国土空间规划发展历程范文

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1.　绪论

人类科技日渐发达，世界城市也在科技发展的带动下发展迅速，在城市全球化和区域城市化两大背景下，大城市的影响范围迅速扩大，其在空间范围上构成了以中心城市为核心，由周边城镇共同组成的大都市区。大都市区之间的竞争也形成了世界经济竞争的缩影，协调发展大都市区城市区域经济与区域规划的主要任务。本文通过研究美国国土空间规划，特别是大都市区规划模式的演替及相关案例的分析，总结相关经验，以求为我国区域规划与管理提供有益的借鉴。

2.　美国国土空间规划体系

与政治体制相对应，美国国土规划的职能主要在地方政府，在规划中起主导作用的不是政府而是社会组织，所以，美国整个规划体系是一个以地方为主、高度分散、缺乏高层次统筹协调的规划体系。美国至今还没有进行国家级的系统的全国性国土规划，只有问题导向型的区域规划，国土规划相关内容也分散在相关规划中。整个规划体系由联邦的公共土地用途规划和区域开发规划以及有关的政策、独立的州综合规划（只有部分州）、州域内的区域规划、地方政府综合规划、公共基础设施建设计划、土地利用规划等组成。

大都市区国土空间规划是美国国土空间规划体系中重要的一个组成部分，在美国维护国家竞争力的国家战略当中也扮演着重要的角色。

3.美国大都市区国土空间规划模式演替分析

美国是大都市区发展进程最快也是最明显的国家，也是提出大都市区概念的地方。美国大都市区起源于上世纪初，到40年代逐渐成熟。而目前，美国已经有268个大都市区，百分之80的人口居住在大都市区，本文从时间的角度，将美国大都市国土空间规划的发展划分为三个阶段，每个阶段的特征都尤其深刻的时代背景，并与之相适应。

3.1　单中心城市区域的对外扩张

19世纪后期，是美国经工业化大生产阶段。产业结构的演变，使得人口迅速向城市聚集，这一时期，城市是区域经济发展的主角，并控制着周围区域的发展，为了突破城市行政辖区对中心城市发展的束缚，中心城市采取了对外扩张的发展模式。而对外扩张的实现主要是通过兼并和合并等手段来实现。

从美国大都市发展的历史上看，其中心城市的兼并和合并有着自东向西，自北朝南的发展特征。美国东部城市起步较早，也是最早实施兼并的区域，例如纽约、芝加哥等都通过兼并的方式实现了中心城市的极速扩张，而后这种趋势向西、向南扩散。

3.2　多中心管治结构

进入20世纪特别是第二次世界大战之后，美国工业化进程已经成熟，中心城市中交通拥挤，环境恶化，地价飞涨等去中心化因素逐渐增强，兴起了以中产阶级为主要人群的郊区化进程。客观上增强了郊区的经济实力，郊区对中心城市的依赖性逐渐减弱，这决定了中心城市已经无法像以往那样，依靠强权的合并、兼并来进行对外的扩张。这一阶段多中心管治结构逐渐兴起。代表性的就是专区的职能分割的应用[3]。

从1952年至2002年，是美国专区规划迅速发展的阶段，这一阶段美国专区数量迅速增长，洪士建等人认为这种现象的发生是因为实践和理论互相推动的结果。他认为一方面区域经济的发展使得大都市范围内形成了数个次级中心，大都市空间格局由单中心向多中心持续转变，另一方面，公共选择学派在美国的兴起，以及其所主张的多利益体综合管治的理念深入人心，使得多中心管治结构得以持续发展和应用。

4.　美国空间国土规划案例分析

4.1　明尼阿波利斯一圣保罗都市区规划

20世纪初，明尼阿波利斯、圣保罗两个城市分隔，缺少合作，总人口约46万。20世纪50年代，快速郊区化促使这两个城市逐渐结合，明尼阿波利斯一圣保罗大都市区逐渐形成，人口达120万。大都市的快速增长带来了一系列的问题，并引发人们思考。社会各界共同关注的问题是：如何引导整个大都市区持续增长，如何解决大都市区排水和高速公路等基础设施布局、管理上遇到的问题。人们认识到需要通过区域性、整体性规划解决问题。

规划目标改变现有不可持续的开发方式，通过对城市的无序蔓延进行限制，将城市开发集中在两个中心城市和具有发展潜力的卫星城，并由大都市区交通系统将其联系起来。

具体措施图7—5

首先，成立大都市规划协会。企业、社会团体、市民等非政府力量和政府共同关注，促使区域规划得到州立法机构的重视，并于1957年通过大都市规划协会草案。该委员会（MPC）是一个政府性质的区域规划机构，提供28个席位，21位是代表地方政府，7位是由政府指定代表市民、商人和社团组织担任。由于政治家和政治体制的原因，MPC的权力和职能受到法律的限制，并没有执行权。

