自然灾害的界定标准范文

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一.存货非正常损失的基本概述

（一）存货非正常损失的税法界定

2009年《增值税暂行条例实施细则》中规定：非正常损失是指因管理不善造成被盗、丢失、霉烂变质的损失。同时规定了非正常损失的购进货物及相关的应税劳务，非正常损失的在产品、产成品所耗用的购进货物或者应税劳务对应的进项税额均不得抵扣。

（二）存货非正常损失的会计处理

存货非正常损失在会计中属于存货盘亏，企业对于盘亏的存货，对于盘亏的存货应根据造成盘亏的原因，分别情况进行转账。若属于定额内损耗以及存货日常收发计量上的差错，即正常损失，以及无法收回的其他损失，经批准后都将记入“管理费用”科目。而对于自然灾害等不可抗拒的原因而发生的存货损失，即会计准则所谓非正常损失，经批准后计入“营业外支出——非常损失”科目。

二.存货非正常损失界定及处理存在的问题

（一）存货非正常损失的税制不完善

新《增值税暂行条例实施细则》中规定因管理不善导致的损失属于非正常损失，但是仅对“管理”一词而言，企业广义的管理活动基本上涵盖了企业的每一项经济事项，企业发生的各类存货损失都可以归因于企业管理不善。例如企业由于没有及时改变营销策略，导致没有跟上市场潮流，最终造成存货的积压，导致存货的损失。对于这种存货损失既可以理解为是由于企业管理不善造成的，也可以理解为是由于企业正常经营中造成的正常存货损失，而不同的理解方式对企业的增值税税负将产生极大的影响，税法并未对“管理不善”一词作出更加详细更加统一的规定。

目前只有《安徽省国家税务局关于若干增值税政策和管理问题的通知》对“管理不善一词”做了详细规定，通知中规定：纳税人因库存商品已过保质期、商品滞销或被淘汰等原因，将库存货物报废或低价销售处理的，不属于非正常损失，不需要作进项税额转出处理。该文件对“管理不善”的内容进行了具体化规定，但是却容易造成企业偷税漏税。由于目前国家对此尚无统一的税收政策，各个地方对于“管理不善”又有自己的理解和规定，不利于全国政策的统一，更容易滋生偷税漏税行为的发生。

（二）难合理界定非正常损失与合理损耗

企业的存货在运输、仓储、使用过程中，不可避免的会发生一定的损耗。按照税法的规定，企业货物运输与产品制造加工中，因自然原因或者非人为因素的损耗，属于正常损失。企业发生的正常损失，应当计入相关存货的成本之中，不必做增值税的进项税额转出。但税法并没有给出确切的合理损耗具体区分标准。一般来说，生产技术先进的行业，存货损耗会小一些；反之，则可能大一些。如果税法不能够分行业对合理损耗作出明确的规定，企业很可能通过将非正常损失申报为合理损耗的方式，偷逃税款。

（三）损失相关进项税额会计处理不规范

由于在税法中难以合理界定非正常损失与合理损耗，某些企业从谨慎性考虑，对发生的存货损失一律将其中的进项税额主动转出，以避免不必要的麻烦。但是，这样处理的结果会将正常损失的存货中相应的进项税额一并转出，使企业多缴增值税，增加了企业的税收负担。也有某些企业为了减少税负，不论是否为管理不善引起的损失，企业均不作进项税额转出。这样处理不利于企业自身对资产的严格管理，很容易造成偷税漏税。

（四）会计和税法对自然灾害损失的处理有异

新《增值税暂行条例实施细则》将自然灾害排除在“非正常损失”之外，由国家来承担自然灾害损失中进项税额这部分损失，给企业减轻了负担。但自然灾害作为不可抗力、一种偶发的意外，成了正常损失，意识上难以认同。在会计处理上，因自然灾害等不可抗力导致的损失反而是记入“营业外支出——非常损失”。也就是说，会计准则中将自然灾害导致的损失认定为非正常损失。这就使得税法和会计准则在自然灾害导致的存货损失问题上，出现了差异。税法上规定的非正常损失仅由管理不善引起，那么，管理不善的损失作为非正常损失，在会计处理时再记入管理费用就不太合适，笔者认为应当计入“营业外支出——非常损失”这个科目。自然灾害作为会计上的非正常损失，税法上却是正常损失，那么，自然灾害的损失记入“营业外支出”科目中进行核算，这就造成了会计处理和税法的差异。

三.存货非正常损失界定及管理之我见

（一）完善非正常损失相关范围界定

由于企业发生的各活动所导致的存货损失都可以归咎于企业管理不善，有些会由于企业的理解导致企业所缴纳税款就会不同，而税法则没有一个非常明确的定义。因此，仅仅定义一个“管理不善”是不够的，税法中还应该进一步阐明“管理不善”的范围，以便于企业进行准确操作，防止偷税漏税现象出现。

（二）取消合理损耗与非正常损失的分类

笔者认为，税法上“生产经营过程中的损失”没有必要区分 “正常损失”与“非正常损失”。从广义上来讲，所谓的定额内损耗以及存货日常收发计量上的差错导致的“正常损失”也属于因管理不善导致的存货损失。因此，现在这样区分“正常损失”与“非正常损失”，会直接导致企业在存货损失的处理上及纳税活动中与主管部门出现不必要的歧义，加大企业偷税漏税的风险。为了解决这一问题，笔者认为应当简化处理，在税法中明确，只要是在生产经营过程中发生的损失，就一并要求不得从销项税额中抵扣进项税额，已经抵扣的进项税额应作进项税额转出；而自然灾害仍旧按照人们的普遍认识，界定为“非正常损失”，允许将对应的进项税额进行抵扣，减少受灾企业的税收负担。这样既简化了会计上的操作，同时又降低了偷税漏税的风险。而在会计处理上，因为税法上取消了生产经营过程中“正常损失”与“非正常损失”的界定，那么管理不善的损失理所当然记入“管理费用”，自然灾害仍旧属于会计上的非正常损失，记入“营业外支出”，会计与税法不再出现差异，也与人们的普遍认识相吻合。

（三）不转出进项税额需有合理损失证明

由于对“管理不善”一词的把握，各个企业的理解有所偏差，因此会造成有些企业对发生的存货损失一律将其中的进项税额主动转出，以避免不必要的麻烦；更多的企业不论存货损失是否由管理不善引起，企业均不作进项税额转出。这便使得进项税额管理上面出现一定的问题。企业应当加强这方面的管理。例如：

1.自然灾害和管理不善都会造成货物霉烂变质，前者可以不作进项税额转出，后者要做进项税额转出处理。那么，这种霉烂变质到底由什么原因引起，企业应保留相关证据，或由中介机构出具存货损失鉴证，这样才可以让税务机关相信和认可。

2.企业定额内损耗。在实务中对“定额”判断标准存在多种形式。这些标准都可会随着生产技术的进步、经营环境、地理、气候等诸多原因而发生相应的调整或变化，因此，税务相关不能作出统一标准加以规范。在这种情况下，企业所执行的定额，一定要符合常规，企业应当对定额的合理性提供证明。否则很容易造成企业“偷税漏税”。

（四）统一会计和税法对自然灾害导致存货损失的界定

由于自然灾害作为不可抗力、一种偶发的意外，已经给企业带来不可挽回的损失，是具有偶然性的，因此笔者认为应当按照人们的普遍认知，将自然灾害损失认定为“非正常损失”，允许进项税额进行转出，统一会计和税法相关的规定，减少企业由自然灾害引起的损失。同时简化企业对于存货损失的处理，便于管理。

参考文献：

[1] 财政部.企业会计准则[M].北京：经济科学出版社，2006.1：274-276.

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坚持以“*”重要思想和科学发展观为统领，以构建和谐社会为出发点，以提高参保农民灾后重建家园、恢复基本生活能力为目标，按照“农户自愿参保、政府补助推动、保险公司市场运作”的原则，推动政策性农村住房保险工作的全面铺开，着力构建一个政府主导、采用市场运作模式的农村住房风险防范和救助机制。

二、工作目标

从*年至2009年为试行期。三年内每年确保全区政策性农村住房保险农户参保面达到60%以上，力争达到75%。

三、实施办法

(一)保险主体和对象。保险主体为全区范围内具有*农业户籍的所有农户。保险对象为农村居民自有的生活住所。一户多宅者，政府只补助一宅参保；其余住宅如参加保险，收费标准与保险保障与其他农户相同，但保费自理。

(二)保险责任。政策性农村住房保险只保住房倒塌，不保住房受损。房屋倒塌的界定标准和裁定办法，依照《浙江省政策性农村住房保险倒塌房屋界定标准和裁定办法(试行)》执行。因遭受自然灾害(地震灾害除外)和意外事故造成农民保险房屋倒塌，根据《中国人民财产保险股份有限公司浙江省分公司政策性农村住房保险条款(试行)》，界定责任范围，按约定标准赔偿。

(三)保费标准。按照省政府对风险区域和保险费用的划分，我区农户按二类风险区域投保，每户农户每年保费10元，其中农户交费3元，省财政补助3元，市、区财政各补助2元。

(四)赔付标准。根据省定标准，按照“低保障、低保费、广覆盖”的思路，每户农户住房保险金额为1.8万元(即每户最高赔付1.8万元)，其中每间为3600元(即每间最高赔付3600元)。

(五)运作方式。本方案实施时间暂定三年(*年至2009年)。我区政策性农村住房保险，由人民财产保险公司*支公司承担经营业务，实行“单独建账、独立核算、以丰补歉、自负盈亏”，经营费用按20%确定，每年年终向区政府报告保费收支执行情况。为了加强管理，需以村级集体为单位，向区财保公司投保。

四、政策措施

(一)财政补助与农户自愿参保相结合。财政补助以农户自愿交费参保为基础，农户不参保，政府不补助。农村低保户和没有实行集中供养的“五保”人员，其自交保费和区财政补助部分由市财政给予全额补助。

(二)省、市、区财政补助与农户参保比例相结合。农户参保面达到50％以上，区财政补助落实到位，省、市级财政分别按农户实际参保数量给予同比例补助；参保面未达到50％的，省市区三级财政均不补助。

(三)省以上及其他救灾资金补助与农户参保相结合。中央或省财政及其他用于恢复重建的救灾资金，优先、从优支持参加政策性农村住房保险的农户。

五、实施阶段

(一)调查摸底与宣传发动阶段(*年1月中旬前)。研究制定全区政策性农村住房保险工作方案，摸清全区农村住房现状，了解群众参保意愿，分解乡镇工作任务。落实区财政补助资金，建立政策性农村住房保险领导机构。召开全区政策性农村住房保险动员大会，落实有关部门工作职责，布置乡镇政策性农村住房保险任务。

(二)组织参保与规范理赔阶段(*年1月中旬至4月中旬)。各镇(开发区)要以村为单位建立农户参保清单，并开展多种形式的宣传和动员，确保在*年4月中旬全面完成参保工作。同时，建立政策性农村住房倒塌裁定和理赔工作办法，制定乡镇工作目标考核机制，规范工作程序。

(三)总结阶段(*年4月中旬至6月中旬)。监督检查政策性农村住房保险工作实施情况，认真总结工作经验和存在的问题，规范制度，建立持续开展政策性农村住房保险的长效机制。

六、工作要求

推行政策性农村住房保险，主要是运用“政府+市场”的手段，帮助农民提高抵御自然灾害的能力，是一项惠及广大农民的德政工程、民心工程，有利于进一步健全完善全区社会保障体系，为我区建设社会主义新农村与构建和谐社会提供有力保障。

(一)加强组织领导。区政府成立工作领导小组，办公室设在区经济发展与统计局(见附件1)。各有关部门要各司其职，通力协作。区经发局要履行好工作领导小组办公室职责，加强综合协调和督查落实；区财政局要切实落实专项补助资金，并将补助资金纳入年度财政预算，加强监督检查，提高财政资金绩效；区民政局要成立倒房裁定机构，严格按照界定标准和裁定办法，及时有效地开展倒房争议裁定；区财保公司要建立健全承保理赔业务服务网络，并延伸到各镇(开发区)和村，方便群众参保和理赔。各镇(开发区)也要确定分管领导和工作负责人，加强对政策性农村住房保险工作的领导和协调。

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以提高参保农户灾后重建家园、恢复基本生活的能力为目标，按照“农户自愿参保、政府补助推动、保险公司市场运作”的原则，在全县全面开展政策性农村住房保险工作，为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会提供重要保障。

