社会政策的制定与实施范文

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一、 关于净增就业岗位的考核（一）净增就业岗位的概念净增就业岗位（同新增就业人数）作为省、自治区、直辖市和各类城市就业工作的考核指标，主要反映辖区内就业人数的净增长。净增就业岗位反映在统计数字上，是实际从业人数的净增。其计算公式为：

净增就业岗位个数 = 期末从业人数 － 期初从业人数（二）工作要求1.各级劳动保障部门应提请省、自治区、直辖市和各类城市政府，结合本地实际，把增加就业岗位、有效控制失业和岗位流失作为政府工作的重要任务，提出明确的净增就业岗位年度目标，将此列为考核政府政绩的重要指标，并向社会公布。

2.要将增加从业人数的工作目标分解到各级政府、各行业部门、大型企业集团，层层落实责任。

3.各基层单位要建立台账，记录从业人员数量变动情况。

（三）统计办法各地劳动保障部门要会同统计部门和工商管理部门，分别根据各自职能，对净增就业岗位进行统计，并按季度对以下三类人员数据进行会审，确定净增岗位数：

1.单位从业人员（主要由统计部门负责统计）；

2.私营个体从业人员（主要由工商行政管理部门负责统计）；

3.社区开发公益岗位和其他灵活形式从业人员（主要由劳动保障部门负责统计）。

上述三类人员汇总的期末人数减去期初人数，即为本期净增就业岗位数（或新增就业人数）。

（四）考核办法各地应建立督查制度，定期审核统计台账，确保数据真实准确。为保证考核的客观性，中央和地方将通过开展劳动力抽样调查和定点调查，考核各地就业岗位净增情况。

二、 关于下岗失业人员再就业人数的考核（一）“就业”与“失业”的一般概念1.就业人员：在法定劳动年龄内（男16-60岁，女16-55岁），从事一定的社会经济活动，并取得合法劳动报酬或经营收入的人员。

其中，劳动报酬达到和超过当地最低工资标准的，为充分就业；劳动时间少于法定工作时间，且劳动报酬低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准，本人愿意从事更多工作的，为不充分就业。

2.失业人员：在法定劳动年龄内，有工作能力，无业且要求就业而未能就业的人员。

其中，虽然从事一定社会劳动，但劳动报酬低于当地城市居民最低生活保障标准的，视同失业。

（二） 下岗失业人员再就业的界定下岗失业人员再就业人数作为各级政府就业工作的考核指标，主要反映辖区内领取《再就业优惠证》的下岗失业人员实现再就业的情况。

领取《再就业优惠证》的下岗失业人员凡以下列形式实现就业的，均统计为已实现再就业人数：

1.从事个体经营，领取工商营业执照，并享受了税费减免等再就业扶持政策的；

2.已被用人单位录用，签订劳动合同，并享受税收减免、社保补贴等相关扶持政策的；

3.在政府开发的公益性岗位中得到安置，并享受社保补贴等相关扶持政策的；

4.未享受再就业扶持政策，但已从事比较稳定的（如三个月以上，具体由各地定）有合法收入的劳动，并且收入不低于当地最低工资标准的。

对于已实现再就业的下岗失业人员，正在领取基本生活费或失业保险金的，应按规定对其基本生活费或失业保险金待遇作相应处理。

领取《再就业优惠证》的下岗失业人员，虽从事有收入劳动，但其收入低于当地最低工资标准的，视为不充分就业。对不充分就业人员，可暂不停发基本生活费或失业保险金，同时也不统计为已实现再就业人数。

（三）下岗失业人员再就业人数的考核办法各地街道劳动保障工作机构应建立领取《再就业优惠证》的下岗失业人员台账，通过社区劳动保障工作人员及时了解下岗失业人员的就业状况，并定期上报下岗失业人员再就业统计报表。有条件的城市应建立下岗失业人员计算机管理数据库，进行动态管理。

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中图分类号：F20文献标识码A文章编号1006-0278（2015）09-250-01

一、科技的定义

关于“科技政策”的定义，正像科技、政策、政治的定义一样，亦是众说纷纭。较有代表性的定义有：科技政策就是国家为了对科技活动的投入、运作、产出、转化各环节进行调控而建立的有计划、有组织地推进知识生产的科技方针和实现科技方针的体系。所谓科技政策专指一个国家或地区，在一定的历史时期和战略目标下，为发展科学技术和协调科技发展中的各种关系而制定的指导原则和规则。就字面来理解，科技政策的直接目的是为了促进或限制科学技术的传播、生产和应用。但在大多数场合下，传播、生产和应用本身不是目的，而是实现某个目的的手段。因此可以把“科技政策”简单地定义为具有目的性的关于科学技术传播、生产和应用的政治措施。

二、科技政策负面效应的表现形式

科技政策具有不同于其他公共政策的特点：在科技政策决策时科技权威和行政权威分离，政策实施时短期效果和长期效果背离，专业评价和社会评价脱节。这些特性决定了科技政策制定和实施的不完备和局限性，致使其制定和实施不当，产生以下负效应：1.引起和加剧科学技术不平衡发展，科技政策在一定程度上损害了科学研究的自主性和学术自由。在科技政策引发的利益支配和控制下，科学家不得不抛弃科学研究固有的好奇心，放弃自由探索，专注于政策操纵下的定向科研任务。2.使科学技术与经济发展要求失衡，科技政策实质是将呈自然状态的社会资源在各个科技领域重新进行主观配置的过程。科技政策制定不当将引起社会资源的不合理配置，导致社会资源的浪费，科技投入得不到应有的回报。对科技发展的规划过于片面和超前都不能满足社会发展的需要。3.促成具有潜在危害性的科技成果，科技政策的制定具有主观性。每个国家的科技政策都关注科技进步的积极作用，疏于考虑科技发展带来的潜在危害，对科技成果的负效应缺乏足够的预见性。只有在科技发展到一定阶段，某些科研成果对人类社会暴露出种种危害，才会引起科技政策制定者和科学家的反思，然而为时已晚。

三、科技政策的负面效应的防范与控制

首先应该辩证地对待科技政策的两面性。既不能忽略科技政策的负效应，也不能因负效应而彻底否定它的积极作用，关键是对负效应进行防范和控制。为此需要建立事前、事中和事后三层防范和控制体系。事前控制就是在制定科技政策时运用一定的方法和手段获取政策负效应的信息，抑制政策制定主体的功利性目的，从而预防和减少可能出现的负效应，防患于未然。首先，预先评估是事前控制的重要手段。对科技政策的负效应进行预先评估可以认识科学技术发展的后果，降低政策制定信息的不对称性，提高科技政策的质量，减少失误，将负效应控制在极小的范围内。其次，实施科技政策制定主体的多元化和政策制定过程民主化、程序化与科学化，提高科技政策制定的系统性和协调性。科技政策不仅属于科技领域，也属于政治范畴。科技精英与技术官僚制定科技政策模式由于没有社会公众参与，缺乏民主，不能反映公众的一致偏好和共同价值。最后，将科技政策的负面影响纳入政策人员绩效考评指标体系。绩效评价对被评价人员的行为具有激励导向作用。事中控制科技发展是一个动态的过程具有不确定性，在科技政策制定时难以预见和准确估计所有的负效应。因此要建立科技政策动态信息监控机制，组建监控专家组，检查政策执行效果和政策目标的实现程度，由专家组定期提交监控报告，为政策调整提供决策信息。当科技政策不能满足科技自身和社会经济发展需要，应及时进行调整修正，采取措施消除负面影响。事后控制主要是对科技政策实施后产生的负效应进行全面评价，力所能及进行补救，为制定新的科技政策提供经验借鉴。科技成果负效应的控制手段主要有法律控制、行政控制、舆论控制和教育控制。这些控制手段各有所长，只有综合运用它们方能达到有效控制的目的。

四、总结

综上所述，我们不难看出随着科技事业的进一步发展及科技运行的复杂性，若没有有效的科技政策失灵预警机制，则完全有可能出现负面效应，造成巨大的人力、物力、财力的浪费，因此通过对政策失灵表现形式与原因的分析，提醒我们在大科学时代建立政策预警机制的必要性。总之，新的时代需要新的科技政策与之相适应，科技政策的研究必将迎来一个全新的历史发展时期，这需要广大科技政策研究工作者的共同努力。

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(三)统筹管理全省劳动力资源开发利用和就业工作；指导全省就业服务机构工作；制定职业介绍机构管理规则并实施监督；组织实施农村劳动力跨地区有序流动的政策和措施；按分工管理公民出境就业和境外人员入境就业工作；负责外国在浙从事劳动力招聘中介、咨询和培训业务机构的资格管理。

(四)根据国家颁布的职业分类、职业技能标准和行业标准，组织制定具体实施办法；综合管理全省技工学校、就业训练中心和社会力量举办的职业培训机构；负责管理在职职工技能培训和失业人员、企业下岗职工再就业培训工作；组织实施劳动预备制度。

(五)制定劳动关系调整的基本规则；制定和实施劳动合同、集体合同、劳动争议仲裁的规则；组织实施企业职工工作时间、休息休假、职工福利制度和女工、未成年工特殊劳动保护政策；负责有关政策性安置和调配工作；参与评定国家和省级企业劳动模范。