其次，MPC编制大都市区域规划。1966年完成规划工作。本次规划提出：①交通规划和土地利用紧密联系；②提供可供选择的多样性规划模式。土地利用规划合作中的一个突出障碍是财产税分配问题。在各自的利益驱动下，各市政府在应征税的设施布局上产生激烈竞争。

5.美国国土空间规划的经验总结

纵观美国国土规划的发展历程，有效解决限制大都市区整体发展的行政分割与区际冲突问题，是美国政府、企业、社团和居民共同关心的话题和主动要求，形成了不同模式演替的主线，促使其采取了有效的规划管理措施，主要有以下几方面：

1.适度的行政区划调整，打破行政界线对生产要素的限制是美国大都市去中心城市区域规划的普遍做法，最常用的方式则是兼并或市县合并。

2.虽然美国有深刻的以个人利益至上的传统文化背景，但是，为了协调区域之间的矛盾，各个相关政府之间通过建立统一的大都市区政府，来解决单一政府所无法解决的问题。

3.在地方自治的体制之下，普遍建立大都市区政府有一定的难度，通过建立城市联合管理体系，建立松散型的大都市地方政府协会，来协调区域间的关系，并与大都市区政府的相互补充也是一种普遍采取的方式。

4.联合组建各种单一功能的特别区和协调机构根据管理的现实需要，各地方政府联合组建各种各样的特别管辖区（特别区），设立专门管理机构，对都市区范围内的交通、水利、土地利用、基础设施建设、金融、公共服务、环境保护进行统一协调与管理。

6.对中国大都市区国土空间规划与整治的若干启示

我们经济经过30多年的迅速的增长，区域城市化趋势格外显著，目前我国已经形成了数个明显的大都市区。但是，因为机制的不健全，城市之间的协同作用明显缺乏，各个城市之间普遍存在互相争夺优质资源，却不愿承担责任的现象。城市之间互相攀比、相互封锁、各自为政严重影响了大都市区一体化发展的进程。美国大都市区的发展要比我国提前数十年，研究美国大都市区的发展经验，对于我国对于大都市区规划与管理方面将有重要借鉴意义。

1.建立区域联合管理机构

纵观美国大都市区发展历史，区域性的联合政府是美国解决区域问题的有效途径，通过联合政府的协调作用，可以实现区域资源的整合，可以以最小的代价创造最高的整体价值。而在我国目前的行政体制下，大都市区的许多成员，比如天津、北京的京津都市区，上海、苏州等组成的大上海都市区都分属不同的行政单元。行政单元与级别的不对等无疑限制了生产要素的自由流动。借鉴发达国家的发展经验，建立全球视野，逐渐淡化行政界线的限制，建立互利互惠，资源互补的协调发展长效机制，是大都市区可持续发展的基础。

2.提高非政府组织的作用

在市场条件下，仅靠政府之间的协调是远远不够的，非政府组织的作用也逐渐增强，形成了一种不可忽视的力量。在美国，由非政府组织建立的区域规划协会在美国大都市区规划与管理当中发挥了举足轻重的作用。在目前市场机制以及行政单元无法频繁划分的条件下，生产关系空前复杂，发挥市场的自动调节作用，在大都市的法制建设、基础设施建设、城市建设上协调各个利益体的利益，非政府组织将发挥更大的作用。

3.注意解决社会公平问题

社会公平问题不仅仅是一个社会问题，也应当是区域规划当中的重要命题。在美国纽约大都市区的规划当中，将解决社会公平问题当做其中一个关键组成部分。比如在该规划当中，纽约区域规划协会在规划中强调的“学校—工作联合体”的机制，该机制实行教育与培训终身制，从而保证了低收入集体的劳动竞争力。而在我国，贫富差距逐渐拉大是一个不争的事实，根据西南财经大学的中国家庭财产报告，中国家庭资产中位数是247万，而平均数却仅有47万，如此可见一斑。在珠江三角洲的大都市区也面临着产业升级，竞争加剧，劳动力素质跟不上企业发展速度等问题。而这些问题的解决，也应当是未来中国大都市区规划中的重要任务。

4.注重区域环境与经济社会的协调发展

从美国大都市区的区域国土空间规划上来看，其早期的仅注重中心城市的经济发展，而后来越来越注重区域整体协调发展，其中环境问题成为这种转变的关键要素。纽约大都市区规划提出的3E战略是后期美国国土空间规划的典型代表，该规划当中将环境提高到与经济、公平同等的地位。这也说明，环境不仅是区域竞争力的重要组成部分，也是区域可持续发展的基础性因素。而在我国，区域规划当中的环境问题还处于学术层面，对于环境治理和保护的投入远不及其他要素，粗放型增长还是我国大都市发展的基本情况。环境的持续恶化也逐渐成为我国区域发展当中的重要的消极要素。因此，总结发达国家大都市区的发展经验，避免走先污染后治理的老路，实现区域的可持续化发展，也应当是我国区域规划特别是大都市区规划当中的重要任务。