在20*年至2009年三年试行期内，各乡镇（含开发区，下同）政策性农村住房保险农户参保面每年确保达到50%以上，力争达到80%。

二、实施办法

（一）保险主体和对象。保险主体为全县范围内具有XX农业户籍的所有农户（含撤村建居社区的非农业户），并以20*年12月31日户籍为基数。保险对象为农村居民自有的生活住所。一户多幢宅者，政府只补助一宅参保。

（二）保险责任。政策性农村住房保险只保住房倒塌，不保住房受损。房屋倒塌的界定标准和裁定办法，按照《浙江省政策性农村住房保险倒塌房屋界定标准和裁定办法（试行）》执行。因遭受自然灾害（地震灾害除外）和意外事故造成农民保险房屋倒塌，根据《中国人民财产保险股份有限公司浙江省分公司政策性农村住房保险条款（试行）》，界定责任范围，按约定标准赔偿。

（三）保费标准。按照风险系数，我县属省划归的二类风险区域。每户农户每年保费10元，其中农户交费3元，省财政补助3元，县财政补助4元。

（四）赔付标准。根据省定标准，按照低保障、低保费、广覆盖的思路，每户农户住房保险金额为1.8万元（即每户最高赔付1.8万元），其中每间为3600元（即每间最高赔付3600元）。

（五）运作方式。我县政策性农村住房保险，由人民财产保险公司XX县支公司承担经营业务，实行“单独建账、独立核算、以丰补歉、自负盈亏”，经营费用按20%确定，每年年终向县政府报告保费收支执行情况。

三、政策措施

（一）财政补助与农户自愿参保相结合。省、县两级财政补助以农户自愿交费参保为基础，农户不参保，政府不补助。各乡镇农村低保户和没有实行集中供养的“五保”人员，以及其他部分贫困残疾人户，按20*年12月31日统计数为基数，其自交保费部分由县财政给予全额补助。

（二）省、县级财政补助与农户参保比例相结合。各乡镇农户参保面达到50%以上，县财政给予补助，省级财政按农户实际参保数量给予同比例补助；参保面未达到50%的，省、县两级财政不予补助。

（三）省以上及其他救灾资金补助与农户参保相结合。中央或省财政及其他用于恢复重建的救灾资金，优先、从优支持参加政策性农村住房保险的农户，调动农民参保积极性，促进农村保险事业发展。

四、工作要求

（一）加强组织领导。县政府成立由分管副县长任组长的XX县政策性农村住房保险工作领导小组，并下设办公室（办公室设在县发改委）。各有关部门要各司其职，通力协作，发展改革部门要充分发挥领导小组办公室的作用，加强综合协调和督查落实。县农办在配合发展改革部门做好协调工作的同时，做好与新农村建设考核的衔接工作。财政部门要切实落实专项补助资金，并将补助资金纳入年度财政预算，加强监督检查，提高财政资金绩效。民政部门要会同公安、国土、建设和气象等部门及时成立倒房纠纷裁定机构，严格按照界定标准和裁定办法，制定倒房纠纷裁定程序，及时有效地裁定纠纷；负责审核、确定各乡镇每年农村低保户和没有实行集中供养的“五保”人员的参保户数。公安部门负责提供正确的年末户籍农业户数，并开展消防安全宣传，配合民政部门做好对因火灾和交通事故造成房屋倒塌的认定工作。国土部门应加强地质灾害的监测和预报，配合民政部门做好对因地质灾害造成房屋倒塌的认定工作。气象部门应加强对灾害性气象的预警预报，配合民政部门做好对因地震造成房屋倒塌的认定工作。建设部门配合民政部门做好对倒塌房屋结构及其价值的认定工作。县残联负责贫困残疾人户（指低保边缘户）的参保工作。人财保XX支公司要建立健全承保理赔业务服务网络，并延伸到乡镇和村，方便群众参保和理赔。各乡镇都要成立由分管领导任组长的领导小组，加强对政策性农村住房保险工作的领导和协调。

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以提高参保农户灾后重建家园、恢复基本生活的能力为目标，按照“农户自愿参保、政府补助推动、保险公司市场运作”的原则，在全县全面开展政策性农村住房保险工作，为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会提供重要保障。

在2007年至2009年三年试行期内，各乡镇（含开发区，下同）政策性农村住房保险农户参保面每年确保达到50%以上，力争达到80%。

二、实施办法

（一）保险主体和对象。保险主体为全县范围内具有XX农业户籍的所有农户（含撤村建居社区的非农业户），并以2006年12月31日户籍为基数。保险对象为农村居民自有的生活住所。一户多幢宅者，政府只补助一宅参保。

（二）保险责任。政策性农村住房保险只保住房倒塌，不保住房受损。房屋倒塌的界定标准和裁定办法，按照《浙江省政策性农村住房保险倒塌房屋界定标准和裁定办法（试行）》执行。因遭受自然灾害（地震灾害除外）和意外事故造成农民保险房屋倒塌，根据《中国人民财产保险股份有限公司浙江省分公司政策性农村住房保险条款（试行）》，界定责任范围，按约定标准赔偿。

（三）保费标准。按照风险系数，我县属省划归的二类风险区域。每户农户每年保费10元，其中农户交费3元，省财政补助3元，县财政补助4元。

（四）赔付标准。根据省定标准，按照低保障、低保费、广覆盖的思路，每户农户住房保险金额为1.8万元（即每户最高赔付1.8万元），其中每间为3600元（即每间最高赔付3600元）。

（五）运作方式。我县政策性农村住房保险，由人民财产保险公司XX县支公司承担经营业务，实行“单独建账、独立核算、以丰补歉、自负盈亏”，经营费用按20%确定，每年年终向县政府报告保费收支执行情况。

三、政策措施

（一）财政补助与农户自愿参保相结合。省、县两级财政补助以农户自愿交费参保为基础，农户不参保，政府不补助。各乡镇农村低保户和没有实行集中供养的“五保”人员，以及其他部分贫困残疾人户，按2006年12月31日统计数为基数，其自交保费部分由县财政给予全额补助。

（二）省、县级财政补助与农户参保比例相结合。各乡镇农户参保面达到50%以上，县财政给予补助，省级财政按农户实际参保数量给予同比例补助；参保面未达到50%的，省、县两级财政不予补助。

（三）省以上及其他救灾资金补助与农户参保相结合。中央或省财政及其他用于恢复重建的救灾资金，优先、从优支持参加政策性农村住房保险的农户，调动农民参保积极性，促进农村保险事业发展。

四、工作要求

（一）加强组织领导。县政府成立由分管副县长任组长的XX县政策性农村住房保险工作领导小组，并下设办公室（办公室设在县发改委）。各有关部门要各司其职，通力协作，发展改革部门要充分发挥领导小组办公室的作用，加强综合协调和督查落实。县农办在配合发展改革部门做好协调工作的同时，做好与新农村建设考核的衔接工作。财政部门要切实落实专项补助资金，并将补助资金纳入年度财政预算，加强监督检查，提高财政资金绩效。民政部门要会同公安、国土、建设和气象等部门及时成立倒房纠纷裁定机构，严格按照界定标准和裁定办法，制定倒房纠纷裁定程序，及时有效地裁定纠纷；负责审核、确定各乡镇每年农村低保户和没有实行集中供养的“五保”人员的参保户数。公安部门负责提供正确的年末户籍农业户数，并开展消防安全宣传，配合民政部门做好对因火灾和交通事故造成房屋倒塌的认定工作。国土部门应加强地质灾害的监测和预报，配合民政部门做好对因地质灾害造成房屋倒塌的认定工作。气象部门应加强对灾害性气象的预警预报，配合民政部门做好对因地震造成房屋倒塌的认定工作。建设部门配合民政部门做好对倒塌房屋结构及其价值的认定工作。县残联负责贫困残疾人户（指低保边缘户）的参保工作。人财保XX支公司要建立健全承保理赔业务服务网络，并延伸到乡镇和村，方便群众参保和理赔。各乡镇都要成立由分管领导任组长的领导小组，加强对政策性农村住房保险工作的领导和协调。

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关键词：巨灾保险；借鉴；发展模式

一、问题的提出

中国自然灾害种类繁多，地区之间的差异较大。中国有大约50%的人口分布在自然灾害发生频繁的地区。巨灾保险一旦发生，往往会造成巨大的财产损失和严重的人员伤亡。但令人遗憾的是，我国在发生巨灾之后的赔付水平非常有限。据统计，在中国巨灾保险的赔付率只为1.5%，国际上的平均水平为21.1%，而美国以及欧洲各国的巨灾后的赔付水平平均为36%，与我国形成很大的对比。我国巨灾赔付率如此之低反应了我国巨灾风险管理能力有限，起步很晚，技术不成熟。自身在没有任何历史借鉴的情况下，参考国外成熟的巨灾保险制度是必经的选择。

二、国外巨灾保险制度

（一）美国

1968年，美国通过了《全国洪水保险法》，制定了NFIP，即《国家洪水保险计划》，1973年，美国国会将此项计划由最初的自愿性改为强制性。这种模式的主要特点：首先，政府是主要承包人，其次。政府委托保险公司销售。最后，政府提供保险基金，为国家洪水担保，当基金出现不足的情况适合，政府财政将对其进行拨款。

同时，美国利用如巨灾保险期货，巨灾保险债权等资本市场的工具性对风险进行控制。利用其成熟的资本市场来分散巨灾风险，建立了巨灾保险基金并对巨灾保险证券化。

（二）英国

英国的洪水保险模式完全是以市场为基础的。政府是不参与其中。投保人可以自行选择保险公司，而业务也完全由保险公司来提供；政府的职责主要是防灾工程的建设和加强，建立防灾体系；但是值得注意的是，保险公司只有在防灾工程体系达到一定标准才会承保，可见政府虽然不承担风险，但是前期体系建设还是非常必要的；而承保巨灾风险的保险公司，自身还可以通过再保险的方式进一步来分散自身的风险。

（三）日本

日本人口众多，且地震多发，因此客观上要求其巨灾保险有其独特的发展模式。日本早在1966年就通过了《地震保险法》，具体操作过程如下：当巨灾损失定为初级的时候，100%由保险人与再保险人承担；当巨灾被断定为中级的时候，巨灾损失由参与该机制的保险人与再保险人承担50%，政府承担50%；高级巨灾损失被保险人承担5%，剩下的95%由政府承担。

（五）挪威

挪威的其巨灾保险体系大部分是商业化运作和管理，政府参与度很低，法律规定了五种自然风险作为财产保险的强制投保标的。同时，挪威于1979年建立了自然灾害基金（NNPP）。NNPP对于风险控制起到关键的作用：首先可以利用基金对巨灾风险进行再保险，其次基金可以在成员之间建立一个契约，巨灾的损失按费率高低及市场份额在成员公司间分摊。

（六）土耳其

土耳其大部分地区也处在地震多发地带，历史上发生过几次严重的灾害曾经给国家的经济带来巨大的损失。土耳其政府于2000年建立了土耳其巨灾保险制度（TCIP），TCIP是一个由保险公司，政府和世界银行共同形成的一个组织，其要求对一定限额的保额内实现强制地震保险，对于超过限额的部分可以进行自愿投保。土耳其政府规定本国的保险公司均必须为TCIP的成员，按照市场份额共同分担风险。

三、国外巨灾保险制度对我国的启示

由上述几个国家的巨灾保险制度，我们看到尽管各自经济发展，地域差异，社会制度有所不同，但是综合分析我们还是看出一些普遍性的特征值得我们去借鉴。

（一）健全相关法律制度

从国外的经验来看，无论哪种制度，相关法律法规是健全和完善都是巨灾保险必不可少的保障。政府对巨灾保险问题应该从政策和制度层面给予清晰的界定，因此，我国也应尽快制定相关的法律法规，从其他国家成功经验上看，一部明确的法律制度将会极大的促进巨灾保险的顺利实施。

（二）合理定位政府角色，重视市场作用

从各国的巨灾保险制度上我们可以看出，政府或多或少都参与了巨灾保险市场。各国都根据自身的实际情况选择适合自己的发展方式。有了政府的支持即有了政策的支持，资金的支持，可以充当保险制度的最后一道防线。我国当前商业保险发展与世界先进水平有一定的差距，集中体现在资产质量和定价水平都较为落后，因此，政府的积极参与与推动是我国巨灾保险的基本特征。同时我们还应该看到，绝大部分国家和地区都通过商业保险来化解风险，全球大约40%的巨灾损失是由商业保险来进行赔付的。要达到少数人损失由多数人分摊的效果，必须要运用市场机制。