(六)负责企业职工工资的宏观调控工作；研究制订并组织实施企业工资指导线、工效挂钩、最低工资标准、行业工资收入调节政策和国有企业经营者收入分配政策；负责审核省、部属企业的工资总额；负责省属国有企业主要负责人年薪制的实施工作。

(七)制订企业养老、失业医疗、工伤、生育等社会保险的基本政策和基本标准并组织实施和监督检查。

(八)制订全省社会保险基金收缴、支付、管理、运营的政策并组织实施；对社会保险基金管理实施行政监督；制定社会保险经办机构的管理规则；会同有关部门制定实施社会保险省级调剂金的管理办法；组织实施社会保险服务体系建设规划。

(九)制订机关、事业、企业单位补充养老保险、补充医疗保险的政策和补充保险承办机构资格认定标准；审查认定有关机构承办补充保险业务的资格。

(十)承担全省劳动和社会保险的统计和信息工作，组织建设全省劳动和社会保险信息网络，定期劳动和社会保险事业统计、信息资料发展预测报告。

(十一)组织全省劳动和社会保险领域科学技术研究及成果推广应用、产业发展工作；负责全省劳动和社会保障领域标准化工作。

(十二)管理劳动和社会保险领域业务技术合作。

(十三)承办省政府交办的其他事项。

ZPDLSSisthefunctiondepartmentofcomprehensivemanagementforprovinciallabourandsocialsecuritywork.Itsmajorresponsibilitiesare:

(1)Accordingtorelevantnationallabourandsocialsecuritypolicy,definelocalpolicyandimplementationmethods;investigateanddefinelabourandsocialsecuritysystemreformplans;issueprovinciallabourandsocialsecurityreportonplanningandimplementationofannualwork.

(2)Researchintoanddraftbyentrustmentrelevantlabourandsocialsecurityadministrationandlocalregulations,policiesandorganizeimplementationafterapproval;executenationallabourandsocialsecuritysupervisionrightsandguideandmonitoroverallprovince’slabourandsocialsecurityinstitutions’work.

(3)Unifyandmanageoverallprovincelabourresourcesdevelopmentandemploymentwork;giveguidancetoprovince’semploymentserviceinstitutions;defineemploymentconsultantinstitutionsmanagementregulationsandexecutemonitoring;manageimplementationpolicyandpracticeofrurallabourmigrationacrossregions;manageoverseaemploymentandforeigners’employmentissues;beresponsibleforqualificationmanagementofforeignhumanresourcescompaniesinZhejiangwhichinvolveinconsulting,agenciesandtrainingbusiness.

(4)Accordingtonationalindustrystandardofjobclassificationandprofessionstandards,organizetodesigndetailedimplementationmethods,manageprovince’sskillcollege,employmenttrainingcentersandjobtraininginstitutionssetupbysocialmembers;beresponsibleforskilltrainingofcurrentemployeesandre-employmenttrainingworkforlay-offandunemployedworkers;organizeandimplementlabourcandidatesystem.

(5)Definebasicrulesforlabourrelationshipadjustment;defineandexecutelabourcontract,communitycontract,labourdisputearbitrationregulations;regulateenterpriseworkers’workingtime,holidays,welfaresystemandwomen/youngworkers’speciallabourprotectionpolicy;beresponsibleforarrangementandtransferenceaccordingtovariouspolicies;involveinselectionofnationalandprovincialmodelworkers.

(6)Beresponsibleforenterpriseworkers’wagemacroadjustment;researchonanddefineenterpriseworkers’wageguidelines,indextoprofit,minimumwagestandard,industrywageadjustmentpolicyandincomepolicyofStateOwnedEnterprises;beresponsibleforcheckingprovincialandministryenterprises’totalwage;beresponsibleforprovincialStateOwnedEnterprises’executivemajoymanagementannualincomepolicy.

(7)Definebasicsocialsecuritypolicyintermsofenterprisepension,unemployment,medicalinsurance,disabilityandmaternity,etc.andexecuteimplementationandsupervision.

(8)Definepolicyforprovince’ssocialsecurityfundcontribution,payment,managementandoperationandorganizeimplementation;supervisesocialsecurityfundmanagement;definemanagementrulesforsocialsecurityinstitutions;togetherwithotherrelevantdepartment,defineandimplementmanagementregulationsofsocialsecurityprovincialadjustmentfund;organizetoimplementconstructionplansforsocialsecurityservicesystem.

(9)Definepolicyforcomplementarypension,complementarymedicalinsuranceofgovernmentinstitutions,agenciesandenterprises,definequalificationcriteriastandardforcomplementaryinsuranceinstitutions;checktoprovequalificationforrelevantinstitutionstoconductinsurancebusiness.

(10)Beresponsibleforprovinciallabourandsocialsecuritystatisticsandinformationnetwork,issueregularlylabourandsocialsecuritystatistics,informationdevelopmentprojectionreport.

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[中图分类号]G619　[文献标识码]A　[文章编号]1004-4604(2011)06-0051-05

一、背景

近年来的相关研究表明，儿童早期的发展和教育极为重要，早期教育投资的回报超过了以后任何教育阶段的回报。但目前在许多发展中国家，仍有许多儿童缺乏基本的生活和接受早期教育的条件。他们的状况促使人们开始思考如何把已有的科学研究成果应用到早期教育实践中，如何把这些科学认识引入促进早期儿童发展政策的制定中，以改善儿童的生活和受教育条件。

自2006年以来，联合国教科文组织亚太地区办公室和联合国儿童基金会亚太地区办公室联合发起和资助了一个亚太地区早期儿童国家政策研究项目，旨在支持和推动亚太地区国家实现《世界全民教育宣言》(UNESCO，1990)中的第一条目标，即有关早期儿童养育和教育的目标。该研究项目自2006年9月启动以来，开展了一系列工作，如对亚太地区各国有关儿童发展的政策内容进行鉴别，对政策制定过程进行分析，组织交流各国制定和实施早期儿童发展政策的经验及遇到的困难和解决的策略。印度尼西亚、老挝、朝鲜、马来西亚、蒙古、尼泊尔、巴基斯坦、菲律宾和中国等9个国家参与了这一研究项目。由于各种主客观原因，参加该研究项目的国家在儿童发展政策的制定方面所取得的成绩也不一样。中国参加了该研究项目的前期工作。

这一研究项目直接催生了亚太地区早期教育联席委员会(Asia Regional Network for EarlyChildhood，简称AKNEC)的诞生，这是一个独立的、非营利性组织，得到联合国儿基会和联合国教科文组织等的资助。自2008年初成立以来，ARNEC在亚太地区的早期儿童发展与教育的政策推进方面做了大量工作。2008年11月，由联合国儿基会、教科文组织资助，在马来西亚召开了南亚早期儿童发展政策回顾研讨会，交流了这一地区国家所制定的儿童发展政策。2009年12月，由联合国儿基会、教科文组织和新加坡政府资助，在新加坡召开了亚太地区早期儿童发展政策回顾研讨会。本次研讨会探讨的重点是有关可持续性早期儿童发展政策的制定以及成本、资金与政策的制定和管理之间的联系，旨在推进各国早期儿童发展和教育政策的制定，同时扩大亚太地区各国之间的合作，增进相互之间的交流和学习。研讨会上，各国汇报了自己已经制定的早期儿童发展政策或新近完成的相关文件。参加本次研讨会的有澳大利亚、孟加拉国、不丹、文莱、柬埔寨、加拿大、中国、中国香港、印度、印度尼西亚、老挝、马来西亚、缅甸、蒙古、尼泊尔、巴布亚新几内亚、菲律宾、新加坡、所罗门群岛、斯里兰卡、泰国、东帝汶、美国、瓦努阿图、越南等25个国家和地区的相关人员。2010年12月，ARNEC和孟加拉国早期儿童联席委员会在达卡联合举办了南亚早期儿童发展会议，来自南亚的印度、不丹、斯里兰卡、孟加拉等国的儿童卫生、营养和教育专业工作者参加了会议。ARNEC在亚太地区所做的政策推进工作具有一个很大的特点，即不管是其组织成员的构成，还是其活动涉及的范围都很好地体现了早期儿童教育工作的综合性理念，来自卫生、营养、教育等不同领域和部门的专业人员以及政府部门共同为早期儿童的发展和教育作出努力。

二、可持续性早期儿童发展政策

1　什么是可持续性早期儿童发展政策

目前，世界各国掀起了制定促进儿童早期发展和教育政策的热潮。政府、非政府组织、社会各界以及各种赞助团体都想为此添砖加瓦。不少国家对系统制定促进儿童发展政策的方法很感兴趣，想借此来建立一个有效的、连贯的、可持续发展的国家政策框架。早期儿童发展政策框架(Early Child Development Policy Framework)是一个具有多重含义的术语。卜瑞图和雷芬斯把它界定为一套尤为关注儿童(从出生前至8或9岁)的社会政策，即通过公共经费机构(如政府提供公共经费的机构)的支持来解决有关早期儿童发展和教育问题的社会政策。它涉及到一揽子与儿童有关的政策，包括教育、儿童保护、经济、环境、健康／营养、减少贫困等。

所谓可持续性包含四个维度：社会的可持续性，即家长和社区实施起来很容易；政治的可持续性，即使政党轮替上台，管理条规也不会受到影响；经济的可持续性，即资金是有保证的；能力的可持续性，即国内的技术能力足以为政策的实施提供支持。

