社区治理现代化的内涵范文

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篇1

〔中图分类号〕D035〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2015）01-0119-08

一、问题的提出

党的十八届三中全会提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标。“国家治理现代化”成为一个重要的时代命题和历史任务。作为一个总体性范畴，“国家治理现代化”必然包含着政府治理体系和治理能力的现代化。在形式上，政府治理体系和治理能力的现代化包含三个基本要素：首先是组织要素，其涉及到政府内部权力与资源的配置；其次是职能要素，其涉及到政府与其他权力主体和社会权利主体的权力与功能配置；再次是环境要素，其涉及到政府与各类社会行动者的情境关系。在动态互构的过程中，这三个要素并不能被严格地区分与线性地构序。但就政府的合法性基础而言，回应社会环境、解决社会问题总是政府治理现代化的逻辑前提，政府的职能与组织都要围绕着这个逻辑前提进行重组。

社区是社会的重要基础和构成部分，我们同样也可以通过它来透视政府治理现代化。不过就“社区治理现代化中服务型政府的理念模式”这一问题而言，其具有一定的历史特殊性。20世纪70年代以来，全球范围内的政府改革，虽然形态各异，但却有一个共同的主题，即重新调整政府与社会的关系。20世纪70年代以前，不论是中国的全能型政府，还是欧美的干预型政府，都具政府吸纳社会职能，进而控制社会的特点。但是随着改革的开启，政府与社会实现了新的分化，政府把一些它不能很好承担的职能转移到社会之中，进而为社区的重建以及政府治理社区方式的革新开拓了空间。

（一）政府改革的权力效应

不论是中国的全能型政府，还是西方的干预型政府，都是一种集权型的权力体制。在这种集权型的权力体系中，资源、信息与人员都被组织到紧密控制的科层结构之中，中央政府的计划成为权力体系运行的重要依据。而且这种集权型的权力体制的最大特点就是，管理性权力是一种主导性权力。依靠管理性权力的强大控制力，科层制组织以及科层式社会管理结构才得以建立并得到维持。在科层式社会管理结构中，社区也被政府所吸纳，成为政府有计划地推进国家建设的重要工具。二战后，联合国所倡导的“通过社区发展促进社会进步”的运动，在很大程度上就是政府吸纳、动员、改造和管理社区的运动。诸如“社区自主计划的有效实现，有赖于政府积极而广泛的协助”，“制定全国性的社区发展计划必须有完整的政策、行政机构的建立、工作人员的选拔与训练”，“地方性的社区经济发展，必须与国家的发展计划相互结合、协调推进”〔1〕等原则都表明政府在社区管理中具有重要作用。

随着政府的改革以及市场经济的全球布展，权力结构出现了分化。由于政府向社会分权与市场分权，权力体系的构成及其性质发生了变化。原先的那种管理性权力主导的权力体系，现在演变为契约性权力、管理性权力和互惠性权力互动的体系。契约性权力与互惠性权力在很大程度上限制和改变了管理性权力。政府改革所带来的权力体系变革对社区也有重大的影响。随着经济活动的市场化，尤其是住房的商品化，社区内在的契约性权力在不断增长。与此同时，随着社会福利的社区化，社区内各种志愿组织的形成，也促使互惠性权力呈现增长态势。社区内契约性权力与互惠性权力的增长，既促进了社区的自治，也限制了政府的管理性权力。无疑，政府改革的权力效应促进了社区内在权力结构的变化。无疑社区内在权力结构的变化也会进一步要求政府的治理方式进行革新。

（二）社会转型的整合诉求

政府的分权化改革在很大程度上促进了新型的社会分化。由政府所推动的市场化更是社会分化的重要动力之一。由政府的分权以及市场化所引发的新型社会分化，在一定程度上激发了社会活力，促进了资源的有效配置和政府的有效运行。与此同时，我们也必须清醒地认识到，由市场化所推动的社会分化潜藏着各种风险。市场化有两个重要的方面，即个体化与全球化。诚如鲍曼、吉登斯等人所认识到的那样，个体化与全球化不仅带来了整合性后果，也带来了分化性后果。个体化与全球化所内涵的流动性在一定程度上成为新型社会分层的标准之一。

其实，市场性的社会分化蕴含着社会整合的需求，只不过它总是以否定或隐含的方式存在。随着市场流动性的增强，“社群的以及由国家支撑的抵御个人失败和厄运的保障，现如今正在逐渐地、持续不断地收缩以及削减，这种现象削弱了这种保障从前所具有的种种吸引力，同时也破坏了社会连带的社会基础”。〔2〕市场性社会分化破坏了传统的社会整合，但却没有为新型的社会整合提供出路。在这种情况下，社区作为承载社会整合想象力的概念又被重新激活。社群主义以及社会资本理论对于社会团结以及社会纽带的谋划，都为社区作为一种应对新型社会分化的社会整合机制提供了合法性证明。社区作为社会转型中的整合机制，无疑会对政府的治理方式提出新的要求。尤其是，当政府以市场化理念为主导促进改革时，社区作为社会整合与团结机制的重要性就会更加明显。

（三）政府治理方式革新的要求

当前的政府改革最主要的是要改变政府的管理型特征，或者说要变革管理型政府。管理型政府的最大特征是，它不但用科层制组织自身，而且用科层制组织社会。科层制作为一种政府的组织方式，把政府建构成为一个依靠规则和命令、自上而下执行的专业体系。科层制作为一种社会制度，把社会职能纳入到政府管理的范围之内，使社会变成了政府的附属，以实现对社会的有效控制。在政府通过科层制管理社会的体制中，作为社会基础的社区也被纳入到政府的行政计划之中。西方国家专业化的社区管理以及福利体系的设置和中国的单位之都是管理型政府开展管理的基础。

但管理型政府及其管理社会的方式也存在弊端。管理型政府持有一种技术理性，以效率最大化为价值追求。为了便于管理，管理型政府用同一性的策略来剪裁现实的多样性，以致破坏了社会活力，陷入悖论性的困境之中。各国政府为了改变这种局面，相继实施了改革。一方面，通过分权与职能转移来提高政府效率与社会活力；另一方面，通过内部民主化与外部民主化策略为政府的有效运行于社会的良好治理塑造新型的制度空间。虽然，当前的政府改革并没有完全扬弃管理型政府，但是随着政府价值追求的转换以及社会自治空间的扩展，政府的模式也在发生变化。服务型政府成为替代管理型政府的新模式。在一定程度上，通过社区重建的视角，可以发现随着职业属性、政治属性与伦理属性等方面的调整，政府的理念正在从管理走向服务。

（四）治理与现代化概念新内涵的影响

治理概念的新内涵起源于20世纪七八十年代的经济变革与经济研究。“外包的系统化发展、核算单位的自治化倾向、零库存管理等等都是重新审视‘福特式’生产模式（将生产线一体化，从设计部门到机器制造、从工程师到工人严格等级化）的信号。”这促使学者们思考“能用等级化以外的另一种方式来指导企业吗？在企业内部和在企业与其他企业关系中，生产单位的日益自治化会要求采用哪些新的协调方式呢？”〔3〕在很大程度上，可以说，治理理念的兴起就是为了扬弃管理理念。随着新公共管理运动的兴起与扩展，治理理念也渗透到政府治理体系之中。在全球治理委员会看来，“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”。〔4〕很显然，治理理念为政府模式的革新提供了一种可能的方向。

现代化概念的新内涵是在20世纪七八十年代以来的政府改革及其效应的影响下形成的。在哈贝马斯看来，“现代化是一项未完成的工程”；在鲍曼看来，现代化正在从“固体现代性”转向“流动现代性”；而贝克则认为，现代化正从“第一现代性”走向“第二现代性”。无论学者们做出何种区分，都意味着现代化正在经历新的阶段。与早期现代化的“西方中心论”与“单一现代化”不同，新型的现代化是一个在多元化与复杂化的情境中寻求合作的过程。这种现代化理念对社区治理以及政府模式都提出来新的要求。

综合起来看，“社区治理现代化中服务型政府的理念选择”是社会转型与政府改革情境中生成的一个新议题。社区与政府关系重塑的理念选择，必须回应权力体系变革的要求、社会转型的整合诉求、政府治理模式变革的要求，并遵循“治理现代化”的新原则。

二、传统理念革新以及困境

虽然，社区治理现代化中的服务型政府建构，是一个新的时代命题与历史任务。但是，通过革新传统理念来探索这一议题，也不失为是一条可行的路径。其实，在社区重建的过程中，不难发现那些通过革新传统理念对政府与社区关系进行重塑的各种尝试。传统理念的革新其实是社会重建的重要构成部分，其并不是要回归到传统中去，而是基于新的社会现实的传统再造。当然，传统理念革新也有其局限。只有理解其局限，我们才不至于仅仅停留在依靠传统的外衣来包装新的理念。

（一）管理理念的革新

当前的政府改革就是要变革政府的管理特性。管理型政府及其对社区的管理，是依靠科层制实现的。通过科层制组织，政府强化了控制自身的能力；通过科层制度，政府强化了对社会的控制。政府通过限制市场性经济权利、扩张福利性社会权利的方式，渗透到社区的管理之中。通过再分配和规制，原来由社区承担的职能被政府所吸纳。再分配主要涉及到资源的配置问题，诸如社会救济、社会保险等。加强规制则主要涉及到确定行动准则，诸如各种规范经济和社会活动的政府法规等。管理型政府通过科层制式的管理想象力，构建了以自上而下的社区控制体系。在特定的历史条件下，这种体系能够动员社区内在的资源以服务于国家建设。但是，从长期以及实践经验的角度看，它却是一个资源低效利用与社会等级化的体系，并最终失去活力与合法性。

为了打破政府管理社区的科层体制，政府逐渐减政放权，并把新管理主义引入到政府过程之中。新管理主义“是工商企业管理领域长期流行的一套管理哲学，它主要包含如下几点核心观念：（1）社会进程的主要途径在于经济意义上的生产力的持续增长；（2）这种生产力的增长以‘管理’功能对劳动力要素和复杂的信息技术、组织技术、物质形态的商品的生产技术的有效组织为前提；（3）管理是一项重要的、分离的和特殊的组织功能，在诸如计划、执行和衡量生产力的实质进展方面发挥关键作用，商业的成功越来越依赖于高素质和职业化的管理者；（4）为履行‘关键作用’，管理者必须拥有合理的‘管理权限’”。〔5〕新管理主义的最大特点是管理的自由化与市场化。通过新管理主义的视角，不难发现：一方面政府自身的组织方式不再是自上而下的等级制，政府组织朝着扁平化、管理者自我控制的方向发展；另一方面，由于政府与社区的分离，社区具有了一定的自治权，因而政府管理社区的方式也不再仅仅是命令――服从，而是协商互动。

（二）自治理念的革新

随着政府的分权化改革，政府与社区逐渐分离开来，社区自治的理念得以复兴。不过，社区自治理念的复兴并不是要回归到传统社区自治的理念中去。传统的社区自治所赖以嵌入的传统“社会――国家”结构，在全球化与个体化的冲击下正在走向解体。“社会正在遭受全球政治和生活政治的夹击。在‘流动的现代性’条件下，社会的影响力逐渐减弱，社会不再是一个自我封闭的实体，不再有明确的边界和规范，以至于个体被迫用自身的资源去解决社会问题。”与此同时，“国家从总体上丧失了大部分曾经拥有的各种：它经常处于‘别无选择’的境地，而不是自由地实施政策选择。”〔6〕而传统“社会――国家”结构解体包括“整合与瓜分、全球化与地方化，是两大相辅相成的过程。更确切地说，它们是同一过程――即世界性的、权力和活动自由的重新分配――的两个方面”。〔7〕上述这些因素都促使社区自治的理念进行革新。

自治理念的革新促使政府从集权走向民主。不过就政府的民主形式而言，其不同于传统抽象的“人民”以及代议民主，由于社区治理主体的多元化，协商民主正在成为政府民主的新形式。与此同时，新型的自治理念要求，政府既不能采取“自由放任”的立场，任自由市场理念侵蚀社区自治，也不能采取过度干预的方式破坏社区自治。随着社区内在生活政治的兴起，政府在很大程度上应当懂得分享权力、实现与社区的合作共治。

（三）情谊理念的革新

情谊理念其实是一种伦理道德理念。正如卡蓝默所认识到的那样，“伦理问题……是因为公（国家）和私（市场）的双重失败造成的”。〔8〕虽然，通过传统理念的再造，管理与自治都具有了一定的新内涵，但是，新管理主义与新自由主义仍然具有忽视情谊关系的缺陷。这就引发了人们对情谊关系的再思考。哈贝马斯看到，新的市民社会“不再包括控制劳动力市场、资本市场和商品市场的经济领域。无论如何，‘市民社会’的核心机制是由非国家和非经济组织在自愿基础上组成的”。〔9〕与此同时，“许多集体行为的问题只通过个人行为无法解决，但是由遥远的国家调节或间接的正式民主程序也不容易解决。相反，社群的自我调节，结合民主国家及其机构的权威，倒可以使问题得到解决”。〔10〕这就为社区情谊关系的重塑提供了可能。尤其是“社会资本”概念的提出使得社区情谊关系受到广泛的重视。“社会资本包含隐含的知识、网络的集合、声誉的累积以及组织资本，在组织理论语境中，它可以被看作是处理道德陷阱和动机问题的方式。”〔11〕 毫无疑问，上述的思考都为社区在新型社会情境中构建抵御流动性风险的伦理情谊网络提供了方向。

情谊关系的重塑不仅仅关乎社区，同样也关乎政府对社区的治理。帕特南在研究政府改革时，通过意大利政府改革的不同效果分析，发现社会资本在促进政府改革方面起着重要的作用。在帕特南看来，社会资本存储在一些自发性的组织之中。“这些自发出现的组织，与其说是代表了一种理想的利他精神，不如说反映了一种实用主义的未雨绸缪。处境相同者愿意齐心合力，以抵御社会迅速变化所带来的风险。”〔12〕这其实意味着，政府在进行改革时，为了促进社会问题的有效解决，可以依靠社区内在的社会资本。在一定程度上，引导、开发和完善社区内部的社会资本对于培育社区情谊关系、维系社区团结具有重要的作用。与此同时，社区情谊关系的培育反过来也要求政府实现伦理化和道德化。

