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中图分类号:T D922. 5文献标识码:A 文章编号:
时代背景、经济发展使我国安全生产法律法规的建设起步较晚,并且经历了一个曲折的过程。相比之下,西方国家最先进入工业革命,很大程度上促进了安全生产法律法规的发展,先进的技术和各种工业涉足领域为他们的安全生产法律体系的健全和完善提供了丰富的经验,因此我国的安全生产法律法规建设较为落后,但一定程度上有了很大的进步和改善。
2《中华人民共和国安全生产法》的介绍
2002年,《中华人民共和国安全生产法》出台,标志着我国安全生产法律体系达到了一个覆盖全方面的阶段,向着“整分合”的趋势发展。
《中华人民共和国安全生产法》的全面性体现在两个方面:一是它既规定了生产经营单位的安全生产保障,也规定了从业人员的权利和义务,同时更加严格地强调了在发展社会主义市场经济过程中国家安全生产监督管理的重要性,既有对生产安全事故的应急救援与调查处理,又有对违反《安全生产法》规定的法律责任,全面系统且符合实际地规定了实现安全生产的途径及形式;二是它涉及到除去消防、公路、铁路、水上和航空交通以外的安全生产各行各业,无论一般的生产经营单位,还是是高危行业,如矿山、建筑等。
3安全生产法律特点的国内外比较
与我国相比,国外的安全生产法更强调法律的权威性,其特点如下:(1)立法层次高,权威性强;(2)法律体系严密,完整性强;(3)法律条款明确,操作性强;(4)技术规程、标准上升到法律层次。这与各国的社会文化背景不同有直接关系。拿我国来说,我们中华民族讲究以和为贵,因此在处理生产经营单位的安全生产问题上主要采取社会监督和法律制裁的体系。而对于外国,比如美国,他们有私家枪做自为用途,为了避免恶性事件的发生,必须强调法律的地位。因此,社会文化背景影响着安全生产法律法规的建立。
4《安全生产法》与其他相关法律的关系
在我国安全生产法律体系中,《中华人民共和国安全生产法》处于中心的位置,是其他法律的基础。因此在处理安全生产事故中,要以《中华人民共和国安全生产法》作为根本,与其他相关法律相结合,一道解决安全事故。以一个案例说明其中的关系:
"3.17"道路交通黑火药爆炸特别重大事故: 2005年3月17日凌晨4时,浙江省衢州市汽车运输集团有限公司浙H00517大型卧铺客车行至江西省梨温高速公路上饶境内路段48公里785米处,追尾碰撞前方同方向行驶载6吨黑火药的赣A24929货车(该车挂靠江西省银轮汽车租赁服务有限公司),引发爆炸,造成31人死亡(客车28人,货车3人),直接经济损失924.9万元。
经分析,这起事故违反的法律法规有违反《民用爆炸物品管理条例》中的第四十四条烟花爆竹的运输,由购买单位向所在地县、市公安局申请领取《爆炸物品运输证》后方准运输;省外购进烟花爆竹的运输,购买单位应凭省主管部门审查后的合同和核发的封签向所在地县(市)公安机关申领《爆炸物品购买证》、《爆炸物品运输证》后方准运输。到达目的地后,收货单位应在运输证上签注货物到达情况,并在七日内将运输证交回原发证机关。
违反《中华人民共和国安全生产法》第三十二条生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品的,由有关主管部门依照有关法律、法规的规定和国家标准或者行业标准审批并实施监督管理。违反《汽车租赁管理暂行规定》、第十五条 租赁经营人应建立健全安全责任制度,治安防范措施和经营管理的各项制度,加强内容管理,对从业人员进行遵纪守法、职业道德教育和专业培训,不断提高从业人员素质。第二十四条 各级道路运政管理机构及其工作人员应严格遵守和执行汽车租赁业有关法规,认真履行职责,违者给予行政处分,构成犯罪的追究刑事责任。
可见,《中华人民共和国生产法》是一个覆盖面广的综合性法律,其内容还不够完善和具体,因此必须依靠相关法律才能够合理、全面地处理事故,才能增强其可信度和权威性。