2　可持续性早期儿童发展政策的组成部分

卜瑞图和雷芬斯认为，国家可持续性政策由四个部分组成。包括：(1)理想和目标。理想是政策所陈述的最一般的追求或志向。目标在多重水平上反映理想，这些目标的达成度由政策框架中具有监控作用的一系列指标来评价。(2)活动和策略。这一部分主要回答“政策中提出的理想和目标如何达成”的问题，指的是实施早期儿童发展政策的多种方式。(3)管理，即关注由谁来负责达到政策理想。管理者对各个党派、各级政府、合作伙伴、社区等的不同责任进行分配，具体包括计划、协调、实施、财务和评价等。(4)财政。政策实施的关键是要有达成目标所需的经费支持以及如何获得经费资助。这里需要仔细的成本估算和资源分配，以确保政策的持续性和有效性。这四个部分相互联系，密不可分。

3　制定可持续性早期儿童发展政策的过程

政策制定的过程有两个关键特征，一是参与性，二是有据可依。卜瑞图和雷芬斯详细解释了这两个特征。

(1)政策制定的参与性。即在政策制定的不同阶段或有关政策的不同组成部分都鼓励利益相关人员参与。例如，在确定政策的目标时邀请家庭和社区参与讨论，以了解他们希望孩子知道些什么和能做些什么。如在政策的实施过程中，鼓励政府部门、非政府组织、私人机构和部门、基金会等都能参与到儿童教育活动中来。政策的管理也需要不同部门之间的合作。政策的财政投入部分需要作特别具体的技术分析，因此，需要那些对于教育方案的成本和资金的筹措和管理特别精通的部门或人员的参与。

(2)有据可依。尽管政策的制定会受到多种因素的影响，如意识形态、管理机构、基础设施，各种利益集团等，但显然仅仅根据某种意见或观点来制定政策的时代已经过去，用证据说话的时代已经来临。近年来，有关儿童早期发展和社会政策之

间关系的研究信息非常多，且来自许多不同的学科。我们需要综合运用来自不同研究领域的实证研究成果，以此来指导政策的制定。在政策的理想和目标部分，需要把国家各项政策、社会经济发展背景和有关儿童发展的科学知识综合起来，以考察目前的政策能否满足所有儿童的发展需要。在政策的活动和策略部分，需要了解现有的幼教方案、策略和工具，并了解国内哪种幼教方案、策略和工具在什么情况下最有效，以提供有效的行动建议。在政策的管理部分，需要相关工作人员了解有关自身的角色和责任的知识。在政策的财政投入部分，则需要掌握成本的估算知识，了解对活动和策略进行中长期投资的科学依据。

光有好的政策还不够，如何有效地实施政策更为关键。埃格斯和欧利瑞认为，将政策理念转化成行动和成果的过程包含以下几个因素：好的理念、好的政策设计、政府和公众对政策的支持、成功的实施。目前，早期儿童发展政策已经成为发展中国家或发达国家很受欢迎的一个政策理念。亚太地区许多国家已经认识到制定这一政策的重要性，并已经从树立政策的理念阶段进入到设计或采纳和实施政策的阶段，现正在向产生政策的结果迈进。

三、亚太地区各国制定早期儿童发展政策的进展

知识经济对人才的素质与培养提出了很高的要求，世界各国政府也在积极想方法改善本国公民的健康和经济问题。把早期儿童发展和教育政策的制定作为一种策略来解决人力资源问题也越来越引起大家的关注，但要将理念转化为政策，进而再有效地加以实施，这一过程无论对发展中国家还是发达国家来说都具有很大的挑战性。

应该说，参与政策回顾研讨会的亚太地区国家在有关政策的制定和实施方面已经取得了较大的成绩。有的国家已经开始或即将开始实施与儿童的健康、养育、发展以及儿童和家庭的保护有关的政策。有的国家已通过法定程序，把早期儿童发展政策的理想目标写进宪法。但从管理的角度来看，亚太地区各国的政策都还面临着很大的挑战。为此，各国根据各自的国情在管理方面摸索出了一些应对的办法。例如，马来西亚想办法解决国家目标及统一性要求与地区性需要和愿望之间的矛盾，让地区的利益相关人在政策的制定过程中拥有发言权，注意到政策制定的参与性和透明性；菲律宾则在不放弃政府监督和资源提供的基础上，适当地放权给地方。

多部门合作是亚太地区国家制定和实施有关早期儿童发展政策时遇到的另一个挑战，一些国家的应对方法是成立统一的行政机构来完成这个政策的制定和实施。例如，菲律宾既成立了包括政府组织和非政府组织在内的国家合作委员会，也成立了地区委员会；印度尼西亚颁布了一个政策实施的国家指南，让各相关部门工作人员接受统一的指导；柬埔寨出台了早期儿童发展的规范性文件，该文件由教育部、青年及体育部牵头，涉及到政府的多个部门：教育部，卫生部，内政部，妇女事务部，信息和大众媒体部，社会事务部，退伍军人和青年康复部，农村发展部，经济和财政部，计划部，农业、森林和渔业部。文件规定了各部门的职责和相互合作目标以及管理方法等。

参与亚太地区政策回顾研讨会的国家大多没有对早期儿童发展与教育机构的运作成本作出评估。为了取得预期的成果需要多少运作成本?这一问题看起来比较简单，但要作出回答却很困难，它需要设计清晰、可考核的标准。以确定基础设施和人力资源的成本。成本评估为政策的可持续性和有效性提供了关键性支持。从财政投入角度来看，亚太地区各国都不同程度地存在一些问题，因为目前各国对学前教育的投入占政府所有投入的比例都比较低，大多数国家都报告存在“资源短缺”现象。

对政策实施的监督和评估是亚太地区各国的一个薄弱环节。因为政策的制定与实施仅仅是近几年的事情，监督和评估往往还没有被列入议事日程。监督和评估工作需收集以下两方面信息：(1)通过政策实施所取得的成就。(2)政策的制定与实施所取得的阶段性进展。通过收集这两方面的信息，人们可以更清楚地了解到现行政策的适宜性和有效性。

下面介绍的是亚太地区部分国家在早期儿童发展政策制定上已经取得的重要进展。

1　马来西亚

马来西亚制定了2006～2010教育发展计划(PIPP)和2009～2012国家关键成效领域计划(NKRA)，计划在人口众多的城市贫困地区、农村和内陆地区增加幼儿园班级数量，扩展幼儿园课程(包括延长英语授课时间)，增加幼儿园优秀教师和助教的培养数量，提高私立幼儿园教师的工作能力。马来西亚还提出了进行有效政策管理的原则，其中强调各个部门积极参与和全面合作的重要性，确定了总理办公室对早期儿童发展政策制定和实施的领导地位。PIPP由教育部制定，NKRA由教育部牵头，乡村和区域发展部、国家统一和融合部参与制定，其中教育部的政策和发展部门负责了解政策起草过程中出现的变化，调查政策的实施情况，并负责发展国家课程，其中包括建设特殊教育课程、调查课程实施情况；教育部的教育执行部门负责扩建、管理公立幼儿园，对私立幼儿园和特殊教育机构进行注册管理：乡村和区域发展部、国家统一和融合部分别负责扩建和管理各自所属的幼儿园，为这些幼儿园提供教师培训、办学资源；非政府组织和国家宗教团体作为私立幼儿园的代表，负责在私立园和教育部之间建立联系，组织培训活动。

2　菲律宾

菲律宾提出了2000-2025年国家战略框架儿童发展计划。这个发展计划确定以儿童权利为中心，将儿童的权利与发展水平、相应能力以及发展任务相结合。该计划已经制定出明确可行的以五年为时限的法律文本，并具体化为国家儿童行动计划和地方性儿童行动计划等。其目标是帮助国家实现千年发展目标以及WFFC的目标。菲律宾总统于2009年1月批准了778和806号两项法律，将原来的儿童福利委员会改建成国家早期儿童养育和发展委员会，并明确了该委员会的职责。菲律宾每年都会举行儿童发展状况报告会，每隔五年向联合国儿童权利委员会作一次全面报告。

3　斯里兰卡

斯里兰卡的早期儿童发展政策提出，要确保每个儿童都能出生健康，养育环境安全、充满关爱，从而确保儿童身体健康、思维敏捷、情绪稳定、有良好的社会适应能力、智力正常。斯里兰卡政府采取的行动包括：(1)将早期儿童发展的政策上升为法律法规。(2)向各地儿童发展中心介绍《学习与发展指南》。(3)为建立儿童发展数据库而进行了全国范围的调查。(4)规范早期儿童教育的教师资格及其培养课程。(5)管理早教教师的培训，从国家层面向地区扩展。(6)扩展早期儿童发展服务范围(0～5岁)，在国家早期儿童发展程序委员会下设三个工作小组。(7)加强国家、省、地区和村镇早期儿童养育委员会的建设。经内阁会议同意。将省和地区的早期儿童养育委员会改建成儿童发展中心。(8)为流离失所的儿童建立早期儿童