（四）传统理念革新的困境

在工业社会中，“政府与社会关系是中心与边缘的关系，政府处于中心，而社会则是围绕在政府的边缘，并形成了稳定的中心――边缘结构”。〔13〕在中心――边缘结构中，中心对边缘具有特定的支配作用，边缘要服从于中心。就政府与社区的关系而言，社区管理的科层制就是中心――边缘结构的实现方式之一。随着政府职能社会化，社区从政府的严格管制中脱离出来。社区与政府的分离使得政府的中心地位被削弱。随着社会中心论的兴起，社区与政府关系的中心――边缘结构发生了变化，两种社区中心论被凸显出来。一种是从市场社会中心论的角度看社区与政府的关系，社区被嵌入到商品化的理念之中，与此同时政府也被放置到边缘位置。另一种是从志愿社会中心论的角度看社区与政府的关系，社区被嵌入到互惠互利的理念之中，政府同样也处在边缘位置。虽然，从基于科层制的政府中心论到基于市场理念或志愿理念的社会中心论的转变，促进了经济、社会与政治秩序的辩护。但是这三种中心论在试图把功能相对分离的社区与政府整合到一起时，采用的都是单一化的策略。这种单一化的策略其实是追求同一性的表现。这种同一化的策略无视功能分化的合理性，试图强制性地实现功能的高度整合，最终却导致社会功能的紊乱。尤其是在当前社会复杂性与流动性不断增长的情境中，这种依靠单一中心进行功能融合的策略就会更加不合理。

为了克服单一中心整合模式可能带来的社区治理的碎片化，一种多中心的理念逐渐兴起。在一定程度上，多中心理论的兴起为多元力量的共同发展提供了合理性证明，并减弱了多元力量为了争夺单一中心地位而发生分裂的可能性。但是，多中心理论仍然停留在中心理论的视野之中。虽然，多中心理论虚化了那个绝对的单一中心，但是它并没有真正地解决碎片化问题，而只是把碎片化问题弱化了。一旦那个能够维系多中心之间均衡的隐秘力量被忽视，社区治理的碎片化会以更极端的形式出现。其实，不论是单中心还是多中心，都没有真正的理解当前社会分化的意义及其限度，因而也就没有理解社会整合的意义及其方式。社区治理的碎片化问题，看似是一个分化过度的问题，其实也是一个整合不当的问题。社区内在力量的分化，自然会带来多样化的功能及其合理的存在。但是多样化的功能之间必须有所整合才不至于出现紊乱状况。这就要求超越简单的分化逻辑和局部思维，从整合与整体的角度重新思考社区治理。

三、合作理念中服务型政府治理社区的策略

传统理念的革新，在一定程度上有利于拓展人们对于社区治理现代化中服务型政府的认知。社区管理理念的革新透露出服务型政府的职业属性，社区自治理念的革新揭示出服务型政府的政治属性，而社区情谊理念的革新则凸显了服务型政府的伦理属性。但是，传统理念对于新型社会分化与整合的不当理解，会在很大程度上限制人们对于服务型政府的准确理解。这就要求，用一种更加合理的理念来理解社区与政府之间的关系。

（一）合作理念的维度

社区治理的现代化需要服务型政府具有一种合作理念。虽然，合作的概念早已有之，但是，在全球化、后工业化的进程中，合作具有新的特质。

首先，合作蕴含了领域融合的维度。近代社会“处于不断分化的发展过程之中，社会生活的一切方面，都进入了一个不断分化的历史进程中了”。“在近代社会的分化中产生了公共领域与私人领域，在这同时，日常生活领域也开始作为一个相对独立的领域出现。”〔14〕领域的分化一方面促进了社会的多样化，另一方面也带来了社会的复杂化。为了实现社会秩序与整体功能的发挥，各个领域之间必须被有效协调起来。不过工业社会中的领域协调是依据同一性的领域侵蚀。所谓领域侵蚀，其实就是用一个领域的原则与功能来取代其他领域的原则与功能，以实现各个领域之间功能的一体化。但是，领域侵蚀用单一功能来支配其他功能的实践，最终被证明是无效的。在新型的社会情境中，重新分化出来的各个领域不仅具有了新的特质，而且在协调的理念和方式上也发生了变化。从社区治理的角度看，生活在社区之中，并不是生活在一个封闭的、同质性的空间之中，而是生活在一个信息、资源和人员不断流动的空间之中。社区内存在的多种功能领域之间的关系不再是同一性的支配和服从关系。各个领域之间的关系不再是侵蚀与被侵蚀的关系，而是融合关系，即从相互建构的意义上把握各个功能领域之间的嵌合方式。

其次，合作理念蕴含了伦理的维度。社区内在各种力量之间的融合，显然不能通过竞争与控制实现，而是需要激发一种关于伦理共同体的想象力。“对共同体来说，多样性和包容性并非势不两立。在许多语境中，我们把共同体理解成是由比较松散的合作活动和群体构成的。忠诚和凝聚固然重要，但是，关切和考虑每一个人的利益这一隐含承诺同样重要。为了共同体的目的，分界线被打破了。焦点转移到共同事业和共同的生活。”〔15〕 换言之，共同体的构成虽然是多样的，但是共同体各个构成部分之间并非是相互隔离的、而是相互沟通的。共同的事务也并不是被事先自上而下给定的，而是通过各个构成部分之间相互破除自身的禁锢而相互建构起来的。与此同时，对于合作的伦理之维和道德共同体的理解也可以通过社会资本这一路径。社会资本作为一种社会粘合剂，有利于修补由市场机制所引发的社会分化与分裂。在帕特南看来，社会资本有两种，一种是黏合性社会资本，一种是连接性社会资本。“黏合性社会资本有助于加强特定的互惠原则和成员的团结。连接性社会网络，能够更好地连接外部的资产。连接性社会资本可以产生出更广泛的互惠原则，而黏合性社会资本则会使人们局限在自己的小圈子里。”〔16〕利用这些社会资本的有利特性，可以建构出一个合作网络。

再次，合作理念蕴含了网络的维度。正如鲍曼所认识到的那样，“‘社会’越来越多地被视为一种‘网络’而非‘结构’（更不用说一个稳定的‘整体’）：社会被人们认识为各种随意性的联结和分离的矩阵，一个能出现无数种排列组合方式的矩阵”。〔17〕 在很大程度上，网络概念提供了一种不同于结构概念的理解图式。第一，结构可能预设了一个先在的整体性或者说“一”，然后结构中的所有其他构成要素都要依据这个整体性或“一”来进行自我建构；而网络并不预设一个先在的整体性或“一”，而是在互动的过程中实现各构成部分之间的平衡。第二，结构具有信息传递的单向度性，而网络具有信息传递的多向度性。第三，结构具有稳定性和寻求确定性的特点，因此不适应高度流动与不确定的社会。网络则具有灵活性，它能顺应不断变化的社会环境。第四，结构中的构成部分具有固定的位置并且处于不同的层级之中，而网络中的构成要素则不再具有固定的位置，处在平等的地位上进行互动。在很大程度上，只有“网络”才能为社区与政府的合作治理提供有利的关系模式。

（二）服务型政府治理社区的策略

首先，引导新型社区自治。当前社区自治的兴起并不是一个单向度的内生过程，而是一个多向度的互构过程。政府也将会在新型社区自治兴起的过程中发挥特定的作用。就社区治理的建构而言，社区治理中的关系既不应当是竞争性的交换关系，也不应当是控制性的管理关系，而是服务性的合作关系。就当前服务型政府建设与社区自治兴起的关系而言，服务型政府应当引导社区走向新型自治。服务型政府既不能采取自由主义的策略放任社区自治，也不能采取管理主义的策略控制社区自治。历史的经验已经证明这两种策略都是不可行的。服务型政府作为在全球化、后工业化进程中政府建设的目标模式，就应当以服务的理念来处理其与新型社区自治的关系。在很大程度上，服务型政府既要承认新型社区自治，又要促进新型社区自治的成长。因而服务型政府可以通过引导的方式促进新型社区自治。服务型政府引导社区自治，就是要以合作的理念引导社区自治，使社区自治被纳入到网络化的治理结构之中，并促进政府与社区在功能上的有效融合。

其次，培育社区伦理精神。工业社会是一个理性化的社会，伦理精神被作为一种价值巫魅驱逐到社会精神的边缘位置。社区的伦理精神同样也受到了排挤与限制。一方面，社会层面上的个人自由和组织控制的理念把伦理精神变成了附属于它们的理念，因而社区伦理精神就无法得到伸张。另一方面，由于政府也支持个人自由组织控制的理念，社区的伦理精神也就无法制度化。在全球化、后工业化的进程中，人们重新从社会团结与道德责任的维度来寻找新的社会治理方式。在社群主义和社会资本理论的助推下，社区伦理精神的培育再次成为一个焦点问题。第一，我们不能够再用一种感性的和自然主义的视角来看待社区伦理精神。随着社会越来越复杂，社区伦理精神的建构必须自觉化。第二，当前社区伦理精神的培育需要从领域融合的角度来理解。工业社会中的社区伦理精神在领域分化的过程中被削弱。在后工业化进程中，随着政府职能的社会化，社会治理的主体变得日益多元化，领域融合的迹象已初露端倪。第三，随着领域的融合，政府与社区的关系也将发生变化。在很大程度上，社区不应再持有一种传统的自然主义的道德观，政府也不应当在从自由主义或管理主义的角度来理解自身的伦理特质和社区伦理特质。只有通过服务型政府才能培育社区伦理。服务型政府只有通过实现行政人员道德化以及建构道德制度才能矫正自由主义和管理主义对于其自身伦理精神的限制。政府的伦理化有助于引导社区的伦理化。

再次，构建社区合作制度。社区的发展离不开制度的保障，而政府在提供制度保障中扮演着重要的角色。不过，在当前社区重建的情境中，政府所提供的制度保障类型以及提供制度保障的方式都与工业社会中政府的所作所为有很大的区别。工业社会中的制度设计是由两种理念支配的，一种理念是竞争，一种理念是控制。当然，这两种理念之间也存在着交叉和混合的现象。不过这三种形式不再适应新型的社会情境。通过服务型政府建构的合作制度的理想类型应当是由伦理精神联结在一起的行动者网络。第一，通过服务型政府建构的合作制度不是一个结构而是一个网络。“网络”与“结构”相比，更适合于理解和应对当前社会的特质，即由高度复杂性和流动性所导致的关系模式。第二，通过服务型政府所建构的合作制度是行动者的网络。行动者具有自主性，不像结构中的行为者那样只是被动的服从并执行来自上面的命令。在一定程度上，行动者不仅仅再从上层接受命令，而且也在与其他行动者的互动中开展活动。在由“网络”所提供的无中心和无层级的关系中，行动者能够围绕着公共事务的解决展开自主而平等的交往。第三，服务型政府所建构的合作制度是具有伦理精神的行动者网络。行动者只有具备伦理精神才能彼此信任和相互合作。政府作为网络中的一个重要行动者，必须实现自身的伦理化，并以伦理精神为指导服务于其他行动者。

〔参考文献〕

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〔13〕张康之.寻找公共行政发伦理视角〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2012.序言14.

篇2

思想政治教育理论不断向实践渗透，并与实践紧密结合，以至于高校思想政治理论教育向实践转向成为一个新的课题。21世纪信息时代的到来和中国特色社会主义现代化建设实践的发展内在地要求理论本身要具有实践解释能力和可操作性。高校思想政治教育要迎接21世纪信息时代和中国现代化实践发展的挑战，就必须深入到新阶段中国加强和创新社会管理，推进和谐社会构建的现实世界，结合时代和实践发展境况，增强高校思想政治理论教育的实践参与能力，从而实现理论教育的实践转向，实现其价值的最大化。

一、高校思想政治理论教育实践转向的理论与实践维度

实践转向是高校思想政治教育实现自身价值的必然要求。“真正的理论只有一种，就是从客观实际抽出来又在客观实际中得到了证明的理论”[1]，在信息时代的背景下，中国现代化建设进入经济社会的深层改革和战略发展期，高校思想政治理论教育的实践转向有着深刻的理论依据和实践缘由，需要从理论和实践层面对其进行深度剖析。

（一）理论之维

高校思想政治理论教育的实践转向，作为思想政治教育自身内涵的深化与拓展，需要一系列相关理论的支撑和依托，而的交往实践理论、思想政治教育的实践观和价值观建构了高校思想政治理论教育实践转向的理论之维。

马克思指出：“全部社会生活在本质上是实践的”[2]，而“社会――不管其形式如何――是什么呢？是人们交互活动的产物”[3]。在唯物史观的视野里，实践是人的内在本质力量的外显方式，人在满足自身生存和发展需要的社会生产生活实践中生成了对象化世界，建构了主体间的交往共同体，并在其中的实践活动中以一定的形式形成了主体间的交往关系，生成了以客体为基础、以主体为核心的社会关系。以交往实践理论为指导，高校思想政治教育应该突破以理论教育为中心的范式实现实践转向，搭建平台让高校大学生参与社会实践，使其在实践中寻找理论知识与现实社会的契合点和融合点，既能增强理论教育的实效性和时效性，又提升学生的交往实践能力，促进学生全面发展。

实践观认为：实践是理论的源泉、目的、发展动力和检验标准。思想政治教育首先是一种理论教育，理论教育植根于实践，并随着实践的发展而发展，同时应该回归实践，在实践中检验，高校思想政治理论教育的实践转向是思想政治教育本身特质的内在规定，也是思想政治教育实践观的基本点。

