社会政策的目标范文

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一、和谐社会的内涵及构建的主要着力点

1　和谐社会的内涵及其目标。构建社会主义和谐社会是今后我国社会主义现代化建设的重要目标。深刻理解和把握社会主义和谐社会的内涵和目标，方能制定正确的政策与策略，推进和谐社会的构建进程。对于社会主义和谐社会的内涵，学术界的专家学者从不同的角度和侧面进行了较为详尽的阐述。具有代表性的观点包括：著名社会学家、中国社会科学院陆学艺教授从8个方面概括了和谐社会的内涵和要求。他认为，社会主义和谐社会应该是一个经济持续稳定增长，经济社会协调发展的社会；社会主义和谐社会应该是一个社会结构合理的社会；社会主义和谐社会应该是一个社会各个阶层能够各尽所能，各得其所。社会各阶层互惠互利。各自的利益都能得以基本满足，各阶层间的利益关系能够不断得到协调的社会；社会主义和谐社会应该是一个没有身份歧视，每个阶层社会之间相互开放，社会流动畅通的开放社会；社会主义和谐社会应该是一个公平公正的社会；社会主义和谐社会应该是一个社会事业发达、社会保障体系完善的社会；社会主义和谐社会应该是一个各阶层人民有共同理想、讲诚信、守法度、民风醇正的社会；社会主义和谐社会应该是一个社会各阶层关系融洽，人民安居乐业，社会治安良好，社会稳定的社会。邓伟志教授从4点内涵定义和谐社会：和谐社会是社会资源兼容共生的社会；和谐社会是社会结构合理的社会；和谐社会是行为规范的社会；和谐社会是社会运筹得当的社会。郝建国教授的和谐概念固然可以指称多种关系，但“社会主义和谐社会”作为一个专用语有其特定所指，即“社会主义和谐社会”的内涵应特指中国社会内部的各种社会关系，既包括各种利益群体之间的关系，也包括各个社会成员之间的关系。它是从中国社会良性运行的要求出发对中国社会各种社会关系应具有的状态和特征所作的概括。

关于社会主义和谐社会的目标，中国社会科学院社会学所的《2005年社会蓝皮书》提出中国构建和谐社会的总体目标是：扩大社会中间层，减少低收入和贫困群体，理顺收入分配秩序，严厉打击腐败和非法致富，加大政府转移支付力度，把扩大就业作为发展的重要目标，努力改善社会关系和劳动关系，正确处理新形势下的各种社会矛盾，建立一个更加幸福、公正、和谐、节约和充满活力的全面小康社会。

2　构建和谐社会的主要着力点。构建和谐社会的着力点就是国家各项政策的作用点。认识清楚构建和谐社会的主要着力点，才能够做到有的放矢，制定和实施具有针对性的政策，并提高各项政策作用的准确度、力度和效果。对于构建和谐社会的主要着力点，我国学者从不同的角度加以认识和阐述。归纳起来，主要从以下两个方面加以认识：一是从当前社会所处的历史阶段以及社会中存在的不和谐问题加以认识；二是从和谐社会的主要标志及其内容加以认识。

从我国当前所处的历史阶段看，目前我国人均gdp已经进入1 000—3 000美元的转型关键期。这一时期是社会经济发展的关键阶段，是各种矛盾的凸现期。国际发展经验表明，对于一个经济起飞的国家，转型关键期往往是产业结构快速转型、社会利益格局剧烈变化的时期。从国际经验看，这个阶段城市化迅速发展，收入差距不断扩大，社会矛盾相当复杂。加快经济结构调整、转变经济增长方式、缓解贫富分化已经成为我国当前亟待解决的重要问题。之所以提出构建社会主义和谐社会的目标，是基于我们的社会还是一个相对和谐的社会，还存在许多不和谐的现象和因素。和谐社会的本质是协调与共享，和谐社会所要统筹协调的矛盾，应该是社会发展中的突出矛盾。我们在发展中积累了一系列不和谐的问题：一是居民收入增长不协调，贫富差距拉大的幅度过快过大；--是城乡发展不协调，城乡居民收入差距拉大；三是区域发展不协调，地区差距进一步扩大；四是经济发展“一条腿长”，而社会发展“一条腿短”，经济社会发展不协调的问题比较突出；五是人与自然发展不协调，经济发展与人口、资源、环境、生态之间的矛盾日趋突出；六是在我国社会总体形势平稳的同时，一些不稳定因素还长期存在并有所增加。有学者指出，当前社会最不和谐的，还是收入分配差距的过大。世界银行公布的最新数据显示，中国居民收入的基尼系数目前为0.47，已经超过国际公认的0.4的警戒线。贫富差距日益悬殊，而且很多是由不公平的分配制度所造成的。