参考文献

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大学出版社，2004．

[5]　毛寿龙．西方政府的治道变革[M]．北京：中国人民大学出版社，1998

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一、我国区域规划的发展历程

我国区域规划工作始于20世纪50年代，早期的区域规划目的是为了搞好工业的合理布局，落实国民经济的长远计划，使城市规划有充分的依据。80年代，国家相继开展了全国性、跨省区和地区性的规划工作，如完成了《全国国土总体规划纲要》；完成了攀西六盘水地区、湘赣粤交界地区、晋陕蒙接壤地区、乌江干流沿岸地区、金沙江下游地区等跨省区区域规划工作；在京津唐地区、吉林省松花湖地区、湖北省宜昌地区、浙江省宁波地区、内蒙古呼伦贝尔盟、黑龙江省、安徽省皖北地区、福建省湄州湾地区等开展了区域规划工作。自1992年起，我国计划体制的一项重要改革，就是以经济的自然联系和资源、区位优势互补为主导的、跨省区的区域经济工作开始起步，跨省区的区域经济逐步发育、发展成为国民经济体系中的一个重要层次。 在进入新世纪后，在经济全球化和新经济背景下，区域规划又涌现出一些新的规划思想和理念，例如在协调不同利益集团时倡导的管治理念，以及在全球经济整合背景下区域规划中涌现出的新区域主义思想、可持续发展的思想。

二、我国区域规划的发展态势

20世纪90年代初，在全国范围内出现了编制多层次区域规划的，但是由于国土规划尚未通过立法取得应有的法定地位，不具有权威性和约束力，因此难以发挥其应有作用。

1989年通过的《中华人民共和国城市规划法》规定：“全国和各省、直辖市都要编制城镇体系规划，用以指导城市规划的编制”，“设市城市和县城的总体规划应有包括市和县的行政区域的城镇体系规划”。由于确立了城镇体系规划的法律地位，使得在国土规划衰变后，城镇体系规划仍然在区域规划中发挥着重要作用。

在我国加速城市化进、提升大城市竞争力的背景下，以都市区规划、都市圈规划和城镇密集区规划为代表的新型区域规划正在不断兴起。

经济全球化所造成的竞争给每个地域单元带来了机遇与挑战并存的发展空间。为了确保各自的竞争优势，强化区域的联合就成为各级政治权力机构和经济发展机构的主动要求。新背景下的区域规划已不仅仅局限于解决区域内部的具体问题，而更加具有增强区域自身竞争力以获取更多发展机会的内容。

经济的网络化及迅速发展的交通、技术体系支撑，城镇发展的日益区域化、区域发展的日益城镇化、城乡一体化已经成为世界各国、各地区空间演变的主导趋势，由此带来了对区域整体发展、城乡协调发展、生态共存共生、设施共享共建等多方面的需求，因此，区域规划日益凸现出其在区域资源整合和配置方面巨大的价值和优势。

三、现阶段我国区域规划编制和实施中存在的问题

在经济全球化和新经济以及我国城市化进程日益深入的背景下，我国区域规划应如何应对的关键在于对现有区域规划编制和实施过程中存在的问题进行研究和探讨。当前我国区域规划面临的中心问题是，如何在新形势下对传统区域规划的体制、理念、内容和方法进行系统的改革和创新，使其更能适应我国区域和城市的经济发展需要。

在我国城市规划编制体系中，区域规划位于城市总体规划范围之上，对城市总体规划的编制和实施提供指导和依据。在全球竞争的背景下，城市竞争已经不是单一的城市间的竞争，而是以中心城市为核心的与其周边城镇共同构成的城市区域或城市集团的竞争。近年来，我国也涌现出各种城市区域的规划，例如广州、南京等城市相继编制了都市区规划，在江苏省城镇体系规划中提出了南京、苏锡常和徐州三大都市圈规划，浙江城镇体系规划中提出了杭嘉湖绍、温台、宁舟等城市群规划。

但是，目前开展的各类城市区域规划和城市总体规划之间存在许多矛盾和衔接上的错位。首先，城市区域规划的区域范围和城市总体规划的范围是有区别的，这就成为区域规划可操作性的一大障碍。其次，各类城市区域规划与城市总体规划的关系不清，各类城市区域规划的任务和重点不够明晰，有的重在提供城市的宏观战略，有的侧重于城市的空间结构框架，有的强调中心城市的发展，有的则侧重各城镇之间的关系。

四、区域规划改革的几点思路

(一)以立法为突破，确立区域规划的法律地位

在今后我国区域规划的改革中，首要任务不是编制规划，而是通过立法，明确区域规划与现有各类规划之间的关系，确立区域规划的权威性和法律地位，确保区域规划的实施，发挥其对下一层次规划的指导意义。

(二)以城镇密集区、城镇群、都市圈发展规划为依托，以各部门的行业规划、专项规划为基础，建构区域规划体系

在我国，区域规划被分割成各种类型的规划，在体制上实行的是多重管理。我国目前的规划编制体系中，城镇密集地区规划、城市群规划、都市圈发展规划作为综合性规划，在其编制目的、内容和管理上，最接近于区域规划。因此，依托城镇密集区规划、城镇群规划以及都市圈规划，充分吸纳各行业和部门规划的成果并进行提升和补充、完善，从而建立起由区域总体规划和相关专项规划构成的区域规划体系。