（三）风险分散机制

巨灾保险承保的范围越大，面临的风险也就越大，而且往往是小概率大损失。建立保险公司为主体的风险分摊机制，形成投保人―保险公司―再保险公司―国际再保险―资本运作―政府财政扶持的多元化的巨灾保障体系。政府财政应该定位最后的再保险人，对损失总额提供有限的赔偿。同时巨灾保险体系内要建立巨灾保险基金增强抗风险的能力。建立市场化运作为主，政府支持为辅的巨灾保险基金。

（四）加强巨灾风险管理基础设施建设以及相应的配套设施

要大力加大基础设施以及科研的投入，包括提高防灾和应急通信水平，救助体系的完善。首先需要做的是将巨灾保险和一般的财产保险区分开来，可从先从我国最需要的地震保险入手，建立有针对性的政策性的地震保险，在国家支持下，联合推巨灾保险产品，要保证巨灾产品是行强制性、非营利性的。之后再逐步完善其他如洪水，海啸的巨灾保险制度。目前巨灾保险的制度建设的整体规划还很不完善，相应配套措施还匹配不够，制度的建设要协同基础设施建设协同发展。

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(一)指导思想:以"三个代表"重要思想和科学发展观为统领节以提高参保农户灾后重建家园、恢复基本生活的能力为目标，按照"农户自愿参保、政府补助推动、保险公司市场运作"的原则，在全镇全面开展政策性农村住房保险工作，为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会提供重要保障。

(二)工作目标:按照"低保障.低保费、广覆盖"的保险思路，至20*年1月31日前农户参保率达到50%以上，至20*年2月15日前农户参保率达到80%以上，并逐年扩大覆盖面，最终达到全覆盖。

二、实施办法

(一)保险主体和对象。保险主体为全镇范围内具有*农业户籍的所有农户。保险对象为农村居民自有的生活住所，一户多宅者，政府只补助一宅参保。

(二)保险责任。政策性农村住房保险只保住房倒塌，不保住房受损。房屋倒塌的界定标准和裁定办法由市民政局另行制定。因遭受自然灾害(地震灾害除外)和意外事故造成农民保险房屋倒塌，保险公司按约定标准赔偿。责任范围由保险条款界定。

(三)保费标准。每户农户每年保费15元，其中农户交费5元，省财政补助4元，市财政补助6元。农村低保户和没有实行集中供养的"五保"人员，其自交保费部分由市政府给予全额补助。

(四)赔付标准。根据我镇农户住房现状，按照低保障、低保费、广覆盖的思路，我镇每户农户住房保险金额为1.8万元(即每户最高赔付1.8万元儿其中每问为3600元(即每间最高赔付3600元)。

(五)动作方式。我镇政策性农村住房保险，由人财保乐清支公司承担经营业务，实行“单独建账、独立核算、以丰补歉、自负盈亏”，经营费用按20%确定，每年年终向市政府报告保费收支执行情况。

三、工作步骤

全镇政策性农村住房保险工作分阶段推进:

(一)宣传发动阶段(20*年1月8日前)。召开政策性农村住房保险工作动员大会，传达乐清市政策性农村住房保险.工作会议精神，强化认识，部署工作，明确任务，把工作部署到各村，引导广大农民群众踊跃参加农村住房保险，并做好业务培训等相关前期准备工作。

(二)调查摸底和登记投保阶段(20*年1月9日--1月31日)。各驻村干部、村干部、农村工作指导员要对农村农户户数、住房情况和农户参保意愿进行全面调查摸底，整理成册。以方便群众、服务群众为宗旨，做好投保登记、保费缴纳、合同签订工作，力争在1月底前农户参保率达到50%以上。

(三)完善提高阶段(20*年2月1日-2月15日)。总结上一阶段工作的经验，完善工作方式，加大宣传力度，继续扩大投保面，确保农户参保率达到80%以上。

四、工作保障

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中图分类号：F842 文献标识码：A 文章编号:1003－9031(2012)08－0080－05 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.08.21

农业保险是转移农业巨灾风险的主要方式。浙江省从2006年率先在全国试点开展“政府推动＋共保经营”的政策性农业保险模式，经过几年试点，到2008年，政策性农业保险正式在全省全面铺开。目前，浙江省农业保险发展顺利，运行平稳，农业抗风险能力得到明显增强。但同时应看到，在现有的农业巨灾损失补偿机制下，一旦发生农业巨灾，不仅会给地方财政带来比较大的压力，保险公司也可能发生亏损而难以为继，进而造成农业保险制度难以运作，农业巨灾损失补偿机制不足是制约浙江省政策性农业保险持续经营的瓶颈所在。本文首先分析农业巨灾风险造成农业保险市场失灵的原因，在此基础上，全面考察浙江省农业巨灾风险及其损失补偿现状，最后提出完善浙江省农业巨灾风险损失补偿机制的对策和建议。

一、农业巨灾风险与保险市场失灵

（一）农业巨灾风险及其特性

农业遭受的灾害或损失到达何种程度才称为巨灾，尚未有统一的界定标准，但一般认为，巨灾是指由于自然灾害或人为祸因引起的巨大财产损失或严重人员伤亡事件。据此，黄英君、史智才（2011）将农业巨灾风险定义为对一定地区农业造成不可避免的重大经济损失的小概率事件[1]。

农业巨灾风险的特性表现在以下方面：

1.后果的严重性。农业巨灾，特别是洪涝、干旱等农业气象巨灾往往涉及数县乃至数省。例如，2008年初的南方冰雪灾害造成我国直接经济损失1516.5亿元，其中农业和林业遭受重创。农作物受灾面积2.17亿亩，绝收3076万亩；秋冬种油菜、蔬菜受灾面积分别占全国的57.8％和36.8％；良种繁育体系受到破坏，塑料大棚、畜禽圈舍及水产养殖设施损毁严重，畜禽、水产等养殖品种因灾死亡较多；森林受灾面积3.4亿亩，种苗受灾243万亩，损失67亿株①。

2.发生的低频性。农业巨灾是小概率事件，其发生的频率低于一般的自然灾害事故。如2006年台风“桑美”具有中心气压特别低、风速特别大、降雨特别集中、发展迅速、移动快、影响时间短（集中）等特点，因而破坏力极大；据统计，台风“桑美”使浙江、福建、江西、湖北4省共有665.65万人受灾，因灾死亡483人，农作物受灾面积29.0万公顷，绝收面积3.6万公顷，倒塌房屋13.63万间，直接经济损失196.58亿元①。

3.风险的相关性。一次巨灾事件将使众多的农业风险单位遭受损失。一次旱灾或涝灾将造成大范围的农业减产，众多农户在同一灾害事件中同时产生经济损失。同时，一种自然灾害的发生导致另一种灾害的出现，使得自然灾害之间也存在相关性。如2011年3月11日，日本东北部地区发生里氏9级强烈地震，引发大规模海啸，造成重大损失。

4.不可预测性。尽管科学和技术己经取得重大进步，但由于自然现象的复杂性，人们对于巨灾风险的预测极为困难。比如地震，其成因复杂，孕育过程较长，虽然各国科学家进行了大量的研究和探索，但至今仍没有找到准确预报地震的方法。

（二）巨灾风险可能造成农业保险市场失灵

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完善煤炭企业经济责任审计应采取的对策：

1．增强经济责任审计的时效性和规范性。一是要把离任审计监督的时间“关口”前移，逐步把离任审计变为任中审计，由事后监督变为事前、事中监督。这样不仅可以达到“防患于未然”，而且还能防止和避免经济行为的“一错再错”；不仅能有效地保护干部，还能客观公正地评价干部的功过；不仅能减少和避免账目“技术处理”的假账，还能使审计掌握更多的“第一手资料”；不仅能正确地考察干部队伍，还能为组织任用调整干部提供依据。二是要加强定期审计。

2．制定完善的评价体系和经济责任界定标准。审计部门在独立行使审计职能的同时，研究制定经济责任的界定标准和审计评价规范，建立一套科学的界定、评价体系，保证经济责任审计成果的有效性和公正性。具体就是要做到“四个正确”：一是正确界定经济责任与非经济责任。领导干部除负责经济工作外，还要负责其他工作，而经济责任审计决定审计人员仅需关注领导干部在行使经济职权过程中发生的经济责任，或与行使该职权有关的情况下发生的经济责任，这要求审计中要正确区分经济责任与其他责任。二是正确界定前后任责任。审计时划清前后任责任，前任的功过是非不能计算到后任身上，后任的经济责任也不能推给前任。三是正确界定直接责任和主管责任。领导干部直接违反国家财经法规的行为；授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反国家财经法规的行为；失职、渎职等行为均应界定为领导干部的直接责任。若领导干部没有尽其领导或管理责任时，下属部门或单位出现了问题，应界定为领导干部的主管责任。四是正确界定主观责任和客观责任。因领导干部主观因素导致的国家、集体财产流失属主管责任；而因自然灾害、上级指令或进行探索性改革等造成客观因素的影响，而造成的失误应属客观责任。

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一、充分认识开展政策性农村住房保险工作的重要意义

开展政策性农村住房保险工作是当前落实中央推进社会主义新农村建设和和谐社会建设的一项重要举措，是“工业反哺农业、城市反哺农村”的具体行动。开展政策性农村住房保险符合中央作出的统筹城乡发展战略，有利于增强农民的保险意识，提高广大农民群众的灾后重建能力；有利于保险企业进一步拓展市场，增强经营发展能力；有利于建立社会化、市场化的新型保险机制。这既是对政府救灾救济体系的补充和完善，也是一项惠及千百万农民的德政工程、民心工程。因此，各乡镇、街道和有关部门、单位及保险企业要从贯彻“三个代表”重要思想、执政为民和推进社会主义新农村建设的高度出发，充分认识开展政策性农村住房保险工作的重要意义，扎扎实实做好各项工作。

二、我市政策性农村住房保险工作的主要内容

（一）总体思路和基本原则

政策性农村住房保险工作的总体思路是：以服务“三农”为宗旨，充分发挥保险的经济补偿、资金融通和社会管理功能，探索一条政府主导、市场运作、及时高效重建家园、恢复生产的新路子。

基本原则：财政扶持，市场运作，少取多予，照顾贫困，自愿参保。

（二）保险主体和对象

保险主体：*市范围内具有*市农村户籍的所有农户。

保险对象：农村居民自有的、用于生活居住的房屋。违章建筑、待拆除房屋不保，无人住空房不保。一户多宅者，政府只补助一宅参保。其他房屋可自愿选择投保商业性农村住房保险。农户以行政村为单位到中国人民财产保险股份有限公司*支公司办理投保业务。

（三）保险责任

因台风、热带风暴、洪水、暴雨、地质灾害等自然灾害（地震灾害除外）和火灾、爆炸等非自然灾害而造成的农民房屋倒塌，保险公司承担保险责任并按约定标准赔偿。

房屋倒塌参照民政部门标准界定，即：因灾害导致房屋两面（含）以上墙壁坍塌，或房顶坍塌，或房屋结构濒于崩溃、倒塌、必须进行拆除重建。

（四）赔付标准

按照低保费、低保障、广覆盖的思路，以保障灾后农民及时重建家园、恢复基本生活为目标，最高每户赔付1.8万元，每间赔付3600元。

（五）时间安排

政策性农村住房保险是一项创新的工作，需要一段时间的实践，根据省政府文件精神，暂定20*年-2009年为三年试行期。

三、配套政策和措施

（一）保费标准

我市的政策性农村住房保险每户农户每年交保费10元，其中省财政补助3元，市财政补助4元，农户交费3元。

（二）保险方式

政策性农村住房保险，实行“农户自愿参保、政府补助推动、保险公司市场运作”的办法。

1、政府财政补助与农户自愿参保相结合。农户作为投保主体，实行自愿交费参保。省、市政府给予参保农户一定比例的保费补助。政府财政补助保险建立在农户自愿参保基础上，农户不参保，政府不补助。