有学者认为，构建和谐社会的着力点主要有四个：一是整合社会关系，重点是整合社会阶层之间的相互关系；二是解决社会矛盾，重点是正确处理人民内部的利益矛盾；三是关心困难群众的生产生活，切实保障所有社会成员分享改革发展的成果；四是推进社会公平，当前重点是解决收入分配差距过大和分配不公的问题。从和谐社会的主要标志及其内容角度加以认识，和谐社会构建的着力点或内容主要包括以下几个方面：(1)经济和谐。要处理好一些重大的经济关系问题，促进经济持续稳定快速增长。(2)阶层和谐。重点是整合社会阶层之间的关系。(3)政务和谐。这直接关系到政府形象、行政效率、社会稳定等大问题。(4)人与自然的和谐。(5)长效治本之策重于临时控制措施。

二、税收是促进和谐社会构建的重要政策工具

1　税收的地位决定了税收在构建和谐社会中的重要作用。社会主义和谐社会的构建是一项庞大的系统工程，也是一个长期的建设目标，它需要多方面因素、多种手段、多个环节和多种途径的综合协调与作用。税收以社会成员认可的国家为征税主体，是实现国家职能的物质基础，是现代市场经济国家所掌握的重要的宏观调控手段。税收集法律、经济为一体，作用于经济与社会，涉及到宏观、中观与微观，涉及面宽、作用点广泛、作用力度强，是既作用于社会经济资源的配置，又作用于国民收入在社会各阶层之间的分布，同时还作用于宏观经济的稳定协调增长的综合性调控工具。基于此，税收不仅内在于和谐社会建设的目标之中，是和谐社会构建的题中之要义，而且是促进和谐社会构建的重要政策工具。

随着适应社会主义市场经济体制要求的税收制度建设的深入，以及我国经济的高速增长，税收占国民收入的比重日益提高，在社会经济体系中的地位也日益重要，作用于社会经济的面越来越广，作用力度亦越来越大。近10年税收增长大大高于gdp的增长，2004年中国经济增长9.5％，税收增长高达25.7％；2005年经济增长9.9％，税收增长为20％；2006年经济增长10.7％，税收增长为21.9％；2007年经济增长11.4％，税收增长达到了31.4％。我国宏观税负已从1994年的10.84％提高到2007年的20.80％，自1996年以来税负年均提高1个百分点。正是由于税收在我国现阶段社会经济中的重要地位。使得和谐社会建设的方方面面都与税收息息相关。

2　税收的实质决定了税收在构建和谐社会中的重要作用。和谐社会是安定团结的社会，是各方面利益能够得到协调的社会，所以说，“切好蛋糕”是实现和谐的客观要求。税收的实质是对社会经济利益关系的调整，因此，税收也就成为社会利益分配的重要杠杆。税收不仅决定着政府取得收入的能力，而且通过对社会利益关系的调整来调节经济主体的经济行为，并调节各方面的物质利益关系。通过调节收入分配。影响着市场的供给。由于税收涉及面广。与各方面的利益直接相关，因此，较之于其他协调机制而言，在利益协调方面的效果更为显著和直接。

和谐社会构建的基点就是协调和处理各方面的利益关系和矛盾，因为我国当今社会的矛盾和冲突集中表现为利益的矛盾和冲突。当然这些矛盾绝大多数是人民内部矛盾。构建和谐社会的过程就是要使各方面的利益关系都能得到协调，也就是要很好地处理不同阶层、不同利益集团的关系。税收的实质及其所具有的别于其他分配手段的重要特征，使得税收必然成为政府促进和谐社会构建的重要政策手段。