(三)规划理念的创新

1．比较与竞争

在传统规划中比较重视对城市和区域发展中比较优势的分析，但在市场化和全球化的驱动下，城市间、区域间、国家间的竞争加剧，因此更加关注竞争优势。能否形成竞争优势，关键是人的因素。而以往在分析比较优势时多侧重于静态的物质资源，对作为重要生产要素的资金、人才、技术、信息等人文资源往往分析不够。

2．弹性和刚性

在计划经济下形成的区域规划多属指令性，刚性的规划，对生产力的空间布局，人口居住的空间转移，城乡建设的空间发展和功能定位，都是刚性规定，显然难以适应市场经济发展的可变性和灵活性。由于大量不确定因素的存在，对区域内城乡社会经济发展的空间安排需要有一定的弹性。但是，为了克服市场经济的不理性并保护和改善生态环境、人居环境和旅游环境，也必须对区域内严格划定的禁止开发区域和限制开发区域进行刚性的约束。同时，可以确定有选择的引导开发和重点开发区域，这两种区域可留有程度不同的有较多回旋余地的弹性发展空间。

3．协调与整合

区域规划的核心任务是搞好区域空间的综合协调，包括与经济社会发展有关的城乡建设、各类开发区建设和基础设施建设的空间布局协调，以及开发建设布局与国土资源开发利用和生态环境保护整治的协调，同时还包括不同行政区域之间、区域内城镇之间和城乡之间的相互协调。综合协调涉及到部门之间、地区之间的利益矛盾，国家利

益、地方利益、集体利益与个人利益之间的矛盾，也会涉及经济效益与社会效益、生态效益之间的矛盾，此外，不少区域规划在协调方面还存在明显的不足，没有充分地与利益冲突各方进行协调商议，由此导致规划在实施过程中困难重重，得不到充分的实施。

4．沟通与管治要使区域规划真正成为指导地区开发建设的行动纲领，必须重视公共参与。在规划的过程中，应广泛吸取代表各种R6北方经济・2008年第2期利益的政府有关部门、非政府组织(社团、公司)以及企业家、专家学者等各方面的意见，加强彼此间的沟通和联系，共同寻求解决区域规划中各种利益冲突的有效途径。新的区域规划要求由在自上而下和自下而上的力量之间进行磨合、平衡，转向双向互求互动、协商型规划。在西方国家被称为“非正式规划”，即利用咨询、讨论、谈判、交流、参与等措施，在正式的规划途径之外，开辟出一种不完全是官方意见交流和协商行动的渠道，通过制定公平准则，建立公开的规划体系，广泛吸收各种利益集团参与规划的全过程。这种重视非政府组织作用的协调方法和途径也被称为“管治”。这一点对于我国传统区域规划编制思维的改造是有重要意义的，虽然这个过程可能意味着大量时间和精力的耗费，但却是使区域规划从图纸走向现实的重要保障，这种协商型规划可以处理包括经济结构的调整、就业市场的开拓、环境污染的治理以及土地资源的需求、开敞空间的建设和区域基础设施共享等问题。

5．虚调控和实调控

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一、引言

2014年8月，国家发改委、国土资源部、环保部和住建部等四部委联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，四部委在全国选取了28个市县作为试点开展“多规合一”工作。“多规合一”实际上就是将国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划以及生态环境保护规划等专项规划的编制、实施进行融合。其本质应是一种规划协调工作而非一种独立的规划类型，是各种规划在空间布局上的衔接与协调，是平衡社会利益分配、有效配置土地资源、促进土地节约集约利用的一种手段。目前“多规合一”工作正值试点阶段，面临诸多难点，“多规合一”尚缺独立的法理基础和技术规范，以我国现有的城乡规划、土地规划以及生态环境保护规划中的理论和方法去探索“多规合一”的组织形式、管理机制、成果目标和技术标准等多方面问题，是实现“多规合一”的重要途径，本文就拟研究城市规划中的反规划理论在“多规合一”中的应用，为拓展完善“多规合一”提供借鉴和参考。

二、反规划理论

1、反规划理论的提出

反规划是相对与传统规划方法而言的，最早由北京大学景观设计学院院长俞孔坚教授于2002年在《论反规划与城市生态基础设施建设》一文中首次提出“反规划”（Anti-planning）的概念。“反规划”是应对我国快速的城市进程，和在市场经济下城市无序扩张的一种物质空间的规划途径。

2、反规划理论的内涵

“反规划”不是不规划，也不是反对规划，它是一种反思传统规划方法论，是对城市内建设用地快速扩张的一种应对方法。从本质上讲反规划是一种通过优先进行不建设区域的控制，来进行城市空间规划的方法，在某种层面上可以理解为 “逆规划”。简单地讲，就是一种景观规划途径。但也不是单纯的“绿地优先”，它的指向是建立一个生态基础设施，用来作为城市建设的刚性框架。

