全国基层社会治理系统范文

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在市场经济体制实行以来，我国政府不断简政放权，在社会公共管理方面，逐渐改变为服务性政府，进一步减少了政府的行政主导作用。在社会治疗模式方面，中国政府也在不断寻求一种多元管理模式，强调公民与政府互动，双方共同管理，而对于社会基层——社区的治理则更多的放弃于民众，并提出了社区自治的管理模式。社区自治模式，是解决中国社会和经济问题的一个重要方法，其集合了公共机构和民众的策略，明确了治理主体，强调公共利益最大化，从而使公众利益真正得到了保障。

一、“善治”理念对基层社会治理模式的重构启示

对于基层社会治理而言，其在解决基层社会公共事务过程中，也要积极维护社会的和谐关系，而这种和谐是建立在民主基础之上的，因此要求政府遵照社会现实，调整社会治理模式。现阶段，我国政府进一步强调了基层社会治理的民主化，政府要还权给民众。全国政协十二届三次会议以来，我国政府大动作“简政放权”，取消和下放行政审批事项累积超过700项。在国务院的号召下，各地区各级政府也要深入推进“简政放权”幅度，社会活力空前迸发。简政放权不仅是过去两年的改革重头戏，也将会是未来的重头戏，而基层社会治理模式也要“简政放权”。事实上，行政主导的基层社会治理模式已经不适应社会经济发展的需求，因而政府要对基层社会治理模式进行重构。但是，重构需要强大的理论指引，而“善治”理念给了我们较多的启示。

“善治”是一种重要的社会管理思想，其中其概念的中心是good governance，“善治理念”主要强调了通过有效的治理，维护良好的社会秩序和集体。“善治”对政府与社会的关系进行了很好的阐述，具体来看：

（一）合法性质与法治状态

即公众和政府均对社会秩序和权威表示认同，并自觉服从。在基层社会治疗重构中，我国政府也要保证治理模式的合法性，并使其社会大众认同，维持良好的社会秩序。

（二）公众深度参与

“善治”的基本原则是公民参与政治活动、社会活动等，同时强调民众的深度参与性质。对于基层社会治疗重构而言，民众（社会组织）参与治理，要体现在政治和社会生活两方面。中国式的“善治”更加倡导政府和民众，深层次的友好合作，这样才能提高公民参与社会建设，维护社会秩序的积极性。

（三）公开与透明

“善治”要求治理过程中，关系公民和组织成员的直接利益事务要保证公开与透明。具体来说，基层社会治理模式应告知民众，政府、政策等治理相关信息，并给予公众（组织成员）参与治理相关决策制定的机会。此外，也要重视民众对公共决策的监督职能，进而保证管理政策发挥其应有的作用。

（四）公共服务优质性

“善治”强调治理的关键是为公众提供良好的公共服务，公共服务是否优质、高效直接决定管理的成败。同样，在重构基层社会治理模式中，也要保障公共服务的高质量，具体来说基础建设、软等都要保证较高的治理效果。民众与政府的协作管理，将最大限度的突显公共利益。

从“善治”理念中，我们可以得到一些重构基层社会治理模式的启发，我国基层社会治理集中体现为“还政于民”，完成这个过程也将提升社会自治能力。对于社区自治问题，我国应以培育自治能力为主，进而完成整个治理模式的重构。

二、基层治理模式重构——社区自治的治理路径

重构社会治理模式其本质就是改革社会管理方式的过程，对于社区治理而言，“自治”要求社会个体要逐步实现“社会人”的转变，这样才能做好基础社会自治与政府治理的良好互动。在治理模式重构中，社区要尽快实现“政府主导”完成到“自治”的转变，具体来说其治理路径应体现在以下两个方面。

（一）自治主体多元化发展

在社区自治中，需要对政府的职能、管理行为等进行重新定位，以提高治理的规范性。在社区自治中，自治主体已经发生了改变，其包括政府、公民、社区组织三部分，与传统治理模式相比，重构后治理主体不再单一，而是出现了多元化发展。在社区自治中政府仍占有关键的主体地位，但是要保证社区的公民充分发挥其管理的职能。作为政府，要重新定位自身参与社区建设角色，将原有“全能政府”职能进行分解，让各类社会事务管理下放至公民治理。同时，近年来一些社会非营利组织逐渐开始承担起行业内社会事务的管理，这使得政府不必浪费精力管理纷繁的事务，社会非营利组织已经成为基层政府的左膀右臂。由此来看，公民、社会非营利组织将作为政府的补充力量，在社区自治中担负起重要的责任。在社区自治主体向多元化转变的过程中，还应完成以下几个任务：