我国正处于重要的转型期，转型期内复杂的经济社会矛盾，要求税收政策和税制改革要尽可能地兼顾到方方面面的利益，要注意发挥税收在调节各类利益分配关系中的作用。我们必须考虑某类税种改革、增设和取消可能带来的社会效应和冲击，必须选择适当的时间与方式来推进税制改革。税制改革要强调效率与公平的统一，要特别注重对税收公正的追求：税收征管要公正，税收奖惩要公正，税收负担分布要公正。总之，税收正义是必不可少的，税收正义是实现社会正义的必然要求。

3　税收的征收主体性质决定了税收在构建和谐社会中的重要作用。政府在构建和谐社会中承担着重要的责任，必须发挥主导作用，而政府主导作用的发挥则以各项政策的制定和运用为载体。政府作为税收的征收主体，是税收政策的制定和贯彻者，故政府作用的发挥离不开税收这一重要政策工具的运用。基于此。税收政策就成为促进和谐社会构建的政策体系中的重要组成部分。

从和谐社会构建的作用点看，政务和谐是社会和谐的一项重要内容，也成为和谐社会构建的一个主要着力点，而税收征纳关系和谐又是政务和谐的重要组成部分。政府作为税收的征收主体，能否公正执法、优化服务直接关系到作为社会关系重要组成部分的税收征纳关系的协调，也就关系到占社会公众比例越来越大的纳税人与政府关系的协调。所以，税收征纳和谐就成为政务和谐的内在组成部分。

当然，强调税收在和谐社会构建中的重要作用并不是盲目扩大税收的功能作用。税收并不是万能的。税收政策只对解决一些经济问题和矫正一部分社会问题起作用。因此，必须厘清税收与其他调节手段的范围。在一些经济领域，税收调节有着其他手段无法比拟和不可替代的优势。在解决一些社会问题上，对比其他手段，税收也有着方法简单、成本低、效果直接的优势。现代经济理论不断拓展税收政策解决社会问题的空间，为实践中运用税收政策解决社会问题提供了理论根据。

三、促进和谐社会构建的税收政策总体目标取向

在和谐社会的构建中，政府主导作用的发挥主要体现在政策的制定和调整方面，这意味着在构建和谐社会的进程中政策调整和制定的重大意义。因为，我们今天执行的大多数政策：是在科学发展观的新思想和和谐社会的新目标提出之前就制定的，更何况在制定某些政策的时候，没有能够摆脱以前发展模式的制约和干扰。因此，要构建和谐社会，政府首先应该对所有的经济及社会政策进行重新审视，要以是否有利于和谐社会的构建作为政策制定的基点，并据此调整现行政策。以税收政策促进和谐社会的构建，要求我们必须调整税收政策的作用目标和作用方向。要将和谐社会构建作为现在乃至今后我国税收政策制定的重要目标。这就要求我们要按照和谐社会的内在要求审视和调整我国现行的税收政策，要充分体现“和谐”的导向，要朝着“发展为先，和谐为重”的目标去努力。按照和谐社会的要求调整我国的税收政策，在税收制度和政策设计的总体目标取向上要实现以下几个转变：

1　由关注收入转向关注收入与关注调节并重。财政收入是税收政策的一项重要目标，在某些特定情况下，还是处于第一位的实现目标。但是基于我国现实的社会经济状况。推进和谐社会的构建，税收政策的着眼点要有利于协调和化解突出的社会矛盾，所以，在税收政策制定时就应该将税收收入目标置于和谐社会目标之下去考虑和实现。笔者在此提出的关注调节，主要是指以税收政策促进各种社会经济矛盾与关系的协调与适当。这是在科学发展观指导下，也就是更加全面协调的理念指导下所做出的税收政策目标的调整。不能否认，过去我们在制定税收政策时，有过过于注重收入目标的实现，从而导致经济社会关系的失衡。如税收收入超常规增长，税收对经济的取之过度，纳税人的税收负担偏重，对经济社会的发展产生了负效应。因此，税收政策目标要更加注重各种社会经济关系的协调与均衡，将保证收入与促进协调的目标统一起来。

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[摘要] 国际社会日益将儿童早期发展的照顾与教育服务有机整合，并不遗余力地将其纳入国家建设战略及公共政策议题的一部分。明确并完善儿童早期发展政策目标，对于形成全国系统性的儿童早期发展政策体系具有重要意义。借鉴国际经验，应统整中央与地方层级策略架构，确立儿童早期优先发展阶段计划与核心目标，并从国家经济与社会发展的现实需要出发，创新设计适应地方化情境的儿童早期发展政策目标。