5对我国安全生产法律法规的分析性总结
俗话说“麻雀虽小,五脏俱全”,《中华民族共和国安全生产法》具备基本法律和安全法律法规的基本特点,因此从对它的分析可以总结出我国安全生产法律法规体系的现状:
5.1趋于完善依然需要健全;
国务院二十三号文件的出台使得我国安全生产法律体系更加健全,是加强新形势下企业安全生产工作的纲领性文件,对加强企业安全生产工作,推进全国安全生产形势持续稳定好转起到重要作用。
5.2体系存在漏洞,需要长期的经验积累来完善;
5.3不能够满足工程技术飞速发展的要求,有些恶劣行为依然处在法律规范范围之外;
5.4安全生产法律的普及任务依然艰巨。
参考文献
改革开放以来,我国经济发展取得了巨大成就,但是一些不可避免的问题随之逐渐显现出来,安全生产问题就是我国亟需解决的问题之一。据统计,2002年我国共发生各类安全事故100万起,死亡14万人,2006年全国共发生各类安全事故60万起,死亡11万人。据统计,我国每年因安全事故造成的直接经济损失,初步测算在1000亿元以上,加上间接损失达2000多亿元,约占GDP的2.5%。由此可见,安全生产问题已经成为困扰我国经济社会发展的一颗毒瘤,对于当前社会经济发展而言,这一问题的解决已显迫在眉睫。
一、中国安全生产管制存在的主要问题
据统计,我国自建国以来颁布并实施的有关安全生产、劳动保护方面的主要法律法规约280余项,同时国家还制订、颁布了100余项安全卫生方面的国家法规和标准。此外,各地区、部门也出台了一系列配套的法规。目前,我国安全生产管制制度框架已初步建立,并对提高企业安全生产水平、减少伤亡事故起到了积极作用,但这种体制存在的缺陷与不足也日益显现。
1.安全生产法律法规体系不健全
我国安全生产法律法规体系建立时间较短,虽然国家颁布的法律基本覆盖了安全生产的所有层面,但仍存在较大的缺陷。我国专业立法发展缓慢,直至2002年才颁布建国以来第一部安全生产管制工作的基本法――《中华人民共和国安全生产法》,安全立法还有待遇进一步发展。与工业发达国家相比,我国现行法律法规多为一些原则性的规定,可操作性差;各单项法规标准各自为政、单兵作战,有些法规还存在着重复和交叉;职业安全与健康标准也不健全。此外,执法过程中存在比较普遍的执法不严、违法不究、地方保护主义等问题,使得安全生产的法制效果大打折扣。
2.政府安全生产管制机构力量薄弱。
长期以来,我国实施计划经济体制,安全监察机构、监督管理模式变化比较频繁,造成我国政府安全生产管理机构存在一系列问题。首先,我国缺乏安全管制权威机构。美国职业安全与健康监察局,集立法、执法、技术管理于一体,具有很高的权威性。而我国,政府机构主要依靠行政手段而不是法律手段来管理安全生产,许多措施无法落实。其次,安全生产管制职能分散。我国的职业安全监察工作国家安全生产监督管理局、卫生部、国家质量技术监督局等几个部门管理,部门之间缺乏沟通和协调。这就造成安全生产执法主体不明确,执法程序不规范,多头管理、多头处罚的现象时有发生。
3.安全监察缺乏有效的技术保障手段
目前我国安全监察缺乏有效的技术保障手段,安全生产信息、宣传、培训、应急救援等体系极不健全,安全检测检验、安全评估和鉴定、安全标识和安全防护用品管理等尚未在全国各行业普遍、有效地推行,安全生产监察工作难以有效开展。
二、完善中国安全生产管制的对策和建议
1.完善安全生产法律法规体系
我国虽然实施了《安全生产法》,但目前我国法律还未形成以其为核心的体系。因此在构建安全生产法律体系时,应以《安全生产法》为核心,其他安全生产的基本法律制度为骨架,形成多层次的、专门具体的食品安全监管法律法规体系,尽可能减少和避免立法和执法上的相互冲突,确保法制的统一性、完整性和权威性。同时应从我国国情出发,学习借鉴国外经验,尽量与国际劳动公约接轨,以适应改革开放的需要。
2.设立权威的国家安全生产核心机构、完善安全生产机构体系