发展中心和游戏场。(9)建立早期儿童养育论坛网络，吸引学者、医生、各领域专家积极参与。

4　所罗门群岛

所罗门群岛内阁会议于2008年11月通过了早期儿童发展政策，并于2009年上半年开始实施。该政策关注3～5岁儿童的发展，指出“要确保所有所罗门群岛有残疾的儿童(不分男女)都有平等接受优质早期教育的权利，早教机构要提供优秀的教师和员工，能够实施以游戏为基础的课程，以确保儿童在一个和谐的环境中成为一个有效的学习者，长大后能成为一个有创造性的、诚实可信的、负责任的公民”。该政策与“2010～2012年国家教育行动计划”以及“2007～2015年教育策略框架”相一致，并提出以下几点建议：(1)确保所有所罗门儿童(包括女孩以及残疾儿童)有平等的接受优质早教的机会。(2)确保早教服务的质量。(3)早教服务的管理有效、高效、透明。在所罗门群岛，多个部门及相关人员参加了政策制定的过程，包括教育部、课程发展部、教师教育学院、南太平洋导师大学以及省教育官员、早期教育志愿者、幼儿园联盟代表、宗教代表、村镇长者和家长代表。

5　老挝

老挝的早期儿童发展政策于2009年5月定稿。政策规定：所有从出生到6岁的儿童无论性别、人种、民族、语言、、外貌特征和家庭社会经济地位都是平等的，有平等地获得全面发展、养护、教育、保护和广泛参与活动的权利，有得到家庭、社区、社会和政府全力支持的权利。其目标是帮助所有0-6岁的儿童获得最好的身体和精神的健康成长，并习得正确的行为；为0-6岁儿童提供接受高质量教育的机会，并提供良好的社会条件以确保儿童能过上有质量的生活，确保儿童成为成功者。

6　柬埔寨

柬埔寨提出，为了达到千年发展目标以及全面教育目标，所有出生到6岁的儿童都应该获得符合自身需要的养育和教育服务，所有的家长、教师以及儿童监护人都应该接受专业知识、技能、服务方面的培训，以更好地为儿童的养育和发展服务。总的目标是提高早期儿童养护与教育的服务质量，特别是对于处境不利儿童的养护与教育，并制订了具体的目标。

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（一）政策的合法性审计

政策合法性包括政策制定主体、政策制定程序以及政策实施的主体与程序合法。因此政策合法性审计应考虑以下内容：一是政策制定主体是否合法，审计是否存在超越主体职权制定政策的现象；二是政策制定程序是否合规，即审计政策制定是否经过法制机构复核审查、是否经领导集体决策、以及政策签发人员是否具有资质；三是政策的实施主体是否合法，即审计政策实施主体是否存在超越职权履职或渎职行为；四是政策实施程序是否合法，审计政策的执行是否公开、透明，以杜绝政策执行“黑箱”；五是对政策执行效益进行审计，以避免政策执行成本高于所获得的收益或成本与效果比超出合理范围；六是政策的制订、执行是否置于新闻媒体和社会公众的监督之下，是否充分发挥群众对政策的监督作用。

（二）政策的科学性审计

政策科学性审计通常应包括以下内容：一是政策制定参与全体群体是否采取了广泛性与专业性相结合，即审查是否经过征求人大代表、政协委员、咨询机构等程序；二是审计政策目标是否合理，即该政策目标是否与国家治理目标相一致，是否存在超前或滞后；三是政策是否稳定且措施是否明确合理，即该政策是否与一定时期内的国家治理目标相一致，且具有切实可行的操作措施；四是政策的目标和政策的手段是否做到了统筹兼顾，是否与其他政策存在矛盾或冲突，即经济政策制定必须结合经济环境；五是政策调控力度是否适当，即审计是否存在调控力度过大或不足，以减少或消除其对政策执行的不力影响。如家电下乡财政补贴政策，该政策的目的是扩大内需、改善民生，促进社会主义新农村建设方面的政策效用，且规定了家电补贴的范围和比例，以及实施时间和范围。因此可以判断确定该政策目标与措施明确、具有稳定性，且调控力度恰当。

（三）政策的可行性审计

政策可行的先决条件就是政策的合理性，即政策的各项规定是否反映了现实情况，政策所规定的各项措施是否符合客观规律。政策的制订者不能仅凭主观臆想去设计政策问题和制订政策，而应广泛听取群众意见，让公众参与实现民主化决策，增强政策的合理性。一项政策总是要具体实施执行，而要付诸实施就必须具备实施的条件，否则就会使政策执行效果达不到预期目标，甚至完全落空。政策的可行性审计主要看政策的手段或工具是否合理、可行。如家电下乡财政补贴政策，先在山东等三省一市进行试点，然后在总结试点经验的基础上在山东等14个省（自治区、直辖市）及计划单列市开始推广，最后是在推广经验的基础上再扩大到其余的省、自治区、直辖市、计划单列市以及新疆生产建设兵团，由此可知该政策的实施过程，即试点———（总结经验）推广———（总结经验）扩大的过程与哲学认识规律相符。

（四）政策的公平性审计

一项政策能否被人民群众所接受，关键取决于政策本身是否公平合理。通常来说，如果政策的实施客体觉得政策公开、公平、公正，则易于接受，否则即使强制推行，也会遭遇到政策客体的抵触。公平是指收入与付出相符合、贡献与报酬相一致、权利与义务相对称、所有政策客体均具有平等生存、发展的权利和机会。政策的公平性审计要特别注意防止一些部门机构利用政策形成过程谋取部门利益，产生行政垄断或行政独断的现象。如家电下乡政策规定，农民在指定经销商处购买符合条件的家电下乡产品予以补贴，该政策的实施客体为有农村户口的人员，且对满足条件的所有客体均给予补助，因此可以判断该项政策具有公平性。

（五）政策实施审计

通常一项政策从政策制定到实施总是存在着层级距离，容易导致信息传递偏差，其结果往往导致政策的实施效果达不到政策预定目标，因此政策执行跟踪审计的重点应放在政策实施过程审计，以消除或减少执行偏差。

（六）政策效果审计

政策效果就是政策实施后目标群体的变化情况，即政策的产出效应。政策效果审计主要应审查以下内容：一是对政策实施的直接结果进行审查，检查结果是否达到政策目标所规定的指标水平。对于数量化指标的实施情况，主要是将实际值与计划值相对比；而对非数量化指标的实施情况，则可以从政策的实施对经济、社会、科技、环境的影响来评价。二是对政策实施的附加效果进行审查。所谓附加效果是指无论某一政策的直接效果如何，一项政策除对特定目标发生影响外，还会波及相关领域甚至整个社会，影响其他政策的实施效果。通过对政策附带效果进行审计评价，可以客观理解和测定政策的整体效果。三是对政策实施的意外结果进行审计，所谓意外结果是指政策执行出现成本产出比高得异常或成本产出比低得异常等情况。四是对政策执行潜在结果进行审查评价，以减少或消除政策的潜在不利影响。

政策跟踪审计的介入时点

政策的制定执行是一个动态的过程，从控制理论来看，对某一事项进行控制可以在行动之前、进行之中或完成之后进行，第一种称为事前控制；第二种称为同期控制；第三种称为事后反馈控制。按政策跟踪审计的介入时点可以将政策跟踪审计分为三类：全过程跟踪、适时介入式跟踪和选择重点介入跟踪。政策执行跟踪审计的效果与介入时点密切相关，以尽早发现政策执行偏差，减少或消除政策执行偏差造成的损失为目标。

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中图分类号 X32；F205 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2015）09-0008-05

doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.09.002

气候变化已对我国的粮食安全、水安全、生态安全、能源安全、城镇运行安全以及人民生命财产安全构成严重威胁，适应气候变化任务繁重[1]。适应政策是政府为实现我国适应气候变化目标制定的强制任务、行为准则、行动方式、步骤和措施的统称，具体包括规划、政策和法规等，是适应行动措施得以落实的重要保证[2-3]。自2007年国务院《国家应对气候变化方案》以来，政府各部门相继和实施一批适应气候变化相关的政策与法规指导适应行动[4]。根据国际经验，适应政策执行中需要开展监控和评估，以了解政策实施的进展和效果，加深对政策及其实施机制和障碍的认识，有利于及时加以调整或为今后政策制定和实施提供经验借鉴[5]。

适应气候变化政策评估可分为政策制定过程评估、政策组成要素完整性和合理性评估和实施效果评估。Preston等[7]对美国、英国和澳大利亚的57项适应气候变化的政策组成要素完整性进行评估，发现没有一项政策涵盖了评估框架的全部评价要素，对非气候因素、适应能力等的作用考虑不够，政策平均评分为总分的37%。Lempert和Groves对美国Inland Empire公用事业局《城市水管理规划》适应未来气候变化的实施效果进行评估，并提出了规划方案调整建议[8]。Hardee和Mutunga[9]评价了41个最不发达国家的《国家适应行动计划》，发现其适应战略不能很好地满足发展需求。Bouwer[10]发现英国、意大利、西班牙、瑞典和波兰在执行欧盟水框架中考虑气候变化适应时政策设计和实施存在显著差异。Biesbroek发现“国家适应战略”在欧洲国家实施过程中面临多层次治理和政策整合等困难 [11-12]。Urwin & Jordan通过以英国的农业、生态保护和水资源政策为例，指出现有跨部门适应政策需要考虑整合及协同问题[13]。以上开展的一系列的适应政策评估，对各国适应政策的制定、要素完整性和实施效果进行评估，深入的揭示了各国适应政策中存在的问题和不足。