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关键词 ]儿童早期发展；儿童照顾与教育；政策目标；学前教育稿件编号：201410090005

基金项目：国家社会科学基金教育学一般课题“中国发展型家庭生活教育的理论与制度创新”（编号：BCA130042）

通讯作者：杨启光，江南大学人文学院教授，博士，主要研究方向为教育原理与比较教育，E-mail:qgyang688@163.com

儿童早期发展的问题，逐步成为不同国家与地区高度重视的公共政策议题，并被上升为国家建设战略的一部分。许多国家与地区正日益强化统一而完善的早期儿童发展政策制度体系的顶层设计，以着力推进儿童、家庭与社会的共同发展。由于儿童早期发展涉及到一系列与儿童有关的政策，包括教育、儿童保护、经济、环境、健康、营养、减少贫困及社会公平等，由此形成包括但并不局限于健康、营养、教育、性别赋权、减少贫困、环境的可持续发展、减少灾难与共建和平的国际社会普遍追求的一揽子政策目标。亚太地区幼儿网络组织( ARNEC)的白皮书《促进幼儿的全面发展——亚太地区国家发展的迫切需要》指出，相关专业人士、幼儿发展的拥护者与政策决策者需要共同努力，将上述多重政策目标进行整合，对于国际社会而言是机遇的同时也是挑战。因此，重点检视国际社会关于儿童早期发展政策框架中作为首要问题的政策目标的实践经验，对于进一步深化当下我国学前教育改革具有迫切的现实借鉴意义。

一、整合性的儿童早期发展政策内涵

国际公认的“儿童早期发展”（Early Childhood Development，ECD）一般指0岁到小学低年级8岁阶段的儿童人口群体的生命成长。处于这样阶段的儿童的发展蕴含着丰富的内涵，一方面是作为生命有机体，身心自然成熟与展露的过程；另一方面是个体不断与环境相互作用，获得经验学习与增强社会性的成长过程。这一早期生命成长阶段为儿童一生的生活及学习奠定了重要基础，因而儿童早期发展关注儿童早期的整体发展，囊括了婴幼儿童的孕育、营养、保健、照顾、教育以及社会互动等多项基本内容，体现了儿童早期发展多元化的本质要求。

“世界经济合作与发展组织”( OECD)率先开展了“儿童早期教育与照顾”(Early Childhood Educa-tion and Care．ECEC)发展的跨国比较研究与合作实践。在OECD看来，国家层面针对儿童早期发展的政策，在功能上必须将儿童早期教育与照顾作为同一专业领域并列考虑，在内容上需要将早期发展的照顾与学习发展相结合，同时尊重幼儿的发展机制和自然学习策略。各种相关政策的研究、制定与机构服务的哲学价值观念、法律制度、项目计划以及经营管理等都需要围绕教育与照顾整合的观点进行。联合国教科文组织( UNESCO)也持相同观点。该组织在关于幼儿教育及照顾的政策中指出，早期儿童教育及照顾制度的范式已朝向整合或协调移动，并主张儿童早期教育与照顾的政策需要将幼儿教育及照顾服务整并成单一行政系统或创立相应的合作机制。

国际上各国政府普遍将政策触角延伸到传统的家庭私人领域，将早期儿童的照顾与教育问题纳入公共领域，其根本动力在于儿童的照顾与教育问题将引发男女机会平等、劳动力市场、人口、儿童发展、反贫困以及福利改革等诸多社会领域的综合性变革。具体地讲，就是使年幼的子女有人照护，让父母能够参与劳力市场，让儿童及早学习，打破贫困与社会不平等的代际循环，增进其未来公民终身学习的能力，形成教育、经济与社会的巨大收益和回报。通过OECD的成本效益分析所获得的经济性证据也显示，公共投资幼儿教育和照护政策（包括父母产假政策在内）是受到支持的。正是由于儿童早期发展方案将给儿童终身发展带来巨大的短期与长期惠益，国际上许多国家或地区都在大力推进儿童早期照顾与教育政策体系的建设，将完善的合理的儿童早期发展政策体系作为国家或地区发展中具有全局性与根本性的问题加以顶层设计，以此作为拓展应对社会经济发展与人口变化挑战的一种更为广泛的视野。