2、中央及其他救灾资金补助与农户参保相结合。凡参加政策性农村住房保险的农户，如遇灾害，中央财政及其他救灾资金优先、从优给予支持帮助，促进农户参保。

3、农村低保户由财政全额补助。农村低保户和没有实行集中供养的“五保”人员，其自交保费部分由财政给予全额补助。

4、农户参保后由市财政先行垫付省级财政补贴，然后由市财政向省财政结算。

5、保险公司市场运作。保险公司按照“单独建帐、独立核算、以丰补歉、自负盈亏”的办法，实行市场化运作，每年在内部公布一次农村住房保险资金使用情况。

（三）农村住房保险的承保工作

1、经营主体的选择：鉴于人保财险公司机构网络覆盖面广，力量较强，且一家操作利于管理，决定由人保财险*支公司承担经营业务。

2、人保财险*支公司应落实专人与各乡镇、街道做好衔接工作。公司负责将宣传资料、家庭财产保险投保单、家庭财产保险的分户清单交各乡镇、街道，由其负责转发到各行政村。各行政村要将宣传资料发放到每户农户家中，务必做到家喻户晓，使广大人民群众在感受到政府对他们的关怀的同时，认识保险、了解保险、参与保险、支持保险。

3、以各乡镇、街道为单位布置落实农户的住房保险工作。各行政村指定专人进一步落实参保对象和保险财产地址的登记和收费工作。然后由各行政村以村为单位汇总分户清单，填写家庭财产综合保险投保单，并加盖各行政村的公章，报各乡镇、街道。乡镇、街道负责将汇总的参保农户家庭财产投保单、分户清单、保险费及时移交给人保财险*支公司指定的当地机构经办人。

4、人保财险*支公司应专人迅速办理保险单的审核、签发和收费工作，并将保险单及时转各民政办，由民政办发放到各行政村。

（四）农户住房保险的理赔工作

1、发生保险责任范围内的事故后，农户应及时拨打人保财险公司“95518”24小时服务专线。人保财险*支公司在接到报案后要及时赶赴现场进行查勘、理赔工作。

2、农户申请赔款时，应提供民政局出具的出险证明。查勘定损人员应在现场核对房屋产权证、户口簿、身份证，并请农户在保险公司提供的损失清单等理赔单证上签字或签章后，由保险公司当即给予赔付。

（五）理赔纠纷仲裁

政策性农村住房保险是一项全新的工作，涉及千家万户，关系农民切身利益，加之农村住房倒塌情况复杂，判断裁决难度大，较易发生理赔纠纷。为此，成立由民政部门牵头，建设、消防、人保财险公司等部门参加的理赔仲裁协调办公室，机构设在市民政局，在救灾救济科增挂一块牌子。如发生争议，由协调办公室负责协调，协调处理后仍有纠纷的，可由仲裁机构仲裁或人民法院处理。

四、实施步骤

(一)组织准备阶段（20*年12月20日前）。做好成立领导小组、宣传发动、政策制定、工作部署等准备工作，于12月20日前召开全市政策性农村住房保险工作动员大会。

（二）发动实施阶段（20*年12月31日前）。各乡镇、街道成立相应组织，召开动员大会，采用发放宣传单、利用村广播、宣传栏等宣传方式做好农村住房保险的宣传推广工作，并抓好保费的收取工作。保费收取方式可因地制宜、灵活多样，可发动企业、集体、个人进行捐助，经济条件较好的村集体可以为这项社会公益事业出资，切实减轻困难群众的负担。

（三）检查验收阶段（20*年1月15日前）。市政策性农村住房保险领导小组办公室对各乡镇、街道工作开展情况进行检查验收，要求各乡镇、街道做到应保尽保，力争农户参保率达90％以上(各乡镇、街道农户数详见附件一)。市政府将根据各乡镇、街道的业务进度、承保质量、保费规模等情况，评出一等奖、二等奖、三等奖各一名，给予一定的奖励。

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随着我国高等教育体制改革的深入，自1983年以来，我国的大学生资助体系发生了巨大的变化，“收费加资助”政策逐渐取代了昔日的“免学费加人民助学金”政策，形成了以“奖、贷、助、补、减”为主的多元化资助体系，用以帮助家庭经济有困难的学生（即贫困生）顺利完成大学学业。做好贫困生的身份认定则是这一资助体系有效运行的前提与基础，科学界定贫困生在我国大学生资助体系中有着至关重要的意义。

贫困生认定工作的主要开展者是各大高校，为此各大高校进行了不少有益的尝试，逐渐探索出一套可行而较完善的认定方法与步骤。然而随着贫困生认定工作的不断开展，其内部存在的问题日益显现。以国家助学贷款的评定工作为例，根据我校调查研究表示，在每月只能消费300元以下的307名贫困生中，只有48%的人申请到了助学贷款，有39%的学生不能申请到助学贷款，有13%的学生出于各种原因并没有申请助学贷款。调查显示，有32%的学生认为学校助学贷款的评定不能体现学生的需要。贫困生的认定工作仍存在缺陷，工作中缺乏科学性和系统性，致使部分经济困难的学生在实际操作中得不到国家与学校资助政策的关怀。

在整个贫困生的资助体系中，类似此种情况仍屡见不鲜，其根本原因是：在认定体系中，缺乏一套完整的高校贫困生档案，或者即使已经建立了高校贫困生档案，但却缺乏科学性、系统性与可行性。本文从高校贫困生档案建立的角度，探讨走出贫困生认定工作困境的新思路。

一、完善高校贫困生档案内容

1.贫困学生的基本情况记录

家庭背景资料：主要包括学生本人的身份证、户籍、基本个人经历、家庭情况、家庭成员基本情况、家庭地址等。

在校基本资料：主要包括学生就读年级、专业、住宿、医疗、图书借阅、成绩等情况。

2.学生经济困难情况记录

这一方面记录是贫困生认定工作中最重要的一项内容，是高校一般用以评估学生困难情况与程度。因此，此方面记录的真实性、科学性、完善性足以决定贫困生认定工作的成效问题，乃整个贫困生资助体系中的基础。主要包括学生家庭困难的基本情况及主要原因、学生获得资助的情况、学生在校的消费情况。具体包括以下几个指标：

居民最低生活保障线：学校所在地保障线、学生所在地保障线。

经济资源指标：家庭人均月收入、家庭人均月支出、家庭年收入与支出之比、家庭资产总值、家庭负债总额。

人力资源指标：家庭成员职业、劳动力情况、家庭有劳动能力与无劳动能力之比、家庭成员的健康、家庭成员教育支出情况、家庭重大支出。

自然资源指标：家庭所在地（城市/农村）、有无特殊性产业。

社会资源指标：家庭亲戚及其资助状况、家庭的社会关系网及其资助状况（包括入学前与入学后）、受资助的金额与类型、勤工助学的情况。

特殊性指标：有无特殊性重大事件（如事故、灾害）。

学生在校消费指标：所在学校一般学生（非贫困生）日常生活支出情况、学生日常生活支出情况、学生与一般学生的日常生活支出之比、学生拥有电脑、手机等高档消费品情况、学生消费习惯（节俭还是奢侈）、娱乐消费水平。

当然，这些记录必须具备相应的真实证明材料，如有关学生日常生活支出情况的科学统计数据，后勤部门提供的月膳食卡消费数据、学生家庭所在地的民政部门及父母所在单位出具困难证明材料。

3.贫困学生在校期间的学习、品行及成长记录

高校贫困学生在受到国家、学校和社会资助后，普遍会开阔眼界，锤炼品格，从而勤奋学习、努力实践，学会正确对待自己、他人和社会，建立起自尊自信、理性平和、积极向上的健康心态。所以，我们有必要将经济困难学生的这些变化通过档案的形式加以记载保存。另外，贫困生档案还可以包括贫困生接受资助的文件、心理变化的测试表、学习成绩表、品行进步的证明、各种获奖的荣誉证书等。

二、科学化高校贫困生档案的建立流程

1.确定划分标准

（1）定性标准

贫困生一般至少要符合下列基本条件之一：来自边远地区、革命老区、少数民族地区，家庭收入很低，经济基础差的学生；父母双亡、单亲、离异家庭，没有固定的经济资助来源，失去家庭依靠的学生；父母年事已高或家人长期患病卧床，家庭缺乏劳动力，收入来源减少、家庭已经背负大量债务的学生；家庭或本人突遭不幸，如遭遇自然灾害、意想不到的事故、家人或本人突然患病，面临突然困难的学生；城市大学生父母下岗或无固定职业和收入，家庭一直生活在贫困线以下或经济来源减少或中断的学生；家庭人口多，兄弟姐妹多人上学的学生。

（2）定量标准

在实践中，高校贫困生评定标准也考虑了多种因素。但其中很多因素难以量化，并且各个高校的标准也不统一。因此在评定过程中传统经验主观判断因素占了很大部分。对贫困生的认定是一个复杂的体系，需要一个便于实际操作的科学和量化的标准。

①学生在校相对贫困标准――可以运用国际上惯用的公式：

PL=X/2

其中PL表示大学生在校月平均消费水平贫困线，X表示大学生的月平均消费水平(大学生用于大学生活、学习有关消费的平均值)。X值可通过随机抽取不低于全校学生数的10%的问卷统计获得，得出本校认定贫困生的量化指标（PL）。

②学生家庭相对贫困标准――我们可以参考生源地与学校所在地的最低生活保障线，科学界定高校贫困生的划分标准线，并根据当前社会的消费水平及物价水平，动态调整划分标准线，具体可采取以下两种标准：

A.根据高等教育所需的基本费用，再结合学校所在地的最低生活保障线来进行高校贫困生的划分标准线的界定。以我校医科为例，其每年学费为5760元，说明一个大学生家庭除日常生活开销外，每年需额外有5760元来支付学费，就是说一个三口之家每个月人均要额外有120元，而广州市2005年规定的居民最低生活保障线是320元，所以其贫困生的划分标准线定在440元会比较科学合理。

B.根据2005年浙江省教育厅、浙江省民政厅联合下发的《关于认真做好高校学生家庭经济困难情况核实工作的通知》中的规定，将低于低保标准150%以下家庭的高校学生划分为贫困生。若此规定应用在广州则其贫困生的划分标准线是定在480元。

以上两种方法得出来的标准差异性不大，都可以作为贫困生的划分标准，具有比较好的指导性。结合广州市物价，我校的认定标准为：低于200元的为特殊家庭经济困难学生、高于200元且低于400元的为家庭经济困难学生、高于400元且低于600元的为一般家庭经济困难学生。

2.动员和宣传，收集意见，加强业务培训

在全面开展贫困生档案的建立之前，学校向全校学生公布建档的要求及流程，并进行适当的宣传，聆听与收集学生的意见和建议，以达到公平、公正、公开的原则，增强学生的责任感和认同感，不仅可以让经济有困难的学生清晰地了解贫困生档案的意义和建立流程，同时也可对整个贫困生档案建立细则与制度进行完善和修正。

学校随同录取通知书寄送《高等学校学生资助政策简介》和《入学指南》，向学生及家长公布各项相关的资助政策和措施，并提前让有需要的学生准备相关资料，为学校资助工作的顺利开展作好准备。

动员宣传对象不仅是学生还包括老师以及相关工作人员。我校提前与捐赠单位沟通，及早确定资助项目，为统筹协调安排资助工作提供了便利，也利于综合考虑、合理分配各院系相关名额指标。要健全沟通机制，加强与校内外各单位的沟通与联系。及时与学校财务处、基金会、助学贷款经办银行及各资助单位进行有效沟通，建立良好的工作合作关系，争取各方支持，共同开展学生资助工作。

为使师生了解资助工作要求，学校应注重业务培训工作。以下是中山大学相关工作安排。首先，针对贷款学生，学校开展了两次专题培训会议，通过宣传、咨询和培训，使学生全面了解相关政策。为便于学生详细了解国家助学贷款的情况、操作流程、提交材料及相关注意事项，学校制作了《国家助学贷款指南》，极大地方便了贷款学生。其次，针对各院系负责资助工作的老师，学校先后分校区开展了国家助学贷款、奖助学工作专题培训会和咨询会，并为具体开展贷款工作的老师制作了《国家助学贷款指南》。再次，召开学生资助工作专题交流会，就当年各助学金评选的要求、注意事项进行详细解读，进行现场答疑，提前解决了资助工作中可能存在的问题。最后，通过电话、QQ群、邮件等网络通讯及时与院系沟通相关信息，为院系在资助工作方面提供即时的业务咨询与指导。