1.定位权力与关系。应构建新的现代社区组织结构，传统的自上而下单向权利运行结构不能满足合作、协商的多方管理关系。因而，要构建一种上下联动的互动管理模式，要求多方管理主体可以进行良好的合作、协商。定位权力与关系的关键是保证管理主体处于一种伙伴关系，多方主体可以友好的协商确定管理目标，这种多方认同的管理模式也将提高公共事务的效率。现阶段，政府要“简政放权”，提高社会非营利组织、社区公民的主体地位，共构建三者“鼎力”的社会组织结构。

2.加强社会非营利组织培育。社会非营利组织作为第三部门组织，应突显其社会服务功能。在社会主义市场经济体制的发展中，各行业的自治管理需要一些行业组织、社会非营利组织进行管理，而政府加强这些组织的培育，将极大减轻政府管理的负担。这些组织属于民间力量，也是重要的社会资源，应鼓励这些组织发挥出应有的社会服务功能，达到优化社会资源配置的目的。社会非营利组织的主要社会服务内容主要为中介服务和针对两部分，这样能迅速解决问题，同时也能提升服务的专业性。

3.激发内各方参与社区建设热情。社区自治的效果直接关系社区内每个个体，因而要广泛调动社区内各单位的参与积极性，营造社区共建的氛围。当前，我国社区内各单位参与管理的程度较低，且参与热情不高，尤其是一些私营企业参与率较低等。因而，在社区管理中，要积极宣传社区共设的精神，鼓励各方参与社区公共事务管理。同时，要完善制度规范，如政务公开制度、社区管理体制、听证制度等，从而用制度规范社区自治。

（二）自治方式转向复合型

传统社区治理方式以“管制”为主，强调单一治理主体（政府）绝对的管制权，而在社区自治中要打破这种绝对控制的统一管理模式。在重构基层社会治理模式中，要体现出治理主体服务社会成员的理念，并不进行统一化管理，而要尊重社会个体的差异性。因而，社区自治的自治方式，应是服务、协调、回应等组成的复合型管理方式。社区自治方式要趋于复合型发展，可以运用法律、政治、文化等多种手段。

1.加强改革措施完善。社区自治一次全面的改革，改革离不开各项改革措施的支持。首先，要加快社区改革相关法律制度的建设，构建一套完整且规范的社区法律体系，使社区自治模式规范化、制度化，同时为社区自治深化提供法律依据；其次，要完善社会政策，体现社会公平正义，注重公民的权益，促进社区治理向民主化发展。

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一、呼伦街道微信公众平台的基本情况

2013年呼伦街道率先创建了“呼伦街道微信公众平台”，打开了党群、干群沟通的新途径，荣获了“第三届全国基层党建创新案例优秀奖”。目前，呼伦街道微信公众平台由两部分组成，订阅号提供组织、技术支撑，微网提供应用信息和服务支撑。

二、呼伦街道微信公众平台实际中发挥的作用

（一）充分发挥了政务公开的职能。平台在实际工作中就是坚持向群众“讲实情、说真话、办实事”，保障了公众的知情权、参与权，也避免了虚假信息所产生的负面影响，方便了居民，提升了民主意识和民众参与热情，确保公众有效监督。

（二）充分发挥了汇聚民意的职能。呼伦街道利用平台试图探索创新社区居民参与社区治理的新机制。如微信平台收到居民群众咨询、反映问题的意见及时回复，变“单向灌输”为“双向沟通”。针对辖区企事业单位及居民个人存在的一些常见问题，利用平台的自动回复系统，及时地、细致地给予解答，搭建了汇集民智新平台。

（三）充分发挥了便民的职能。平台在实际工作中将一些社会谣言及时澄清，对居民关心的国家普惠惠民政策及时，起到了一定的正面效果，在一定程度上遏制了谣言的扩散传播，避免群众产生心理恐慌而导致的社会秩序混乱，做到了未雨绸缪，防患于未然。

三、呼伦街道微信公众平台社区治理过程中存在的问题及原因分析

（一）存在问题

1.传统治理方式的思维惯性。笔者曾在街道等基层单位工作，经过对公众平台的实际运营及创建过程中，明显可以看出，新媒体在社区治理中的应用还薄弱。微信作为一个独特的公共空间建构了一种新的社会生活模式，对新媒体的应用重视程度还有待进一步增强。

2.推广应用滞后。基层干部是社会治理的重要主体，他们还不能完全掌握和运用新媒体，还不能成为新媒体参与社会治理的支持者和推动者，制约了新媒体在基层政务上的运用和发展。

3.运营人才缺乏。虽然以微信等为代表的新媒体平台在基层政府社会治理中的角色越来越重要，但是懂得新媒体运营的人才缺乏，运营人员缺少必备的知识体系和专业素质，没有开发能力，只能被动应用，不能适应形势和民众需求，成为制约新媒体发展的关键。