本文首次尝试系统地对我国现有的适应政策与行动进行梳理，通过统一的适应政策评估框架和方法，对国家和部门层面的适应政策进行半定量评估，旨在了解适应政策实施的进展和效果，加深对政策及其实施机制和障碍的认识，为今后政策制定和实施提出可供决策参考的建议。作为发展中大国以及易受气候变化不利影响的脆弱国家之一，我国的适应经验可为国际社会特别是其他发展中国家提供借鉴。

1 适应政策评估对象和方法

1.1 评估对象

根据2008年至2012年我国的《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书[4]、中国第二次国家信息通报[6]以及公布的政府文件[14]等，自2007年国务院《国家应对气候变化方案》以来中国政府部门共适应气候变化相关政策与法规117项，构成了我国适应气候变化政策的基本框架，为我国适应气候变化工作提供了重要基础，为开展适应行动起到重要的指导作用。但117项适应气候变化相关政策与法规中绝大多数为将适应气候变化纳入到部门、行业主流业务的“主流化”适应政策，而针对性指导部门和行业开展适应行动的“专门化”政策较少。从2007年以来，我国政府制定的适应气候变化“专门化”政策共有8项（见表1），此类政策从应对气候变化的角度出发，深入的指导、协调与部署国务院及其组成部门如何开展适应气候变化业务，具有显著的典型性和代表性，也是适应气候变化政策评估的研究对象。

1.2 适应气候变化政策评估进展与方法

鉴于我国适应政策制定的过程、执行效果相关信息的原始记录保存、可获得性等方面的因素，本文采用适应政策组成要素的完整性和合理性评估思路，采用Preston开发的适应政策组成要素评估框架[7]。将适应政策的制定划分为4个阶段，分别是目标设定、适应能力与资源评估、决策、实施与评估，并进一步细化为19个流程。基于适应政策制定的阶段和流程，设计我国适应政策评估指标体系（见表2），并根据每个流程实现的情况评分（见表3）。

2 评估结果

根据适应政策要素组成评估框架，最高综合评分为38分，最低综合评分为0分。评估结果如下：

（1）适应气候变化政策平均分为15.8分，约为总分的41.6%。最高为《国家适应气候变化战略》24分，最低为《海洋领域应对气候变化工作方案》和《应对气候变化对外合作管理办法》7分（见图1）。适应政策平均分不足总分的50%，说明政策组成元素缺项较多，仍有较大的改进空间；《应对气候变化国家方案》、《适应气候变化国家战略》和《应对气候变化科技发展专项规划》得分较高，是由于政策组成元素较全面。而《海洋领域应对气候变化工作方案》和《应对气候变化对外合作管理办法》侧重具体工作部署，对适应能力和资源配置、决策的科学和社会基础表述不足。

（2）从适应政策制定的四个阶段来看，适应政策的目标设定平均为11.5分，适应能力与资源评估平均为2.6分，决策平均为6.6分，实施与评估平均为9.2分。适应政策目标设定清晰，实施的主体和机制明确。适应政策的主要短板是实现适应目标的资源配置不清楚，决策的科学基础表述模糊（见图2）。

（3）从适应政策制定的19个流程来看，适应目标或优先领域（O1）、与现有政策的一致性（D7）、主流化（D8）、适应政策传达与推广（I1）为12分以上。社会资本评估（A2）、非气候因素（D3）评估为0分，自然资源评估（A3）、实物资本评估（A4）、清楚科学假设与不确定性（D5）为2分（见图2）。突现出适应政策制定在自然资源评估、社会资本评估、实物资本评估、非气候因素、科学假设与不确定等方面存在严重不足。

3 结 论

采用适应政策组成要素评估框架，对我国最有代表性的“专门化”适应气候变化政策进行评价，认为我国适应政策平均评分为总分的41.6%，与美国、英国和澳大利亚的57项适应政策平均评分为总分的37%相当，整体处于相近水平。同时，揭示了我国适应气候变化政策存在的问题：

（1）我国适应政策的目标清晰，但支撑落实的适应资源匹配不明确。适应目标设定较高，但与之对应的适应能力与适应资源匹配不明确；如现有适应政策仅提到适应气候变化行动中人力资源的重要性、加强资金投入等，对适应行动所需的社会资本、自然资源和实物资本基本涉基本没有涉及，使我国适应政策的实施面临巨大的能力与资源的来源问题。

（2）我国适应政策决策重视利益相关方和影响评估基础，但仍不完整。比较重视利益相关方参与，采用气候因素评估的结果作为决策基础，但忽视了对非气候因素的评估，对当前气候变化领域的科学假设和不确定性考虑不足；对气候变化的影响相对重视，但对适应决策很关键的未来风险评估不足，使针对未来适应行动的科学基础仍然较弱。

（3）适应政策推广实施较好，但监督不足，适应成效评估较弱。适应政策向下传达渠道明确，由省级政府和相关机构负责实施，实施机制相对较完善，但对适应政策实施过程的监督不足，只有《应对气候变化国家方案》和《适应气候变化国家战略》有相对完整的实施与监督机制，多数没有明确的监督机制表述。同时，现有政策对成效评估多数没有明确的成效评估工作安排，需要进一步完善。

参考文献（References）

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[2]《第二次气候变化国家评估报告》编写委员会.第二次气候变化国家评估报告[M]. 北京： 科学出版社，2011.[The Committee on China’s National Assessment Report on Climate Change. The Second China’s National Assessment Report on Climate Change[M]. Beijing： Scientific Press， 2011.]

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[4]国务院新闻办公室.中国应对气候变化的政策与行动白皮书[R/OL].2011-12-29，2011. http：///gzdt/W020131107539683560304.pdf.[The Information Office of State Council. The Report of Climate Change Policies and Actions in China [R/OL]. 2011-12-29，2011. http：///gzdt/W020131107539683560304.pdf.]

[5]Willows R I， Connell R K. Climate adaptation： Risk， Uncertainty and Decisionaking[R]. Oxford ：UKCIP Technical Report，2003： 123-124.

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[8]Lempert R J， Groves D G. Identifying and Evaluating Robust Adaptive Policy Responses to Climate Change for Water Management Agencies in the American West[J]. Technological Forecasting and Social Change， 2010，77：960-974.

[9]Hardee K， Mutunga C. Strengthening the Link Between Climate Change Adaptation and National Development Plans： Lessons from the Case of Population in National Adaptation of Action（NAPAs） [J]. Mitig Adapt Strateg Glob Change， 2010，15：113-126.

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[11]Gemmer M， Wilkes A， Vaucel L M. Governing Climate Change Adaptation in the EU and China： An Analysis of Formal Institutions[J]. Advances in Climate Change Research， 2011， 2（1）：1-11.

[12]Biesbroeck R， Swart R， Carter T， et al. Europe Adapts to Climate Change： Comparing National Adaptation Strategies[J]. Global Environmental Change， 2010， （20）：440-450.

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（一）工委统一领导。认真贯彻中央、省委和市委关于人才工作的决策部署，牢牢把握人才工作方向，把“党管人才”原则贯彻落实到各项具体工作中去。

（二）发挥职能作用。加强对人才工作统筹、协调、管理和服务，充分发挥职能部门作用，形成人才工作合力。

（三）依法科学管理。推进人才工作政策法规体系建设，严格依法按章办事，不断提高人才工作的法制化、科学化、规范化水平。

（四）注重分类指导。根据不同类型人才的特点及成长、开发规律，有针对性地开展工作指导，促进人岗相适、人尽其才。

（五）创新工作机制。构建务实高效的人才工作领导决策、协调运行、多元投入、政策保障、人才发展、检查考评等机制，实现人才效益最大化。

二、工作职责

（一）领导小组工作职责

1.在工委管委领导下，抓好人才强区战略实施，对全区人才工作和人才队伍建设进行宏观指导、综合协调和督促检查。

2.研究掌握全区人才工作和人才队伍建设情况，根据全区经济和社会发展对人才的需求，向工委管委提出建议。

3.研究制定并协调实施全区人才发展规划。

4.协调指导全区人才工作政策、措施和制度的制定与完善。

5.组织实施重点人才工程，协调落实专项重点人才工作。

6.督促指导各成员单位落实工委、管委人才工作决策部署。

7.建立全区人才工作目标责任制，组织开展评估考核。

8.完成工委、管委交办的其他工作任务。

（二）成员单位工作职责

1.组织部。履行牵头抓总职责，负责全区人才队伍建设宏观

指导；负责组织实施全区人才工作目标责任制考核；指导有关部门制定各类人才队伍建设规划，协调相关部门组织实施重点人才工程，并抓好督促落实；负责高层次人才库建设，完善联系专家制度；加强与党外人才的联系，发现、培养、选拔、推荐党外优秀人才；制定实施非公有制经济和新社会组织人才队伍建设的规划、政策和意见；了解和掌握党外人才的思想动态，反映他们的意见和要求；承担区人才工作领导小组办公室日常工作；完成领导小组交办的其他工作任务。

2.宣传部。负责全区人才工作宣传的宏观指导和协调，制定人才工作宣传计划，组织新闻媒体，加强人才工作和优秀人才典型宣传；负责研究制定全区宣传文化人才队伍、文化艺术人才队伍建设规划，组织实施“文化名家塑造工程”，联系一批优秀宣传文化人才、优秀文化艺术人才；会同有关部门做好文艺专业技术人才的培养、引进和开发工作；完成领导小组交办的其他工作任务。