3.学生提出申请

经济困难的学生向辅导员（班主任）提出书面申请，并根据学校的贫困生档案建立的要求提交相应的证明材料。

4.成立贫困生认定小组

由辅导员（班主任）召集成立贫困生认定小组，小组成员必须是作风正派、思想正直的学生――包括具有群众基础的班干部、宿舍长和同学代表。小组共同讨论并审定申请学生的经济困难程度。一方面使认定程序透明化，有效规范资助工作的管理和监督，最大限度地保证认定工作的公平、公正。另一方面也要保护学生隐私，维护申请学生的尊严，避免让贫困生直面全班同学审视的目光，违背了基本的慈善扶贫伦理要求。同时亦要防止认定工作受到申请对象的人际关系等因素的影响，杜绝学生拉票等现象。

5.认定小组将拟定名单和所需材料上交至辅导员（班主任）初审

6.辅导员（班主任）初审后上报院系审核

7.院系根据各班级上报材料进行审核

确定院系贫困生名单后，将《贫困生登记表》发给各贫困生根据实际情况填写。院系将本学院的全部贫困生有关信息数据录入《贫困生名单汇总表》，报学校学生工作部门审批。

8.学校学生工作部门审批后汇总全校贫困生信息

将其全部录入贫困生电子档案，《贫困生登记表》和《贫困生名单汇总表》学校与院系各保存入档。

9.档案的动态化管理

在贫困生建立了贫困生档案后，应每年进行一次全面的登记和修订，整个档案建立的过程必须遵循客观、科学、动态、保密、自愿的原则。对档案进行动态的管理，以下内容必须有动态的变化，其中主要包括：家庭成员的健康情况、家庭人均月收入、家庭人均月支出、家庭年收入与支出之比、劳动力情况、家庭有劳动能力与无劳动能力之比、学生家庭重大支出、学生日常生活支出情况、学生拥有高档消费品情况、学生受资助情况等，至少一个学期登记一次。可取的做法是，利用假期里组队进行社会调查，到学生家庭所在地进行社会实践，并对学生家庭情况进行抽样调查。

特别需要注意的是对因突发事件造成家庭困难的学生进行即时的补充登记及提供资助。2008年，我国发生了特大冰雪灾害和四川汶川大地震，我校立即对家庭受灾学生的相关情况进行了摸查统计，共有726名学生家庭因冰雪受灾，有172名学生家庭因地震受灾，另外54名新生来自地震延考区。我校2008年共有47685人次的本科生获得各级各项困难补助433.6065万元。主要包括以下几项：为家庭在四川汶川地震中受灾的学生提供500元/月的生活补助，从5月至12月共发放生活补助19.8万元；3月，为缓解学生因物价上涨所带来的压力，教育部下发一次性伙食补助，我校共为5625名学生发放一次性伙食补贴11.8125万元；3月，为在冰雪灾害中受灾的726名学生发放100元/人的受灾补贴7.26万元；4月，为缓解学生因物价上涨所带来的压力，教育部下发一次性伙食补助，我校为30763名学生发放一次性伙食补贴246.104万元；5月，学校为6000名学生发放100元/人的一次性困难补助共60万元；12月，学校为4024人次经济困难学生发放200元/人的困难伙食补贴共80.498万元；为151名因各种原因造成临时困难的学生发放一次性临时困难补助8.15万元。

三、结语

科学界定、即时补充贫困生档案正是做好困难补助及其它各种资助工作的重要前提。高等院校应建立科学的贫困生档案，记录学生在大学期间家庭经济情况、个人学习、生活、各项能力及重要社会实践活动等真实情况，建立健全家庭经济困难学生的信息档案，确定家庭经济困难学生的名单及资助等级。要坚持做好摸查统计，注重基础性工作，使家庭经济困难学生资助工作良性发展。并注重档案资料的动态记录，即时补充资料，尤其是自然灾害等突发性事件的受灾学生的补助。坚持“实事求是、标准合理”的原则，充分挖掘和利用各种资源，进一步建立和完善“奖助贷补勤减免缓”为一体的资助体系；秉承“奖学助学，重在育人”的工作理念，致力于帮助家庭经济困难学生减轻生活负担，着眼于从思想上解决贫困，树立信心，做到以人为本，促进和谐校园。

参考文献：

[1]赵政一，谢昌炜.高校建立贫困生档案刍议.四川档案，2007，（1）.

[2]倪迎华，刘昊，陈攀峰.高校学生档案管理存在的问题及应对措施.河北科技师范学院学报（社会科学版），2006，5（2）.

[3]张明英.高校学生档案管理的现状及对策.广西右江民族师专学报，19（3）.

[4]赵炳起.高校贫困生认定机制――优化与重构.教育财会研究，2006，（4）.

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引 言

从2008年的四川汶川地震，到今年的青海玉树地震以及甘肃舟曲特大泥石流，有关灾事纠纷特别是建筑物及其他构筑物倒塌引发的人身损害纠纷能否进入诉讼程序，官方、理论界及实务界都有不同的认识，也曾成为舆论关注的焦点。但实践中绝大多数灾事纠纷案件都经历了暂不受理或暂缓立案的命运，诉讼外调解、和解与协调这些非正式程序则被广泛利用来平息纠纷。（1）（P51）在此我们并不否定法院在特殊情事下采取消极姿态的合理性，也绝不怀疑政府主导的社会救助是解决灾后重建诸问题的有效措施，更不否认责任保险制度所起到的积极作用。但这都不能成为阻碍理论界对相关法律问题继续进行深入研究的理由，特别是考虑到巨灾保险机制在我国尚未建立，仅凭国家救助又会不恰当的使政府财政负担激增，其能否充分补偿受害人的损失也存在疑问。另外，任何一个正义的法律体系均不能容许严重违法的企业或个人逍遥法外，法律上对有责任者的纵容可能会给将来带来更大的灾难。因此建立包括国家救助、商业保险与侵权损害赔偿等在内的多元救济救济机制是必要的，也是可行的。[①]除了地震，近些年来在各地频发的巨大灾害如非典、雪灾、暴雨、山体滑坡、泥石流等也一再给传统法律提出严峻的挑战。其中一个重要问题便是在灾事纠纷中侵权责任能否成立及其范围如何确定，而此与传统民法上不可抗力这个概念密切相关。因此在一般意义上（而不局限于地震）研究不抗力抗辩的效力及其限度，可对今后类似灾难发生后如何解决相关纠纷提供有益的思路。

依法律规定和学理共识，不可抗力为民法责任构成中一种重要抗辩事由，我国《民法通则》、《合同法》及刚施行的《侵权责任法》中都对其作有明确规定，而在一些特别法如《环境保护法》、《电力法》、《邮政法》中，对不可抗力的范围与效力也有特殊规定。但学界之前对不可抗力的研究多集中于合同法领域，且对不可抗力的诸多具体问题如判断标准、构成要件、具体类型与法律效力等仍存有分歧；另外，与《民法通则》相比，《侵权责任法》可谓大大拓展了不可抗力抗辩在高度危险责任中的适用范围。那么这些条文的表述是否妥适，体系的安排是否合理，立法政策的选择是否恰当，均为立法论上需要考虑的重要问题。本文拟以侵权责任法为中心，阐述不可抗力的内涵与外延，为不可抗力抗辩确立规则、划定边界，明确其在过错责任领域与无过错责任领域适用场景的差异，并对我国《侵权责任法》中的相关规定进行解释、反思与展望。

一、不可抗力之概念检视与本质探究

（一）概念检视

不可抗力制度肇始于罗马法中的看管责任。罗马法中将因不可归责于债务人的事由而发生损害的情形称为或意外事件，如自然灾害、战争、交通阻断、法令改废等。分为轻微和不可抗力两种，不可抗力是指行为人通常不能预见或虽能预见也无法抗拒的外部事实，如地震、海啸、火灾、坍塌、搁浅、海盗、敌人入侵等。若因不可抗力而致使物品灭失或给付不能时，债务人可以据此免责，“被偶然事件击中者自担损失”之法谚即源出于此。（2）（P649）罗马法的这一制度为后世大陆法系各国立法所承继，我国亦不例外。我国《民法通则》除了规定不可抗力的法律效力，[②]即：“因不可抗力不能履行合同或者造成他人损害的，不承担民事责任，法律另有规定的除外”（第107条），还对其概念与构成要件作出了立法解释（第153条）。1999年颁行的《合同法》第117条中沿袭了此种模式和基本表述，并在效力的规定方面有所完善，即“根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任”，而非不加区分的全部免责。新近出台的《侵权责任法》则只是在第29条简要的规定“因不可抗力造成他人损害的，不承担责任。法律另有规定的，依照其规定。”根据我国《民法通则》中所作的立法解释，不可抗力应被界定为“不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。”但这一经典表述并未完全廓清不可抗力的内涵与外延，至少还有如下两个问题需要探讨：

其一，“不能预见、不能避免与不能克服”的判断主体与判断标准如何？对此学界有主观说、客观说与折衷说三种观点。（3）（P313）主观说以当事人主观上应注意的程度为标准来认定不可抗力，即主张以当事人的预见能力和抗御能力为判断标准，当事人主观上已尽了最大努力，但仍然不能阻止损害后果发生的，则已发生的事件即为不可抗力。客观说认为不可能预见和避免的客观现象之要素有二：一是不可抗力与当事人主观意志无关；二是不可抗力为非经常发生的事件。但由于绝大多数自然现象与社会事件均与个人的意志无关，因此客观说又不得不用“一般人无法抵御”等术语限缩不可抗力的范围，这其实已将客观现象与人类防范风险的能力相联系，只不过在判断上采取了“一般人”、“理性人”的标准。我们认为，主观说过于强调个体差异，与现代侵权法将行为人主观心理状态客观化的趋势相悖，并会赋予法官过大的自由裁量权；而客观说的缺陷在于完全忽视主体认知能力的差异，除了过于僵硬外，也为一些具有专业技能或经验丰富而预见能力较高者逃避责任提供借口。所以，我们认为折衷说更为合理，可资采信，即对某种客观现象是否属于“不能预见、不能避免与不能克服”，原则上以一般理性人的标准来判断，例外情况下采取较高的特殊标准。这一方面既可为法官提供统一简便的裁判规则，又能适度保障结果的公平；另一方面由于不可抗力抗辩的主要功能即在于否定行为人的过错，而折衷说与对行为人过错的判断基准相契合，法官也不至于在对不可抗力与过错的界定上出现断裂与矛盾。

其二，“不能预见、不能避免与不能克服”的客体，是仅指客观现象本身，还是应包括其可能造成的损害？我们认为应以后者为是。因为不可抗力并非自然科学上的概念，而是要实现一定目的之法律概念，只有将客观现象与相应损害相联系，才能彰显其法律规范的意义。很多自然现象和社会事件本身均是不能预见、不能避免与不能克服的，但唯有那些严重干扰人类生活秩序并造成相应损害的客观现象才有资格、有必要被界定为不可抗力。比如飓风本身与法律无任何关系，只有当其吹倒某人的房屋又致他人损害时，才有讨论其是否为不可抗力的必要。可见，纯粹的客观情事并无法律价值，只因其关涉到人有价值的行为，尤其是它造成的损害与民事主体之作为或不作为密切相关时，才能成为决定是否归责的重要因素，若不将对损害的评价纳入进来，就会使不可抗力在实践中丧失作为法定抗辩事由的意义。

（二）本质探究

尽管《民法通则》对不可抗力的概念作出了立法解释，但仍未能克服此法律概念的不确定性，因此须在个案中依价值判断予以具体化，而此又离不开对不可抗力之本质与功能的探究。如果说合同法中规定不可抗力的功能在于促使人们从事交易时充分预测未来可能发生的风险，并在风险发生后合理地解决风险分担问题，（4）（P108）那么侵权法中将不可抗力作为抗辩事由的主要目的即在于平衡个人之行为自由与处于不可抗力威胁下的大众利益。若强求行为人对其不能预见并不能避免与克服的损害负责，虽有利于对受害人的保护，但在道德层面却有失公平、违于正义，在经济层面也会限制自由、阻碍创新，更与整个私法奉行的意思自治原则相悖。我们认为，不可抗力之本质在于确定特定主体在多大范围内对自然现象、社会事件等外来原因引发的损害负责，也即行为人在多大程度上承担抗拒自然灾害与保护他人人身和财产不受自然灾害侵扰的注意义务。在确定这个度时，不仅须考虑个人自由与社会安全的调和，还应顾及防范风险的成本与相应收益的比较。而这个度正是确立不可抗力抗辩能否成立的关键，也决定着对不可抗力构成要件的解释。总之，不可抗力非纯粹的事实问题，而是牵涉价值判断与利益衡量，因此，赋予法官自由裁量权以使其在个案中进行政策考量是不可避免，也是必要的。

