任务向社会公布，所以，就形成了除为旅行社弥补导游不足外新的客源市场，各单位来客、会议人员参观，甚至连市民游览也从导游公司聘用导游。这样，就完成了导游员从旅行社到导游公司职能的转变。同时，也得到了社会上对导游公司的认可。

三．导游公司管理的手段

导游公司要想正常的运转，必须有一套符合实际情况、切实可行的管理手段，使导游员自觉自愿地进入管理程序。首先，建立制度。规章制度是规范行为的有力保证，导游公司的运作，同样离不开制度保障。一是日常管理制度。从导游公司运行的各个环节出发，对导游员带团过程中的行为加以约束，使之有所遵循，解决无章无序问题。二是组织管理制度。凡是入编导游公司的导游员都要签定导游合同，明确奖惩原则。导游员调动时要履行相关手续，不能随意跳槽。三是服务质量监督制度。将《导游人员管理条例》规定的内容进行分解量化，使之成为可操作性的服务质量监督体系。四是管理人员的岗位责任制。通过对管理人员的岗位约束，使管理者同被管理者形成相互监督、共同提高的结合体。其次，明确奖惩。落实奖惩对严格制度起着推动作用，只要按制度办事，必将体现在奖惩严明上。必须该奖的奖、该罚的罚，毫不含糊。对竞争上岗优胜者，发放奖金；对收到游客表扬信的给予公开宣传，树立样板；对获得省以上荣誉称号的，给予免检待遇。反之，对违规违纪人员，给予停团、通报批评和不得参与评优活动等处罚，使被奖者和被罚者形成鲜明对比。其三，素质培养。这里面包含政治素质和业务素质的培养。（1）开展岗位培训。请省、市有名望的专家、教授讲课，每年集中授课时间都达到56个小时，从政治思想、职业道德，到岗位技能、业务知识进行全方位灌输。（2）实行竞争上岗，优胜劣汰。在竞争上岗答辩会上，人人上台讲演，评委打分，按先后顺序确定上岗人员，末位10名暂停上岗。（3）评先选优。每年评选一次服务质量标兵；每两年评选一次“十佳”导游员。其四，亲情服务。导游公司对导游员除采取正常管理措施外，还注重亲情式管理方式，关心导游员的生活。暑季，发降温糖茶；导游员生病，专门探视；导游员结婚，赠送影集相册；接团淡季，组织导游员出外考察学习。这些，都使导游员产生了强大的凝聚力。

通过有效的管理手段，使导游员产生了强大的积极向上的情绪，最终体现在良好的服务上，赢得了好的声誉。导游员陈艳萍在给信息产业部电子专家组一行13人带团时，由于服务热情、讲解生动，体现了崇高的敬业精神和良好的职业道德，客人返回后致信给予表扬。有些导游员由于接待服务水平较高，连续几年被客户指定带团。特别是在今年*山庄肇建300周年庆典活动中，抽调60名导游为大会服务，赢得了好评。

在*年省市组织的“十佳”导游员评选活动中，导游公司有2名导游员获得省“十佳”导游员称号，有4名导游员获市“十佳”导游员称号。在2003年全省导游员技能大赛上，我市唯一获得“十佳”导游员称号的也是导游公司的导游员。

四．导游公司应注重的几种关系

导游公司在运行实践中，对主要面对的旅行社、导游员和保险公司要注意搞好协调，按照职责，依照规章，充分履行权利义务，处理好三方关系。

一是正确处理导游公司与旅行社的关系。导游公司为旅行社提供导游中介服务，旅行社导游不够时到导游公司聘用，并与导游公司签定协议书，聘用期限为一年期聘用和临时聘用，旅行社承担导游员聘用期的劳动报酬和违纪责任。旅行社临时聘用导游公司的导游，须先通过导游公司开据派遣证，导游员凭派遣证到旅行社接团，使用旅行社接待任务单，打旅行社社旗。带团结束，将写有旅行社鉴定意见的派遣证交回导游公司，以备考核用。导游公司为旅行社提供导游服务为无偿行为，不收取任何费用。

二是正确处理导游公司与导游员的关系。导游公司管理的导游员为社会兼职导游员，凡不具备旅行社专职导游员条件（即：发工资、上养老保险、签定劳动合同）的导游员一律进入导游公司管理。导游公司负责对导游员进行日常管理、教育培训、建立档案、代办导游证、年审和奖惩。导游公司每年对导游员实行竞争上岗，优胜劣汰，鼓励学习，不断提高政治、业务素质，提高导游服务水平。每2年评选一次“十佳”导游员，树立样板，先进带后进。被评为“十佳”导游员的享受一定优惠政策，以此增加带团率，同时，也能够增加个人收入。