3、反规划理论的工作方法

“反规划”理论的工作方法就是先行规划和设计城市生态基础设施，再行安排城市建设用地。具体来说借助于GIS技术，对规划区域内的河流、物种、扩张等景观过程进行分析，构建不同过程的景观安全格局，然后综合叠加不同过程的景观安全格局形成生态基础设施。将“反规划”理论运用到传统规划过程中时，决策者根据当地的实际需要，将生态基础设施作为规划实施的刚性限制条件。然后划定建设用地空间管制区和生态功能分区，得出规划方案。

三、反规划理论在多规合一中的应用

1、应用于“多规合一”的规划理念中

反规划理论强调的是一种逆向思维的规划模式，是一种如新的规划思维模式。将反规划理论引入“多规合一”的规划理念中，可以改变以单一价值主体主导的思维方式。从以前的确定规划区的产业发展方向、城市用地布局和用地规模入手开始规划，改变为从确定强制性的非建设用地范围域（即先构建生态基础设施），保护规划区原有的生态自然环境入手开始规划。

2、应用于“多规合一”的角色定位中

“多规合一”并不是多个规划合并成一个规划，而是把国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划以及生态环境保护规划中涉及到相同内容统一起来，落实到一个共同的空间规划平台上。“多规合一”是把总体发展战略和各领域发展任务与空间布局、空间管控相结合在一起，把经济社会发展与空间布局融为一体的“一张图”的总统领，是政府的公共政策的工具或者一部分，它涉及到各种社会利益的调节及效率和公平的权衡。在“多规合一”的角色定位中引入反规划理论有助于提升整个规划价值观体系完整性和规划公共政策属性的合理性，倡导公共利益或集体利益，尽可能弥补各规划中市场行为的负面影响，关注公共与私人行为的分布效果，努力弥补基本物品分布上的不公平，维护社会整体利益，保障社会资源、土地资源配置的公平公正。

3、应用于“多规合一”的目标确定中

在进行“多规合一”时，首先要确定规划区所要达到的总目标。一般是先对对各类规划的实施情况进行评估，再通过归纳行业发展要求，总结规划区未来发展思路，分阶段确定发展目标。最后对规划区的城乡空间形态、产业发展、综合交通、基础服务设施和生态环境保护提出原则性的引导，总结提出规划区的总体发展目标，作为指导全域空间统筹的总体方向。其中的环境保护具有生态与社会效益的正外部性，其发挥具有潜在性和滞后性，如果在制定目标过程中对城乡空间形态、产业发展、综合交通的社会效益和生态效益考虑不足，缺乏对资源利用远期的生态、社会影响后果的考虑，必然导致其他目标效益的损失。反规划理论立足于对非建设用地规划，优先考虑城市生态基础设施建设，注重环境保护和生态过程。因此在制定“多规合一”总体目标时引入反规划理论，使环境目标和社会目标在“多规合一”目标实施中地位对等，才能使得环境目标、社会目标和经济目标三者能够取得协调，真正成为全域空间的统筹目标，并得到可持续发展。

4、应用于“多规合一”的工作方法中

“多规合一”的本质是规划的协调。是在规划区空间中将国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划以及生态环境保护规划的不同目标要求协调到同一平台上来，实现空间要素的“一张图”整合。

应用反规划理论在“多规合一”工作中可以将城乡总体规划、土地利用总体规划以及生态环境保护规划中生态绿地、水体、基本农田、自然保护区等区域首先进行模拟分析，综合叠加不同过程的安全格局即可建立“多规合一”中的生态基础设施。再将这种生态基础设施与城乡总体规划、土地利用总体规划相结合得到该规划区城镇建设区和土地利用布局。

四、结论

“多规合一”是解决我国现行规划编制和管理的过程中管理缺乏协同、部门规划衔接困难和管理主体不清等问题的必然途经。“多规合一”是一项新型的工作，其组织形式、管理机制、成果目标和技术标准先也正处在探索阶段。在“多规合一”的探索阶段引入反规划理论，将生态保护、伦理思想、科学发展等观念融入“多规合一”的方方面面中去，真正使得“多规合一”在目标实现、工作方法等各方面划更为科学合理。

【参考文献】

[1] 俞孔坚、李迪华：论反规划与城市生态基础设施建设[A].杭州城市绿色论坛论文集[C].北京：中国美术学院出版社，2002.

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[4] 彭德胜：“反规划”理论在城市总体规划中的应用[J].城市发展研究，2005（1）.

[5] 周万东：“反规划”理论下的土地利用规划探析[J].中国高新技术企业，2009（23）.