（二）原因分析

1.新媒体的覆盖小。新媒体在社区治理中还是一个新鲜事物，而微信正是新媒体产品代表，它的应用在社区居民的认同感上还是问题重重，社区活动、交流方式、情感归属、科技自身的问题影响其应用。

2.新媒体的投入不够。在深化改革时期，对社会建设尤其是对基层社区治理还没有纳到重要位置，使得基层不能适应社会转型的社区治理方式，对于创新社区治理方式等方面投入也很欠缺，缺乏人、财、物等的投入。

四、完善新媒体在社区治理中应用的对策建议

（一）新媒体在社区治理中要搭建平等交流的开放平台，推动不同主体间实现合作共治。公众权利的高效有序运行，需要建立公众利益表达机制，搭建诉求互动表达平台，通过各方表达自己的利益需求和认真考虑他人的利益诉求，在平等协商和彼此妥协的基础上达成对公共利益、公共政策的共识①。所以，在社区治理过程中要充分利用新媒体搭建交流自治的开放平台，保证信息的真实和完整，提升决策的可行性，实现共治与善治。

（二）新媒体在社区治理中要建立双向权利运行模式，加强对权利的监督制约。利用新媒体建设的互动、监督平台能够较为充分地实现在均等条件下对所有人的开放，使所有利益相关者自由自愿参与进来，并不受任何歧视与阻碍，全天候、全过程、全方位实现有效监督，并通过新媒体传播的放大效应，形成有效的互相制约机制。

（三）新媒体在社区治理中要协调社会利益关系，形成多元冲突、矛盾激化的缓冲地带。目前社会转型期，需要健全和蓬勃发展的社会，增强社会的构建需要公共领域的培育，国家和社会之间存在极大的张力，而“公共领域”充当了这种张力的缓冲地带②。新媒体参与社区治理对于缓解错综复杂的社会矛盾，不同阶层和利益主体之间找到一个平等平台，运用新媒体表达对社会的态度、观点与立场，政府通过新媒体利用大数据云计划，进行处理分析，搜集社情民意。

（四）新媒体在社区治理中要不断开发新媒体推送便民服务功能，创新社区治理服务路径。群众希望获得“一站式”且无间断24小时、零距离的服务，新媒体为这些期待提供了可能。在社区治理中，互联网思维与“网络化基层管理”已经成为了一个新的发展趋势③。利用新媒体高效、便捷、传播网状等特点，打造为民服务平台，社区各项业务工作及服务流程，提供各类民生服务。新媒体可以通过一系列专门的、有针对性、细分群众的服务，对服务对象实现兴趣爱好、职业年龄等专业化细分，满足各类公众群体的个性化需求，实现政府与公众之间的互动沟通，凝聚共识。

五、结语

本文对呼伦街道运用新媒体参与社区治理过程中发挥的作用、所遇到的问题和解决办法，以治理理论和调查研究为视角，进行了认真的梳理和总结，为推进社会治理能力的现代化提供了参考。

注释：

①金世斌：《公共权力运行中的公共利益悖论及其消解》，《上海城市管理》，2014年第05期，第11-13页。

②宋瑞霞：《公共领域：国家与社会之间张力的缓冲地带》，《法制与社会》，2014年第02期，第9页。

③杨敏、杨玉宏：《“服务D治理D管理”新型P系与社区治理新探索》，《思想战线》，2013年第3期，第23页。

参考文献：

[1]Melvin Delgado， Community Social Work Practiceinan Urbancontext： The Potentialofa Capacity Enhancement Perspective. Oxford University Press， New York，2000.

[2]彭兰.网络传播概论[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

[3]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

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二、网格化社会管理创新的历史背景

应该说，网格化管理创新是在我国传统社会管理模式严重滞后的历史背景下发生的。改革开放30年以来，在以经济建设为中心的思想统领下，我国在经济领域取得了很大的成就，除了宏观上选择了正确的制度路径之外，还得益于我国经济管理体制方面的创新。在一些城乡基层单元，在经济管理层面都尝试了不同程度的创新，经济体制改革的推进导致我国的单位制趋于松解，以前由单位承担的诸多职能逐步社会化、市场化；而随着我国市场化、城市化的推进，社会流动的加速，城乡社区格局骤变。然而相比于经济领域，社会管理层面的变革显然是滞后和不足的，已远远不能适应工业化、市场化、城市化以及信息化所带来的一系列挑战，也让传统的社会管理陷入困境。具体表现在三个方面：