同时，“理论要说服人，就能掌握群众；而理论只要彻底，就能说服人。所谓彻底，就是抓住事物的本质。但是，人的根本就是人本身。”[4] 换言之，思想政治理论教育要“说服人”，使思想政治教育价值实现最大化，必须紧紧抓住人本身。而从事满足自身需要的社会生产生活实践活动是人的最基本的存在方式，是人的本质力量的最集中体现。因此，思想政治教育虽然是理论教育，但它的价值却体现为实践价值，即必须从人的需要出发并能指导人的实践，这客观上要求理论教育必须与实践有机结合，避免空洞和抽象，使理论教育的价值在实践中实现和检验，增强针对性、吸引力和有效性。换言之，理论教育的实践转向是思想政治教育价值观的内在要求，也是思想政治教育实现价值最大化的必然要求。

（二）实践之维

思想政治教育作为社会主义发展实践的重要一维，它的发展是与时代和社会的发展相协调的，并服从和服务于社会和人的发展。高校思想政治理论教育的实践转向不仅有深层的理论渊源和依据，同时也有深刻的现实依据和坚实的实践据点，即：当前和今后一个阶段，中国特色社会主义现代化建设的伟大实践将以科学发展观为指导，以构建社会主义和谐社会和实现人的自由与全面发展为目标，加强和创新社会管理，推进经济社会的转型与升级。这有机统一的系列实践活动和目标建构了高校思想政治理论教育实践转向的实践之维。

人是实践手段与目的的有机统一体，青年大学生是我国的人才宝库，是中国特色社会社会主义现代化建设的实践者和潜在推动者，是加强和创新社会管理、推进中国特色社会主义和谐社会构建的人力资源和潜在人力资本。因而，高校作为思想政治教育的主阵地，高校思想政治教育必须立足于社会主义建设的实践活动和目标，一方面高校思想政治教育主体要加大理论的宣传和解释力度，另一方面则要为受教育主体搭建实践平台，建构实践模式，让大学生投身到社会建设中，在实践中加深对理论的理解，提高理论的实践参与能力，从而助推高校思想政治理论教育的实践转向，使青年大学生在推进社会和自身发展的实践中寻找动力源，使构建中国特色社会主义和谐社会和追求人的全面而自由发展转化为青年大学生的自觉行动，使思想政治教育的价值得以充分诠释和实现。

二、助推高校思想政治理论教育实践转向的三个模式

高校打造三大实践平台，即学工成长发展网络互动平台、在校大学生社区挂职平台和志愿服务平台，建构虚拟环境中的二元主体双向互动模式、双重环体中的多维主体双向互动模式和现代公民文化环境中的结构性互动模式,使高校大学生在与新生代农民工共同成长发展、服务社区建设和增强现代公民意识中实现自我提升的同时助推社会管理的创新和和谐社会的构建，最大限度地实现思想政治教育的价值。

（一）学工成长发展网络互动平台：建构虚拟环境中的二元主体双向互动模式

大学生和新生代农民工是网络时代虚拟空间和虚拟社会中的主力军，团广东省委和广东省教育厅打造学工成长发展网络互动平台，该平台以新生代农民工开展网络高等学历教育学习为切入点，高校大学生以学习助理的身份参与新生代农民工“圆梦”计划人才培养工程，满足新时期大学生和新生代农民工的成长发展诉求。大学生担任学习助理使大学生由现实大学校园中单纯的受教育者转变为新生代农民工的理论教育者和学习管理者和服务者。大学生通过邮件、QQ、微博、手机等各种新媒体手段，加强与“圆梦”计划学员的交流沟通，引导他们坚定理想信念，树立正确的世界观、人生观和价值观，培养学员良好的思想道德、职业道德和心理品质，同时激励“圆梦计划”学员自立自强、奋发向上，完成学业。

大学生参与新生代农民工成长发展的“圆梦”计划，客观上要求大学生自身必须具有较广博的学识、较深厚的理论积累和较强的自我管理能力，方能胜任“学习助理”一职。学工成长发展联合阵线使大学生在身份转变和角色变换中认识自我、定位自我，并在协助导师和班主任开展实际工作中得到锻炼，在与新生代农民工互动中真切地了解新阶段的社情和民情，在帮助新生代农民工解决问题中提升自我，这是网络时代大学生与新生代农民工打造的成长发展联合阵线，是虚拟环境中教育主体间的互动模式，也是助推高校思想政治理论教育实践转向的有效模式之一。

大学生和新生代农民工是中国两大最为活跃、最有生机和活力的青年群体，加强这两大群体的教育、引导、管理和服务、满足他们成长发展诉求，不仅是现代青年思想政治教育的重要课题，也是和谐社会视域下加强和创新社会管理的新课题。学工成长发展联合阵线作为虚拟环境中二元主体双向互动模式为以上两个课题的研究找到了接洽点，也使大学生和新时代农民工作为教育主体参与社会管理和服务，在实践中培养有理想、有追求、有责任感、有影响力的“四有”青年，建构教育主体间的互动模式,在创新社会管理模式和推进和谐社会构建的同时培养和塑造两大青年群体。

（二）在校大学生社区挂职平台：建构双重环体中的多维主体双向互动模式

社区是与千家万户人民群众联系最紧密的基层之一，社区的管理和服务贯穿于基层群众生产生活的各个领域，没有基层社会的和谐稳定就没有中国特色社会主义大局的和谐与稳定。然而，由于社区工作繁杂，人力不足和人员素质偏低等因素，社区管理水平和服务质量的现状与人民群众的理想诉求存在一定的差距。缩小差距的有效途径之一是高校与社区合作，打造在校大学生社会挂职平台，建立大学生社区挂职机制，让大学生积极参与社区的管理和服务，创新社会管理模式，提高社区的管理和服务能力，推动基层和谐社会的建设。

在校大学生社区挂职平台建构的双重环体中的多维主体双向互动模式，一方面可以使大学生这一受教育主体在校园里接受教师的理论教育，提高理论修养，为实践工作奠定理论基础；另一方面，大学生在社区接受社区工作人员的实践指导，并在服务社区、服务群众中真切地理解中国特色社会主义和谐社会的理论；同时，教师、社区工作人员在为大学生答疑解惑中求进，甚至和学生共同研究和解决现实矛盾和问题，共同思考和探讨社会管理模式的创新和和谐社区的构建，使教育主体与受教育主体之间、教育主体之间、受教育主体之间这多元主体在管理和服务社区的实践中形成能动的多维双向互动关系，使高校大学生在推动和谐社区建设中助推高校思想政治理论教育的实践转向。

（三）志愿服务平台：建构现代公民文化环境中的结构性互动模式

马克思指出：“政治国家没有家庭的天然基础和市民社会的人为基础就不可能存在。它们是国家的必要条件”。[5] 国家理论认为，人为基础的市民社会是政治国家存在的必要条件之一，同时“决不是国家制约和决定市民社会，而是市民社会制约和决定国家”。[6] 而具有现代公民意识的个人、团体和社会组织则是市民社会的基础，缺乏公民意识的人，不太可能成为全面发展的现代化人才；缺乏公民意识的民众也难以推进国家的现代化进程，中国需要培育具有现代公民意识和文化的人才。

中国现阶段处于社会转型期，意味着中国的社会结构将出现根本转变，包括群体利益、社会关系、社会规范、思想观念等方面的全方位变化，同时也还有社会系统的序变，这一系列的根本转变将会扩大政府与市场无法触及、需要民众广泛参与的社会公共领域，这给中国特色社会主义和谐社会的构建提出新课题的同时也为塑造公民文化和公民意识提供了契机，后者在日常生活中具体表现为民众的志愿精神外化的志愿服务行动，即民众树立包容发展理念，重视共建共享、文明传承，自愿承担维护社会秩序和公共生活准则的社会责任，这也恰恰是和谐社会视域下高校思想政治教育培养人才的目标之一。

志愿（义务）服务是个人多方面多领域社会参与、志愿无偿提供社会公共服务的一种方式，是现代公民社会参与的基本方式，是自愿承担维护社会秩序和公共生活准则的社会责任的行为。高校大学生利用课余时间，在老人服务、帮教服务、城市社区建设、环境保护、大型社会公益活动等领域为政府和社会团体提供无偿服务，是中国社会转型期高校大学生参与社会管理和服务的有效模式，也是和谐社会视域下助推高校思想政治理论教育实践转向的有效模式。

大学生志愿服务在“奉献社会、丰富生活体验、提升自我”的过程中“传递爱心，传播文明，促进社会和谐和社会进步”，在创造社会价值的同时实现个人价值，在提升自我的同时提升社会成员的现代公民意识，增强社会凝聚力，从社会心理和公民文化上培育学生的现代素质，使具有现代意识的大学生成为促进中国社会现代化进程的人才基础。因此，大学生志愿服务，在一定程度上，可以说在开发现代公民文化的实践活动中实现人与人、人与社会、人自身的结构性互动。

助推高校思想政治理论教育实践转向的三个模式彰显了高校思想政治理论教育的时效性和实效性，即大学生在参与新阶段社会管理和服务的实践中增强对中国特色社会主义和谐社会理论的认知，并在提升自我的过程中助推和谐社会的构建，使人（大学生）与社会得以协调发展，使高校思想政治教育的价值实现最大化。

参考文献：

[1]《选集》(第3卷)[M].北京：人民出版社，1991，(6):817.

[2]《马克思恩格斯选集》(第1集)[M].北京：人民出版社,1995，(6):55.

[3]《马克思恩格斯选集》(第4集)[M].北京：人民出版社,1995，(6):532.

[4] 马克思恩格斯选集(第1卷)[M].北京：人民出版社,1995，(6):9

篇3

城市社区居民信息系统建立的主要任务就是对社区内居民信息的采集、整理、汇总、使用和共享，使社区更加有效、科学的对辖区内居民开展服务和管理，真正实现查询快捷、查找方便、真实性强、存储量大等优点。从社区工作人员来讲，可随时查询与辖区内居民有关的信息，真正提高了服务、管理水平和工作效率。旨在应用现代化的信息计算机技术，解决当前城市社区居民信息管理过程中存在的不足和问题，使社区对辖区内居民管理科学化、规范化、便捷化和现代化。从社区居民来讲，查询和自身生活息息相关、密切联系的信息也更为方便和自由，极大方便了居民的日常生活、工作和学习[2]。 

二、城市社区居民信息管理系统的设计与应用 

网络服务是服务导向架构（Service-Oriented Architecture， SOA）的主要实现技术，具有分布式、松散耦合、跨平台性与高度整合性的优点，提供了在因特网环境下完成应用系统之间互相操作（interoperable）和整合的技术架构。通过SOA可以取用云端服务原有的功能组件加以编排与组合，让彼此能相互沟通。开发者不必自行开发或拥有所有程序组件，视需要可以组合云端平台上最合适的服务，又因为每个软件或组件互相独立，因此可以任意更换来组合系统，提高再使用率与创新性。现行社区居民信息管理系统功能除了制式的问题外，最重要的差异是网站功能本身为一种工具技术的使用导向，网站上纯粹的工具使用者是很难主动去使用的，必定要通过一些情境的诱导设计才有机会达到预期的目的。对于社区居民信息管理系统的设计部分提出参与式成长的设计概念，亦即一种以阶段成长为主轴加入社区成员生活情境的参与及可持续发展和经验模式的概念[3]。一个社区居民信息管理系统多少带有某种的使命或是能够代表地方的特色，而想要在网站完成初期就达到了最终预期的结果是完全不可能的，因为使用者的人数多寡与使用因素影响了网站的运作，因此势必要倚靠渐进式的阶段规划，来作为一个网站发展而达到目标的主要架构。这样的阶段规划设计，除了让网站能够有依循发展的方向外，其所代表的意义还包含了一种通过行动过程来发展策略的内涵。 

一个社区居民信息管理系统的使用者本来就是发展的决定性因素，除了原先的目标意图外，配合使用者的需求做调整才是发展的重要依据，因此必须通过不断的修正才能够达到预期的目标，所以一个阶段成长的规划是必要的。经过服务规格定义后，通过服务实现决策确定服务实现策略，包含服务组件层及服务编排的实现，实现方式可于现有应用上进行服务封装或是重新建构服务，采自行建置或外包等决策方案[4]。确定实现决策后进行服务与IT组件的分配及组件的分层对应，如业务流程的组件或人工服务的组件等，亦即将服务与业务对应并通过IT实现。将一个或多个服务组件层组合成可公开被发现或静态系结（binding）、被执行或被编排到组合服务中，服务层提供业务范围内组件、特定业务单元组件、及在某些情形下特定项目组件，并且以服务描述形式具体化服务接口，使用提供的接口功能在执行时提供服务实现，公开的服务接口可独立存在或作为组合服务。随着云端的成长以及标准、伦理和法令的逐渐建立，其中的公有云越来越完善，其运用越来越广、越来越多，也越来越有秩序、越来越安全，所以公有云将成为云端运算主流。通过社区居民信息管理系统的架设，让社区人有一个共同发言、聚会、讨论的空间，重新将社区的情感找回来。 

结论 

总之，借助城市居民信息管理系统采集的信息，不断拓宽社区楼院居民协商议事范围，丰富协商议事形式，引导居民依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，保证楼院协商治理活动的有序运转，实现楼院环境的整洁有序、文明和谐，提升居民的满意度和幸福感，最终形成以楼院居民为主体、以多方力量为支撑、以协商议事为主线、以为民服务为方向的“自治+共治”楼院协商治理新模式。 

参考文献： 

[1]白永梅. 浅论社区居民电子健康档案管理系统保障机制的构建[J]. 山東档案，2016，（06）：172-174. 

[2]钱研. 基于社区应急管理的协同信息系统设计研究[J]. 白城师范学院学报，2016，（02）：20-23. 