3.经济发展局。负责将人才资源开发纳入全区国民经济和社会发展总体规划；配合有关方面开展全区重点区域和服务业发展对人才需求情况的监测，会同有关方面制定相关政策措施；参与制定落实创新创业人才支持政策；参与定期开展重点领域人才需求预测与，会同有关部门做好我区高层次紧缺人才的引进工作；争取上级在人才项目、资金方面的支持；负责商务人才队伍建设和各类商务人才教育培训工作；会同有关部门做好海外人才引进工作；负责全区翻译人才队伍建设工作；负责推动全区对外人才交流；会同有关部门做好外国专家管理服务和出国培训工作；负责调查研究引进华侨华人人才工作情况并提出政策建议；负责指导、推动涉侨人才合作与交流；负责对华侨、港澳同胞及海外留学人员的联络、接待等友好交往工作；完成领导小组交办的其他工作任务。

4.工业和信息化局。负责研究制定企业经营管理人才队伍建设规划并组织实施，联系一批优秀企业经营管理人才；组织实施“企业经营管理人才素质提升工程”；参与制定落实创业人才支持政策；负责评选、表彰、宣传优秀企业经营管理人才；会同有关部门做好为企业引进人才和智力的牵线搭桥工作，促进企业与高校、科研院所的交流与合作；完成领导小组交办的其他工作任务。

5.财政局。负责制定实施促进人才投资优先保证的财税政策；负责人才工作经费保障、拨付使用、管理监督等工作；负责研究制定会计人才队伍建设规划并组织实施；负责会计高端人才的选拔、培养与跟踪服务管理工作；会同有关部门研究制定改善和提高优秀人才工作和生活条件的有关政策措施；完成领导小组交办的其他工作任务。

6.社会事业局。负责研究制定社会工作人才队伍建设规划；组织协调全区社会工作人才培养和选拔工作，联系一批优秀社会工作人才；负责研究制定卫生人才队伍建设规划并组织实施；负责“全民健康卫生人才保障工程”的组织实施工作；会同有关部门做好各类卫生人才引进工作，联系一批优秀医学领军人才；参与研究制定人才医疗保健工作的有关政策措施，会同有关部门做好各类优秀人才的医疗保健工作；完成领导小组交办的其他工作任务。

7.农业经济发展局。负责研究制定农村实用人才队伍建设规划并组织实施；负责组织实施“十百千农村实用人才开发工程”、新型农民科技培训、新型农民创业培训、农村劳动力培训等阳光工程；会同有关部门做好省“乡村之星”、市“优秀农村实用人才”的申报、推荐、选拔和管理服务工作，联系一批优秀农村实用人才；会同有关部门做好农业科技、经营、管理等方面人才培训、引进和管理工作；完成领导小组交办的其他工作任务。

8.人力资源和社会保障局。负责全区专业技术人才队伍建设综合管理，牵头研究制定和组织实施专业技术人才队伍建设规划和政策；负责国务院政府特殊津贴专家、省和市级有突出贡献的中青年专家等推荐、选拔和管理服务工作，联系一批优秀专业技术人才；负责全区高技能人才队伍建设综合管理工作，牵头研究制定和组织实施技能人才队伍建设规划和政策；负责省和市级首席技师等推荐、选拔和管理服务工作，联系一批优秀高技能人才；拟定留学回国人员来我区工作的政策并组织实施；协调指导全区留学人员创业园区建设工作，组织园区做好海外人才引进工作；负责制定人力资源流动政策、人力资源市场和专业性人才市场建设和管理工作；负责定期开展重点领域人才需求预测与；负责引进海内外高层次人才认定和待遇落实，组织各类高层次人才开展服务社会活动；会同有关部门建立健全人才资源统计制度；完成领导小组交办的其他工作任务。

9.科学技术局。负责研究制定全区科技人才队伍建设规划并组织实施，联系一批优秀科技人才；负责科技人才成果转化工作，推进产学研结合；协助做好高新技术企业科技人才培训教育等工作，实施重大科技攻关、科技创新示范试点等工程，提升企业自主创新能力和科研人员创新水平；负责联系全区科技工作者，引导科技人才为全区经济社会发展积极发挥作用；负责评选、宣传优秀科技工作者，举荐优秀科技人才；会同有关部门做好“泰山学者”、创新团队的申报、推荐等工作；完成领导小组交办的其他工作任务。

10.教育局。负责研究制定教育人才队伍建设规划并组织实施；负责全区中小学骨干教师群体的培养工作，提高教师队伍整体素质；负责组织实施“教学名师培养工程”；完成领导小组交办的其他工作任务。

11.统计局。会同有关部门制定人才统计指标体系和统计办法，做好人才资源统计工作；会同有关部门做好重点领域人才需求预测与工作，人才统计信息；完成领导小组交办的其他工作任务。

12.镇（街道办事处）。负责制定本辖区内人才队伍建设规划并组织实施；会同有关部门做好人才工作满意度测评；优化本辖区内人才发展环境；完成领导小组交办的其他工作任务。

三、研究议题

（一）全区人才发展规划的制定与实施。

（二）全区人才工作年度安排和专项重点人才工作。

（三）全区人才工作综合性政策、措施和制度等。

（四）以工委、管委名义实施的重要人才工程、人才活动和人才表彰奖励。

（五）全区人才资源状况的对外。

（六）其他需要提请领导小组研究讨论的事项。

四、工作制度

（一）议事决策制度。领导小组按照民主集中制原则讨论研究全区人才工作重大事项，主要采取全体会议、专题会议、书面征求意见等形式进行决策。全体会议原则上每半年召开1次；专题会议根据工作需要，不定期召开。凡涉及全区人才工作重大事项、重要文件、重要会议、表彰奖励等，拟以工委、管委或工委办公室、管委办公室名义印发文件或组织实施的，须报领导小组研究审议。

（二）述职报告制度。每年年初确定各成员单位年度工作目标任务，年中调度通报工作进展情况，年终领导小组成员在领导小组会议上进行人才工作述职，结合领导班子年度考核，对各成员单位年度人才工作情况进行检查通报。成员单位有关人才工作重大事项要及时向领导小组报告。

（三）优秀项目评选制度。在成员单位中开展年度人才工作优秀项目评选，对评选出的创新力度大、示范作用强、实际成效好的人才工作出色项目，以工委管委名义进行通报表彰。

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一、传统中国社会的家庭

传统中国社会是一个以血缘关系为纽带的宗法社会，家庭自古以来就是中国人生命的中心，有着非常重要的地位，中国传统之“家”，依仗着兼备政治权力统治和血亲道德制约之双重功能的宗法制度，成为一切社会思考和伦理建构的人文源头。但是伴随着中国社会已经或正在发生的深刻变革，中国的家庭结构在发生着变动，家庭功能也发生着相适应的调整，家庭不同类型家庭成员的生存条件和关系方式亦产生了相应的变化。社会及政府相关政策的制定只有跟上和适应这种变化，才能通过创造有利的外部环境，满足家庭及其成员的基本需求，从而使家庭真正成为社会健康发展的基础。

二、家庭的利益一致对政策的影响

古语有云“一人得道鸡犬升天”，虽是讽刺意味，但却无形中揭示了一个真理，即家庭利益的一致。

首先，根据现代人类文化学所阐述的家庭的起源所述，家庭的本意就是一个以血缘关系为基础的财产单位，家庭的组成方式是为了更为有效的积累、创造和传承财产，因此，家庭对政策的影响的出发点在于财产的保持和发展。是故，政策的实施要有利于保存家庭财产，从物权法的实施可见政府对保障民财依旧遵循着自古以来的传统。

其次，家庭范围内的个人利益是家庭利益的重要方面。中国传统社会对人才的认定，一般好以“成家立业”为价值标准和地位判断，家庭利益对外具有一致性，但家庭成员内部之间的相互利益却存在绝对的摩擦，如何调节家庭成员之间的利益摩擦既是对政策的希望，也是对政策的要求，家庭作为组成社会的最广泛单位，其内部关系好坏直接决定着社会环境的优劣，在现代化进程中由于传统道德和现代文明要求的部分失位，导致家庭成员之间出现一些新的问题，如养老、教育等，要求政策的制定实施要能对家庭功能不足的领域进行“查漏补缺”，发挥社会功能来弥补家庭功能的不足。

家庭是社会的组成单元，“家是最小国，国是最大家”，促进人的自由和健康，促进家庭的幸福和发展，是以家庭财产的保持、发展和正确分配为必要前提的。家庭利益的一致和内部分歧要求政策制定实施时，要充分考虑家庭财产的保存、发展和分配问题，正确处理这一问题有助于充分激发整个社会的创造活力，这也是家庭利益对政策的要求。

三、现代化进程中家庭的变化对政策的影响

“变化”就是变迁，社会的变化就是社会变迁，家庭的变化就是家庭的变迁。社会变迁得越剧烈，家庭变迁得也就会越深刻，越复杂。家庭正是在这种不断变迁的过程中，对政策产生持续的、变化的影响，随着现代化进程的加快，如今家庭情况发生了很多变化，这些变化对于政策有着新的影响。

首先，在城市，随着社会的发展和现代化进程的加快，城市家庭出现了一些新变化：第一，市场经济状况下，家庭成员关系发生变化。市场经济中，存在以效率原则代替公平原则的价值取向，使处于普遍性的竞争职业岗位上的男人和女人面临着事业角色和家庭角色的冲突，导致家人之间甚至夫妻之间的交流沟通减少，许多家庭由于其成员主观愿望的变化或客观条件的限制而无法保障家庭群体的需求满足，甚至家庭内部出现剥削、虐待、暴力等破坏性的现象。