首先，市场经济对传统社会管理体制的冲击。戴维•米勒曾指出，市场领域和社会领域遵循不同的场域规则，市场资源配置和机会的公平原则是“应得”。在市场领域，每个人获得的资源和机会是基于其做出的努力和贡献而确定的，而在社会领域，资源和机会是按照需求原则来配置[5]。显然市场的场域规则不能替代社会场域的规则。只有在满足一定的条件下，市场经济和社会管理可以形成一种良性互动关系，甚至能达成一种共赢局面：因为“好的市场经济”鼓励公平竞争，社会资源能得到合理配置，而合理的社会管理能够降低交易成本，提高经济效率，但我们发现在中国改革以来的转型阶段，两者并没有形成良性的互动关系：社会管理的滞后和无序增加了市场中的交易成本和管理成本，而转型期的社会问题也并没有能通过市场化自动调节的方式来解决，并且很多社会问题恰恰可视为是市场外部性所带来的；显然，市场化也并没有通过“看不见的手”自动破解社会事务的困境问题，除了市场机制本身的不完善如信息不充分等带来市场失灵现象，更重要的是，缺乏必要规制包括伦理制约的现行市场体制所遵循的单一经济理性往往带来赢家通吃和精英结盟，并不会自发关注弱势群体；不仅如此，缺少监管机制和价值关怀的市场化逻辑已被贯彻到社会场域中，滋生更多的社会问题，这些问题尤其容易在城乡基层的社区结构中显现，也给传统的社会管理模式带来挑战。

其次，人口流动对社会管理的冲击。随着单位制的松解，个体的流动性日益增强，包括区域意义上的横向社会流动和职业意义上的纵向流动开始出现，这些都给基层社会管理带来了一定的冲击。垂直意义上的社会流动原本是一种正常的社会现象，但在我国转型期，却带来了贫富分化、社会不公、阶层固化等症状，这是很多社会问题发生的背景因素。同时，由于我们正处在信息化时代，因此，这种影响因素也在不断放大，从而引起民众的怨恨与不满；横向意义上的社会流动则是有形的，即目前有超过一亿的农民工群体在城市和农村之间进行往返的钟摆式流动，这不仅给城市的管理和服务带来挑战，也给流出地带来了一些社会后果，如留守儿童、留守老人等问题。这就给传统社会管理模式带来了挑战。

另外，行政管控对社会管理自身的限制。多年来，我们一直提倡把社会领域的事务回归给社会，让社会组织自我管理，这样才能让政府更加有效地集中于行政事务，但事实上在我国行政事务和社会事务的边界有时很难分清，正如，还有两个理由使政府不肯放手社会事务，仍然以不同形式在干预或影响社会事务。一是对社会组织不放心，认为社会组织的发展、成长会危及社会的稳定性，或假设社会组织缺乏自主治理的基础；二是和利益有关。对于政府部门而言，管理社会事务也意味着能掌控一定的权力，掌握一定的资源，这也是一些部门不愿放弃手中权力和资源的原因。这不仅和我国多年前就提倡的“小政府、大社会”的理念相悖，也直接影响到基层社会管理的自主性：因为在高度的行政管控下，社区在资源和服务上高度依附于政府，使得社区缺乏自我管理和自我发展能力，相应的社区资源也很难得到有效的动员和整合。显然，这种行政社会下的管理忽视了“社会”的作用，用行政力量去做社会自身应该做的事情，将社会纳入行政的控制范围，并不利于社会的成长[1]。行政管控下的基层社会不仅很难形成“自我管理、自我协调，以及自我服务”的治理格局，也有悖于我国执政党多年前提倡的“党委领导、政府负责、社会协同和公众参与”的社会治理理念。

总之，随着市场化的推进，社会流动的加速，社会结构的转型，传统的社会管理模式已经严重滞后，也无法满足基层社会的需求，更无法应对一些过渡性和增发性的社会问题，因而网格化管理显然就是对传统社会基层管理现实困境下的一种回应和创新，那么这种社会创新遵循何种逻辑？

三、何以可能：网格化管理的运作逻辑

从目前情况看，我国各地推行的网格化社会管理并不完全一致，例如北京的“数字化管理模式”，浙江舟山的“组团式服务模式”、上海、镇江、四川以及南京栖霞等地尝试的“城乡一体化模式”等，都是借助于网格平台进行全方位的管理或服务把空间或地理意义上的网格进行划分，运用网格地图技术将某一辖区划分为若干网格单元，作为最小的管理和服务单位，这些网格既不同于基层的行政划分区域，也不同于一般意义上的“社区”单位。网格化管理改变以往的“一放就乱、一抓就死”的管理思路，以实现对管理对象的全面化、无缝化、高效化、节约化、便捷化管理，在此种思路下，网格需要对空间范畴再确认。