还应当注意的是，不可抗力绝不是一静态概念，而是随经济发展、时代变迁与技术进步而不断发展、变化的动态概念。首先，由于不可抗力归根结底是要解决应否归责的问题，其效力必然随着损害赔偿法的功能变迁而有所变化。在自由经济占主导地位的时期，不可抗力抗辩与过错责任原则的内在一致性决定了它有着广阔的适用空间。但时至今日，人们对社会安全的需求与日俱增，无过错责任开始与过错责任分庭抗礼，侵权法亦开始强调其填补损害与分散风险的功能，这必然导致不可抗力抗辩适用范围的限缩。由此在归责原则多元化的背景下去反思罗马法时代“谁也不能对偶然事件负责”、“只能由被偶然事件击中者自担损失”的法谚，应有必要。其次，在当今时代，科学技术的发展拓展了人类的活动空间和自由度，提高了人类认识自然与防范风险的能力，不少在前人看来是无法预见的自然灾害，现在能够有所预见；原来无法避免与克服之损害，现在亦能以较低的成本与合理的措施加以防范，而且这一趋势还将持续下去。因此，不可抗力的外延有逐渐缩小的趋势。

二、不可抗力之要件分析与类型整理

（一）要件分析

1．不能预见。某类客观现象及其造成的损害结果能否被合理预见是判断行为人注意义务存在与否的关键。其一般应以善良第三人的通常认识标准来判断，但对于负有特殊义务和责任的人，则应以具有专业知识和能力的人的认识标准来判断，（5）（P260）即采取抽象标准与具体标准相结合的方式。完全不能预见当然构成不能预见，如突发之大地震、泥石流、山体滑坡等均属之；至于不能准确预见，则须在个案中结合不可抗力的其他构成要件综合性的予以认定，此在实质上为价值判断与利益衡量的过程。如某一地区夏季多雷雨天气，则在此地经营高尔夫球场者就应对不时来临而又无法准确预见之雷电做好防范，否则应对被雷击球员事件所致损害承担赔偿责任；在地震频发地区，建筑物的设计标准自应有相应要求，但对某一次不能准确预见的高强度地震造成的损害，建筑物之设计人、建造人并不会因未特别提高建筑标准而承担赔偿责任。可见，关键在于不能准确预见的程度是否足以使行为人无法采取合理措施防止损害发生。

在实践中判断某类灾害事件的可预见性时，可参酌之具体因素除包括某特定地区的地质条件、地理环境、气候状况等情况外，还应注意的是该地区历史上是否曾发生过类似的自然灾害。英美法的许多判例使用“前所未有”、“史无前例”、“突如其来”等词语限定不可抗力的范围，其反映了法官以曾经发生的事实为基础推定行为人对再次发生之相同事实应可预见的逻辑。我们认为，曾经发生只能作为事件可以预见的一类证据，但不可将其绝对化。比如史无前例之暴雨确实可以构成不可抗力，行为人对其依原来经验修建之堤坝无须承担被冲垮的责任。但即使非为前所未有，而是百年一遇之暴雨也可能构成不可抗力，在此应考虑的是某类客观现象的发生频率、间隔时间等因素。此外，还必须考虑到随着科学技术的发展，人类认知能力与防范风险的能力得以迅速提高，即使某类事件从未发生也并不代表其当然不可预见。判断时仍应以事件发生时的科技水平为依据，以一般人获得信息（包括气象预报信息）的可能性与及时性为标准，综合考虑历史与现今，以在个案中获得较为合理的结果。

2．不能避免与不能克服。不能避免与不能克服是指行为人不能采取合理措施阻止某类客观现象的发生及消除或减小其损害后果。有学者认为，只有在行为人已经尽到最大努力和采取一切可以采取的措施仍不能避免损害事实的发生时，才构成不能避免与不能克服。[5]我们认为，这种要求明显偏高，并会不恰当的限缩不可抗力的适用范围。因为严格而言，绝大多数自然灾害与社会事件所造成的损害后果都是可以避免与克服的。比如汶川大地震中若设计、施工等单位“尽到最大努力”将建筑物等设计、建造的足够牢固，能够抵御八级地震，那么很多悲剧就不会发生。这在理论上和技术上虽然可行，但其成本明显过高，而开发商又会将升高的成本分摊到房价中，最终可能对社会公众不利。其实只要开发商采取了合理的措施，即建造的商品房达到了《建筑法》规定的要求或合同的特殊要求，仍不能避免损害的发生时，地震就应属于不可抗力。

3．客观现象。不可抗力应为独立于人的意志之外并来自于行为人外部的客观现象。自然现象的外部性较容易认定，但认定社会现象的外部性却常遇到困难。不可抗力的外部性，是为了澄清行为人自己行为及他人或者社会行为之间的界限。（6）（P38）.我们认为强调不可抗力之客观性与外部性，主要作用在于肯定客观现象之介入，阻断人之行为与损害后果的因果关系。以此为据，当驾驶人突发心脏病导致汽车失去控制撞伤行人，即不能以不可抗力为抗辩；同样，损害结果若完全由第三人的过错行为或受害人的过错行为引起，也非不可抗力，此与罗马法中将债务人之染疾、受伤、死亡等个人情况也视作不可抗力有别。

（二）类型整理

由于《民法通则》、《合同法》及《侵权责任法》对不可抗力的规定较为概括、抽象，适用时易生偏差，因此民法学者更倾向于采取列举方式而为解释，详细列示不可抗力的诸多情形。（6）(P.38)在这份列示的“清单”中，不可抗拒之自然灾害毫无争议地占据重要席位，某些社会事件如大规模战争等也名列其中；有争议的如罢工、骚乱与政府指令等，尚需在个案中由法官结合具体情事进行利益衡量而作出恰当之认定。惟须注意的是，这份清单尚不完全，亦不绝对，并保持了一定的开放性；另外，侵权责任抗辩事由中的不可抗力与合同责任领域的不可抗力，在“客观现象”的范围及其对责任构成与否的影响力上亦有一定差异。因此，这种类型化的结果只是为判断属于不可抗力的客观现象指明了大的方向，但若笼统而僵硬的认定某类自然现象或社会现象属于不可抗力却不做任何价值上的判断与细节上的考量，则很可能会出现偏差，这就要求我们必须结合当时当地和当事人的具体情况进行弹性化的认定，即应区分下列不同情况，分别对待：

1．因事而异的不可抗力。自然界之各类现象，本身即有强弱之分，其对人类生活的影响亦有大小之别。是否构成不可抗力，自不可一概而论。最难预见之自然灾难如地震，也并非全部都是不可抗力，因为地震的震级强弱和影响大小是有差异的。《埃塞俄比亚民法典》第1792条即规定，只有“通常不能预见，并且绝对阻碍其履行其义务”的地震才属不可抗力。所以，震级较低、影响较小的地震，不一定被认定为不可抗力；强震之后的出现的余震，通常渐次减弱震级并有起伏，对于哪些可以构成不可抗力，也仍要回归不可抗力之一般构成要件加以判断。

2．因地而异的不可抗力。比如2008年的汶川地震的影响范围极大，在四川、重庆、陕西、甘肃、河南、江苏、广西、山西等地都有震感，也都造成了一定程度的损害，但我们既不能将所有受到地震影响的地区都划为不可抗力规则适用的区域范围，也不能仅仅将震中造成特别严重损害的地区界定为适用不可抗力规则的区域范围，而应因地而异分别考量。国家应当根据地震损害的具体情况确定本次地震的灾区范围，以国家界定的灾区范围作为适用民法不可抗力规则的基本范围，在该范围内根据实际情况适用不可抗力规则。[③]另外，即使是同样严重的自然灾害，在不同的地区也可能有不同的界定。如破坏力极强之暴风雨摧毁房屋致人损害，若发生在沿海地区，由于暴风雨较为常见且并未达到前所未有的强度，则房屋的所有人或管理人即不能以不可抗力为抗辩；相反，在较为干旱之内陆地区，同等强度的暴风雨因其甚为罕见，就可能认定为不可抗力。

3．因人而异的不可抗力。上文已经谈到，对“不能预见、不能避免、不能克服”的主体应采抽象标准与具体标准相结合的方式。这就决定了同样性质、同样强度的自然现象可能对某类人构成不可抗力，但对另一类人却可能不构成。如经营高尔夫球场的专业机构因未采取适当的避雷与劝返措施，致使球员遭雷击伤亡，应承担赔偿责任；而在普通学校操场踢足球的孩子突然遭遇雷电袭击，学校便可以不可抗力为责任抗辩。再如拥有专业知识与技能的建筑物设计、施工单位，应保障其设计、建造的建筑物符合规定的抗震及其他质量标准，若因未达标准而在地震中倒塌，则不能免责；而依一般生活经验自行建造的普通民宅在地震中坍塌所致损害，即能主张不可抗力之抗辩。

4．因时而异的不可抗力。前已提及不可抗力之类型并非封闭，而是随着时代的发展、科技的进步而有所变化，某些情况已从清单中淡出，某些情况又被吸纳到清单中来。前者如一般的流感、霍乱、鼠疫等传染病，随着相关疫苗及药品的问世，不再符合不可抗力的要件而被摈除，这显示了人类认识自然与改造自然能力的提高；后者如SARS、禽流感、A型H1N1流感等新型疾病，鉴于其突发性、严重性，并在一段时间内难以预防与控制，如果达到了非常严重的级别则应可归入不可抗力。[④]但随着医疗技术的发达，此类病毒和疾患终将可以避免与克服，从而复又退出不可抗力的范围。

三、不可抗力效力的类型化分析

正如杨立新教授所言，侵权行为法抗辩事由是由侵权行为的归责原则和构成要件派生出来的，适用不同的归责原则，就有不同的责任构成要件，因而也就总是要求与归责原则和责任构成要件相适应的特定抗辩事由。（7）（P252）由此，不可抗力的效力在不同的归责原则下就会呈现出不同的样态，因而需要对其进行类型化的分析。

（一）过错责任领域中的不可抗力

1．不可抗力与过错。行为人惟有过错才应负责的信条与不可抗力抗辩具有天然的契合性，或者说不可抗力抗辩主要应适用于过错责任领域。如果说过错是从正面限定了侵权责任的构成要件，那么不可抗力抗辩则从反面否定了行为人过错的存在。两者总体来说处于一个相互检验、相互反证与相互否定的地位。此点可从以下两个角度论证：

第一，从注意义务的角度来看，由于过错是行为人在某种情况下未尽到一般理性人的注意义务，而对侵害结果的可预见性及可避免性构成了必要注意的条件。（8）（P258）其中，对某种损害的发生能否预见是确定注意义务是否存在及是否违反的关键，而不可抗力及其造成的损害恰是不能预见、不能避免与不能克服的。由此，不可抗力与无过错统一在了行为人对其不能预见的损害不承担赔偿责任的规则之下。

第二，从成本收益的角度来看，不能预见的经济学含义是某种事件发生的几率很低，以致于可以忽略不计，因此也就没有必要采取措施防止其发生，否则就是没有效率的。换句话说，当几率很低的事件发生并造成损害时，即使行为人未采取相应措施防止其发生，也是没有过错的。而不可抗力之所以能排斥责任的成立，正是因为其发生几率很低，而防止其发生又须付出高额的成本，因此正确的规则应是否定行为人的预防义务。如此不可抗力抗辩又暗合了汉德公式对过错的经典界定。[⑤]

2．不可抗力与因果关系。不可抗力还常被看作是否定因果关系的抗辩，因为其是人们不能避免和不能克服的客观情况，损害结果的发生源于外来原因，行为人的行为与损害的发生不存在任何因果关系，因此行为人也不应承担赔偿责任。（9）（P597）但根据不可抗力介入因果链条之时间与程度的不同，仍有以下几种情况需要讨论：