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中图分类号：TU99文献标识码： A

当前，我国正处于社会转型，城市管理面对很多复杂的问题，传统的城市管理模式已不足以解决当前城市运行中的问题。在这样的背景下，党的十八届三中全会首次提出创新社会治理，推进国家治理体系和治理能力现代化。用“治理”代替以往使用的“管理”，一字之差，却是党的社会建设理念的重大突破。城市治理是国家治理的重要内容，城市治理强调公众参与，强调社会力量的参与。

一、公众参与城市治理的必要性

美国学者詹姆斯•罗西瑙在《没有政府的治理》一书中说，“治理是指一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必全部是政府等公共机构，也不一定依靠国家的强制力量来实现……治理是一种内涵更为丰富的现象，既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制”。[1]这里突出强调了大家有共同的目标，非正式、非政府的力量参与，不一定依靠强制力量。所以，现代城市治理需要发挥公众的力量，必须依靠社会力量的共同参与。

首先，公民参与是提升城市治理理念和手段的途径

理念的陈旧和落后，势必会阻碍城市经济文化的发展，在公民参与理念的推动下，城市治理应该确立以人为本的理念，人是城市生活的主体，城市治理是为了人民，城市治理需要依靠人民。也正是在这种意义上，公众更有权力和义务参与城市治理，公众参与使得城市治理具有很强的可操作性,可以保证城市管理部门与公众需求有效对接，从而满足公众需求。在公众参与理念的推动下,城市治理将向低成本、高效率、人性化的方向发展。因此，公众参与是实现公众满意、提升治理理念和手段的最佳途径。[2]

第二，公众参与是城市治理实践的需要

随着我国城镇化进程的加速，城市规模不断扩大，公共事务数量增加，而且日趋多样和复杂，原来的城市管理部门不堪应对，必须动员社会力量一起参与管理，这是提高城市治理水平的必然选择。公众参与城市治理主要是通过各种社会组织、企业、公民个人来发挥集体的力量，充分调动社会资源，对城市公共事务进行管理，切实减轻政府的负担。“现代化的城市管理模式提倡公民参与式的城市管理，公民自下而上地参与政府自上而下的管理要形成合力，强调公民参与城市管理，意味着不是简单地把公民看作城市管理的对象而应该看成是城市管理的积极行动者。”[3]因此，城市治理需要公众参与，公众参与是城市治理不可或缺的手段。

第三，公众参与是融洽政府和群众关系的需要

近年来，城市管理尤其是城管执法一直饱受诟病，在城管执法过程中，城市管理者与社会公众之间经常处于对立的状态，城市管理者与被管理者之间也频频发生冲突甚至出现流血事件。其最根本原因在于市民对城市治理工作缺乏了解。因此，城市治理通过社会公众参与切实保障公众的知情权、参与权和监督权，以此提升公众对于城市治理立法、决策的认知度和认同度，最大限度地消减因政府与群众间的信息隔阂产生的社会矛盾，赢得市民对城市治理的理解和支持，进而融洽了政府和群众的关系，促进了社会的安定和谐。

二、我国公众参与城市治理的问题分析

近年来，我国的城市治理工作尽管取得了一定的成绩，但是从当前公众参与城市治理的现实来看，还存在一些问题，主要表现在以下几个方面：

1.公众参与城市治理的整体意识薄弱

目前，有些城市的政府部门、社会组织和社会公众认为城市治理是政府和城管执法部门的事，“与我无关"的思想还普遍存在，使得公众在参与城市治理的过程中思想意识上处于一种被动的状态，主动参与意识不强、参与程度不够。大多数人只意识到自身是城市治理的对象，却没有认识到自身也是城市治理主体中不可或缺的一部分。另外，社会公众缺乏城市治理的知识，面对城市治理中出现的问题，无法提出正确意见，这样就不能形成比较强的社会整体治理能力。

2. 公众参与城市治理的制度规范缺位

公众参与城市治理缺乏法律制度保障，有些城市虽然出台了城市管理条例，原则上规定了社会公众应当积极参与城市治理的规定，但是在公众参与的方式方法、参与的范围以及参与的保障和司法救济方面，仍然是空白。对志愿者基本权利保障及服务管理体制等方面尚未有配套制度的支持，公众参与的权利和地位都没有法律保障，削弱了公众参与的积极有效性。致使许多公众参与都以非制度化的形式出现，公众参与不仅流于表面形式，而且还是偶发性的参与。

3． 公众参与的组织化程度不高

城市志愿者缺乏组织建设，志愿者的登记注册制度不完善，缺乏有效的组织建设。志愿者参与的临时性和组成的多元化等特点，很难在有限的时间内对志愿者进行有序的管理，致使志愿者的组织工作易出现混乱局面。此外，城市社区功能也未能有效发挥。社区是以居委会为自治核心发挥其在参与城市治理中的作用。目前，城市的社区治理作用并未得到充分的利用和发挥。对公众参与没有明确的参与形式、内容上的规范，造成了社区参与的盲目性和随意性。

三、完善公众参与城市治理机制的建议

公众参与是城市治理架构中不可缺少的一部分，如何建立健全完善的城市治理公众参与机制是城市发展中亟待解决的问题。 十八届三中全会为我们指明了方向，改进社会治理方式，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。激发社会组织活力，支持和发展志愿服务组织。

（一）确立公众参与城市治理的共识

树立“小政府”的公共治理理念，提倡公民参与、企业、非政府组织参与、非营利组织参与等社会多角色参与的公民社会理念，最大限度地发挥市民群众和社会各界在城市治理中的主体作用，使城市治理从被动转为主动，从应急变为长效。为此，我们可以通过电视、报纸、网络、广告牌等来进行城市治理指示的宣传教育，并定期开展各种活动，形成 公众参与共识，打造一个实实在在的公众参与的公共平台。

（二）健全公众参与城市治理的制度保障

1.完善公众参与的法制保障

完善公众参与的制度和程序，能够有效保障公众有序的政治参与，使得政府与公众之间沟通顺畅，制定的公共政策更有利于公众的利益，减少公共政策在后期实施过程中的阻力。公众参与机制的法制化也包括公众对政府权力机关的行政行为的监督。通过立法，为公众参与机制的运行提供法制保障。公众参与机制是一个系统工程，它涉及社会生活的许多方面，机制中政府一方是权利的拥有者，随时都有滥用权利的可能性，而另一方是普通民众，其权益随时可能被者侵害，在这种不对等的权利博弈下，如果没有法律法规等给予民众的保护和对政府的约束、监督，将会使民众的基本权利受到侵害。

2.建立公众参与评价机制

在公众参与城市治理的过程中，最容易被忽视的环节就是参与成果的评价和评估。由于缺乏可操作性的评价机制，对公众参与的实际效果，往往很难界定。因此，要探索建立开放的参与评价机制，可以考虑成立由政府机关、专家学者、一线城市管理人员。市民共同参与的开放型城市治理评价机构。通过评议活动，以媒体、公报等形式向参与者反馈，得到参与者的理解和认可。

（三）构建公众参与城市治理平台

1.加快社区平台建设。公众参与城市治理实践应充分利用社区联系公民与政府的中介作用，在社区搭建公民参与平台，以解决社区城市管理矛盾入手，调动社区力量，使社区成为城市管理的真正基点。由于长期在同一区域内共同生活，公众基于共同利益容易形成相对统一的城市管理理念，弥补了公众参与城市治理存在分散性和无序性的缺陷，再加上我国社区组织相关法律法规的日趋完善和业主委员会等居民自治组织的蓬勃兴起，为居民参与更高层面的城市管理活动奠定了坚实的基础。

2.加快电子政务平台建设。随着互联网技术的飞速发展和我国网民群体的逐步成熟，以及信息化技术在城市管理领域的广泛应用，电子政务在当前和今后的公众参与城市治理中，作为公众参与手段，将发挥不可替代的作用。因此，加快电子政务平台建设在当前我国政府大力推行政府信息公开的背景下，是政府可以考虑同步进行的重要举措。

（四）提高公众参与城市治理工作的组织化程度

1.引导企事业积极参与城市治理工作。通过引导企事业参与管理城市的各项公共事务，为社区开展相关教育培训提供帮助、资金支持，不断提高企事业单位的参与度。

2.要积极培育社会组织。社会组织为公众参与城市治理提供载体，政府要给社会组织成长创造宽松的制度空间以促进其参与城市治理，在财政税收方面给予一定的优惠政策，必要之时应该提供一定的资金支持，。此外，政府还要对社会组织的发展给予适当的技术支持，为其发展创造良好的社会环境，帮助和促进社会组织成为一个理性、成熟的公众参与载体。

3．志愿者组织制度化。组建城市志愿者队伍，是加强城市治理工作体系建设的重要内容。首先，要完善志愿者的登记注册制度，加强志愿者的组织建设。其次，要对志愿者要进行定期的训练，这样既可以辅助专业城管的执法工作，补充专业城管队伍的不足，大大提高城市治理的专业化水平。再次，强化对志愿者的激励机制，对参与城市治理的志愿者实行保险制度。

总之，面对新型城市化、面对日益高涨的各种权利诉求的今天，公共治理改进、城市治理创新的需求比任何时候都要迫切，探索公众参与机制，培养公众参与能力，推动城市治理从“单向管理”走向“社会共治”，从而最大限度激发社会活力，最大限度增加和谐因素，加快实现治理能力现代化既定目标。

参考文献：

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随着我国改革的深入，推进社会治理的完善和创新，促进社会治理路径更加多元化，实现全民参与共建和共享理念下的社会治理形式，成为当前我国发展的当务之需，具有重要的现实意义。

当前我国社会治理方式相对单一，缺少双向互动

治理理念守旧，对社会治理重视程度不够。我国部分的领导干部，尤其是一些地方政府管理人员对于协调发展这一观念的领会并不深刻，工作的重心更多地放在经济建设上，经济的发展固然是重要的，但若是只发展经济，而社会的科学化、系统化治理水平停滞不前，就会导致很多社会问题出现。有些地方政府不懂得社会治理和经济发展需同步的重要性，而是先发展后治理。

管理方式单一，缺少双向互动。我国的政治管理方式，大多都是单向的上传下达，从上而下的具有权威性质的管理模式，对于分享性的双向参与和互动则显得比较陌生。一些政府工作是一种非良性的循环，例如项目的引进，引发了诸如工业污染等问题，之后陷入群众反对政府再停建这样的怪圈，而不是通过双向的沟通实现经济的发展。这就说明了社会治理的模式必须要改进。

参与主体范围相对较窄，缺少广泛参与。整个社会治理活动中，党和政府担负着主导作用，但是同时也需要社会组织、企业，以及社会群众的积极参与，使得社会治理具备更加多元化的主体基础。而我国目前的情况是，政府的主导作用虽然在有效发挥，但是其他主体的参与欠缺，社会组织发展较慢，对现有问题的解决所发挥的作用有限。公民参与程度不高，一方面参与水平和热情不高，另一方面政治参与具有逐利性，尤其是在一些偏远地区，对无利益的事情公众往往关心程度比较低。

共享理念下社会治理现代化的意义

有助于实现社会转型。改革开放以来，我国的社会和经济都经历了不断的转型，实现了由计划经济逐渐过渡到市场经济。这些转型所带来的变化，主要有：第一，不仅促进了生产能力的提高，同时也引发了很多的社会问题。第二，经济高速发展要求对社会发展方式和结构也相应作出调整。第三，加快了城镇化的步伐，不仅使得城乡结构进行了更新，同时也说明了我国正在从一个农业社会向现代社会的转变。第四，社会层级的多元化，打破了传统的工人、农民以及知识分子等比较单一的结构，涌现出了更多的阶层。不同的社会群体面对更加多样的利益分配，出现利益之间的差距和由此引发的冲突。原有的社会管理方式已经无法适应现在社会的变革，所以我们必须不断地建设更加现代化的社会治理模式，实现全民共享的治理格局。

有助于实现现代化目标。十八届三中全会提出要将我国的社会治理从原有的单独依靠政府管理向多元化的治理主体共同参与进行转变。传统的治理模式往往是政府唱“独角戏”，遇到问题政府一力承担，社会组织和公众参与较少，政府和群众之间缺少缓冲。这就导致发生矛盾时，一方面政府为了安抚群众往往仓促了事，不仅使得其形象受损，也不利于问题的解决；另一方面，政府的压力过大，在处理社会矛盾时，往往会力不从心，也难以专心于推动民生发展。所以，要扭转这样的局面，就需要拓宽公民参与社会治理的渠道，这是社会治理现代化以及社会主义现代化的要求。

有助于预防社会风险。面对复杂多变的国内外形势，未来的五年，有可能是我国发展所面临的各类风险开始显露的时期。这些风险包括生态环境、经济、政治等方面，同时也有来自于国际经济、军事的风险。

在我们建设全面小康社会的关键时期，必须要有察觉问题的意识，并且对于那些潜在的风险要及时进行防控，对于现有问题要积极解决。对于这些风险如何防控，怎样解决，不仅需要党和政府的领导，也需要群众的参与，要充分让国民了解到自身在国家治理中的主人翁地位和身份，提高主动参与社会问题解决的热情。

共享理念下提升社会治理能力的路径

社会治理现代化主要是体制的创新，而体制的核心是人，人与人之间的和谐，才能促进社会的安定，所以社会治理的重心需要落到每一个人身上。

转变政府职能，改革创新管理体制。政府职能的转变是为了推进体制改革的进一步完善，从本质上讲就是解决政府需要做什么和不需要做什么。其重点就是政府和市场主体以及社会发展之间的关系，也就是在国家发展中，这三者的职权划分。首先，政府部门要把不是必须由政府管理的社会事业划分出去，这一方面是对其主导职能进行强化，同时也为社会组织和群众的自我约束和管理提供空间，推动社会组织的发展，同时也促进群众积极参与社会治理。其次，政府要构建平等的协调机制。这种机制一定要保障参与到协调中的各个主体之间平等的地位，使得不同利益主体的观点都能有效地沟通表达，在协商中互相理解，找到解决的办法。政府应率先建立沟通平台，这不仅可以增加社会组织和群众参与治理的积极性，而且可以减少社会冲突。