三是正确处理导游公司与保险公司的关系。导游公司为导游员代上人身意外险（应在导游员自愿的前提下）。游客的保险由旅行社上，导游公司不负责。

五．导游公司生存与发展的条件

1．要严格把好旅行社专职导游编制关，旅行社对“专职导游”必须发工资、上养老保险、定合同，禁止旅行社有挂靠导游存在。

2．导游公司要加强自身建设。①导游公司要有完善的制度，用制度约束人。从岗位要求、纪律约束、奖惩等方面加以规范，做到有章可循，违章必纠。②导游公司要与导游员建立紧密型的关系，使导游员对导游公司有一种“家”的感觉，增强依赖性和信任程度。这样，导游公司的根基才能得到巩固。③导游公司要树立良好的形象，培养名牌导游。通过不同方式，推行精品战略，打造代表旅游名城形象的知名度较高的高品位导游，使之在导游队伍中成为标杆，在导游市场上占主导地位。④导游公司要同旅行社建立良好关系。要不断提高信誉度，为旅行社提供方便，不断沟通相互之间关系，使旅行社感到从导游公司聘用导游的有利条件所在。

3．要广泛做好宣传，形成良好的舆论氛围。导游公司是一种新生事物，要得到全社会的认可，必须做好宣传工作，让人们了解导游公司的职能，同时，也扩大客源市场。要通过报纸、广播、电视等多种宣传媒体，形成广泛的舆论氛围。

六．未来导游员社会化管理的发展方向

一是发挥“蓄水池”作用。旅游业的发展，需要导游队伍的规范，导游公司在未来导游员社会化管理机制中，将发挥不可低估的作用，导游公司应该在旅游业发展中作为主体结构存在，逐步与国际接轨，即旅行社不留太多专职导游，其余大部分进入导游公司，而这种导游公司管理导游的机制以其灵活的运作方式，将逐步得到社会承认。所以，导游公司作为社会化管理导游员的部门，必须要发挥“蓄水池”的作用，为旅行社储备导游资源，旅行社导游不够，可以从导游公司选择聘用，聘用期限为一年、半年或临时聘用，旅行社与导游公司签定聘用合同，并承担管理及带团过程中的违纪违规责任。

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基于这个认识，结合平时思考，我讲一些思路性的意见，供大家参考。

一、对组团城市规划定位的再认识

建市之初，市委、市政府经过反复思考和酝酿，提出把**打造成一个组团式的山水园林的旅游生态城市。这个思路突破了在小市基础上的简单扩大、填充的局限，着眼于更大的范围整合全市的空间资源，是一个富有开放性、时代性和与时俱进特点的全新的城市规划概念。这就是“一主一副一区”、向心靠拢、组团发展的城市结构。这种组团城市的形态，预示了城市发展的方向，把握了城市发展的趋势，体现了城市发展的规律，实现了对**这样一个城市特殊发展规律认识上的突破，得到了广泛认可。既然组团城市规划定位适合**特点，又符合科学发展观要求，我们就要坚定信心，坚持方向，不要轻易地改变，只能在实践中不断地加以丰富和完善。当然，实现这个规划目标需要一个较长的过程，要靠几代人的努力，但现在我们要打牢基础，明晰思路，这是摆在我们面前的一个充满挑战性、富于创造性的课题，也是本着对**人民长远利益、根本利益负责的态度所应当抓好的事。当前，城市的发展正逐步向生态城市、园林城市方向调整，但怎样沿着这个方向打造组团城市还需要我们在认识上不断提升。组团城市不是我们的独创，全国、世界都有先例，但我们这个组团城市应做出自己的特色。**是一个历史文化名城，是中国第一个生态经济示范区，文化底蕴丰富，生态环境优良，应加以整合利用，体现到城市建设中去，凸现生态、园林特色，这样，组团之间就能形成一个大的风景区；还有一个非常重要的特点就是**有九华山，把九华山纳入城市的总体规划中，形成市山联动，以山兴市，以市促山，九华山依托中心城市可以加快发展，同时，我们创建旅游城市也就有了实实在在的内容。目前，发展条件已经具备，两条高速、一条铁路，还有正在筹划的机场项目，为组团城市的打造提供了必要的基础条件，当务之急就是要通过创造性的实践来进一步把握规律，抓住特点，分步实施，向前推进。