第一，因果关系的阻断。如果不可抗力发生之前行为人已经实施了不法行为，如汶川地震前建筑商就有偷工减料的行为，那么不可抗力的发生就不足以否定行为人过错的存在，此时须讨论建筑商偷工减料的行为与损害后果间的因果关系。如果地震等不可抗力使得先前的不法行为变得没有意义，那么损害就是因为不可抗力而导致的，构成因果关系的中断，行为人无须负责。（10）（P195）我们认为可以采用“BUT FOR”规则检验，即采用剔除法，将行为人的不法行为如建筑商偷工减料的行为剔除后，看损害结果是否仍会发生；或者也可采用替代法，用适法行为替代不法行为，如假设建筑商严格依照相关标准建造房屋，看损害结果是否仍会发生。答案若为肯定，基本可以说明损害后果与侵权行为间无事实性的因果关系，建筑商无须为不可抗力造成的损害负责。若为否定，则为不法行为与自然力之累积因果关系的问题，下文详述。

在学界已有的讨论中有所疏忽因而特别值得提出的是，纵使不可抗力阻断了不法行为与损害后果间的因果关系，使得行为人不必承担侵权责任，但未必能一并豁免其应承担的违约责任。如大地震后才发现房屋质量存在明显瑕疵，发包人或购房人可依据建设工程合同、购房合同的约定与《合同法》的规定请求承包人或开发商承担修复、更换、改建、降价或赔偿损失等违约责任；若质量瑕疵较为严重而构成根本违约，还可要求解除合同。这是因为承包人或开发商瑕疵给付的行为与不可抗力无关，自不能因不可抗力免除其不完全履行的违约责任。若非如此，将会使偷工减料、掺杂使假的奸商的恶行因不可抗力的发生而得以完全掩盖，并由此获得不法利益（合同得到完全履行的对价），这显然是违背法律精神的。试想，若质量严重不合格的建筑物被地震摧毁，在工程价款或购房款尚未全部清结的情况，遭受重大损失的发包人、购房人不能向偷工减料而导致建筑质量存在明显瑕疵的承包人、开发商主张瑕疵给付的责任，后者却还可以继续主张原来约定价款的清结，这是何等的荒唐！

第二，超越的因果关系。当损害事实由加害人的行为引起，但即使没有加害人的行为，损害同样会因为随后到来的不可抗力而必然发生，则加害人的行为为真正原因，不可抗力为超越原因。其典型情形是，侵权人在地震发生之前对他人财产进行了部分损害，如损坏他人房屋的门窗等，但随后发生了地震致使房屋倒塌，侵权人认为既然因随后的地震导致房屋倒塌，必然导致门窗的损坏，因此主张不予赔偿。我们认为，超越的因果关系与因果关系的阻断不同，后者加害行为的损害结果还未实际发生，潜在受害人的请求权亦处于隐而未发的状态，而不可抗力的介入使其归于无效；但在前者，损害结果已经发生，受害人的赔偿请求已经有效成立，自不能因为不可抗力的后续介入而使之消灭。有学者认为，在超越的因果关系情形下，侵权人虽不能免责，但应在赔偿数额上适当考虑超越原因，如被告酒后驾车撞伤原告，致其失去工作，一年后发生地震，原告即使不因被告之肇事丧失劳动能力而失业，也会因地震失业，那么被告仅须对原告丧失一年工作能力的损害负责。（11）（P14）我们认为这种观点值得商榷，其与全部赔偿原则似有违背，且因地震失业原告尚有东山再起之机会，而劳动能力丧失后却无法再行恢复，两者不可混为一谈。

第三，累积的因果关系。当自然灾害与行为人之过错行为结合，共同造成损害时，属于累积的因果关系或称共同的因果关系。比如承包人设计、建造的建筑物或构筑物不符合防灾抗震的法定或约定标准，由于地震原因与建筑质量不合格之共同作用，坍塌后造成损害，此时应如何分配责任？我们认为这种情况下应由包括设计、施工、监理单位在内的行为人承担全部赔偿责任，而不应按照原因力的比例分担责任。[⑥]因为从法律逻辑的角度，由于过错行为与不可抗力处于相互否定的地位，原则上不可能出现两者共同引发不可分割的同一损害的情况。如上例中既然可以通过合理的设计、建筑、维护等避免一定级别内的地震所造成的损害，那么在此级别标准内的地震即不属于不可抗力，其未尽到保护特定范围内的受害人免受自然灾害侵扰的注意义务，应对其过错行为造成的全部损害负责，而不能以不可抗力为抗辩。另外从法政策层面考量，全部赔偿的规则比根据原因力的比例分担责任也更具有合理性。因为首先，全部赔偿能够更充分地补偿受害人的损失，尤其考虑到与过错行为形成原因竞合的是自然力而非另一过错行为，而自然力本身是无法承担补偿受害人损失之责任的，此点与无意思联络的共同侵权有本质不同；其次，全部赔偿可以更有效的遏制故意降低施工质量的严重违法行为，并促使行为人采取一切合理措施防范风险的发生，而若只是部分赔偿，对诚信经营者的激励作用则明显不足；再次，考虑到实践中证明与确定原因力的比例十分困难，在特定情况下远不如“全有或全无”规则来的简单明了，如此可以大大节省司法程序中的举证、取证之成本。[⑦]

当然，所谓“全有或全无”规则，准确地说是指行为人对其过错行为造成的损害承担全部赔偿责任，而对纯由不可抗力造成的损害全部免责，并非指在任何情况下都不能划分责任份额。若损害并非由不可抗力与行为人的过错行为结合产生，而是两者分别造成了部分损害，如不可抗力已经引发部分损害，而当事人的过错行为又造成损害后果扩大的，或在不可抗力发生之前已经发生侵权损害后果，由于不可抗力而又扩大损害结果的，应根据原因力的比例，由行为人承担其过错范围内的损害赔偿责任。[⑧]这在表面上看来是不可抗力免除了侵权人的部分赔偿责任，但在本质上仍是“全有或全无”规则的一种体现。在诉讼程序上，为了更充分地保护受害人的利益，可将举证责任转由加害人承担，即由其证明过错行为与不可抗力分别造成的损害数额或比例，不能证明者就要承担相对不利的法律后果。

（二）无过错责任领域中的不可抗力

不可抗力能否成为无过错责任领域中的一般抗辩事由，是一个很有争议的问题，这也涉及到《民法通则》第107条与《侵权责任法》第29条应如何理解。对于《民法通则》第107条中的“法律另有规定的除外”，有学者认为其统指法律中规定的无过错责任，即无过错责任均属“法律另有规定”的范围，在此范围内不可抗力原则上非为抗辩事由；（12）（P460）也有学者认为其仅指特别法中明确规定的那些不能因不可抗力而免责的情况，如《邮政法》、《民用航空法》中的特别规定，除了这些特殊规定外，不管采何种归责原则，不可抗力均为一般的抗辩事由。（13）（P161）而此两种观点的差异又直接影响到对《民法通则》第123条关于高度危险责任的解释。若采前种观点，第123条规定的高度危险作业的侵权责任即不得以不可抗力为抗辩，而若采后种观点，结论则恰好相反。我们认为，此问题的答案，主要取决于不可抗力发生作用的机制及无过错责任中因果关系认定过程的特殊性。

如前所述，不可抗力抗辩主要是通过否定行为人的过错及行为与损害后果间的因果关系来达到免责效力的。在无过错责任领域，由于过错并非赔偿责任的构成要件，因此不可抗力不能通过对抗过错要件而成为抗辩事由，但加害行为与损害后果间的因果关系仍为构成侵权责任所必须，因此确定不可抗力对因果关系的影响至为关键。我们认为，无过错责任中的因果关系与过错责任中的因果关系是存在一定区别的：前者的认定一般较为宽松，只要行为人启动了某项危险活动或制造了危险源，受害人能够证明此危险与损害后果间存在盖然性的联系，之后证明责任即由受害人转移到加害人。其中实施危险活动作为损害发生的必备条件，与不可抗力结合共同致害，就能够被认定为损害发生的原因，即无过错责任中因果关系的认定在某些情况下可以采纳条件说。这是因为“无过失责任制度的基本思想，不是在于对具有‘反社会性’行为之制裁，而是在于对不幸损害之合理分配，即Esser教授特别强调之分配正义。”（14）（P141）不可抗力虽可表明被告没有过错，但在损害事实上确与被告的行为和物件有关的情况下，若全免除被告的责任，将使无辜受害人得不到任何补偿，从而不能达到对损害进行合理分配的无过失责任的目的，且考虑到被告往往已经设有保险，因此由被告承担损害将比受害人自己完全承担损失更为合理。（15）（P317）因此，实施危险活动而产生危险源的人，原则上应当承担给社会带来的一切风险，即使损害是由不可抗拒的外部力量直接引起，其在某些情况下亦仍应赔偿。[⑨]如此方能顺应现代侵权法日益注重“损失填补”功能的历史趋势。当然，无过错责任并非绝对责任，不可抗力抗辩在无过错责任领域中能否适用及在多大范围内适用，归根结底仍是需要进行政策考量的问题。从事危险性较高活动的企业对不可抗力造成的损害负责，一个重要的缺陷是可能会限制某些企业的经营，扼杀创新与创业热情，进而影响到高新产业等的发展。另外还须考虑一国的市场机制与保险制度是否足够完善，以使企业的部分成本得以合理的转移并由社会公众分摊。这些考量促使各国的立法者在面临此一问题时均采取较为审慎的态度，并多在涉及无过错责任的法条中对不可抗力的范围与效力作出详细的界定。据此，我们认为不可抗力非为无过错责任领域中的一般抗辩事由，但法律明确规定不可抗力能够免责的，应依特别法的规定。[⑩]所以，在解释论上，《民法通则》第123条既然仅规定了受害人故意作为免责事由，那么不可抗力原则上不能成为高度危险作业责任的免责事由。但由于《侵权责任法》、《电力法》、《铁路法》、《环境保护法》、《医疗事故处理条例》、《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》等法律法规中对不可抗力抗辩做出了特殊规定，可作为例外情况处理。其理论依据正在于不可抗力为损害发生的直接原因，而否认作为致害条件之一的危险活动是损害发生的法律上的原因。如此，《民法通则》第107条及《侵权责任法》第29条中的“法律另有规定的除外”，就应是限指法律规定行为人承担无过错责任或危险责任而又未明确规定不可抗力为责任抗辩事由的情况。

四、不可抗力的立法检视与规则完善

（一）作为一般抗辩事由的不可抗力

如前所论，不可抗力因其对过错和因果关系的双重否定，应成为过错责任领域中行为人不承担赔偿责任的重要抗辩事由，也是过错推定原则下行为人用以证明自己没有过错的重要理由。我国《侵权责任法》的规定基本沿袭了《民法通则》的规范模式，未按原因力比例分配责任，与不可抗力的内在逻辑保持一致，坚持行为人对不可抗力造成的损害不负责任、对其过错行为造成的损害（包括过错行为与其他客观情事直接结合造成的损害）承担全部责任的原则，具有合理性，应予坚持。在王利明教授主持的学者建议稿中虽曾补充规定了“对于不可抗力造成部分损害的，免除侵权人相应部分的民事责任”，（16）（P57）杨立新教授主持的《侵权责任法司法解释建议稿》中也有了类似规定，即“不具有全部原因力的，应当减轻行为人的责任”。但我们认为其与《侵权责任法》的规定并不相悖，或者说只是一种细化。因为若不可抗力与过错行为造成的损害可以分开，那么当然存在区分损害和限定责任范围的问题，此依然符合《侵权责任法》中行为人在不可抗力影响所及的范围内不发生责任的规范意旨。

值得注意的是，《侵权责任法》第29条规定的不可抗力的效力与《合同法》第117条的规定“根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任”显有不同。我们认为《合同法》之所以对《民法通则》的规定作出改变，是因为不可抗力对合同履行的影响是复杂的，其既可能使得合同完全不能履行，也可能只是使合同部分不能履行或者仅使合同一时不能履行，对于后者，就只能相应的免除债务人的部分责任或免除债务人的迟延履行责任。因此与《民法通则》确立的规则相比，《合同法》的规定只是一种细化或补充，而非属实质内容的更改。在本质上，其与侵权法中行为人在不可抗力影响所及的范围内不发生责任的规范意旨并无二致。只不过相比而言在侵权法领域中不可抗力的影响较为单纯，其或者是造成全部损害，或者是只造成部分损害，而正如上述，这两种情况均可涵盖于《侵权责任法》中第29条的文义范围内，因此亦无须如《合同法》一般做特别提示。