安全机构涉及到多各部门,要进―步深化安全生产监察体制改革,需要建立完善的组织体系。这首先需要建立一个权威的核心机构,如美国的OSHA,能够立法、执法、管理于一体,从而能够协调各部门运作,明确各部门职责,改变当前安全生产监督管理工作上存在的职能交叉、职责重叠、多重多头执法、权威性差的状况,解决安全管理与安全监察不分和机制不顺的问题,做到既不脱离我国的实际,又能使安全生产监察工作有效进行。建议设立直属国务院的权威、高效的国家安全生产监察机构,实行中央与省级地方政府两级监察,以省(自治区、直辖市)为责任区、省以下垂直监察的安全生产监察体制。
3.加大国家和企业对安全生产的投入
国外发达国家重视生产安全,每年都投入大量的经费,美国职业安全健康监察局的经费预算一般都超过五亿美元。2002年美国联邦政府预算中直接分配给国家职业安全研究院和事故伤害控制中心的经费为4.1亿美元,而我国每年直接用于安全科研和事故预防的经费不足2000万元,约为美国的二百分之一。多年来投入资金不够,使我国的安全生产在整体水平上和重大关键技术方面远不能满足安全生产工作发展的需要。因此,我国政府应加大安全生产管制投入力度,并像我国环保治理那样列为中央预算。
4.建立健全安全生产信息体系
安全管制的一个重要原因就是生产过程中存在信息不对称,增加了导致工人收到伤害的几率。因此完善安全管制信息体系至关重要。首先,要建设一批安全生产行业性基础数据库,如煤炭、化工、冶金和建材企业的技术参数信息库,为信息加工、分析、预测提供基础数据。其次,政府应加大宣传力度,使企业工人了解更多安全生产信息和相关法规,减少生产过程中的信息不对称,让工人能够更好的保护自己。
5.加强惩罚力度,提高违法成本。
许多企业生产条件不符合国家标准的根本原因是为了获得超额利益,因此,加大惩罚力度,提高违法成本,能够有效生产安全。加强惩罚力度一是要针对各种违法行为规定具体处罚标准,二是对受害的工人给据赔偿,这种赔偿不仅包括身体损害,还应包括精神损害。
一、构建矿山安全审计评价指标体系应遵循的原则
安全审计有别于常规的财政、财务审计,安全审计是企业安全生产主体责任的人格化,审计客体由静态的会计资料,到动态审计对象(企业)的主体责任和社会责任,从有形到无形,从客观反映到抽象分析。安全审计评价指标体系是度量企业安全生产活动的有效工具。为了提高这一测度工具的信度与效度,构建该评价体系时,必须满足以下几个原则:
(一)重要性原则
在中国矿山企业开展安全审计工作还仅仅处于探讨阶段,笔者认为与要求评价指标体系的全面性相比较,强调重要性原则对实践工作的开展更具有指导意义。同时,重要性原则也是在指标设定过程中对安全审计工作重点、成本与效率的综合考虑。当然,随着中国安全审计工作的发展与完善,该指标评价体系将进一步改进,以满足全面性原则的要求。
(二)责任性原则
矿山安全审计评价指标体系应准确考评被审计单位及内部各部门和个人必须履行的安全生产责任,即所衡量、评价的安全生产活动及其结果应是审计对象的职责范围,是其应当全部或部分负责,是可以控制和调节的,是其通过主观努力可以改变的结果和过程。事故的发生具有偶然性、不确定性及外部不经济性等特点,进一步造成一些企业盲目追求经济效益,重生产轻安全,安全管理薄弱;无证或证照不全非法生产,超能力、超强度、超定员违法违规生产。所有这些安全生产主体责任不落实是矿山事故易发、多发、频发,重特大事故集中、长期以来尚未得到切实有效遏制的根源。责任性原则是保证安全审计评价结论切实有效必须遵循原则之一。
(三)简明性原则
安全审计评价指标体系中应选择具有代表性、能够准确清楚反映问题的指标。由于安全审计评价涉及的领域非常广泛,评价指标虽然要求全面,但并不是越多越好。如果所选指标变量过多,一方面资料难以获取,另一方面综合分析过程也很困难。同时不便于决策者应用,而且大大增加了安全审计工作的复杂性和冗余度。如果所选指标变量过少,就有可能不足以或不能充分表征系统的真实行为或真实的行为轨迹。所以指标的设置要围绕评价的目的有针对性地加以选择,每个指标的含义要求明确,代表特征要求清楚,无相互交叉重叠现象。