值得关注的是：网格不同于社区，我国目前社区不仅存在行政化倾向，而且社区之间的异质性大，不少社区具有一定的封闭性，资源共享的层次太低，即社区服务贫乏，居民参与度低，因而社区无法满足共同体的需求，这也是各社区通过网格划分实现空间关系重组，应对上述困境的一种尝试。

下面我们以南京市栖霞区仙林街道为例看看网格是如何划分的。南京栖霞区仙林街道的行政区域面积23.17平方公里，下辖3个社区居委会，11家商品房小区，高等院校12所，知名中小学5所，常住人口2.2万余人，在校生约12.8万人。尽管仙林街道下辖三个社区居委会，但由于近年来多所高校的入驻，失地农民的就地安置，大批商品房的开发，入驻人口和流动人口的骤增，三个社区居委会根本无法提供相应的管理和服务。为了应对辖区所发生的变化，在原有区域内进行网格划分是仙林街道网格化管理的第一步。图1展示了整个仙林街道划分的6个一级网格，46个二级网格，以社区为基本单位设置了1156个三级网格[1]。

网格划分遵循了“横向到边”和“纵向到底”的全方位原则。所谓“横向到边”，是指管理和服务上要将原有科层管理所疏离的地带纳入管辖范围，做到无遗漏，尤其是一些管理真空的地带，这些空间往往既是滋生社会问题的场所；而“纵向到底”，是指网格在层级结构上，“通过网格直接联结服务对象，使它的触角延伸到了最底层”。横向到边以及纵向到底一方面打破了原先条块分割、政出多门现象，另一方面可借助于网格将资源和工作重心下移。按照网格化理论的最初理念，“网格化管理对终端用户提供友好透明渠道，通过多层多渠道协议体系实现网格资源有效利用和业务协同，在动态复杂背景下实现多组织资源共享和业务协同，降低终端用户使用和组织管理复杂性，提高管理效率，因此网格化管理为现代复杂社会经济管理问题的解决提供了一种可能性方案。”[2]在这个意义上，网格划分是尝试化解复杂情境、以更好资源服务群众的一种策略。现实中的网格划分往往会遵循“因地制宜”的方式制定管理和服务策略，如北京市基于“方便群众、易于管理”的划分原则，按照“完整性、便利性、均衡性、差异性”的原则，将全区187个社区划分为589个网络，根据人、地、物、事、情等基本情况，将网络划分为住宅、商务商业、企事业单位、人员密集场所四种类型；在城乡结合带，根据农村、城市、工业园区的不同特点，将全区划分为605个单元网络，其中社区网络143个、村庄网络440个（364个规划保留村、计划拆迁村76个）、园区网络22个；在农村地区，房山区将农村网络分为“村民住宅区、农业生产区、林地区、坑塘水面区、荒山区、滩涂区“六种类型，密云县也出现了”社区网络、村庄网络、农地网络、山场网络、景区网络、工业区网络”等[3]。

网格划分并不止于一种空间关系的重置，而是责权利的再落实。例如北京东城区一共约有1万平方米，将其化为1539个互相联接的网格单元，配备350名城市管理监督管理员，这些监督管理员的职能就是对其管辖网格内的城市部件进行监控，所谓城市部件指的是市政公用、道路交通、市容环保、园林绿化、房屋土地等相关设施，这些设置被逐一登记编码，每一部件按“市辖区代码-大类代码-小类代码-部件名称-归属部门-问题位置-所在网格号“编码，并纳入地理空间数据库，”从而在21个行政执法部门，6个政府职能部门和10个街道的保洁队、绿化队之间形成信息共享。也就是说，网格化管理实际上是一种“无缝隙管理”，即为了解决打破部门、层级以及职能的边界，解决好部门机构的协调和整合问题，针对官僚体制所带来的碎片化治理而提出的一种整体性治理，“无缝隙组织以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务。”[4]网格化管理通过网格划分、责权利的重置，同样也希望能破解科层固化、部门推诿以及需求不足等困境。网格化管理并不只是静态地将网格划分，在图2的简单网络示意图中，我们可以看到网格包括一定的动态结构，这种结构不同于传统的科层结构，它包含了四个组成部分，即网格化服务对象、网格巡逻人员、指挥中心、服务职能部门，形成了五个渠道，即对象采集渠道(1)巡逻监督信息上报渠道(2)资源调度渠道(3)服务渠道(4)对象主动触发渠道(5)两种内部监督机制（职能部门服务质量监督机制、巡逻监督人员监督机制）和一个外部监督机制[5]。通过网格化管理操作层面的流程我们能看出在网格划分之后，还具备一定的责任落实机制（参图2）。值得关注的是，网格化管理既遵循了我国基层组织执行过的目标责任制，又和之前的目标责任制有所不同，或可称为是一种新型的目标责任制，其显著的差别是：以前的目标责任制主要是针对经济、计生工作等硬指标，而网格化管理是全方位的，涵盖了经济、社会、生态、环境等，是一种“结果取向”（包括硬指标以及弹性任务），并且在指标体系的设计上大都增加了居民满意度以及幸福感等“软指标”，作为考核的依据；而传统的目标责任制是将上级党政组织所确立的行政总目标逐次进行分解和细化，形成一套目标和指标体系，以此作为各级组织进行“管理”（如考评、奖惩等）的依据，并以书面形式的责任状/书在上下级党政部门之间进行层层签订，以期获得最佳行政效能的一套综合管理方法，因而这种目标责任制是自上而下的，往往是政府上下级之间形成一定的契约关系，有学者称之为“压力型体制”[1]。但是在上述的网格化管理的运作逻辑中我们能看出这种目标责任是基层政府推动的，并不只是“眼光向上”，而是更加注重民生诉求和民意评判，因而网格化管理不仅仅是政府之间的契约，也是在政府推动下吸纳社区基层民众积极参与的一种新型的目标责任制。