（二）作为特殊抗辩事由的不可抗力

在无过错责任领域，仅当法律明确规定不可抗力能够抗辩时，其才能作为抗辩事由存在，已如前述。当年制定《民法通则》时，立法机关在高度危险作业的侵权责任条款（第123条）中删除了原民法典草案第四稿中的不可抗力抗辩，仅规定以受害人故意为唯一免责事由，此绝非偶然，而是反映了立法者强化对受害人保护的倾向，所以不可抗力不是高度危险作业责任的免责事由。（17）（P103）在梁慧星教授与杨立新教授分别主持拟定的侵权法学者建议稿中，均在危险责任中排出了不可抗力的抗辩；而在王利明教授主持的学者建议稿中对其则加以肯定，这显示了这个问题在学界并未取得一致意见。[11]根据《侵权责任法》第70条至第73条的规定，除核材料和核设施、民用航空器造成他人损害的情况外，其他高度危险作业人（包括占有、使用易燃、易爆、剧毒、放射性等高度危险物，从事从事高空、高压、地下挖掘活动或者使用高速轨道运输工具等）造成他人损害的，均可通过证明损害是因不可抗力造成的而免除责任。此与《民法通则》第123条的规定相比，无形中使不可抗力抗辩在无过错责任领域中也成为了一般原则，而不能抗辩则成为了例外。这显示了立法者在利益衡量上偏重于制造危险源的企业或个人，其立法政策是否妥当，尚值探讨。

我们认为，由于此一问题可能涉及多个层面的利益衡量，立法者须慎重而为。应纳入考量范围的因素包括但不限于损害实际发生的概率及损害一旦发生，受害人的范围与受害程度的大小；潜在受害人对危险与灾害的抗御能力；此类高度危险作业对社会经济的整体推进作用和相关企业若对不可抗力负责将对本行业产生的消极影响之比较；是否存在相应的责任保险机制以分散风险，以及在社会保障体系还未臻完善的背景下，如何救济处于弱势地位的广大受害人，等等。必要时可以进行相关的社会调查、数据统计与量化分析等实证研究，以求获得正确与理性的判断。我们主张，随着整个侵权法的功能从非难不法行为向填补损害与分散风险转向，特别是责任保险制度的不断完善，高度危险责任更有理由成为纯粹的无过错责任。而《侵权责任法》中不可抗力抗辩在高度危险作业领域的高调复辟，其是顺应还是悖逆于当今社会发展的潮流？其是对历史的纠错还是又将成为一次历史的倒车？殊值推敲！面对事关重大的立法政策的选择，我们建议最好不要搞一刀切的做法，而是根据不同种类危险作业的特点及危险级别的差异，充分考虑上述诸因素后，进行类型化的规定。考虑到这项工作的复杂性、长期性与专业性，将其从未来制定的民法典中剥离而交由特别法承担，应为较优的选择。[12]

注释:

(1) 胡建萍．涉灾案件审判和执行情况调查分析[M]．牛敏．破解——大地震下的司法策略[C]．北京：人民法院出版社，2009．

(2) 周枏．罗马法原论（下）[M]．上海：商务印书馆1996．

(3)王利明．违约责任论[M]．北京：中国政法大学出版社，1993．

(4) 刘凯湘、张海峡．论不可抗力[J]．法学研究，2000（6）．

(5) 李显冬．侵权责任法经典案例释论[M]．北京：法律出版社2007．

(6)叶林．论不可抗力制度[J]．北方法学，2007（5）．

(7) 杨立新．侵权法论[M]．北京：人民法院出版社，2005．

(8)王泽鉴．侵权行为法[M]．北京：中国政法大学出版社，2001．

(9) 张新宝．中国侵权行为法[M]．北京：中国社会科学出版社，1998．

(10) 周友军．地震中工作物致害的侵权法救济[J]．社会科学战线，2008（9）．

(11) 梁清．地震作为不可抗力免除民事责任的原因力规则适用[J]．政治与法律，2008（8）．

(12) 王利明．侵权行为法归责原则研究[M]．北京：中国政法大学出版社，2003．

(13) 杨立新．侵权损害赔偿[M]．北京：法律出版社，2009．

(14) 王泽鉴．民法学说与判例研究（二）[M]．北京：中国政法大学出版社，2005．

(15)王利明．侵权行为法（上卷）[M]．北京：中国人民大学出版社2004．

(16)王利明．中国民法典学者建议稿及立法理由——侵权行为编[M]．北京：法律出版社2005．

(17) 梁慧星．民法学说判例与立法研究[M]．北京：中国政法大学出版社，1993．

[1] 我国现阶段致力于建设和谐社会，这就要求应建立和完善多元化的受害人救济机制，其中完善侵权法制建设对于保护公民合法的权益，健全社会主义法制的作用日益突出。参见王利明：《建立和完善多元化的受害人救济机制》，《中国法学》2009年第4期， 第161页。

[2] 不可抗力的效力乃学界较为通用的词语，其实质涵义是指不可抗力抗辩对责任构成与否的影响力。

[3] 参见杨立新：《地震作为民法不可抗力事由的一般影响》，载《政治与法律》2008年第8期，第5页。

[4]当然，同样不能笼统的说某大规模的流行性疾病的爆发就为不可抗力，而应视此疾病的严重程度、影响大小以及医疗技术的发展情况而定。

[5] 汉德公式由美国法官汉德在“美利坚合众国政府诉卡罗尔拖轮公司”一案中提出，其基本含义是只有在潜在的致害者预防未来事故的成本小于预期事故的可能性乘以预期事故损失时，他才负过失侵权责任。

[6] 对于设计人、施工人、监理人承担连带责任的立法建议与立法理由，参见梁慧星：《对侵权责任法草案（第二次审议稿）的修改意见》，cass.net.cn/file/20090209215240.html(最后访问时间2009-10-29)。其具体建议条文为：“建筑物及桥梁、堤坝、道路、隧道等构筑物，因设计、施工缺陷导致垮塌造成他人损害的，由设计人、施工人、监理人连带承担赔偿责任。但设计人证明其设计符合国家规定安全标准的，不承担赔偿责任”。另外参见《建筑法》第74条。

[7] “全有或全无”规则（das Alles-oder-Nichts-Prinzip）来源于德国法，意指只要加害行为和损害之间存在因果关系，除可适用过失相抵外，加害人就要对全部的损害负责。参见周友军：《地震中工作物致害的侵权法救济》，载《社会科学战线》2008年第9期，第195页。

[8] 在杨立新教授主持的《侵权责任法司法解释草案建议稿》中，第五十条即规定，依照侵权责任法第二十九条规定，行为人以不可抗力作为免责事由的，不可抗力对于损害的发生应当具有全部原因力。不具有全部原因力的，应当减轻行为人的责任。我们认为在立法目的上与“全有或全无”规则相同，即均在限缩不可抗力免责的范围，而加重侵权人的赔偿责任。惟在表述上其是从反面说明了若不可抗力与侵权人过错行为分别造成了损害，则侵权人对不可抗力造成的那部分损害可不承担责任。

[9] 《美国侵权法重述（第二次）》在第522条即规定行为人从事异常危险活动，即使所发生的损害是因为不可预料的一项自然力的作用，也应对该损害承担严格责任。

篇12

高职贫困生就是指在高职院校上学期间的生活费较低，无法满足伙食标准的需求，不能定期缴纳学杂费和购买日常用品，随着我国教育体制改革深入发展，我国学校的规模和水平不断增加，高等教育向大众化等方面深入发展，贫困生的问题日益受到社会关注。

1.当前高职院校贫困生认定的主要依据

一般来说，学校认定贫困生的依据主要有两个方面：一是要有生源地所在的政府部门出具的三级贫困（村（居委会）、乡（镇、街道办事处）、县或区民政部门）证明；二，缺乏经济来源，在经济上缺乏依靠；第二，家庭居住于较为偏远的地区，生活水平落后，自然环境较差，经济落后，无法满足生存需要；第三，家庭的经济较差，但是子女很多，收入水平较低；第四，家庭中有家属生病，需要较多医药费用，使经济负担加剧；第五，家庭居住地区受到自然灾害，缺乏经济来源等。如果存在上述一种情况，可以将学生认定为贫困生。

2.当前贫困生认定的实际情况

2.1贫困生等级界定困难

因为高校面向多个地区和省份进行招生，我国区域间的经济水平具有较大差距，经济发展不平衡，学校在审核当地政府的贫困资料的时候，无法明确该学生和同一学校内其它学生的经济水平，因此，在基层组织对贫困生进行衡量的过程中，存在着一定问题，也为贫困学生的认定工作带来了一定的困难。

2.2贫困生认定的贫困证明存在人为虚假因素

贫困证明是由当地村（居委会）、乡（镇、街道办事处）、县或区民政部门村（镇）共同出具的对学生的经济水平经书面材料进行反映，能够成为衡量贫困生的依据，会对学生的补助金额等进行影响，但是，地方各级行政组织对它的认识却没有重视起来，有的地方政府在出具“贫困证明”等资料的时候，没有对家庭经济水平进行深入了解，缺乏责任意识，一些缺乏道德素质和业务素质的员工，还在金钱等利益的诱惑下，进行资料造假，使很多贫困证明存在着虚假的现象。

2.3受补助贫困生认定过程中的“计划经济”

当前我院受补助的学生人数应该结合总人数进行确定，但是在每个学期中，分布的贫困生是不平均的，有的院系贫困学生较少，有的院系贫困学生较多，有的专业贫困学生较少，有的专业贫困学生蕉叶，即使是在不同的班级内部，贫困生的水平也不相同，使用一味追求平均分配的思想，很容易造成贫困生认定的困难。

2.4现行的免费式资助政策加剧了贫困生的认定的难度

当前普通高等学校高校普遍推行的国家助学金、学费减免和生源地助学贷款这几种措施，从本质上都是一种义务不对等的资助模式，学生只有被资助的权利而没有受资助后的义务。如这些免费式的资助对贫困大学生和非贫困大学生都是一种潜在的利益诱惑，必然促动他们向有限的助学资源伸手，加大了高校认定贫困生的难度。

3.贫困生认定中的非贫困生类型及预防措施

伪贫困学生主要分为以下几种类型。首先，家庭生活水平较好，但是在思想上缺乏认识，以为资助属于国家出资，应该收下。第二，学习成绩较好的学生认为在认定贫困生之后，可以获得国家奖学金。出现大量上述状况能够反映出我国目前在教育的过程中，没有强化诚信教育，学生没有责任感，应该重视建设完善的管理体系，对不守诚信的行为进行严惩，使社会在良性环境下进行运行，在源头上打击伪贫困生现象，实现贫困生认定工作中的公平性。

3.1推进分层助困模式

从大学生贫困类别来看，大学贫困生一般分为两类，即特困生、困难学生。对贫困大学生实施分层助困是一个正确的思路。学校应该使用目前掌握的资源，对学生缴纳费用水平进行了解，使用手机费用和校园卡费用等，对学生生活水平进行了解，通过交流等方式，了解学生的多方面信息，对不同层次的贫困大学生采取不同的经济资助。

3.2地方各级政府应成立专门的认定机构，配备专门人员，明确责任人的职责和义务

建立动态的经济困难户的电子数据库，实施动态管理，并将相关工作及时上网，提高认定贫困生过程中的网络水平、信息水平和动态水平，实现高校之间的资源共享和信息交流，使证明材料可信水平得到提高，使认定工作的有效水平和公正水平提高。同时，政府应该在认定的过程中，使用动态化的管理模式，定期对学生经济情况进行检查，结合学生家庭居住地的经济水平，对认定标准进行检查和调整，使因为突况而返贫家庭的学生能够获得资助，同时，对资源进行合理使用，提高其公平水平和效益水平。

3.3辅导员工作要做到勤、细、实

班主任应该深入走访学生，了解学生的实际生活水平，将长期跟踪和及时反馈相结合，对消费水平进行了解，充分激发干部在班级中的作用，通过班干部对学生情况进行了解。如果发现违规享受助学金的现象，应该建设完善的惩罚措施，不仅退还奖金，还应该在档案中记录。（作者单位：江苏农林职业技术学院）

参考文献：

[1]冯超.高校贫困生界定标准存在的问题及对策[J].教育与职业，2008（20）：187.