(四)相关性原则
评价体系应与矿山安全审计的目标紧密相关,评价标准能够反映信息使用者的需求,能揭示被审计对象的具体安全生产状况及被审单位安全生产主体责任实现程度。相关性原则与简明性原则具有内在一致性要求。
(五)动态性原则
安全审计评价是一个随着审计项目的发展而发展以及安全生产形势变化而变化的动态过程,客观上要求设置的指标体系具有动态特点,既能反映该审计项目的历史状况和现状,在一定的时期内保持相对的稳定性,又能对未来的变化发展做出评价。同时能够适应安全生产形势变化、安全监管工作要求做出相应调整。
(六)地域性原则
不同地区的自然环境和社会环境不同,所处地区的地理位置、经济状况、水文地质等条件不同,对安全的影响因子也不同,因此应按照因地制宜原则,针对所研究地区及其主要问题选择评价指标。矿山安全评价指标体系的构建尤其注意遵循地域性原则。
二、构建矿山安全审计评价指标体系设计思路
(一)评价指标体系的维度定位
根据建立矿山安全审计评价体系的目标与原则,从范围层次上划分,安全审计评价标准分为总体评价标准和具体评价标准。所以在试图建立安全审计评价标准时,也分别从这两个方面考虑,先确立总体评价标准,再逐步完善具体标准。在指标体系架构中,不仅在矿山安全生产的规范性、效用管理以及外部效应三个维度进行了体系的构建(如图1所示)。并且从安全生产法律法规、安全内控制度、安全设施“三同时”、事故处理、安全投入等五个层面进行了体系的设计。当然,安全审计评价指标体系应该是动态的、可扩充的,审计人员可以随时按照实际情况增减,以增强其科学性、有效性,但主要指标需保留。
(二)评价权重的分配
评价权重的分配涉及到各评价维度的权重分配以及每一维度内各评价指标之间的权重分配。在构建安全审计评价指标体系过程中,要确定评价指标的权重值。各项指标的权重值,反映了该指标在整个安全审计评价指标体系中所占的比重。权重值应根据该指标对企业安全生产水平的影响程度及其实施的难易程度来确定。指标权重的确定有主观法和客观法两大类,主观法主要包括专家调查法、层次分析法等,客观法主要包括主成分分析法、熵值法和数据包络法等。
安全审计评价指标体系的构建过程,应该是主观分析法和客观分析法相结合的过程。此外,指标体系的构造过程可分为指标体系框架的构建和指标筛选两个阶段,即指标初选和指标完善的过程。该过程可以概述为:分解总目标、构造层次结构、建立预选指标集筛选指标、最终确立评价指标体系。
在构建安全审计评价指标体系过程中,要确定定量指标的评价基准值。并应按照下列原则确定:凡是国家或行业管理部门在有关政策、规划等文件中对该指标已有明确要求值的就应选用国家要求的数值;凡是国家或行业管理部门对该指标尚无明确要求值的,则选用国内重点大型企业近年来满足安全管理要求所实际达到的中上等以上水平的指标值。确保定量指标的基准值代表了行业安全生产活动的平均水平。
需要说明的是,评价权重的分配会因不同阶段、发展重点、矿山生产特点的不同而有所差别。而对情况各异的矿山安全生产管理,我们不可能确定一成不变的安全审计评价指标体系,也不存在统一的指标权重,即使同一评价对象在不同的历史时期也会有所不同。尽管卓越的绩效评价系统对每个组织都是独特的,即按每个组织的需要和特点“量体裁衣”,但是反映社会满意度的指标,应该在安全审计评价体系中占据绝对的比重,社会评议信息应是评价结论的主要证据资料。
三、构建矿山安全审计评价指标体系
(一)安全审计内容
安全审计评价指标体系应紧紧围绕安全审计内容设定。考虑到中国矿山安全生产实际以及政府安全监管过程中存在的突出问题,笔者主张矿山安全审计主要内容应包括以下五部分:
1.安全生产法律法规遵守和执行情况审计
该审计主要是对矿山企业在生产经营过程中遵守相关安全生产法律法规的情况进行评价,包括定性指标和定量指标。评价时只需考虑法律法规的执行情况及效果,而不对法律法规本身进行过多地评价。评价时需遵循两条原则:首先,企业能否执行相关安全生产法律法规;其次,企业能否做到持续、全面执行安全生产法律法规。这也符合性测试重点之一。