其中，首要的问题是需要明确建构与达成一种与自己国家或地区实际需要符合的早期儿童发展政策目标，这样才能在儿童早期发展涉及的多重目标上实现建设“伟大社会”的理想。正如多年从事美国儿童早期保育与教育政策研究的科克伦( Cochran，M)教授指出的那样，为了建立一个具有“美国”特色的全国性幼儿教育系统，更具起点意义的应该是确立一系列明确的、能够反映与指导社会根本价值观的政策目标，其作用在于：有助于巩固政治意愿，从战略上调整优先发展领域的资源；固定各政府部门间的讨论，以便在儿童照顾与教育方面建立更好的领导能力；提升以儿童为中心的服务在社会与教学目标上的一致性；为儿童教育与照顾的服务提供者提供指导，为参与的相关实践者提供方向以及为父母提出明确的要求。

二、合理统整儿童早期发展政策的多元目标

儿童早期发展的多元化本质，决定了可以将其纳入到儿童早期政策框架中的发展目标的多样性。由于整合式的儿童早期发展概念涵盖了儿童的照顾与教育内容，使其政策目标不仅致力于早期儿童的护理、营养和教育的服务质量的改善，更是延伸到了减少贫困、促进社会接纳、家庭幸福及男女平等等复杂的社会问题，以此形成了多样化的儿童照顾与教育的政策目标群。科克伦教授通过对国际29个不同国家关于儿童早期照顾与教育的比较研究后指出，国际上现有全部有关儿童早期发展的政策目标主要包括：解放妇女；减弱贫困对儿童的影响；为儿童入学做更好的准备；为儿童提供健康医疗服务；确保照顾好受雇父母的儿童；鼓励妇女进入劳动力市场；协助母亲们脱离公共援助；刺激出生率增长；使移民儿童社会化；促进政治和社会变革等。细致分析，可以将这些多元化的目标主要分为从儿童自身发展完善到家庭的需要以及劳工与社会福利政策的配合等三个层次。对于儿童，兼顾照顾关怀与学习教育功能的政策在于鼓励儿童进行有意义的学习活动，通过专业的教育活动以及与伙伴及成人的互动学习机会，提供幼儿社会化过程中所需的各种经验，扩大儿童早期发展经验，丰富其情感、人格与自我概念发展。对于家庭，它将指向增加父母的参与程度，给予家庭功能有意义的支持，与家庭共同分担育儿责任。对于社会，更多地被视为向职业母亲提供的一种社会化服务和对处境不利儿童的社会福利，有助于建立促进社会与性别平等的机制，并给贫穷家庭提供更多的机会与支持，以促进社会的和谐。

上述儿童早期发展的多重政策目标，将给儿童、家庭及社会带来积极而重要的影响，属于更为广泛的社会政策框架，涵盖了儿童政策、家庭政策及教育政策等政策分支研究领域。来自2000年联合国教科文组织国际教育规划研究所（UNESCO-IIEP）的研究显示，尽管所有的教育计划都给予幼儿一定程度的关注，但绝大多数没有采取结合保育、健康、教育和营养的幼儿保育和教育综合办法。在实际运作管理中，依照行政管理部门的不同，一般划分为社会福利、教育、卫生、医疗、劳工等多个与儿童早期发展相关的政策干预主体，不同部门各自为政，依其所辖范围立法，提出片面服务方案，严重撕裂了儿童发展的整体服务需要，难以聚合统一的政策目标，造成社会资源浪费，导致政策失灵。为此，各种与儿童教育有关的方案、项目与制度需要谋求在共同的政策目标下的统整，体现儿童早期发展政策的综合效益与政策效益的最大化。一方面，高品质的儿童早期发展服务体系应该为儿童提供最适宜的照顾与教育，兼顾相关利益者需求，并将其纳入该体系中，形成激发社会整体变革的连锁效应，使与之相关的内容发生结构性变化，以便切实改变现实儿童发展政策体系中将儿童的身体健康、营养摄取．教育学习及家庭支持割裂的不利状况。另一方面，有效地将幼儿照顾与儿童学习不同阶段整合，建立一种集认证、监管与信息共享于一体的整合式体系，可以为家长提供选择不同的儿童早期服务提供者的明晰标准，也将为相关管理者提供连续的管理程序。