组团城市的概念和定位首先体现在规划上。近年来，随着城市的发展，20**年编制的总体规划已不能适应新形势和新要求，城市总体规划的修编应摆上议事日程，作为明年规划工作的首要任务来抓。修编工作千万不能抛开组团发展的总体

定位，只能按组团城市的要求把规划调整得更加合理、科学，留出更多的空间。修编规划既要依靠专家的先进理念，又要运用我们实践中的丰富经验，做到两者结合、以我为主。要通过总体规划的修编，进一步体现组团城市的定位，最大限度地赢得时间、赢得空间、赢得机遇。主城区规划是总规划的核心部分，是修编的重点，修编时不能仅仅着眼于修修补补，而要按照总的规划目标，着眼于城区空间资源的充分利用。要突破两条河之间空间的局限，以水为轴，跨河发展，对称布局，把平天湖、白洋河故道的西部和南部扩充进来。同时，要着眼于建设滨江港口城市，北到江边、东连开发区外缘，做好池口片的

规划，拉开城市框架，改善城市沿江形象。对九华山大道东侧、平天湖以西大约4个平方公里地段的规划也要做适当的调整，定位还是以生态保护为主，保留它的湿地系统，但可以考虑结合九华山大道建设，适当地布建一些公建设施。这一块是城市的生态系统，在开发中保护好，控制好，多栽些树木，这样，与平天湖的旅游景观就形成了自然的过渡。修编工作的另一个重点是站前区规划。车站是城市对外连接的一个重要枢纽，做好这一块的规划意义非常重大，也是城市建设的点睛之笔。铜九铁路**段设了三个站，按照组团城市的要求，九华山站的独特功能是其他车站难以代替的，不能单纯作为一个地方车站，必须有机地纳入城市总体规划来统筹考虑，尤其要处理好与市区站的关系，控制好站前区范围，包括**站和九华山站。做好与市区和九华山组团的连接，站前区规划要与主城区、九华山的规划有机结合起来，站前区广场、公用设施的配套以及交通的组织连接都要一并考虑，而且要与景观相协调。总的要求是起点要高、构思要新、手笔要大。修编工作的第三个重点是要处理好组团之间规划的衔接。目前存在的问题主要表现在两个方面，一是组团区域内老百姓乱建房问题，二是沿途乡镇规划建设问题，如马衙、墩上、五溪，仍在按小城镇的思路做规划搞建设。对此，市建委、市交通局和贵池区、青阳县都要高度重视，密切配合，对沿线乡镇规划和建设一定要提出要求，特别是对农民建房，要按照规划，加以控制，严格管理。秘书网

二、对城市管理的再认识

任何城市都是三分建七分管，是否高效有效最大限度地发挥城市功能，真功夫在管理上。城市的管理应该是上下结合的。一方面是自上而下的管理，这是政府行为。一是规划管理。规划管理是源头管理，城市管理要以规划管理为龙头，从源头抓起。城管支队“查违”首先要知道规划的分量、规划的严肃性、权威性和不可侵犯性。现在突出的问题是违章建筑，拆违治乱是我们当前规划管理中的重中之重，要下真功夫、硬功夫。二是规则管理。要把城市建设涉及到的各方面领域的规章制度梳理一下，形成一个完整严密的管理体系，通过规则，依法行政，依法管理。三是规范管理。做到执法尺度要统一，信息要公开，规范要透明，同时，要体现人性化的理念，无情执法，有情操作。自上而下的管理过程，体现的是政府管理的权威性、科学性和严肃性。另一方面是自下而上的管理，即社区管理。社区管理是城市管理的基础，目前社区管理很薄弱，管理力量、水平都不够，很多问题暴露出来，问题出在下面，但根子在上面，也说明我们社区管理的体制还没有理顺，机制还没有完全建立，这项工作市区两级要下决心从根本上解决。还有一个城乡结合部的管理问题，区委、区政府要在明年拿出一个在主城区范围内加快村改居、进社区的规划，并尽快付诸实施。

三、对城市设计的再认识

规划是一种思路性的、理念性的、规范性的标准，把规划变成现实，很重要的环节就是城市设计。城市设计有三个方面：一是功能设计。城市的发展就是让居住在这个城市的人们享受人类现代文明的成果，功能设计就是实现这个目标。今后建住宅区，首先审查配套设施是否到位，凡是上规模成片开发的居住小区要根据人口规模必须配套公用设施，凡是高层公建必须要有地下车库，等等。今后，对城市功能要出台一些强制性的规范；二是景观设计。打造城市形象要通过景观设计来实现，重要的街区、节点及单体立面、造型、色彩，还有一些小区、公建设施都要精心打造，特别是大型的建设项目，没有景观设计，不允许提交规划委员会研究；三是人文设计。城市建设要坚持以人为本，体现人文关怀，最大限度地方便群众，为百姓