2.安全内部控制制度设计及运行情况审计
该审计主要是对矿山企业安全内控制度是否健全,能否保证整个业务处理系统控制目标的实现,制度与制度之间的衔接是否紧密协调以及内控制度是否有效执行进行评价。从而判定矿山企业各种安全内控制度的履行结果是否达到预期目标,是否结合企业安全生产实际及时自查修订完善。为进一步确定安全审计的重点提供决策依据。
3.安全设施“三同时”情况审计
在安全设施“三同时”审计中,应该重点审查和评价与被审计单位安全设施“三同时”相关的下列内容:(1)被审计单位在生产经营过程中对相关的安全生产法律法规、规章制度、政策、计划、预算、程序、合同等的遵守情况;(2)安全设施项目风险的识别、评估及应对措施;(3)相关安全控制活动的适当性和有效性;(4)有关安全资产、安全负债、安全支出项目等财务信息和非财务信息的获取、处理、传递情况。
4.事故损失及事故责任履行情况审计
该审计主要是对矿山企业事故损失及事故责任履行情况进行评价。为事故责任认定及事故赔偿提供决策依据。工伤事故赔偿审计主要集中在两点:(1)赔偿标准是否合法合规。(2)赔偿额度是否足额、及时。这一点往往也是事故双方争执的焦点。有第三方出具相应审计意见,有助于安全监管部门执法,切实保障受伤员工合法权益。
5.安全投入情况审计
安全投入情况审计是安全审计的重点。众所周知,安全投入不足是造成中国安全生产形势依然严峻的主要原因之一。造成企业安全投入不足重要原因之一就在于缺乏有效监督。近几年,中国为扩大矿山企业安全投入资金来源及数量,建立稳定的安全保障资金渠道,颁布了一系列规定制度。由于安全投入效益的隐蔽性、滞后性、不确定性及其他原因(经济效益不佳、领导不重视、短期行为等),一些企业(尤其小型矿山企业)往往在安全投入方面“勤俭节约”。企业为了应付针对安全投入状况的检查弄虚作假。通过安全投入审计,能够有效监督矿山企业安全生产费用提取及使用情况,确保安全投入足额、及时。
(二)分级设立评价指标
矿山安全审计评价体系的建立是一项系统工程,需要花很大力气进行研究和实践。在这里我们先构思一个指标框架,许多指标还有待于讨论和完善。安全审计评价指标体系包括一级评价指标和二级评价指标两个层次。一级评价指标包括安全生产法律法规执行情况评价指标、企业安全内部控制情况评价指标、安全设施“三同时”、事故损失及事故责任履行情况评价指标和安全投入情况评价指标。二级评价指标是一级评价指标的具体化。具体内容(见表1)。
安全审计的综合评价,应该以评价年度各项二级定量指标的实际数据和各项二级定性指标的专家评分为基础,按照各二级指标的基准值和权重值计算各单项指标得分,再综合得出该企业安全管理水平的评价总分值。
单项指标评价分值=权重值× (1)
当>1时,按1计算。
农场有限公司工会始终坚持“以人为本、安全第一、预防为主”的方针,以开展“安康杯”竞赛为主线,不断抓实职工劳动安全卫生工作,提高了广大职工的劳动安全卫生意识,有效地维护了职工的生命健康权益。
一是农场有限公司工会定期采取自查和带队排查,对农场有限公司内的各企业、厂房车间、机器设施、设备等进行综合大检查;对企业劳保用品发放情况及职业病防治情况监督检查。二是组织动员职工立足岗位,开展作业现场安全事故隐患和职业危害的排查活动。组织广大职工深入开展事故隐患的排查整治工作,对生产现场、设施设备进行排查治理,发现事故隐患及时整改;三是加大监督检查力度,制止并纠正违章作业、违章指挥、违反劳动纪律现象。在重大节日前对职工工作中存在的“三违”现象进行检查,对职工存在习惯性的违章操作进行了重点整改,加强宣传教育,提高职工安全生产意识。四是开展群众性安全检查监督工作。积极排查安全生产隐患,营造注意防火和安全生产工作氛围,使干部职工掌握防火灭火和安全生产技能及逃生自救常识,切实提高消防安全意识,鼓励干群主动举报火灾隐患和安全生产违规违法行为,增强干群安全生产工作的能力。
二、相关法律法规施行情况