四、何以可为：从管控到服务的功能演绎

随着我国市场机制的推进和城市化的加速，尤其是利益群体的日益分化，社会生活的风险明显增加。为了应对这些风险，近年来，一些基层组织在社会管理的理念中，提倡一种“消极的社会管理”，即认为社会管理主要就是管控社会，“不出事”、“摆平”就是硬道理，管控思路成为不少地方政府新的行为逻辑，这种管控思维体现的是压力型体制下政府的政绩取向，象北京市东城区初期的网格化管理中曾经建立“三定期”、“三不出”的原则，即网格助理员定期巡查，小事不出网格，网格管理员定期汇总，一般纠纷不出社区，街道指挥中心定期分析，负责纠纷不出街道。”从这里我们不难看出，尽管网格嵌入了社区，但是网格在扮演具体功能时还是秉承了一定的管控和维稳思路，这显然是压力型体制的一种延续，只不过将以前的GDP的经济指标压力转化成发生率、上访率等指标压力。在这种思路下，人们往往会把社会管理的任务简约为维护地方社会的“底线”稳定，使网格化管理成为维稳过程中的一种“创新”方式。

这种模式在历史的特殊阶段强调“稳定压倒一切”无疑是正确的，但是在新时期的社会管理创新中，如果我们把“维稳”视为“唯稳”，这实际上是一种机械的、片面的维稳观[2]。有学者认为我国已经进入利益博弈时代，社会利益主体的多元化、利益的分化和社会矛盾的增加，是市场化改革的必然现象。然而，面对利益关系复杂化和社会矛盾增加的趋势，关键在于正确定位和判断矛盾与冲突，并以制度化的方式加以解决。如果没有一套解决社会矛盾和社会冲突的制度、规则和程序，矛盾积累起来，得不到及时化解，就会导致严重后果，整个社会也必将付出巨大代价[3]。按照公共选择理论的解释，没有基层民众的监督和制约，地方政府并不会自动实现社会公益目标，即管控和维稳思维下的这种网格化管理往往会掩盖一些真实问题，没有解决问题的根源，也没有带来制度化的利益协商机制，正如下图中我们例出的网格化两种功能的差异。

尽管管控和维稳思路下的网格化管理也能借助网格，通过信息整合和流程再造来及时发现问题、协调问题，也有利于快速处置问题，正如上文指出，在特殊的历史时刻，这种网格化管理确实能发挥积极的功能，但是如果在国家和社会正常转型期，仍然一味强调这种网格化管理的这种单一功能是有悖于网格化管理的最初意涵的。网格理论最初提倡的是一种需求导向的“服务、效率以及资源共享”，通过网格化提供积极的服务，除了网格中的资源共享之外，还要借助网格建立一定的利益表达机制和协调机制，网格化管理的最终目的可以通过民意表达机制自下而上地理顺地方政府、利益集团和基层群众的纽带关系，即走向积极的服务型的网格化管理。

从这个角度看，尽管目前的网格化管理主要是由地方政府推动的，但这并不意味着网格化管理是受控于地方政府政绩约束。对于地方政府而言，不能一味只关注“上访率”和的“不出事”逻辑。因为“地方社会包括了一系列不同的组织网络，正式的政治领导角色应该是去识别这些网络，协同处理地方政策问题或者建设新的网络，以解决特定政策问题的意愿和能力。他们的政治角色不是传统意义上的引导和控制，而是通过协调和建立合作去保证他们应该负责的地方的福利。”[2]也就是说，如果从管控型网格化管理能演绎至服务型网格化管理，势必会形成一种“倒逼机制”，促使地方政府从压力型政府真正过渡至服务型政府。