着想，比如城市的公厕、盲道、绿地、广场、公交站点、商业网点建设等等，要有意识地布局好、设计好，让市民能够就近享受。最终目的是通过城市设计，提升城市品位，改善居住环境，增强市民对城市的认同感和归属感，增强城市的凝聚力和吸引力。

四、对城市绿化的再认识

无论是提高人们的生活水平和质量，还是体现城市的文化和品位，城市绿化都不是附属物，而是一个非常重要的建设内容，是城市基础设施的重要组成部分。要把城市绿化规划作为一项重要规划来编制，真正实现规划的“双线”控制，既要有“红线”又要有“绿线”。尤其是我们建设生态园林城市，必须确立“绿线”控制的概念。要按照大空间、低密度、小广场、多绿地的总体要求，做好“绿线”控制规划，提高城市绿化水平。今后，主城区的旧区改造，凡是达不到密度要求的，不准再建房子，要拆地还绿，拆墙透绿，见缝插绿。根据城市的规划布局，有计划、有步骤地多建小绿地、小广场。这样，星罗棋布的广场、绿地、林带，就共同构筑了一个花园式的、园林式的城市。同时，要提高城市绿化档次，保护好古树木，不能让原有的绿化资源流失，要充分利用好。今后在市区内除了特殊需要，机关单位不得再建围墙，要腾出空间搞绿化，这也要作为一条硬性标准来要求。对有围墙的沿街单位，建委要排一排，列出计划，逐步拆除，做到透绿、建绿，让绿化资源最大程度地共享。

五、对城市环境的再认识

**有非常好的自然禀赋，把这些天然资源融入到城市建设，创造更优更美的城市环境，关键要处理好生态自然和人工自然的关系。现在我们正在搞的清溪河的整治、长江水道的整治、平天湖的开发都属于人工自然，但要注重一个问题，只能顺应自然、师法自然、利用自然、再现自然，而不能过多地人为破坏自然。清溪河的景观，人工的东西越少越好，就是创意好、能画龙点睛、锦上添花的也不宜过多，尽量做到简约、自然、古朴。平天湖的开发、沿江池口片区的开发也要遵循这一点。环境整治的重点是治理污水、垃圾、大气、噪声等对环境和生态有破坏的东西，对于自然生成的东西，不要轻易去大拆、大卸、大改，要按照人与自然和谐的要求，科学巧妙地充分利用。

六、对城市经营理念和机制的再认识

现在人们都讲经营城市，但我们必须搞清楚城市经营和经营城市这两个概念。经营城市有其片面性，经营的最后就出现了卖地卖资源，政府收钱再造广场、高架桥、楼盘的结果，这个路子不能再走下去。城市有很多属性，首先它是一个最大的公共产品，不是为某个人或某阶层所拥有，必须面向全体市民，服务全体市民。但在市场经济条件下，必须按市场的规则来办，按照城市发展的固有规律来办。从经营城市转到城市经营，政府要发挥好职能作用，在实践中不断摸索出一套对公共资源如公交、自来水、燃气等如何实现最佳调控的办法，等等。政府的职能主要是管理，因此也就具有特许经营权，这个权力不能轻易放弃，要善于找到较好的结合点，最大限度地发挥和利用社会的作用和力量，鼓励多元投资，加快建设，降低成本，减轻政府负担。同时，要保证政府在城市管理中的主导地位，对有些政府性资源能年租的尽量不批租，不仅要利用政府掌握的空间资源，还要最大限度地利用政府拥有的时间资源，以确保城市基本功能的稳定安全和城市的持续健康发展。

七、对城市发展瓶颈制约的再认识

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户部山商城管理实行“片长”、“街长”负责制，是以路段为基础，把户部山商城片区划成10条路段，片长全面负责片区内各项城市管理工作，分片长协助片长抓好片区内管理工作，路段上的执法队员（街长）及协管员在各自责任路段全面履行巡查、发现、制止、处理或上报反馈等职责，通过对路段定点定岗、流动巡查及现场考评，真正做到早发现、早处理、早督办，使各种问题在现场得到解决，从而达到城管执法点、段、片的结合，实现户部山商城城市化管理全覆盖、无缝隙。

二、组织领导

为加强该项工作的领导，管理处成立了城市管理“片长”、“街长”负责制领导小组。

领导小组下设办公室，办公室设在综合管理科，负责“片长”、“街长”制实施的组织、协调、考核、监督等工作，办公室主任由综合管理科科长王炳君同志担任、副主任由城管执法队队长王晓东同志担任。