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土地整治最早出现在中世纪的欧洲，其中以德国的土地整治历史最悠久，不同国家和地区对土地整治有着不同的称谓，其中，德国、荷兰、俄罗斯等国称之为土地整理，日本则称之为土地整治或整备，又称之为耕地整理， 澳大利亚称之为土地复垦整治，哈萨克斯坦称之为土地整理，埃及称之为土地综合整治发展概况，印度称之为土地综合治理与保护，匈牙利称之为土地综合整理，我国台湾地区则称之为土地重划[1-3]。由于各国对土地整理内容有着不同的理解，世界各国的学者对土地整理概念也有许多不同的定义。经过300 多年的发展，世界各国在土地整理的理论、法制建设、项目管理和经费等方面积累了十分丰富的经验，而我国的土地整治工作尚处于起步阶段，充分学习和借鉴发达国家土地整治方面的先进经验，对于推动我国国情的土地整治模式具有十分重要的意义。

1 典型国家和地区土地整治发展概况

国外的土地整理起源于16 世纪中叶的德国，之后，欧洲的荷兰、俄罗斯等国通过多年实践，积累了丰富的经验。综观历史，大致经历了3 个发展阶段，如下表所示。

1.1 德国土地整理发展概况

1.1.1 德国土地整理的内容。土地整理的内容包括合并土地、村镇改造、开辟建设用地、公共建设用地、景观的塑造和保护、森林土地整理、特种经济作区的土地整理、地籍更新测量八个方面的内容。

1.1.2 德国土地整理的机构建设。德国土地整理是在土地整理局的监督指导下而进行的一种经济活动，它的职责是制定相关规章制度和规则，监督土地整理过程，并承担执行有关法律规定。在各基层地区设有土地整理机构，其中，州土地整理机构为最高权力机构，基层土地整理机构只需要负责本区域内的工作[4]，另外，参加者联合会为土地整理的具体执行单位。

1.1.3 德国土地整理的法律保障。德国土地整理的法律依据包括德国联邦土地整理法和各州制订的实施细则与条例。德国联邦的土地整理法于是1953 年颁布的，并在1976 年和1982 年进行了修改，德国联邦土地整理法中具有完善的制度，明确规定了土地整理的目的、方法、机构设置、成果验收、权属调整等，此外，还规定最高行政法院需负责审议、处理诉讼案件[5]。在州一级内部设立独立的仲裁机构，负责解决有关争议问题。

1.1.4 德国土地整理的权属管理。德国十分重视权属管理，并积累了十分丰富的经验。在项目立项前，需要明确整理区内的权属现状问题；在权属调整开始进行之前，需制定详细的调整方案；在形成新的土地产权关系后，需及时进行变更登记 [6]。

1.1.5 德国土地整理的特点。德国在土地整理过程中十分注重公众的参与，认为公众的参与和支持是实现土地整理目标的关键；国家根据具体内容资助土地整理费，具有一定的导向作用；土地估价在土地整理中发挥重要的作用[7-8]。进行土地估价，有利于实现地产交换价值平衡；现阶段，德国十分重视景观和生态环境的保护，在规划设计中需明确生态的可行性；同时，德国也非常注重信息技术在土地整理中的应用，已在软、硬件和一些技术标准方面获得了一定的发展[9-10]。

1.2 荷兰土地整理发展概况

1.2.1 荷兰土地整理的类型及内容。荷兰土地整理主要包括以非农业为目的的土地整理、以农业为目的的土地整理、土地的调整、基于协议的土地整理四种类型。在土地整理的开始时期，荷兰十分强调增加农田的平均场地尺寸及农业经济性指标，而近年来荷兰土地整理工作的重心已有所转移，开始以保护生态环境、美化土地及建设户外设施等多重利用方面。

1.2.2 荷兰土地整理的机构建设。荷兰土地整理的管理机构是在是不断发展变化着的。大体说来，在20世纪，土地整理项目是由中央土地整理委员会及项目执行单位来共同管理的，最近十几年，土地整理项目的管理权下放到了区或省一级政府，省一级政府还接管了项目实施的部分权利[11]。现在，土地整理项目实施部门为DLG，主要负责土地整理和农村开发整理项目实施过程中的管理。

1.2.3 荷兰土地整理的法律保障。荷兰土地整理的发展也带动了相关法律制度的逐步建立。1924 年第一部法案的出台，在法律层面上明确了土地整理；1935 年，荷兰建立了土地整理服务局；1938 年出台的第二部土地整理法案，简化了土地整理项目的审批程序；1954 年新的土地整理法案的出台，使土地整理项目和空间规划间的关系变得越来越敏感；1965年颁布的空间规划法案，规定了省级项目须与地区空间规划保持一致；1985 年，国家新的土地整理法律的颁布提供了多种可选实施方案，还保留了1954 年法案中的投票表决制度。

1.2.4 荷兰土地整理的特点。纵观荷兰土地整理项目发展趋势，荷兰土地整理的工作重心已经从单纯的调整农业本身发展为实现农村地区土地的多重利用，从演变的轨迹中可以发现，决定土地整理项目的启动、规划及实施的最为重要的力量是与利益分配紧密相关的个人和团体[12]。随着农村地区的综合发展，未来的土地整理项目牵涉到的利益群体将会越来越多，但是项目必须得到多数人的同意这一原则将不会改变。