为了有机整合儿童早期发展多元目标，特别需要重点处理好两个主要问题：一是国家在儿童早期发展每一个阶段都必须有自己的优先发展计划。正如OECD对各国幼儿教育及照顾政策主题探查后提出的政策建议所言，完善的政策必须有针对从儿童出生到8岁间的清楚策略着眼点，以及在中央与地方层级上协调的策略架构。在建立全国性儿童早期发展制度体系中，首先需要有一个具有管辖权的单位，统筹协调中央与各级地方政府机关，鼓励政府、教育工作者、社会工作者与父母之间的密切联系，提供一种系统性的教育及照顾整合服务管理体系。二是需要确立国家关于儿童早期发展优先考虑的核心目标——“公平与全纳”，因为使所有儿童在他们的生命之初享有平等、强大的幼儿保育和教育带来的益处，是符合我们所有人的最大利益。2001年经合组织与教科文组织共同出版了题为《开始茁壮：幼儿教育与照顾》(Starting Strong: Early Childhood Education and Care)的报告，提出8个关键政策要素以支持一个核心价值，那就是“人人平等享有有质量的幼儿教育及照顾服务”(equitable access to quality ECEC)。美国从20世纪60年代开始，向贫穷家庭儿童提供免费学前教育、营养与保健服务的供给，以对处境不利的子女进行“补偿教育”，最大化实现教育机会均等。英国政府实行了“确保开端计划”( Sure Start)，强调向贫困家庭儿童、少数民族儿童以及学业表现不良儿童提供特殊支持。对于国际上脆弱国家及冲突中和冲突后的那些后发国家而言，促进幼儿照顾和教育服务资源的公平供给目标就更具有特殊的挑战性。其中，最为关键的解决策略是政府要认识到，公共投资最能确保全部儿童入学的公平性及待遇。当ECEC被不同公、私资源赞助的同时，大量的政府投资更是不可或缺，因为公共投资将更加确保稳定优质的幼儿教育，包括公共建设的长期投资计划及优质教育的提升。

三、科学制定动态的儿童早期发展政策目标

20世纪以来，国际社会关于儿童早期发展的政策目标往往是处于持续变动与发展之中的，而非一成不变，这反映了社会政策对变动不居的社会变革与家庭变迁的积极能动的回应。OECD在为各国政府制定早期儿童教育发展政策提出的建议中明确指出，对社会经济背景的理解是早期教育政策制定的基础。儿童发展本身及相关领域普遍性地受到特定社会历史时期社会变革及相关社会发展理论的重要影响，这使得儿童早期发展政策目标呈现一种历时态与共时态交织的演进特征。

首先，影响国家或地区确立特定社会变革阶段政策目标的因素是多元而复杂的。回顾20世纪国际上关于儿童早期发展政策议题的变迁过程，可以看到儿童发展由一个以家庭为主要制度的私领域议题，逐步转变为带有普遍性的公共政策议题，“去家庭化”迹象日益明显。究其原因，不难发现是由于20世纪80年代以来妇女就业率的增加、人口出生率的下降及老龄化加剧等社会经济环境的变化，让“国家和公共政策如何营造有利于家庭形成和发展的环境的作用变得更为重要了。”随之而起的西方国家妇女社会运动与争取性别平等的不懈努力，让与儿童照顾服务相关的社会福利政策得到不断优化，提高对家庭儿童的支持成为这时期社会家庭政策的主要目标。之后，源于80年代到90年代期间的西方以社会投资为主要导向的新福利主义，尤其是社会投资理论的影响逐步壮大，致使整个西方国家开始竞相将儿童照顾与教育政策目标追求转移到对儿童未来人力资本的投资上，政策目标指向防止与终止处境不利儿童的代际传递，积极促进社会公平。同时期不断修正完善的关于儿童发展的理论也在改变着各国家庭政策目标。早期阶段，母亲被视为婴幼儿发展中的重要他人而不可或缺，“母亲是孩子最佳的照顾者”成为当时社会主流观念。随后，“优质的家庭外照顾与教育有助于儿童的社会与认知发展，集体形式的儿童照顾能帮助他们为今后融入教育体系做好准备”等新的儿童发展观点逐渐受到重视。在这种“群体养育”理论的发展与影响下，使得国家更为重视对家庭儿童的支持与父母教育能力的关注，开始大力建设更为广泛的、民众可获得的、高品质公共日托服务机构、保育中心及学前教育机构等，从而减轻了儿童保育对于家庭亲属网络的依赖，让家庭女性从家庭责任中更好地被解放出来。进入新世纪，在诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·海克曼( Heckman J)的“儿童早期发展和教育投资的经济回报率最高”的观点引导下，国际社会再一次聚焦儿童早期发展政策，将人力资本投入直接指向幼儿，以获得国家公共资金更有效的利用与回报。