完善社会治理的法治基础。要实现社会治理的现代化，就必须坚持依法治理，构建共享理念下的社会治理，推动我国依法治理的进程，使得社会治理的法制化能力加强。第一，完善治理I域的立法，做到有法可依。十以来，我们的社会治理加快了法治化的进程。但是有些环节上的立法还是比较滞后，例如对于社会组织的管理法规，不仅数量少，而且配套说明也不够完善，导致了操作性较差。第二，增强司法公信力。在法治社会中，最终的法律防线就是司法，同时这也是社会公平真正实现的重要因素。要做到群众有问题直接寻求法律援助的前提就是司法的公正。要做到让每一个公民都能在任何一个司法案件中感受到公平与正义。

积极依靠群众的力量，进行社会体制的创新。任何一个政策和改革的成功都离不开群众的支持，现代化的社会治理也同样如此。社会发展的主体是群众，是每一个公民，我们倡导的共享理念就是为了做到“人人都参与、人人都享有”。那么，我们怎样才能团结群众的力量，平衡各方的利益，实现社会和谐呢？这就需要我们对社会体制进行不断的创新，深化改革，让群众对自己的收入水平、幸福指数、健康保障都有一个清晰的认识。

第一，要进一步拓宽群众利益诉求路径，建立完善的利益实现机制，努力推进多渠道问题解决机制，使群众权益保护制度化，真正让每一个国民的合法权益都能实现。第二，积极发挥人民群众的主导作用，形成一个人人积极参与，人人都能广泛享有的新的互动模式。通过政府的不断引导，依靠群众力量来推动他们自我治理。第三，社会治理的实践重点应以每一个社区为单位。社区是根据不同条件划分的群众生活的集散地，是群众力量的载体。通过有效的社区治理，不仅能够充分了解群众的利益诉求，同时，群众也能够通过自我服务以及调节来减轻矛盾，实现共享理念下现代化的社会治理。

（作者单位：上海海洋大学学院）

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1.坚持科学规划引领，明确生态文明建设目标定位。建邺区生态文明城建设，始终坚持在规划的指引下，高标准建设“绿色河西”、“生态建邺”。《南京市建邺区总体规划（2010-2030）》明确了建邺生态文明建设的发展目标和发展战略，把打造“宜居宜业的国际性人文绿都示范区”作为建设“南京都市圈重要现代服务业中心和国际性现代化生态滨江新城区”重要发展目标，将“功能强化与品质提升”作为建设“南京都市圈重要现代服务业中心和国际性现代化生态滨江新城区”重要发展战略，围绕高品质滨江生态宜居宜业新城区的定位，按照低碳生态示范区的理念，进一步优化中北部地区的环境品质和配套设施，高标准推动南部地区和江心洲的规划建设。这既丰富了建邺生态文明建设的内涵，提出了更高、更具体的要求，又为建邺生态文明建设明确了定位，指明了方向。

2.注重绿色项目建设，提升城市生态文明品质。建邺区高标准实施了”绿色河西”工程，建成滨江风光带滨江公园、绿博园、万景园和滨年公园等，建成10万平方米的中央公园和长约2公里的商务绿轴。中部地区绿化覆盖率达48%，人均公共绿地达22平方米，80%以上居民步行10分钟即可到达一块城市公园、社区公园、街头广场绿地等集中绿地，形成以“三带（长江沿线绿带、夹江沿线绿带、南河—秦淮新河沿线绿带）、四轴（江东路、应天大街、河西大街、江山大街四条重要的绿化轴线）、多点（多个公园绿化节点）”为核心绿化网架的绿地系统。正在建设中的海峡城项目“云谷三号”获得了世界建筑环保评估最权威机构——美国绿色建筑协会（USGBC）颁发的LEED标准金级预认证。该项目以海峡之芯为示范，从屋顶绿化、太阳能发电、雨水回收技术、节能保温等技术入手，将可持续性、节水、能源材料带入建筑中，“基地保水”、“生态屋顶”、“雨水收集”、“社区热岛效应与社区风环境优化”、“太阳能停车栅”等把绿色可循环空间引入生活，将建设成为中国领先的绿色、生态、节能社区。正在建设中的新加坡生态科技岛是河西新城迄今为止最大的生态科技项目，在“绿色、生态、低碳、节能”方面，将充分彰显绿色、滨江、生态河西的新形象。

3.实施小区提升工程，打造人居生态文明家园。建邺区按照现代化新建邺的设想，全面实施整合区居住环境综合改造提升，累计完成“平改坡”、立面出新等房屋整治1500多幢和街巷出新近百条；进行了忠字河、南湖东河、南河、北河水、幸福河环境整治，湖西街、文体路、南湖东路等道路环境综合提升，小庄子、河北大街、莫愁湖东路108巷等淹水片区改造，店招、广告、围墙改造、城市小品建设；全面实施雨污分流工程；久被尘封的南湖公园建成全市首个集休闲、娱乐、运动功能于一体的多功能、开放式大型社区公园；实施水西门大街、江东中路等重点区段亮化。建设区体育大厦、莫愁湖小学、奥体新城中学、兴隆、南苑、沙洲、双闸社区中心等一批公共配套设施。与此同时，出台《建邺区关于加强城市长效综合管理意见》、《河西新城城市管理导则》，进一步推进城市精细化和长效化管理，开展渣土整治等环境专项整治行动，加强扬尘污染控制和渣土运输管理。在全市率先推广垃圾分类，覆盖率达51%，在全市排名第一。继续保持拆违控违的高压态势，拆除违建数百万平方米。巩固提升“创卫”、“创模”成果，集庆门大街创建成为省级市容管理示范路，水西门大街被评为市级市容管理示范路。顺利通过全国长江流域水污染防治考核、国家环保模范城市复查和国家卫生城市复审。建设数字建邺社区综合服务平台，实现区-街-社区三级政务外网互联互通，城市模块化管理系统获建设部华厦科技进步奖，技术和应用水平国内领先。

4.开展创新创建活动，传播城市生态文明文化。建邺区依托新城背景，紧扣“十运”、亚青和青奥等主题，精心策划和创新组织“十运”倒计时200天万人太极拳展演、“盛世迎十运、龙狮跃新城”全国舞龙狮精英赛、“放歌新城、相约十运”文艺晚会、世界城市建设论坛和城市CBD发展研讨会、第15届全国城区体育工作研讨会、“迎青奥万人长跑”、“舞动青春走进青奥”、“我与青奥共成长”、“十万人看河西”、“文明从细微处入手”、“做文明观（听）众”等一系列城市生态文明活动，充分展示新城“运动之区、健康之区、活力之区”风采。开展生态文明单位、生态文明行业、生态文明街道、生态文明个人等各类创建活动和“文明楼栋”“五好文明家庭”等评选活动。创建“生态文明城区”“生态文明和谐社区”“生态文明明星社区”“绿色人居环境社区”“绿色市场”等。举办“河西建邺十年晒幸福”“精彩365，快乐每一天”等精彩活动，让城市生态文明文化在新城得到广泛有效传播。

5.发展生态健康产业，保护城市生态文明环境。建邺区始终致力于发展现代服务业.紧紧追踪低碳经济、循环经济、智慧经济等产业发展新趋势，加快推进生态健康产业发展。实行搬迁、关停、转型计划，对高能耗、有污染、影响生态环境质量的企业，限期搬迁和关闭，至今年底，新城建邺将不再有对生态环境质量有影响的企业。实行“千企升级”行动计划，从规模效益升级、创新能力升级、产业链条升级、经营管理升级、品牌质量升级、两化融合升级、绿色制造升级、人才队伍升级等八个方面促进企业转型升级。实行节能降耗计划，在雨润公司、中北公司等重点企业中推广清洁生产技术，创建环境友好型企业；在奥体中心等大型活动场所推广和普及能源计量器具，全面提高能源利用效率。对拟落户园区项目的税收、就业、产业集聚度、低碳环保等进行综合评估，确保项目引进质量，增创产业生态健康发展新优势。依托市场，推动科技创新，以科技带动生态健康产业的发展，逐步把建邺的产业调整、改造、发展成为生态健康产业，实现市场经济与生态经济的有机统一和同步发展，形成一种可持续发展的生态健康化产业体系，努力提高生态健康经济在建邺国民经济中的份额。

二、建邺区生态文明建设的显著成效

1.推进了产业结构的战略性转变。自2002年坚持不懈地进行生态文明现代化建设以来，全区上下坚定不移地大力发展现代服务业，淘汰能耗高、有污染企业，加快促进产业培育与经济结构的优化调整。“十一五”期间，牢牢把握各种战略机遇，积极发展高新技术产业、现代服务业，走高端、高效、高辐射力的产业发展之路。“十二五”以来，加大产业结构调整力度，走转型发展之路，通过大力引进和发展现代服务业，淘汰传统落后中小企业和有污染、高能耗企业，改造提升现有规模企业、引进技术和转型升级，使金融、总部、研发等高端产业比重不断加大，努力构筑具有核心竞争力和强劲内生动力的产业体系，打造以高端现代服务业为主导的全省现代服务业核心区，实现产业结构、产业层次和产业品质的不断优化和提升。全区现代服务业增加值占GDP比重突破80%，主导产业发展优势明显，金融业已集聚各类机构190家，其中法人总部9家，一级分支机构42家，准金融机构79家。电子商务、游戏动漫、文化广告创意和现代商贸发展迅速，并形成了一定规模，集聚企业1100多家，产生年营业收入达200多亿元。

2.推进了百姓生活走向更加幸福的时代。建邺区的生态文明城建设，一方面通过多年的生态文明宣传教育和文明城区创建等一系列活动的开展，产生了浓厚的社会生态意识优势，居民环境意识得到较大提高，参与环境保护与建设的意愿不断增强，区人大代表和政协委员每年关于环境问题的建议和提案有数十条，特别是“12345”、民意调查等活动的深入开展，大大激发了公众参与环境保护的热情，每年收集到环境方面的问题多达数万条，倒逼政府加大生态文明建设力度。当前，在十精神的指引下，加快推进生态文明建设，广大群众的生态文明理念和意识不断攀升。这更为建邺加快生态文明建设提出了重要的时代要求，创造了良好的时代契机。另一方面，建邺区的生态文明建设，坚持以百姓幸福为目的，持续实施“绿色河西、生态建邺”建设工程，使百姓生活环境得到极大改善。全区绿化覆盖率达到45%以上，社区居民5分钟内可见社区公共绿地公园。饮用水源地水质稳定100%达标。2012年创建绿色社区2家，星级绿色社区1家，绿色学校3所，餐饮业污染控制示范街2条。顺利通过国家环保模范城市复查。今年全面启动国家生态市创建工作，建设南京河西新城区国家低碳生态示范区，必将有效提升民生福祉，推进建邺区生态文明现代化。

3.推进了城市品质的国际化。建邺区在建设生态文明现代化过程中，始终坚持河西新城发展的国际定位，以国际视野来规划河西，主动融入生态文明城市发展的国际潮流，用国际标准来建设生态文明城市；学习借鉴新加坡等国际先进的经验和办法，按照国际惯例来管理城市，河西新城的建设品质和环境面貌显著提升。“十一五”“十二五”时期，建邺区创新生态文明城市建设与管理模式，同步推进新城建设和老城改造提升，城市环境面貌发生巨大变化。河西CBD彰显了国际生态环境特色，一个花园式的中央商务区初具规模，成为一个拥有现代化商务办公功能的，又不乏良好的生态环境和丰富的文化底蕴的综合型CBD，充分体现了人与自然的和谐。正在建设中的新加坡南京生态科技岛，借鉴国际先进生态理念，建设一个集产业、文化、居住为一体，生产生活生态相协调，经济繁荣、社会和谐、资源节约、环境友好的宜居、宜商、宜业、宜游的现代化滨江生态新城，长三角乃至全国生产发展、生活富裕、生态优美的生态文明示范城。河西南部地区，规划把河西南部地区定位为“南京市拥江发展的滨江前沿地区，宜居、宜业的生态化新城区”。不久的将来，一座国际化的生态文明城将呈现在世人面前。

三、建邺区生态文明建设的思考与建议

几年来，建邺区的生态文明建设工作取得了一定成效，但还存在一些不足，主要是生态产业基础还不够坚实；民众生态价值观的形成仍需进一步加强；公众参与生态文明建设的机制仍需健全和完善；环境综合整治和城市品质提升力度仍需进一步加大；新加坡南京生态科技岛和南部低碳生态示范点等重大生态项目建设步伐亟须加快；生态示范区创建中少数指标还存在一定差距；等等。当然，生态示范区建设不只是拿块牌子、打打品牌，更深层、更内涵、更本质的是以人与人、人与自然、人与社会和谐共融为宗旨，以形成资源节约性和环境友好性的产业结构、增长方式、消费模式为内涵，引导全社会走上持续和谐的发展道路。当前，建邺区生态文明建设中还面临着一些新的课题，需要进一步地思考和探索：

1.几点思考

（1）建设生态文明有助于提高河西新城国际竞争力。随着全球环境问题的日益突出，自然资源和生态环境的稀缺性成为人类社会面临的共同问题。出于全球环境保护的需要，生态化设计、循环利用资源、保护环境等已成为国家产品竞争力的重要标志。可以预见，谁在有利于环境保护的产品设计、技术创新方面占据优势，谁就会在新的国际竞争中占据制高点。为此，世界各国，尤其是一些发达国家，竞相追求生态文明。英国：为保护环境，提出“禁用塑料袋”的口号，举国上下，从首相到商家、平民百姓都在关心如何降低塑料袋的危害。日本：多年之前，日本就开始大力建设生态文明。为了推动环境负荷低和资源利用率高的循环型社会的构建，颁布了《建立循环型社会基本法》，还分别制定了《绿色采购法》《促进包装容器的分类收集和循环利用法》等。德国：制定了《循环经济与废弃物管理法》，它把资源闭路循环的循环经济思想推广到所有生产部门，其重点侧重于强调生产者的责任。美国：在能源战略上，美国通过财政手段鼓励可再生能源的开发和利用，同时政策倾斜，鼓励节能。在当今全球生态环境危机空前严峻之时，国际竞争更重要的是应该比谁最能可持续发展。因此，建邺区在开发建设河西新城中，注重建设生态文明，有助于提升城市品质，增强城市功能，形成国际竞争优势。