1.3 日本土地整理发展概况

1.3.1 日本耕地整理的内容。日本耕地整理通过各种改造手段来增进土地在农业上的应用，整理的内容包括土地交换、分割合并、土地开垦、种类转换及有关内容的变更、造田；道路、沟渠、蓄水池等的变更及对上述设施的改造或新建等[13]。

1.3.2 日本耕地整理的特点。日本耕地整理的特点主要包括完善耕地整理程序、完善监督机制；有法可依；共同监督四个方面。耕地整理的实施主要包括耕地整理实施的认可、开工、完成、换地处分、地租分配、登记及土地整理事业的终了几部分。

1.4 俄罗斯土地整理发展概况

1.4.1 俄罗斯土地整理的内容。俄罗斯土地整理的技术具有明显的延续性，现已具有完整、系统的体系[5]。其主要任务是调整土地关系、组织管理土地资源的合理利用，形成科学、最佳的土地利用结构，保障实现土地的再分配，综合改善农用地质量，维护已有自然生态景观，并为合理进行生产创造条件。

1.4.2 俄罗斯土地整理的发展历程。俄罗斯的土地整理开始于17 世纪初的沙皇俄国时期。1789 年，沙皇俄国土地整理大学的建立适应了当地土地整理的需求，为俄国培养了大批专门人才。在前苏联时期，土地整理是提高和保护耕地生产力的重要手段，并紧紧围绕经济发展来进行[4]。前苏联的土地整理工作带来了很大经济效益，在自然资源调查、选择区域进行开发、对废弃地进行复垦等方面都可以借鉴。前苏联解体后，俄罗斯政府颁布了《土地基本法》，对土地整理的概念、任务、目的、内容等都做了明确的规定。

1.5 我国台湾地区土地重划发展概况

在我国台湾地区，土地整理称之为土地重划。台湾地区的土地重划包括两个方面的内容，分别为市地重划和农地重划。

1.5.1 台湾地区农地重划发展概况。（1）台湾地区农地重划的内容。农地重划的主要工作内容包括： 规划整理农地重新，建立标准田块，通过土地交换分合来集中农户的土地； 规划配置完善的道路，使每一田块都能直接通路、排水、灌溉，方便运输，减少邻里纠纷； 配台农地重划实施，做好排水设施，修筑堤防，兴建道路，彻底改善农业生产生存环境，发挥农地整体效益，从而提高经营效率。（2）台湾地区农地重划的机构建设。台湾管理土地重划的机构是内政部土地重划工程局，地政处是“ 省”主管机关，负责业务的规划、推动、督导工作；农地重划委员会的职责是负责实际过程中的执行工作；农地重划协进会的职责主要是负责协助行政管理部门推动业务的顺利进行。（3）台湾地区农地重划的经费情况。台湾农地重划所需经费分为四项，主要设计行政业务、相关改善工程、规划及农水路工程等方面[14]。在这四项费用中，行政业务费由省承担；相关改善工程费、规划费由中央和省各承担一半；农水路工程费由农民自己负担4 万元新台币，其余由政府辅助。（4）台湾地区农地重划取得的成效。1958--2004 年期间，台湾地区共完成农地重划788区，重划面积超过39×104公顷，超过台湾面积的11%，增加了生产用地面积、农场规模，改善了农业结构、农业生产条件，提高了农地生产力，增加了农民收入，为台湾地区的发展作出了很大的贡献[15]。

1.5.2 台湾地区市地重划发展概况。在我国台湾地区城市土地整理称为市地重划，也叫旧城改造。其实质是在城市区域内，按照土地利用目标及用途，采取各种技术手段，对土地利用现状进行综合整治，提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。

台湾地区出台的相关法律法规保障了市地重划工作正常有序地进行，目前与市地重划相关的法令主要有《平均地权条例》、《平均地权条例施行细则》、《市地重划实施办法》等，另外，还有一些与这些法令相配套的法规。

推动台湾地区市地重划的方式分为由政府征求地主同意办理；由政府强制办理；由地主申请办理；由地主自行办理四种[14]。市地重划的实施程序分为10个阶段，包括选定重划地区、拟订重划计划、通知的核定和公告；测量；地价查估；土地拆迁补偿及工程施工；计算负担；分配设计；清理权利；整理地籍；交换与清偿；财务的结算。

2 典型国家和地区土地整治经验对我国的启示

目前，我国土地整治研究领域较为全面，成果颇丰，但我国土地整治开展较晚，还没有形成自己的完整的理论体系，努力学习和借鉴世界各国和地区在土地整理方面的经验，对全面提高我国土地整治的整体水平，构建适合我国国情的土地整治新模式将大有裨益。现提出以下几点建议：