其次，在农村，家庭结构、家庭生活等方面出现的变化较大：第一，家庭结构残缺。留守老人、儿童增加，青壮年流向城市打工，农村家庭人口结构失调。第二，家庭功能丧失，由于大量青壮年外出打工导致家庭结构不完整，教育、养老、医疗诸多基本需求无法履行。第三，家族普遍衰落，由于人口流失和人口结构失调等问题，农村原本的家族生活遭到破坏，参与公共生活人数下降，农村的经济、环境、文化、社会问题突出。

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关键词：产业政策；必要性；政策制定

一、绪论

（一）选题背景及意义

著名经济学家小宫隆太郎在《日本产业政策》一书中，将产业政策定义为“政府为改变产业间的资源分配和各种产业中私营企业的某种经营活动而采取的政策”。通过实施产业政策，扶持和促进某些特定产业部门的发展，进而带动整个国民经济的发展，缩小落后国家与发达国家之间的差距，是发展经济学中一个相当流行的观点。

改革开放以来，我国国民经济得到了重大发展，国际竞争力显著提升。回过头看，产业政策在其中发挥了什么样的作用，在未来的发展中，是否要制定产业政策，应该制定怎样的产业政策是具有现实意义的问题。

（二）国内外研究现状

杨思正[1]研究了日本、西欧、美国产业政策的内容、作用及其政府在经济作用中的地位，强调我国应该根据自身的实际情况，制定能够顺应国际市场的变化的产业政策。陈韵华[2]通过研究战后日本产业政策的演变规律，比较近三十年来中国的产业政策变化，从而为我国未来如何制定产业政策提出了一些建议。郑代良[3]通过研究国际上对高新技术产业的税收政策，为我国如何制定高新技术产业政策提出建议。

二、美国、德国、日本在历史上实施产业政策的事实及其原因

从西方发达国家二战后的发展历史中可以看到，各国政府都积极采用了制定实施产业政策的手段，对国家经济的发展方向做出战略性的安排。德国通过关税保护来扶持本国工业。美国通过反托拉斯法来鼓励竞争、消除垄断，从而使本国工业得到充分发展。日本以实施殖产兴业政策开始本国政府对产业政策的制定，从而推动本国的工业化进程。

从德国的发展历史来看，由于在战争中遭到了重大创伤，德国政府制定了优先发展电力、煤炭、道路、造船、医院和房屋建设的产业政策，目的是保证工业正常运转和人民基本生活需要。在基础工业得到恢复后，政府对制造企业提供大量的科研资助，以提高本国工业的国际竞争力。在第三阶段，新型工业化国家的出现使得劳动密集型和资本密集型产业的国际竞争日趋激烈，德国政府开始将产业政策转向发展高新科技产业。

三、产业政策的必要性

（一）从历史经验的角度看

从亚当斯密提出的“看不见的手”到凯恩斯的国家干预主义，再到向自由放任的自由市场制度“复归”，产业政策作为一种政府手段干预经济是否是必要的一直是学术界争论的焦点。然而，从二战后至今的历史来看，产业政策无疑在推动世界经济整体发展上发挥了巨大的作用。

以产业政策实施最为成功的日本为例，在战后恢复阶段，日本政府制定了以增加生产为主要目标的产业政策，以保证经济的正常运行和满足人民物质生活的基本需求。在平稳发展阶段，日本产业政策的制定着重在引进先进的技术与管理模式，改进产品质量和降低成本，提高产品竞争力。在第三阶段，日本的产业政策着重于鼓励优质企业合并，产生规模效益，从而增强国际竞争力。

（二）从社会发展规律的角度看

严格的产业政策和完全的自由市场经济都是不可行的，无论是产业政策，还是自由市场经济，都是与特定的历史背景、发展阶段、国际环境相适应的。

我认为，在经济发展的初始阶段，产业政策可以扶植幼稚期的经济发展壮大，产业政策的制定非常有必要的。而当经济进入成熟期后，产业政策的制定与实施将变得复杂，产业政策应作为宏观层面的指导建议，注意与市场的关系。

四、我国改革开放之后实施产业政策的发展变化及其主要原因

（一）计划经济向市场经济转轨时期的产业政策（1978-1993年）

从建国后到改革开放之前，我国一直处于计划经济体制之中，政府对经济进行直接干预，忽略了市场的功能。改革开放后，我国的经济体制开始向市场经济体制转型，强调更多依靠市场的力量来配置资源。

（二）社会主义市场经济时期的产业政策（1993年至今）

1994年，国务院颁布了《90年代国家产业政策纲要》，提出大力发展农村经济；加强建设基础设施和基础工业；积极振兴支柱产业，努力发展支柱产业；鼓励和支持高新技术产业、第三产业的发展；积极开展对外贸易； 2005年，国务院颁布《促进产业结构调整暂行规定》和《产业结构调整指导目录》，它的目标是推进产业结构升级优化，促进一、二、三产业健康协调发展，逐步形成以农业为基础、高新技术产业为先导，基础产业和制造业为支撑，服务业全面发展的产业格局。2103年，发改委颁布了《国家发展改革委关于修改有关条款的决定》，规定了各产业中鼓励类、限制类、淘汰类的项目。

五、对我国产业政策发展的建议

总体来讲，二十世纪末至今，我国产业政策推动了产业结构的优化升级，促进了经济的持续增长。但是，我国产业政策依然存在很多的问题。首先，过于频繁的制定产业政策使政策缺乏稳定性，不利于企业制定中长期的发展规划。其次，我国产业政策实施最多、最频繁的是行政手段，许多产业政策依然具有计划性的色彩。

面对我国以往产业政策存在的问题，笔者提出的建议有：

第一，确定市场化与公平竞争作为制定、推进与实施产业政策的原则，奠定发挥产业政策推进经济发展的良好外部环境。

第二，借鉴发达国家的成功经验，制定的产业政策应既能符合我国发展现状，又与国际经济环境变化相适应。

第三，制定符合产业发展一般规律并具有预见性的产业政策，我国的产业政策的目标应从量的要求转为质的要求，努力发展高新技术产业，限制资源消耗型、环境破坏型产业的发展。（作者单位：中央财经大学保险学院）

参考文献：

[1] 杨思正.产业政策的国际比较-日本、西欧、美国的产业政策[J].上海社会科学院学术季刊，1988（4）.

[2] 陈韵华.战后日本产业政策研究[D].武汉大学，2011.

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一、俄主要调控措施

(一)货币、信贷和预算政策

包括制定2008年及2011年前货币和信贷规模，预测通胀率及2008―2011年主要消费品价格和主要食品价格指数(综合货币和非货币因素)；制定以降低通胀为目标的货币、信贷和预算措施。

(二)降低食品价格涨幅

检查联邦政府《关于联邦主体政府与企业降低或冻结部分重要食品价格的协议》决议的执行情况，检查《保护竞争法》的执行情况，重点检查地方政府限制本地产品外销问题；加大对经营好的农业企业的信贷支持(含奶类、肉类生产与加工企业、果蔬生产和销售企业)；加强大型农业企业在发展农产品和食品竞争中作用和效益；增加商品干预用国家粮食储备；把在西伯利亚联邦区和远东联邦区实行的铁路运粮费率优惠50％的政策顺延至2008年底(运距超过1100公里，含运输工具空返费优惠)。

(三)发展贸易和物流基础设施

制定农产品市场和“周末农贸集市”综合发展计划；发展农产品销售基础设施及发展农业消费合作社供销网；制定联邦法律《国家内贸调节原则》及配套法规。

(四)降低成品油和建材市场价格上涨幅度

制定《关于交易市场和规范交易》的联邦法律；制定以少数大企业产品为主的交易市场商品准入清单；监督大型水泥企业投资计划实施情况；监督《成品油市场发展规划》实施情况(初期以简单拍卖为主，逐步转向由交易市场定价和成品油期货交易)。

(五)提高对自然垄断企业和住宅公共服务企业商品与服务价格调节效果

对下述垄断行业的商品和服务制定定价原则和国家调节原则：①原油和成品油运输费；②铁路货运站、海港、空港和内河码头服务费；③铁路普通货运服务费。

制定《提高自然垄断企业和公共服务企业经营透明度》的联邦法律；完善定价机制，制定公共服务价格调节原则(公共基础设施接入价、公共服务零售价和公共服务指数化限价管理)。

二、借鉴意义

俄政府消费物价调控措施，反映了俄对市场经济的国家调节原则、方式、范围和程度，尤其是以下特点，具有借鉴意义。

(一)宏观调控与微观调节相结合

在俄政府的调控措施中，既有相应预算、货币和信贷政策，也有对个别地区铁路运粮费率及运粮专用车空返费率的调节措施；既有以联邦法律规范国内贸易的计划，又有国家支持发展“周末农贸集市”的设想。微观调节对象是能够影响局部或全局的关键点。根据本国具体经济条件，合理确定微观调节对象和方法，并与宏观调控有机结合，可起到较好调控效果。