（2）建设生态文明有助于提升科学化发展水平。科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续性，根本方法是统筹兼顾。生态文明建设的本质是人与自然和谐，生态文明建设的核心是经济与生态协调，生态文明建设的任务是“两型社会”，即资源节约型、环境友好型社会，生态文明建设的目的是可持续发展，生态文明建设的归宿是和谐社会，生态文明建设的模式是绿色发展，生态文明建设的途径是循环经济。因此，建设生态文明是深入贯彻落实科学发展观的重要内容。建设生态文明，要正确处理快速发展和可持续发展的关系，坚持走资源节约型、环境保护型的发展道路，建设人与自然高度和谐的生态文明，让老百姓呼吸上清新的空气、喝上干净的水、吃上放心的食品、有一个良好的宜居宜业环境。建设生态文明，是贯彻落实科学发展观、建设幸福都市的重要战略举措。

（3）建设生态文明有助于加快打造南京现代化国际性城市新中心建设步伐。节能减排已成为我国城市现代化的必成指标，因此，我国各大城市在建设城市现代化进程中，高度重视生态文明建设，更为注重的是人居环境与城市可持续发展。北京市以绿色塑造未来：一是营造清新城市环境，让空气更清洁，实现垃圾全处理，全面治理水污染，防治其他污染。二是重现秀美自然山川，让森林走进城市，让绿色遍布乡村，让河流风貌再现。三是共建宜居绿色家园，深入推进节能降耗，倡导绿色生产生活，积极应对气候变化。上海市以“环境经营”谋经济生态双赢，以高新科技推动节能减排，5年节约的标煤相当于4座年产百万吨级的大型煤矿，实施生命水源“青草沙原水”工程，千万上海市民喝上“有点甜”的“江心水”，人均绿地面积已从“一张报”大小扩展到“一间房”，今后三年内将投资百亿元强化PM2.5防治，“消除灰霾见蓝天”。深圳市以构建“生态格局、生态经济、生态环境、生态制度、生态文化”五大“生态文明体系”成为国内生态文明建设的先行者。杭州市大力发展生态经济，以循环经济理念为指导，以产业结构调整为核心，以产业集聚为抓手，构建结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高的杭州特色“3+1”现代产业体系。因此，建设生态文明是打造南京现代化国际性城市新中心的内在需要，也是必然选择。建设生态文明主要污染物排放必将得到有效控制，生态环境质量必将明显改善，产业结构必将更加优化，居民生态文明观念必将牢固树立，现代化国际性城市新中心必将早日建成。

2.几点建议

建邺经过几年的开发和建设，生态文明建设的比较优势已十分明显，并形成了良好的生态文明建设基础，应借创建国家生态文明示范区之契机，创特色树品牌，形成具有国际影响力生态品牌，将建邺生态文明建设推向新的高度。

（1）实施城市水利生态化建设工程，做足水文章。水是生命之源、生产之要、生态之基。建邺区水资源丰富，拥有长江之滨、影色秀丽的莫愁湖、南湖，辖区还数十条纵横交错的河流，应充分挖掘潜力，加大水资源保护和利用力度，贯彻落实党的十精神，把水利放在生态文明建设的突出位置，要通过加强长江水源地保护和用水总量管理，推进水循环利用，全面促进资源节约；要通过推进水土流失综合治理，加快长江岸线和内河等水利建设，增强城市防洪抗旱排涝能力，加大自然生态系统和环境保护力度；要通过完善最严格的水资源管理制度，防止被治理的河、湖等再次被污染，让水文化建设成为建邺生态文明建设的亮点。

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一、方庄教育集群的酝酿和建立

方庄教育集群的建立不是自上而下的捆绑发展的行政指令，而是源于自下而上的教育主体意识的萌发。早在2009年暑假，北京十八中和中央音乐学院附中就开始了联合办学的尝试。众所周知，中央音乐学院附中作为音乐专业学校，拥有强大的音乐师资和课程优势。作为市级示范校，北京十八中名师荟萃，拥有优质的基础教育课程资源，文化课教学具有很强的优势。两校虽然同在方庄社区，但因归属不同，长期以来基本上是“各自为政”，自我发展。如果两所学校联合起来，资源共享，优势互补，一定能够极大地推动两校的共同发展。北京十八中的想法迅速得到了丰台区教委和方庄地区办事处的大力支持，也得到了中央音乐学院附中的积极响应。在区教委和办事处的积极推动下，两校的资源共享的合作办学试验从2009年暑假一开学就进入了实施阶段。

合作办学使双方在没有增加任何投资的情况下，中央音乐学院附中的学生享受到了市级示范高中的优质文化课教学，基础文化素质迅速提高。北京十八中的学生享受到了音乐专业院校师资的教学，极大地提高了音乐素养，使音乐课成为最受欢迎的课程。资源共享的合作办学试验受到了两校学生和家长们的一致欢迎。

北京十八中和中央音乐学院附中合作办学的初步尝试，使丰台区教委产生了将这种资源共享的合作办学进一步拓展的工作思路。丰台区教委的工作思路得到了方庄地区办事处的大力支持，也得到了方庄地区其他学校的积极响应。方庄地区汇聚了27所高中、初中、小学、幼儿园、职业学校、民办教育机构，已经具备了区域联合办学的条件。经过充分的调研、沟通，在区教委和办事处的主导下，以北京十八中为龙头，涵盖方庄地区27所学校的教育集群开始筹划建立。同时，教育集群这种区域教育发展模式得到了丰台区政府高度重视和肯定，在《丰台区“十二五”时期教育事业发展规划》中对教育集群实验进行了明确的规划，确立了“政府主导、学校协同、资源共享、特色衔接、共同发展”的集群机制，使方庄教育集群成为丰台区政府主导的教育实验项目，以北京十八中为龙头的方庄教育集群宣布正式建立。

二、以资源共享为主要功能的初级形态

2011年5月，以北京十八中为龙头的方庄教育集群全面展开教育集群的实验和实践。第一，成立了由区教委、集群校、龙头校、社区和家长代表共同组成的方庄教育集群管理协调中心，作为集群的管理、协调机构，并在十八中设立了方庄教育集群办公室负责集群的具体工作；第二，制定了《方庄教育集群实验区规划方案》，积极进行联系、沟通、协调，调度集群课程建设和资源共享等工作。集群各学校也设有专门的集群联系人进行集群共建；第三，十八中在学校校园网上建立了专门的“方庄集群”专栏，后来又建立了“北京方庄教育集群数字云平台”，及时关于方庄教育集群的课程信息并进行资源共享建设。第四，集群还建立了集群教师教科研中心 、集群教师培训基地、集群家长培训中心、集群教育质量测评中心、集群校长论坛、班主任论坛等集群发展支撑平台，集群实行教学硬件、软件、课程、师资等教育资源的共享。例如，对于十八中的音乐厅，集群校要使用的话只须提前在网上预约即可免费使用，如果使用冲突则由集群办公室协调。北京十八中的“名师大家进校园”活动，集群数字平台将及时信息，集群校无偿共享。到目前走进集群的名师大家有三十余人次。在师资共享方面，中央音乐学院附中与北京十八中教师交叉站讲台的做法非常成功。

在区教委的领导和全体集群人的共同努力下，到2011-2012学年度结束时，方庄教育集群资源共享的目标已经基本实现，方庄教育集群的实验取得了初步成功。

三、以课程为中心的

区域生态教育共同体的中级形态

以资源共享为主要功能的初级教育集群，只能解决方庄地区教育的“温饱问题”。要全面提升方庄地区的教育水平，使方庄地区的教育达到“小康”，必须对方庄教育集群进行升级。在丰台区教工委、区教委的积极支持下，方庄教育集群确立了“立足于师生的生命价值，服务于师生身心的全面健康发展，打造以课程为核心的优质区域教育生态，推动方庄地区教育的优质、均衡、内涵发展”的集群升级战略。

1.横向贯通

（1）构筑区域生态精品课程体系。集群突破了学校间的边界，实现了课程资源开放共享、优势互补，不断打造出新的精品课程，构筑区域生态精品课程体系。例如 “新音乐教育”课程，由中央音乐学院教师授课，立足于我国音乐教育优良传统，借鉴目前世界上流行较广的音乐教育体系――奥尔夫体系、柯达伊体系、达克罗兹体系的成功经验，探索出的一条融合中国本土音乐文化与国际先进音乐教育理念、方法的中国特色的音乐教育之路。

（2）构筑职业成长、人生规划体验课程体系。集群充分发挥集群内职业教育、普通教育和成人教育的作用，采用学历教育和非学历教育相配合的方式，采取签订合作协议的弹性合作机制，充分实现精品课程优势互补、共享，构筑职业成长、人生规划体验课程体系。例如，将普通校的劳技教室建在职高，请职高教师对普通校学生进行基本生存技能培训、家政培训等。同时，让职高学生也有学习普通校课程的机会，让他们也有进入高校深造的机会，充分调动了职高学生的学习积极性。

五、方庄教育集群发展的经验

在方庄教育集群的发展过程中，我们总结出了集群教育发展的一些具有普遍意义的经验。

1.龙头带动，优质共享

教育集群化发展，需要借助集群内龙头学校的带动辐射作用。龙头学校拥有的教育资源，在一个相对固定的区域内，一般具有明显的优势。其学校硬件基础设施、师资力量、管理模式、生源质量、社会声誉都明显优于区内其他学校，很自然会成为其他学校模仿和学习的榜样，龙头学校在教育改革和学校建设方面的举措会对其他学校具有明显的示范带头作用。教育集群化发展的目的，就是要促进区域教育的优质、均衡、内涵发展。要实现这个目标，就必须同时开展两个方面的工作。一是充分利用龙头学校的资源优势，把龙头学校建设成区内其他学校的楷模和榜样，二是通过优质资源共享，把龙头学校的优势扩展到其他学校，实现教育的均衡发展。资源共享，就是集群内所有学校共享龙头学校的教育资源，包括师资力量、管理模式、硬件设施等，同时，龙头学校也能共享其他学校的资源。

2.一体多元，生态共生

一体多元就是各集群校在同一个区域教育共同体――方庄教育集群内，实行多元化发展。因为优质均衡是基础教育发展的核心目标，内涵发展是实现这一目标的根本途径，张扬差异是实现这一目标的有效方法，各美其美是优质均衡的具体表现。集群不同于集团，集群建立后，集群校的法人地位不变、办学性质不变、人事关系不变、资源的所有权不变，这是一种既自主又合作的“1+N”体制的区域教育共同体，集群校是平等的战略伙伴关系，互相尊重，共赢共生。这种体制激发了每一所学校自我管理、自主发展的内驱力。

集群发展不仅是资源的简单整合、平均，实质上集群内各种元素组合方式的根本变革，是一种结构的调整和优化。通过结构的优化调整，能够实现集群治理效率的提升，而要实现这种提升，必须基于深度资源合作、整合与共享，才能实现区集群的良性互动、循环和升级。也就是说必须将集群建设成为优质区域教育生态，不仅生态共生，而且必须不断发展，创造出更高级的课程教育资源。

3.内生外引，打通各学段学生出口

区域教育根本目是解决学生的出口问题，教育集群如果不能打通各学段学生的出口，彻底改变金字塔式的教育结构，那就只能是一个低级的教育共同体。所以，集群必须从内外两个方面着手，内生外引，打通各学段学生出口，才能实现集群的根本任务。

方庄教育集群建设取得的成绩，得到了社区、家长和学生的好评，《人民日报》、《中国教育报》、《中国教师报》、《北京日报》、《北京青年报》、《北京晚报》、《北京晨报》、《北京商报》、《北京考试报》、《新京报》、《京华时报》、《法制晚报》、《竞报》、《现代教育报》、《丰台报》、《劳动午报》等十余家新闻媒体先后进行了五十多次报道。丰台区教委也适时地将教育集群这种发展模式进一步推广，目前除方庄教育集群外，又建立了东高地、云岗及南站3个教育集群。2014年，丰台镇、马家堡、卢沟桥、长辛店等地区将建成4个教育集群。2015年，万丰、大红门、南苑、丽泽金融区等4个教育集群也将建成。预计到2017年，还将建成科技园区、首经贸、园博园、青龙湖等4个教育集群。届时，丰台教育集群将达16个，集群化发展将成为丰台区教育的突出特色。

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doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 01. 121

[中图分类号] C912.8 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2017）01- 0207- 04

0 引 言

智慧社区是社会管理的一种创新模式。2012年，提出了集约，绿色，智能和低碳的“”。党的十八届三中全会指出兼顾城乡社区建设和基础设施建设，促进城乡社会治理，实现国家治理体系和能力的现代化。2015年党的十八届五中全会强调认真贯彻创新、绿色等五大发展理念，以如期实现全面建成小康社会。因此针对智慧社区的评价研究具有重要理论意义。

2013年10月，青岛市被确定为国家智慧城市双试点城市。同年，《智慧青岛战略发展规划（2013-2020）》提出智慧青岛建设到2016年要取得初步成效。2016年，《青岛市信息化“十三五”发展规划（2016-2020年）》指出全面建设智慧社区，使其覆盖率达到200万户以上。智慧社区是检验智慧青岛建设情况的重要指标。因此，针对青岛市智慧社区的评价研究具有重要现实意义。

智慧社区已成为热点研究领域。国内学者如王京春分析智慧社区建设的可行性；张彭研究“互联网+”背景下智慧社区的搭建；郑从卓等分析智慧社区存在的问题并提出了相应建议。国外学者如Hall Margert认为可以把居民的幸福预测作为管理智慧社区的一种方法。但是，缺少系统的智慧社区评价指标体系。朱梅芸构建了智慧社区评价指标体系，应用AHP-模糊综合评价法进行实证分析；杨昌辉设定四个维度采用平衡记分卡法对智慧社区进行绩效评价。

4 结 语

国家统计局数据显示，截至2015年我国60岁以上人口达到总人口的16.1%。2016年9月，青岛市共有157万老年人，其中“空巢”老人占七成以上。人口老龄化使养老成为重大民生问题。2016年青岛市的《青岛市信息化“十三五”发展规划》指出要推进社区治理的智慧化，构建完善的养老服务体系。2016年10月11日，强调要紧紧围绕老年群体的服务需求，提升居家社区和农村养老服务水平。因此，智慧养老在指标体系中占有最大比重。考虑到老人的精神层面的需求，次准则层增加了精神慰藉。

有些地区只简单的以实现预期的数量来评价智慧社区建设情况的好坏。这种方法虽然简单明了，但是却忽忽略了很多方面，没有考虑居民满意度。并且，在结论中我们分析出某地区是否实现了预期目标，而得不到更确切的信息。因此，当务之急是建立科学可行的评价指标体系，做到有“法”可依。

智慧社区内涵丰富，各地政府应根据本地区的实际情况建立符合自身可持续发展的智慧社区模式。在治理过程中要充分满足社区居民的需求，做到一切为了人民。

主要参考文献

[1]王京春，高斌，类延旭，等.浅析智慧社区的相关概念及其应用实践――以北京市海淀区清华园街道为例[J].理论导刊，2012（11）：13-15.