2.1 建立健全土地整治法律政策

土地整理涉及多方面利益，而这些利益需要健全的法规政策体系来调整。从1988 年《土地复垦规定》的出台到1998年新的《土地管理法》掀起了新一轮热潮，再到2003年《土地开发整理若干意见》的颁布，都为我国土地整治的立法工作奠定了良好的基础。但我国完善的法律法规还没有形成，我们应该充分借鉴国外典型国家和地区的经验，立足现实，着眼未来，尽快制定适合国情的土地整理法律及法规，使各项工作都有章可循 [2]。因此，国家或地方政府在制定政策法规时，应包括以下几方面内容：土地整理原则、工作程序、土地整理的规划与编制、主管部门、成果认定、资金筹措、考虑农民意愿、体现农村经济发展政策等。

2.2 进一步完善土地整治的组织机构，保证机制顺利运行

1998年之后，我国各级土地管理机构都相应成立了土地整理中心，但由于土地整理是一项综合过程，涉及范围比较广，工作时间较长，所以，在具体的实施过程中，很多时候涉及到与当地很多部门的协调工作。因此，进一步完善组织机构，明确各机构的职权与工作程序，才能保证各部门之间的有效协调，防止推诿扯皮，提高土地整理机制的运行的效率。

2.3 推动土地整治由单一目标逐渐向多目标综合型过渡

现阶段，我国应充分学习德国土地整理的经验，着眼于未来，追求综合效益的最大化，注重与农村经济发展相适应，重视生态环境的保护，使之具有持久的生命力，实现农用地数量、质量与生态环境三者之间的的协调统一 [4]。学习中德两国合作的南张楼村项目的成功经验，对于我国建设新乡村、调整产业结构、转移农村剩余劳动力、实现小康和农村现代化，都具有重要的参考价值，并对我国农村经济的发展产生深远的影响。

2.4 重视土地整治的权属调整

土地整理过程中会涉及权属调整问题，而权属调整对促进土地整理事业的健康稳定的发展，保持农村社会稳定，维护广大农民权益具有重要的意义。而完整的、明晰的产权是实现资源优化配置的前提条件，要使土地整理中原有产权者的权益得到保障，就必须充分实现产权的明晰，避免产权共有[9]。基于此，我国应充分认识权属调整的重要性，并从以下几方面来进行权属调整，包括完善土地规模经营、提高农业规模效益、提高农业竞争力、维护农民合法经营权等方面。

2.5 拓宽土地整治融资渠道

土地整理涉及方面宽泛，工作量很大，一定的资金投入可为保证土地整理项目的顺利进行提供物质保障。借鉴国外土地整理的成功经验，只有加大政府投入资金，才能使土地整理按照全局利益的要求实施，符合长远规划，然而，考虑到我国的国情，很多地区经济发展水平还比较低，资金相对缺乏，因此，资金问题成为当前制约我国土地整理事业发展的最大障碍和关键因素，在今后的发展中，我们应加强政府投入的引导作用，同时考虑其他有效的筹资渠道，如开发、信贷等专项资金，建立资金保障机制，从而，建立起以国家和地方投资为主，农户积极参与的投资模式，为加快我国土地整理的产业化建设奠定基础[7]。

2.6 构建土地整治科技支撑体系

土地整理系统复杂，涉及方面广泛，客观上需要多种理论与高新技术的大力支撑。当前，我们应主要加强以下几方面的研究：一是农用地分等定级与估价。农用地分等定级与估价就是以土地的等级和价格作为对土地重新分配的依据，该项工作的开展，可为土地权属调整提供新的思路和方法；二是“3S”技术应用研究。将“3S”技术应用于项目中信息的采集、分析和处理，可以规范项目编制工作，提高项目申报质量和效率；三是激光技术应用研究[16]。激光平地技术作为高新技术，其显著优点是灌溉比较均匀、平地精度比较高，在实施项目中引进该项高新技术，将有利于提高土地平整工程的质量。

2.7 重视土地整治中的生态环境保护

土地整治过程十分复杂，涉及对土地资源的再组织和再优化，由于土地整理项目实施过程中难免会用到一系列生物工程措施，这就不可避免地会对项目区生态环境造成直接或间接的影响，目前，社会各界已意识到土地整治给生态环境带来的一系列影响力和冲击力，如转变土地利用方式、转变景观布局等，充分认识到这些影响，将有助于我们更加科学、合理地进行工作[7]。因此，在开展土地整理工作时，应作好生态评估工作，重视农田水利建设、中低产田改造过程中的生态环境保护问题，大力营造防护林，从而实现真正意义上的综合效益最大化，实现土地资源的可持续利用和经济社会的可持续发展。

2.8 积极推动土地整理公众参与

土地整治是一项 “民心工程”，最终目的是在为农民自己办好事，因此农民的积极参与，是推动土地整理工作向前发展的一种有利方式。公众参与土地整理追求的是有限的政府权力和有效的公众责任，体现的是项目决策的合理性，无论从政治、经济的角度，还是从社会角度来看，公众参与项目决策都是不可或缺的，可通过公众提出的宝贵意见来弥补技术研究的不足，完善相关可行性研究，使项目设计更具有科学性、合理性[17-18]。只有建立在坚实的群众基础之上的土地整理项目，才可以使土地整治项目顺利实施，少走弯路，节省投资，达到应有的预期成果。■

参考文献

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