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中图分类号：DF4 文献标志码：A 文章编号：1673－291X（2011）20－0316－02

基层群众性自治组织包括在城市设立的居民委员会和在农村设立的村民委员会，它们是我国基层民主制度的重要组成部分。根据宪法和法律，基层群众性自治组织具有与国家机关和其他社会组织不同的特性，这些特性彰显了它们独立的法律地位和在民主政治建设有的价值。

一、基层群众性自治组织的性质特征

1．自治性。“自治”是其最根本的法律属性，即自己的事自己管，排除他人的替代，禁止他人的非法干涉和强制，除非法律有特别规定。这正是《居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》第1条关于“由城市居民群众依法办理群众自己的事情”、“由村民群众依法办理自己的事情”的立法宗旨的基本含义；同时，关于三个“自我”即“自我管理、自我教育和自我服务”的规定，更是醒目地阐释了“自治”的内涵构成。在基层群众性自治制度中，居民、村民是自治的主体，居民委员会、村民委员会则是自治的组织形式。以村民自治为例，所谓“自治”就意味着――“村里的官村民自己选、村里的事村民自己定、村里的财村民自己理，总之，根据法律独立自主地治村。”[1]255可见，“自治”在根本上表明基层群众性自治组织既不是各级政府的工作部门或派出机构，也不是其他任何社会团体的具体分支，而是依法具有独立自主的法律地位，实行自我管理、自我教育和自我服务的组织体。

2．群众性。宪法和法律在定义基层群众性自治组织时直接使用了“群众性”的表述，而居住在一定区域范围内的城市居民和农村村民就是此处所说“群众”的包含范围，从某种意义上说，这可以理解为是包括了社会的全体公民。因此，群众性亦可理解为社会性，群众自治也就是社会自治。但此种群众自治并不是社会自治的全部，只是社会自治的一个方面和一个重要组成部分，同时，它也不是从社会直接发展而来，它的性质、组织样式和制度形态都是由国家以法律形式加以设计和确定。因此，在我国，基层群众自治从根本上说是国家政权建设和制度设计的产物，与国家政权有着深刻的内在联系，即“指导与协助”的关系，而不是领导与被领导的关系。因而，“群众性”同时也意味着基层群众性自治组织被排除于政权体系之外。

3．民主性。实行民主而排斥独断专行，应当是自治性和群众性的另一种解读。自治的根本，是“大家的事大家办”，这是自治的内容和核心意旨。但是，大家该怎么办，即通过什么形式或者体制将该内容和意旨落到实处并加以保障，则是自治正当存在和有效运行的关键――是个人或少数人自己办，还是在内部由大家共同参与、民主运作？如果说“三个自我”即“自我管理、自我教育和自我服务”是“依法管理自己的事情”、 “大家的事大家办”的法律确认，那么，在基层群众性自治组织内实行“四个民主”即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的民主运行机制，就是“保证人民群众直接行使民利”、实现人民当家作主的法律表达。此种民主运行机制，贯彻少数服从多数的组织与活动原则。在中国基层群众自治中，民主与自治，已经成为国家基层制度建设中既相互联系又相互区别的两大基本理念，没有无民主的自治，也没有无自治的民主，二者互为表里而不可分离。离开“四个民主”讲“三个自我”，基层群众自治就会变成偏离法治轨道的“少数人的自治”，并从根本上脱离甚至否认党的领导和人民当家做主；而离开“三个自我”讲“四个民主”，基层群众自治又会成为 “虚幻的自治”，因为这脱离了客观实际，也违背了人民群众的根本意愿。基层群众性自治组织作为我国城乡基层民主的一个非常重要的组成和表现，已成为“当代中国最直接、最广泛的民主实践”[2]。

4．法定性。民主与法制关系密切，缺乏法制保障的民主终将归于虚无。基层群众性自治组织的性质、基本任务、组织样式、制度形态都是由法而定，其开展活动也必须依法而行。质言之，居民（村民）自治是遵守与执行国家法律的自治，是在法律范围内进行的自治，是依法进行的自治。自治，首先是依法自治，是法治下的自我治理，必须体现和反映法定内容、具备和符合法定条件、遵循和执行法定程序。因此，基层群众性自治组织不仅是一个自治的组织、群众的组织、民主的组织，还是一个“法制的组织”。[3]10国家法律是自治的首要前提条件，而根据法律进行自治则是对自治的必然要求。自治，始终是法定的自治，而法定性也同时决定了自治的有限性。