[2]张彭，王轶斌.基于城乡统筹综合信息服务平台构建智慧社区的研究[J].中国管理信息化，2012（15）：83-84.

[3]郑从卓.我国智慧社区服务体系构建的对策研究[J].科技管理研究，2013（9）：53-56.

[4]Beer M， Anderson I. Using Agents to Build a Practical Implementation of the IVCN（Intelligent Community Alarm） System[C]//Proceedings of the International Conference on Autonomous Agents，2001：106-107.

[5]朱芸.基于AHP-模糊综合评价法的智慧社区评价研究[J].中小企业管理与科技旬刊，2016（5）：138.

[6]杨昌辉，张可莉.基于BSC 方法的智慧社区绩效评价体系研究[C]//第十届中国管理学年会论文集，2015.

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[摘要] 实施国家基本公共卫生服务项目和重大妇幼卫生服务项目是提高妇幼保健服务水平的重要举措，本文对区级妇幼保健机构通过抓创建、强质量、管项目、严监管、重预防提升基层妇幼保健服务水平进行探讨。

[

关键词 ] 基层妇幼保健；服务水平；探讨

[中图分类号] R782[文献标识码] A[文章编号] 1672-5654（2014）07（b）-0066-02

近年来，我区卫生系统紧紧围绕“一法两纲”，认真落实妇幼卫生工作方针，以实施重大妇幼卫生项目为抓手，以推进基本公共卫生服务逐步均等化为载体，着力强化行业监管，优化妇幼卫生资源配置，深化妇幼保健服务内涵建设，全面提升妇幼保健服务水平，取得了显著成效。

1抓创建，完善妇幼保健服务网络

1.1加强机构建设

围绕《妇幼保健机构管理办法》，对照《江苏省妇幼保健所评价标准及细则》，以创建等级妇幼保健所和开展妇幼保健机构绩效考核为抓手，加强区级妇幼保健所的硬件建设和制度建设，完善服务项目，扩大服务内容，改善服务条件和服务环境。

1.2优化产科布局

按照合理规划设置，优化资源配置的原则，通过对基层医疗机构进行爱婴医院复查评估、助产技术评审和服务质量评价工作对产科人员不足、接产数量较少、产科基本标准不达标的助产机构进行资源整合，共撤并产科四家，使助产技术服务机构的科室设置、设施设备、人员配备更趋合理和规范。被取消助产技术服务的医疗机构，重点做好妇幼保健和计划生育技术服务工作，同时确保具备孕产妇难产应急处理、高危筛查和及时转诊能力。通过加强妇幼基层网底的内涵建设，提高妇幼卫生服务能力，改善妇幼人群健康状况，推动妇幼保健工作又快又好地向前发展[1]。

1.3积极门诊创建

一是明确目标，分步实施。根椐无锡市卫生局下发的《无锡市现代化社区妇保门诊评估标准（试行）》和《无锡市现代化社区儿保门诊评估标准（试行）》[2]，卫生局领导高度重视创建工作，成立以分管局长为组长的创建工作领导小组，明确工作职责。召开中心主任会议广泛发动，制定年度创建计划，分批实施。二是纳入考核，加强督导。将创建工作纳入区政府对各镇（街道）年度目标责任状考核，并与各单位绩效考核挂钩。区妇幼保健所从房屋设置、设备与装备、人员要求等方面进行多次现场指导，切实加强对创建工作的技术指导与业务培训。三是认真排查，积极整改。各创建单位根椐现有条件对照评估标准排查不足，及时整改，制定切实可行的工作计划，抓好妇儿保门诊工作用房、人员及设备配备等规范化建设，确保取得实效。通过开展现代化社区妇儿保门诊建设，使社区妇儿保门诊在科室设置、业务用房、流程布局、标识标牌、制度建设、内涵服务、人才建设等方面达到科学合理，规范统一，为广大妇女儿童创造更安全、规范、温馨、舒适的服务环境，有效提升社区卫生服务中心的妇幼保健服务能力。

2强质量，提升妇幼保健服务水平

2.1规范服务行为建设

强化对基层医疗保健人员的专业培训和技术指导，有组织、有计划、有步骤地分类、分批实施，提升基层妇幼保健服务能力。依托区医学会、围产协作组广泛开展妇产科业务知识和技能培训，普及推广《产科急重症诊疗规范》[3]《新生儿窒息复苏》适宜技术，提高产科服务水平。每月召开妇儿保医生例会，以会代训，开展基层妇幼保健人员“三基”知识培训并每季组织一次考试，切实提高基层服务能力和服务水平。

2.2加强救治能力建设

区、镇两级制定了危重孕产妇急救预案，建立健全危重孕产妇急救组织网络，完善急救管理制度和抢救设备，畅通孕产妇急救转诊“绿色通道”，开展急救预案演练，提升了基层医务人员对危重孕产妇救治的应急处理能力，有效降低了孕产妇死亡率，保障了母婴安全。

2.3重视信息平台建设

依托社区卫生服务信息平台，实现了产科医院、社区卫生服务中心妇幼信息平台的联网，内容涵盖婚前保健、孕前优生检测、孕产妇健康管理、儿童健康管理、重大妇幼卫生服务项目和出生医学证明管理系统和妇幼保健工作报表，做到全区妇幼卫生信息共享交换，实现了系统管理信息化、业务资料电子化、监测统计自动化、有效提高了妇幼保健管理水平，为科学决策提供依据。通过建立妇幼卫生信息化系统，规范管理，为广大妇女儿童提供优质服务[4]。

3管项目，提高妇幼保健服务质量

3.1坚持组织领导到位

全面实施基本与重大妇幼卫生项目是促进基本公共卫生服务逐步均等化的重要内容，为确保项目规范实施，让群众真正受益，区成立了重大、基本妇幼卫生项目领导小组与技术指导小组，明确工作职责，设立了重大妇幼卫生项目办公室，具体负责项目的管理协调工作。并层层签订目标责任状，定期召开推进会议，做到目标明确、进度明确、责任明确。

3.2坚持规范培训到位

我区相继印发了《惠山区农村孕产妇住院分娩补助工作实施方案》、《惠山区妇女增补叶酸预防神经管缺陷项目管理方案》、《惠山区妇女宫颈癌和乳腺癌检查项目管理方案》、《惠山区预防艾滋病、梅毒和乙肝母婴传播工作实施方案》、《惠山区社区卫生服务中心绩效考核基本标准》和《惠山区重大妇幼卫生服务项目绩效考核指标体系》，进一步细化工作流程，并对实施方案层层举办培训班。通过培训，提高专业素质，坚持团队指导的方式深入、扎实地开展妇幼保健服务，努力把妇幼公共卫生服务工作向纵深推进[5]。

3.3坚持督查指导到位

为确保督查工作不走过场，见实效，督查中充分发挥项目专家指导组的作用，定期组织专家深入社区，做到问题在一线发现、在一线解决。为强化责任，每次督导都出具书面的妇幼保健监督指导记录，明确具体存在问题，提出整改意见，限定整改时间，实行双签字，并对整改情况追踪问效。

3.4坚持宣传引导到位

为提高社会对项目工作的知晓率与参与率，各地动员广大家庭责任医生走村入户，发放宣传手册，填写问卷调查及知情同意书，面对面进行宣传。同时利用广播、报纸、宣传标语、宣传板块、讲座等进行宣传。

4严监管，保障妇女儿童健康权益

4.1严格准入制度

按照《江苏省母婴保健专项技术服务许可及人员资格管理办法（试行）》、《托儿所幼儿园卫生保健工作规范》[6]加强对妇幼卫生各类人员的准入，对不符合资质要求的人员及长期取不到相应资质的人员限期分流，确保人员100%持证上岗。严格执行《江苏省临床手术分级管理规范（试行）》要求，落实妇产科手术分级分类管理，尤其是加强对剖宫产单位及手术人员的审批，严禁无资质人员单独手术，严禁超范围开展手术。

4.2开展专项整治

继续深化“两禁止”专项治理工作，严格按照人员要求、台帐资料、宣传版面等加强治理，严厉打击非法接生。继续做好《出生医学证明》专项督查，从出生医学证明的申领、签发等环节把好出具《出生医学证明》关,要求证章分开单独保管，加强对出生证的换证、补证、废证的管理，坚决杜绝违法发证。

5重预防，努力提高出生人口素质

5.1积极开展免费婚检和孕前优生健康检测

区政府将免费婚检和免费孕前优生健康检测作为惠民办实事工程，实施政府埋单，于区妇幼保健所建立了集婚检、婚姻登记和计生服务为一体的“一站式”服务模式。从婚前医学检查、婚检宣教、咨询服务、孕前检查等每个环节严把质量关，保证婚检和孕检质量，确保每个妇女接受必要的指导、检查和治疗，从而不断提高婚检率及孕前优生健康检测率。

5.2规范产前筛查和新生儿疾病筛查工作

严格按照《无锡市新生儿疾病筛查规范》、《无锡市听力筛查规范》和《无锡市产前筛查规范》加强技术培训、规范工作流程，做好知情同意告知工作，每月进行一次专项督查，针对存在问题进行现场指导并及时整改。

[

参考文献]

[1]冷岚.实施“基本公共卫生服务项目” 推动妇幼保健工作发展[J]. 中国妇幼保健，2011，26（34）：5285-5286.

[2]无锡市卫生局.《无锡市现代化社区妇保门诊评估标准（试行）》和《无锡市现代化社区儿保门诊评估标准（试行）》[Z].2013-06-25.

[3]江苏省卫生厅.产科急重症诊疗规范[M].南京:东南大学出版社.2012.

[4]陈志，吴海倩，张义涛.信息化管理在实施基本公共卫生与重大妇幼卫生服务项目中的作用[J].中国妇幼保健，2011，26（34）：5294-5296.

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注重产业创新，打造特色产业集群。一是大力引导现代服务业集聚发展。把现代服务业作为中心城区的特色主导产业，形成了区域创新能力较强的特色产业集群。目前，区内集聚了全市47％的货运企业、70％以上的金融保险企业，服务业税收占全区税收总额的80％以上，服务业投资占全区投资总额的98％；全区服务业增加值占GDP的比重达85％，其中现代服务业增加值占GDP的比重达37％。二是以楼宇建设带动区域产业功能布局优化。依托核心商贸商务区较强的集聚辐射功能，以城市主要道路和三江口扇形骨架为发展轴，加快楼宇建设，开发建设了以中信大厦、万豪酒店为标志的一批高档次、有特色的商务楼宇，盘活整合了以恒隆中心、丽园尚都为代表的一批高质量、多功能的楼宇资源，在空间上形成了“一核三带”、“五区六街”的产业发展功能布局，区域商务楼宇集群效应初步形成。

注重品牌创新，拓展新的发展空间。一是汇集名企名牌。增加财政对创新型企业的科技投入，鼓励企业打造具有自主知识产权的技术和品牌，打响了太平鸟、狮丹努等一批优势品牌，形成了轻纺产业代表太平鸟时尚服饰公司、新能源产业代表中银电池有限公司、电子信息产业代表福特继电器有限公司等知名企业。二是挖掘历史名人。结合功能性板块的建设，开发了十大名人、四大文化和七大历史街区等历史文化资源价值，培育创新创业文化，充实提升“海曙精神”，打造商贸文化艺术节、购物节、插花节等商贸文化品牌，实现了文脉与商脉的融合对接，推进文化旅游、休闲、创意等产业的繁荣发展。三是提升名品名区。拓宽81890服务领域和功能，形成了城市管理的“海曙模式”、“多元参与、分块包干、利益分享”的“和谐拆迁模式”、“区域性、社会化、开放式、服务型”大党建格局、帮助零就业家庭重新就业的就业项目经理人制度等创造性做法，先后获得全国社会治安综合治理先进集体、全国创建文明城市工作先进城区、国家级首批社区卫生服务示范区等一大批荣誉。