三、实施范围及配备原则

1、实施范围

户部山商城区域。

2、“片长”、“街长”配备原则

按照“商业区、城管化、整合资源、整体联动和定人定岗定责”的原则，结合各商业路段（片区）的实际需要进行配备。户部山商城管理处处长是城市管理第一责任人，为“片长”；分管副处长是具体负责人，为“副片长”；“副片长”协助片长抓好片区内工作。户部山商城各主、次干道（片区）实行“街长”负责制，城管执法队员及管理科人员为“街长”，明确管理区域。同时，按照道路管理的实际情况实行分段管理配备若干协管员。

四、人员配备

按照《市城市管理委员会第四次会议纪要》精神，管理处现有在编人员17人中已按要求配置到位，已有三分之一以上人员专职从事城管工作。户部山区域占地面积15万平方米，现有五街、八巷、七广场即五街（步行街、马市街、翰林街、状元街、王陵路），八巷（户东1巷、户东2巷、户西1巷、户西2巷、石磊巷、劳动巷、崔家巷、杨家巷），七广场（王陵路广场、东坡广场、铜镜广场、广场、户北台广场、挂剑台广场、劳动巷广场），另有三个停车场（海云停车场、喷泉停车场、地下停车场）。根据一级道路200米配备1名城管人员的标准，结合户部山商城实际情况，按容貌管理区域路段（见附表1）、环境卫生责任区域（见附表2）、停车场管理责任区（见附表3）划分，配备“街长”5人（城管执法人员），其中步行街2人，石磊巷和崔家巷1人，王陵路1人，马市街、商城内、翰林街、状元街1人；协管人员36人（24小时三班制）；保洁人员30人；停车场人员19人。

五、工作标准和要求

（一）工作标准及要求

1、道路容貌管理

（1）道路两侧和交叉路口延伸30米（省级示范路两侧100米）无店外经营、占道经营、落地广告（灯箱）和乱堆乱放等现象。

（2）道路、桥梁、绿地等公共场所和公共设施上无吊挂、晾晒衣物。

（3）道路两侧沿街立面、地面、树木及各类灯杆或其他设施上无乱涂写、乱张贴、乱刻画。

（4）临街建（构）筑物外立面及指示牌等公共设施定期清洗粉刷，保持整洁美观，破损墙面及时拆除或整修。

（5）临街建筑物外墙的空调室外机（窗机）统一位置安装，支架底部离地面高度不低于2米。

（6）临街建筑物无脏污破旧遮阳棚。

（7）非机动车按划定区域定点停放，保持整齐有序。

（8）市容环卫责任区制度签订率100%，落实率95%。

（9）各类建设工地出入口通道硬化，配备和落实车辆冲洗设施，实行封闭施工，围墙墙面美化处理。严禁车辆带泥上路和抛洒滴漏。

2、户外广告管理

（1）道路两侧户外广告、沿街单位店牌店招设置符合规划设计要求，设置规范，整洁美观，亮化设施完好。

（2）无擅自设置、审批的户外广告牌（含条幅、布幅、门头等）；凡经审批的，核准期限到期后及时清理。

（3）户外广告专用设施无空置。对未能及时广告的，以公益性广告补充版面。

（4）夜景灯光亮化设施保存完好，运转正常。

3、环境卫生管理

（1）保洁符合环卫作业标准要求，无垃圾暴露现象。

（2）废物箱、果壳箱等垃圾收集设施完好整洁，箱体周围地面无杂物。

（3）保洁区域内，无杂物，无积存垃圾，无积水，无尘土。

4、停车场管理

车辆停放有序，管理到位，秩序井然，无事故、无争端。

（二）上岗时间

正常情况下，“街长”按区规定作息时间上岗，特殊时期上岗时间由管理处统一部署；协管人员实行24小时三班制；保洁人员正常班为8小时制（早上5:30-10:00，下午1:30-5:00），双班为16小时制（早5：30-13：30,晚13:30-22:00）。

六、考核办法

按照城市管理“片长”、“街长”、“路段长”责任路段管理标准，实行量化考核，绩效挂钩，日常考核和年度考核相结合。

1、容貌、户外广告管理考核，基础分100分，其中容貌60分，户外广告40分。凡未达到容貌管理9项标准的，每项扣5分；未达到户外广告4项标准的，每项扣10分。

2、卫生保洁考核，基础分100分，凡未达到保洁3项标准的，每项扣10分。