5．自律性。基层群众性自治组织要遵守法律，也要实现自律。但是，法律终究是具有外部强制特性的他律规则，在面对具体繁杂的自治内部事务和千变万化的客观情况时，尤其是在处理利益关系、解决利益冲突时，法律裁断的效果未必会比依据自治组织依法自主订立的村规民约等自律规则作出的裁断更柔性、更和谐，在“定纷止争”层面上，法律更适于作为最后的手段与机制发挥作用。国家法律赋予居民（村民）委员会以自治性为其首要特性时，就确定了它们同时具有独立自主性。“三个自我”的最终实现，除了须以法律为保障外，在操作层面，更主要地是依循自治主体通过一定程序颁行的体现居民共同意志的自治章程、居民公约或村规民约。自治章程的施行，既是自治组织独立性存在和自主性活动的表现，也是法治氛围下对自身的自我约束。自律性，是基层群众性自治组织一个不可缺少的特性。

6．基层性。按照《现代汉语词典》的解释，“基层”是指各种组织中最低的一层，与群众的联系最直接。那么，基层群众性自治组织就应当是与居民（村民）关系最直接、最紧密，最能体现他们共同利益和要求的，实行自我管理、自我教育、自我服务即群众自治的基层组织。我国法律规定，根据居民（村民）居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则来设立基层群众性自治组织。从组织上看，无论是居民委员会还是村民委员会，都只存在于居住地区范围的基层社区，它们没有上级组织，也没有地区性的、全国性的统一组织，每一个居民委员会和村民委员会都是一个各自独立的、相互间没有从属关系的组织体，而从它们从事的工作即自治内容来看，也都是居民居住范围内社区的公共事务和公益事业，不涉及其他地区。基层性，是该组织的又一个明显的性质特征。基层群众自治，说到底，就是指城市社区居民自治和农村村民自治。

二、基层群众性自治组织与国家机关、其他组织的区别

宪法和法律赋予基层群众性自治组织特有的性质特征，使其与国家政权机关和其他群众组织区别开来。

1．根据宪法规定，在我国，国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关、军事领导机关共同构成了国家政权机关体系，民族自治地方建立的行使自治权的自治机关，也是国家政权机关的有机组成部分。居民委员会、村民委员会不是国家政权机关的任何一种，也不是国家政权机关的派出机关或内设机构。这就意味着，基层群众性自治组织本身并不具有国家公共机关的性质和地位，不具有国家公权的权能，现实生活中居民委员会、村民委员会对某些违法行为行使行政罚款权，只是根据客观情况和实际需要由法律或行政机关进行特别授权或委托的结果，并不是它们与生俱来的固有权力。

2．基层群众性自治组织是代表本居住区域的居民依法行使自治权利的基层组织，而国家政权机关则是代表国家行使公共权力的暴力机器，尽管二者的权利或权力都来源于宪法和法律的授权，但各自的权能属性有着根本区别；基层群众性自治组织各自独立，相互平行，没有上、下级的组织系统和纵向指挥机制，而国家机关则有一套严密而系统的组织体系，上、下级之间存在着领导与被领导的关系或者是监督与被监督的关系。

3．我国可以合法从事社会活动的群众组织，除基层群众性自治组织外还有许多，如共青团、妇联、青联、残联、工商联、总工会等，但基层群众性自治组织无论是在设立、任务，还是在主体范围、服务对象及发挥作用等方面，都与这些群众组织有着明显的不同。

三、基层群众性自治组织特有的工作方式

基层群众性自治组织的性质特征决定了其工作方式有着自己的特点。

1．基于居民委员会和村民委员会在性质上不属于国家政权机构范畴，其活动是法律规定的群众性自治活动，因而不具有国家强制效力，不能以行政管理方式即命令与服从的方式决定、处理和解决问题。《居民委员会组织法》规定：“居民委员会决定问题，采取少数服从多数的原则。”“居民委员会进行工作，应当采取民主的方法，不得强迫命令。”《村民委员会组织法》第29条规定：“村民委员会应当实行少数服从多数的民主决策机制和公开透明的工作原则，建立健全各种工作制度。”因此，贯彻少数服从多数的原则和采用民主的方法是居民委员会和村民委员会进行工作的总体特点。即使是居民委员会、村民委员会下设的人民调解组织，根据法律规定，其调解协议也是不具有强制执行的法律约束力的，如果当事人双方或一方反悔，应当通过诉讼或其他法律程序解决。

其次，居民委员会和村民委员会开展工作，应当立足于居民（村民）民主通过的不与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的“居民公约”、“自治章程”、“村规民约”，这些“公约” 、“章程”、“村规”，体现的是居民（村民）的共同意志，反映了居民（村民）的共同利益和要求，是基层群众性自治组织开展工作的基本依据。这就意味着，基层群众性自治组织在工作中，必须尊重居民（村民）依据民主原则和方式共同达成的协议，依靠群众自觉，采取说服、教育的方式进行，而不得强迫命令。

参考文献：