注重平台创新，强化经济发展支撑体系。一是注重科技创业平台建设。滚动开发了一批市场竞争力强、附加值高的科技型创新产业。目前，中心内有高新技术企业6家，其中国家级3家；引进和开发各类新技术项目17项，签订科技合作项目13项，重大科技合作项目3项，国家中小型企业创新基金项目2项。宁波网络产业创业园已发展成为集信息技术研发、大学生创业、信息产业聚集于一体的产学研资创新平台。二是注重创新服务平台建设。形成了以宁波化学电源工程技术中心为代表的行业性科技创新平台、以浙江中欧环保技术中心为代表的公共科技创新服务平台、以北京工业大学新能源宁波研发中心为代表的科技合作服务平台、从事“四技”(技术开发、技术转让、技术咨询、技术服务)服务的科技中介服务平台、科技创新信息资源服务平台和科技人才平台等。三是注重创新合作平台建设。借助甬港经济合作论坛、浙江投资贸易洽谈会、宁波国际服装节等活动载体，与香港、上海等全国重点城市、浙江大学、复旦大学等重点院校和国内外知名公司、机构进行提升区域发展理念、优化升级产业结构、研发关键技术、转化推广科技成果、教育培养人才等方面的合作交流，

推进城市管理创新，提升区域功能的品位和支撑力

创新工作理念，拓展“海曙模式”内涵。一是着力倡导“三个理念”。树立和倡导“以人为本”的理念，坚持“城市管理依靠人民、城市管理为了人民、城市发展成果由人民共享”；树立和倡导“改革创新”的理念，构建充满活力、科学有效的城市管理工作体制，实现城市管理工作的模式转型、机制创新、难点突破；树立和倡导“和谐互动”的理念，深化“依托宁波、服务宁波”的互动内容和方式，整合区域资源，增强特色功能，提升综合服务能力，营造现代化、开放式、生态型的城市环境。二是努力实现“三个结合”。把城市建设管理与宁波建设现代化国际港口城市、实施“中提升”城市发展战略结合起来；把城市拆迁改造与优化经济结构、打造“两大功能区”结合起来；把城市品位提升、功能完善与难点治理、保障民生结合起来，实现城市建设管理工作与区域中心工作的统筹推进、联动发展。三是大力推进“三大转变”。城市管理工作模式由适应型、粗放化向网格型、精细化转变；由封闭型、传统化向开放型、数字化转变；由注重方式方法改革、突击性整治向开展系统配套改革、建立长效化机制转变。

创新工作机制，提升城市管理水准。一是探索数字化的新型城市管理机制。提升城市综合管理服务水平，实行城管、建设、公安等部门联动执法，创建“城管、警察、法庭”有机结合的城管综合执法及保障机制；推进市政园林养管作业社会化、市场化、精细化，实施市容秩序网格式目标管理和路段分级管理，实现了市、区、街道、专业处置部门和网格管理责任人五级联动，建立起全方位、多层次、网格式的城市管理体系；按照市、区联动要求，高起点、高标准启动实施“数字城管”项目，探索现代化、信息化的新型城市管理机制。二是构建科学化的常态管理机制。加快培育中心城区的功能优势，突出服务、管理、执法、监督等环节，着力破解城市管理中普遍性、疑难性、多发性问题。同时，加强城市管理工作队伍建设，完善办事公开制、首问负责制、一次性告知制、办事时限制等制度，健全目标考核和岗位职责、行为规范等制度。三是创建开放型的公众参与机制。在全区推广义务植树登记卡，义务植树尽责率达到80％；推出16块公共认管绿地，认管面积达39.6万平方米；实行城市“牛皮癣”综合治理，完善群众举报与执法查处联动机制；聘请行风督导员、城管义务宣传员和监督员，开展“城管理事会”、“共建文明一条街”等活动，引导更多的市民参与城市管理。

创新人居环境，完善区域的特色功能。一是打造和谐和美的特色城区。突出自治与服务，不断完善社区功能，优化社区工作环境，形成以居家养老为特色的社区服务体系；培育和谐促进员、楼宇和谐促进服务中心、社区和谐促进联谊会等社区民间组织，推进社区基层民主自治；加强社会工作者人才队伍建设，发挥社工队伍和志愿者队伍作用；开展品牌社区建设，深化和谐社区、“和谐家庭”等创建活动，打造法治型、服务型、学习型、平安型、生态型社区。二是打造宜

居宜业的生态城区。在资源节约上，倡导绿色消费理念，推广科学的生产生活方式，实行可再生资源和餐厨垃圾规范化收运管理，探索节约型、生态型城市化模式；在市民生活上，抓住小区管理和难点治理两大问题，对老小区、菜市场等重点区域实施整治改造，住宅的物业管理覆盖率达80％，大大改善了居民的生活条件；在环境保洁上，扩大城区道路清洗范围，延长动态保洁时间，使中心城区更加干净整洁。三是打造便民安民的功能城区。加快支路卡口工程建设、背街小巷、公共绿地、非成套房改造及旧村改造，布设“放心早点”、咪表车位、停车位等配套设施，形成了功能型、全覆盖的城市基础设施体系；开展食品、药品、生产安全的普及教育和专项整治，加强街道综治工作中心和社区综治警务室规范化建设，强化对流动人口的服务管理；实施制、陪访制和重大矛盾纠纷领导包案制，配备职业化的人民调解员，依法有序地应对和化解各类社会矛盾；建立“上下左右联动、打防控疏并举、点线面块确保”的治安防控体系，不断增强群众的安全感。

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着力提升建设现代化水平，加快完善城市硬件设施。城市硬件设施是城市正常运行和健康发展的物质基础，对于改善人居环境、增强城市综合承载能力、提高城市运行效率具有重要作用。改革开放以来，江苏城市建设工作力度不断加大，城市面貌日新月异，市民居住环境得到很大改善，但也出现地下管线老化、城市内涝、马路拉链、井盖伤人、垃圾围城等不少让老百姓诟病的问题。要紧紧围绕提升城市功能，突出补齐短板，大力推进基础设施和公共服务现代化，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。当前要统筹做好四个方面的工作：一是加强城市基础设施建设。城市基础设施建设关系市民的切身利益和城市的可持续发展，是现实需要，更是长远之计。要树立“窄马路、密路网”理念，建设快速路、主次干路和支路搭配合理的道路网系统，统筹公共汽车、轻轨、地铁等多种类型公共交通协调发展，加强自行车道和步行道系统建设，倡导绿色出行，提高道路通达性和出行便利性。充分挖掘城市地上地下空间潜力，多建停车楼、地下停车场等立体停车设施，努力缓解城市“停车难”。大力推进城市地下综合管廊建设，着力解决城市“马路拉链”、“空中蜘蛛网”等问题。二是加强公共服务设施建设。坚持以人为本，紧紧抓住与城市居民生活密切相关的关键环节，推进城市组团紧凑开发，缩短居民居住地与工作、生活、就学的距离，减少城市内部不必要的人口移动。完善中小学、幼儿园、菜市场、便民超市以及公共管理、医疗卫生、文化体育、社区养老等设施，形成以社区为基础、与其他设施相衔接的公共服务设施网络。持续实施棚户区和城中村改造，有序推进老旧小区有机更新。三是提高建筑标准和工程质量。江苏不少城市建筑外在形象达到了欧美发达国家城市的水平，但现代化、国际化功能还比较欠缺。要坚持精致有序，追求高标准，运用新技术，提升工程质量。落实好建设、勘察、设计、施工和监理五方主体质量安全责任，实施建筑能效提升工程，建立绿色建材、设备、产品的评价推广制度。大力推动建造方式创新，积极推行以“标准化设计、工厂化生产、装配化施工、成品化装修、信息化管理”为特征的建筑产业现代化。四是加强生态宜居环境建设。要抓好城市雾霾、水体黑臭、土壤污染防治和垃圾综合治理，消除人民群众的“心肺之患”。大力开展生态修复，合理利用生物技术和工程措施，有计划、有步骤地修复被破坏的山体、河流、湿地。加大城市防洪排涝设施建设力度，努力解决“逢雨必涝”、“城中看海”的问题。加快海绵城市建设，逐步实现“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”。

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十报告提出到2020年教育现代化要基本实现，“实现教育现代化，教育治理要率先现代化。”“教育治理体系和治理能力现代化”是一项系统工程，需要在各级各层教育领域展开，当前我国“教育治理体系和治理能力现代化”研究布展主要集中于大学教育、职业教育，还缺少对学前教育层级的关注。学界已就此问题进行了探讨，但是系统研究还有待于进一步开展。我国目前学前教育治理研究状况如何，学前教育治理体系和治理能力现代化是否必要，是否可行，应从哪些角度开展系统的研究是本文着重论述的内容。

一、国内外研究现状回顾

（一）国内研究现状

国内学术界在这一领域的研究主要集中在探讨当前学前教育治理的困境与破解策略上。骈茂林（2012）认为，由于治理责任不明确、治理理念不清晰，以往我国学前教育公共服务水平受制于地方政府自身的努力程度，学前教育治理结构、过程和结果呈现明显的“碎片化”特征，并将此归因于政府学前教育公共服务职能不明晰；学前教育服务的制度供给不足以及学前教育服务标准缺失和监督机制缺位。时丽（2015）认为我国学前教育的发展还存在政府投入严重不足、学前教育公平缺失等问题，其根源是学前教育治理结构的失衡。并且指出市场、民间力量和家庭也是学前教育的重要治理主体，要理清政府与其他治理主体之间的关系，明确治理体系各主体的参与领域和职责，实现学前教育治理体系的创新，从而促进学前教育的良性发展。

（二）国外研究现状

国外研究的突出成果集中于以下几项：（1）学前教育的多元立法。英国《儿童法案》（2004）和《儿童保育法案》（2006）的颁布，为进一步明确建立、健全政府职能，明确相关重要部门和责任人的职能和职责，实施整合服务为所需的机构重组和跨部门合作机制提供法律支持。德国政府制订了《儿童和青少年福利法案》（1992）、《托幼机构拓展法案》（2004）等，以保障学前教育与基础教育之间的连续性。（2）实施学前教育“弱势补偿”方案。国家制定并在全国范围内实施系统的学前教育发展项目和发展计划是当今世界上许多国家促进学前教育发展的重要措施。（3）鼓励机构的多元发展。国外学前教育机构的供给途径有国家教育部门、地方政府、社区、教会、慈善团体、学校、企业、私人等。

（三）研究述评

通过对国内外既有研究成果的检视发现：（1）对学前教育治理的研究还不成熟。治理的理念早在上世纪90年代就已引入国内，学界对其的分析也不可谓不多，然而结合中国国情和体制特征进行的有价值和有力度的分析依然不多见。（2）在立法多元、均衡发展、课程设置理性化、治理主体多元化方面，国外已有了实际操作，但是基于自己的国情，我难以照搬他们现成的理论和经验。（3）“教育治理体系和治理能力现代化”作为“国家治理体系和治理能力现代化”在教育领域的延伸，应该在各级各类教育展开全面的研究，而学前教育层级的系统研究还未展开。

二、学前教育治理体系和治理能力现代化的必要性分析

首先是落实中央政策，推进“教育治理体系和治理能力现代化”的需要。党的十八届三中全会指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家改革的总目标，落实到教育领域就是要通过全面改革，完善科学规范的教育治理体系，形成高水平的教育治理能力。当前教育工作存在的诸多问题，都可以“牵引”到学前教育层级，学前教育的治理现代化研究在教育的基础环节，将起到推进“教育治理体系和治理能力现代化”的作用。

其次是破解学前教育热点、难点问题的需要。袁部长提出了当前教育工作的问题，其中之一便是学生的创新精神和实践能力不足。习惯于用分数管学生，制约了学生的创造性；习惯于用升学率管老师，制约了教师的创造性。问题“牵引”到学前教育层级就要杜绝学前教育小学化。但是，学前教育存在的“问题”是动态的、流动的，要破解难题，则离不开治理体系和治理能力的现代化。因而这一研究将为破解学前教育热点、难点问题提出可供参照的对策建议。

再次是建设学前教育公共服务体系的需要。“学前教育公共服务体系是指在政府、社会和市场等主体的参与下，将公平、优质的学前教育惠及所有农村适龄儿童的管理保障体系，具有公益性、普惠性和政府主导性。”学前教育治理的最终目标是实现善治（good governance），善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。学前教育属于公共产品，要实现其“公益性”与“普惠性”就要规避单单依靠市场进行学前教育资源配置的缺陷，要在政府发挥主导性作用的前提下，通过多元主体“共治”来保证学前教育资源的优化配置，这样学前教育才能最广泛地惠及到“弱势”适龄儿童。

三、学前教育治理体系和治理能力现代化可开展的研究路径

第一，要在厘清学前教育治理体系和治理能力现代化的内涵方面做出努力。因为明晰概念是进行科学研究的逻辑前提。首先，学前教育治理与大学教育治理、职业教育治理有相同也有不同之处，从治理的本质来讲，都是对主体利益的协调与整合，区别就在于学前教育治理涉及的利益主体的特殊性，学前儿童的发展是我国学前教育一直关注的焦点，国内知名专家都普遍认为应该充分尊重儿童发展的规律性，杜绝学前儿童的超前教育，学前教育的“去小学化”旨在通过科学教育培养幼儿的创造力、想象力与动手能力，而非集中在小学知识的掌握。其次，治理体系和治理能力是学前教育治理现代化的两个必要维度，治理体系是规范政府、学校、市场等多元治理主体的权利与行为，维护公共教育事务和提供优质教育公共服务的一系列制度和程序。治理能力是治理主体，即治理组织和相关人员开展治理活动，实现治理目标的能力。治理体系现代化是学前教育体制改革的核心任务，治理能力现代化则是学前教育现代化的重要保障。

第二，应关注学前教育治理的“现代性”意蕴研究。学前教育治理现代化，不是“化”为现代学前教育就算完成任务，而是要在现代学前教育的基础上，追求更为长远的“现代性”。对于学前教育治理的“现代性”意蕴可分别从治理理念、治理主体、治理机制、治理工具、治理过程几个维度展开。按照现代性所秉承的“大写的人”（即主体性）及“大写的理性”特征，学前教育治理理念需要凸显公平、民主与效率；治理主体要凸显多元化特征；治理机制要凸显法制之理性以及市场之理性特质；治理工具要注重法律与契约；治理过程要凸显“互相承认”、“民主协商”等特征。现代化是现代性的获得过程，学前教育治理的“现代性”是什么，直接决定了学前教育现代化的走向。