(二)政府调控与企业履行社会责任相结合

在降低食品价格涨幅的措施中，重点是要检查地方对联邦政府政策的实施情况，即检查地方政府与食品企业限价协议的签署和执行情况。通过政府与企业的价格约束协议，强化企业社会责任意识，引导企业履行社会责任。这是俄政府反通胀政策特点之一，具体内容和实施效果值得进一步关注。

(三)执法机构介入与立法调节相结合

在调控措施中，俄联邦内务部参与对政府与企业限价协议签署和执行情况，以及对《保护竞争法》实施情况的检查，对哄抬物价、囤积居奇、以赚取暴利为目的的价格联盟等行为追究法律责任，以维护市场秩序。同时，措施中还包括制定《国家内贸调节原则》联邦法律在内的4项立法计划，以完善政府调节市场经济的法律基础。

(四)调控物价与增加供应相结合

俄在制定抑制食品和农副产品价格的措施时，还注重增加市场供应，如除增加进口和限制出口的措施外，还将加大对大型企业的信贷支持，以增加肉、蛋、奶和果蔬的市场供应，并为此创造相应的销售条件。增加供应有助于从源头缓解价格上涨压力。

(五)以调控食品和垄断行业商品与服务价格为主

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公共政策的决定以及政策制定的合法化的基础和前提，必须是理性和科学的思维和决策。一般来讲，公共政策的制定和运作中涉及的主体为国家公共的法权主体。也就是说，公共政策的主体是指公共政策的制定主体以及参与主体，具有广泛的涉及和影响范围，具有严格的公共性，这种公共性体现在三个方面，主要是公治性、公有性以及公享性。

公共政策公有性是指为每一个公民的权益以及意愿设立，是政府为了管理国家事务，维护社会稳定和发展的方式，并非某些精英或者某一个精英集团所独有。

公共政策的公治性是指公共政策的制定和运作是需要每个公民的力量和智慧，也就是说是依靠公众共同来治理，并不是说公共权力机关自己的权利和义务，其实，每一位公民或者政策的权益涉及者都是公共政策制定实现过程的主体，每一位公民和政策权益涉及方对公共政策实现都有不可推卸的责任。

公共政策的公享性是对于公共政策的效果来说的。社会的每一个政策的制定都需要达到一定的效果和效益，所以说，公共政策所带来的效益是被全体社会公众和利益涉及方所共享，惠及了全体公民，体现社会公会的意愿。

另外，无论是直接地参与公共政策或间接地参与公共政策运作的主体，主要是指国家法律意义上的公共权力者，主要包括国家法定的公共权力者、政治权力者和非法律权力者。公共法权者指那些具有一定的法律认可的权力机构或者获得法律的承认、享有一定的公共权威影响力的精英或者精英团体，他们是公共机关和具有官方性质的决策者，可以称为公共政策的直接制定的主体。社会政治法权主体和社会非法权主体被称为体制外的政治力量，可以称为公共政策的参与主体。

二、公共政策的公共性分析

公共政策的公共性，可以体现在以下的三个层面意义上：

首先，公共政策的公共性，是不同于传统意义上的公共政策。公共政策主体的公共性必须具有合法地位，因为公共政策是要求获得公众全体同意或者支持的，这就是说公共政策涉及的是全体公众的利益以及权利。其中，公共权力机构是用来维护我国社会公正同时弥补市场经济造成的制度缺陷。与此同时公共政策的制定、实施全程都要求公众来一起参与其中，公共政策主体的公共性体现在除了传统意义的公共权力组织外，公共政策制定实施过程的主体是每一位公民。

其次，公共政策价值观的公共性有别于市场机制追求的效率优先，公共政策是一种用来弥补市场不足造成的缺陷的制度，公共政策的目的是追求社会公平、正义、民主并且承担社会责任。其中，公共政策价值观的公共性表现在社会公共利益上，它关系的是全体公众的利益，是公众的选择，而不是个别的团体或者组织的谋私工具。

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1．城市规划公共政策的价值取向

1.1 公共政策的含义

对于“公共政策”涵义的界定国内外学界给出了众多表述，可以大致归纳出五个基本方面：①公共政策的制定主体是政府或社会权威机构；②公共政策要形成一致的公共目标；⑧它的核心作用与功能在于解决公共问题，协调与引导各利益主体的行为；④它的性质是一种准则、指南、策略、计划；⑤公共政策是一种公共管理的活动过程。

1.2 公共政策的价值取向

价值取向是判定政策性质、方向、合法性、有效性和社会公正程度的依据，它直接影响社会资源的流向与分配形式。城市规划作为决策者对城市发展建设的重要手段，通过优化配置城市资源、有效平衡公共利益等对城市的复杂关系进行调整和协调，这一过程必须在确定政策选择和制定政策的一个价值排序基础上来进行。

1.2.1 以人为本

科学发展观的根本在于人的全面发展，人在城市中处于主体地位，发挥着主要作用，城市规划公共政策的制定与实施应当把以人为本的价值取向贯穿于政策的各个方面和各个环节。在城市经济发展的基础上，不断提高人民物质文化生活水平和健康水平，不断创造人们平等发展、充分发挥主观能动性的社会环境，从而使城市规划公共政策成为推动人全面发展的动力，进而成为城市发展和社会进步的桥梁。

1.2.2 社会公平

公平作为一种社会理想和原则，反映了人们对现实社会权利关系的理性追求。从多种价值中进行选择或排序不仅是一个技术上的判断问题，也包含着对道德因素评判的过程。要做好城市规划中公共利益的协调平衡，必须树立公开、公正、公平的协调理念，强化城市规划的政策性，兼顾社会弱势群体的利益，体现公共政策的道德要求。

1.2.3 统筹协调

坚持经济、社会的协调发展，是社会发展的基础和保证。城乡协调发展是以城乡经济社会一体化发展为最终目标，把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中进行通盘筹划，给城乡居民平等的发展机会，通过城市规划的公共政策手段，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，实现经济均衡、持续、协调发展。

1.2.4 效率提升

效率问题实质上就是如何实现社会资源的有效配置。市场始终是资源配置的基础，公共政策的制定和实施以弥补市场缺陷为出发点，以市场机制作用的正常、有效发挥为归宿。城市化进程的快慢和城市规模的大小必须因地制宜，城镇发展必须以效益增长作为核心，城镇发展必须把增长速度与结构合理、质量提高、效益显著相统一。

2．对现行城市规划政策的评价

2.1 调控作用不明显

城市规划由于缺乏完善的法律体系支持，规划的干预缺乏力度。城市规划决策往往只有领导者才是“决策者”，规划师和公众只是决策的执行人和贯彻人。这种决策主体的错位使得规划领域的决策呈现封闭型的特点，缺乏公众监督，难免会影响政策的贯彻和执行，调控作用不明显。

2.2 法制约束力不强

作为集中体现政府意志和公共意志的城市规划公共政策，具有对政府和社会的双向约束作用。在我国经济体制转型时期，面对社会日益分化条件下各个利益集团追逐自身利益的复杂局面，对计划经济条件下形成的权力结构的重构尚未完成，法制的不完善、体制的不健全，政府实施规划调控的行政权力的权威性不足。

2.3 管理监督机制不完善

随着城市建设的发展，规划执法的要求越来越高，任务越来越重，重要性越来越大，执法力量却越来越弱。同时，还缺乏有效、及时的监督机构，规划的监督检查部门难以发挥对城市规划的监督制约作用。对规划管理监督的形式主要是舆论监督，但它具有明显的滞后性。

2.4 规划决策的封闭性

城市规划作为体现政府职能的一个完整的体系，可以认为是由行政体系和技术支撑体系两方面构成的。规划从编制、修订、审批到通过，都视为行政部门的操作过程，在制定规划决策时，在很大程度上是决策主体单向作用于决策对象，两者之间的互动较少，代表公共利益的城市规划无法体现和发挥公平原则和作用。

3．公共政策下城市规划的调整方向

改革规划体制，就是要按照完善社会主义市场经济体制的总体要求，理顺各类规划之间以及规划编制过程中各环节、各方面的关系，在《城乡规划法》的指引下，按照依法行政的要求，推动规划工作走上法制化轨道，重塑社会主义市场经济体制下规划应有的地位和作用。

3.1 通过政策理顺各类规划之间的关系

改变各级各类规划缺乏层次性、针对性和不成系统的状况，确立层次分明、功能清晰的规划体系。首先，明确国民经济和社会发展规划纲要与城镇体系规划、城市总体规划、土地利用规划以及其他同级专项规划间的关系。其次，明确上一级规划与下一级规划之间的关系。建立规划衔接协调机制，解决好规划衔接中的问题。衔接的重点是宏观经济调控目标、重大基础设施、重要资源开发以及需要政府安排投资的领域，以及各级城镇体系规划、土地利用总体规划、城市总体规划与同级国民经济和社会发展规划的衔接。

3.2 通过政策引导促进城市规划公共利益的实现

城市规划公共利益协调中的政策引导方法，在城市总体规划框架内，城市规划实施管理过程中的政策引导。省级规划要为市县规划提供依据，并要与相邻地区的规划相协调。市县规划应更侧重于空间安排，直接转变为空间规划，整合行政区内的国民经济和社会发展规划、城镇体系规划、土地利用规划以及其他确需政府履行职责领域的规划，形成一个统一、协调、可操作的、更有效的规划，更多地侧重于公共服务，更多地阐述与城乡居民生活密切相关的内容。

3.3 通过政策干预完善规划行政程序