其次，不同国家或地区确立的儿童早期发展政策目标总是能动地结合自己的地方化情境，尊重国家与地区的文化信念、价值观及行为规范，努力形成与不同社会时期相适应的具有生机活力的独特的政策范式。以美国为例，对20世纪美国早期儿童保育与教育运动的历史回溯可以发现，60年代的儿童早期干预、70年代的儿童保育运动及80年代的家庭资源项目等三次政策变迁，都是源于对经济和社会处境不利儿童的关怀，都是围绕着实现儿童健康发展的基本目标而展开，但其中也清晰地反映了不同年代政策目标的细微变化。由于60年代以夫妻间不稳定性为特征的“后现代家庭”( postmodern family)结构与关系变革引起的儿童贫困及弱势地位的社会环境普遍蔓延，联邦政府实施了以“开端计划”( Head Start)为代表的儿童早期干预计划，作为“向贫困开战”的重要组成部分，反映了预防取向的儿童早期发展政策目标。“过去的30年而言，关于儿童早期发展的政策目标最为关心的是生活在贫困线以下家庭中孩子的数量与比例，以及这些生活条件对这些孩子入学准备的不利影响。”到了70年代，美国兴起了一场儿童保育运动，主要为儿童提供托管与日托的公共服务，这是为了回应儿童母亲大量步人职场的需要。20世纪80-90年代开始了一场为父母提供教育、家庭生活技能、信息及服务为主要内容的家庭资源运动，其政策目标重点转变为关注父母的儿童照顾与教育技能的支持，强调父母养育子女的能力建设与家长赋权方面。促进家长育儿能力的提升，已然成为这个时期美国早期儿童发展项目的核心目标。

可见，为了保证一个国家或地区儿童早期发展政策目标的科学合理，需要综合动态评估影响其发展的各种社会政治、经济与文化变革诸因素带来的挑战，为此一方面需要把握历时态的思维，不断回望国家既往历史传统，持续整合儿童、家庭及社会发展需要，凝练与本国本地区相适应的儿童早期发展目标特质及规律，其中最为可靠的策略是唤起与儿童早期发展相关的父母、教育人员及儿童等人士的民主参与意识，提高其相关知识技能，形成一个强大的利益共同体与学习社区，为儿童早期发展的综合性目标的实现谋划不同阶段的策略与建议。另一方面，需要通过科学研判特定阶段国家或地区的人口变化、家庭变迁以及社会与教育改革运动趋势，全面预测未来国家或地区儿童早期照顾与教育政策可能面临的新情况与新问题，以此确立下一阶段政府需要政策干预的重点领域与方向。对此，OECD明确认为成功的ECEC政策需要有具体的程序来收集并分析所有相关数据，同时确认并分享在这个领域的现况数据，这是世界各国必须共同努力的方面。

四、创新设计适应本土文化情境的儿童早期发展政策目标

从总体上看，国际社会普遍加强了对儿童早期发展的国家公共干预力度，并呈现更多的趋同性政策目标。但同时也要看到，由于儿童发展涉及更为广泛的社会领域问题，并负载更为宽广的社会价值，不同国家或地区关于儿童早期发展政策的目标必然是丰富与多元的。换言之，在具体政策目标上将显示不同国家或地区社会政治经济制度及历史文化传统的影响，体现不同国家社会政治经济意识形态与文化价值的差异，从而决定其政策工具选择的不同偏好。

德国社民党和绿党联合执政时期与基民盟和社民党大联盟时期的家庭政策相比，就有所差异，反映了政治与意识形态是影响儿童早期发展政策的重要因素之一。同时，在德国的文化传统里，相当重视传统家庭在儿童照顾与教育中所扮演的角色，这种传统家庭主义及天主教的影响，使其“去家庭化”政策程度有限，相关的保守性儿童早期发展政策目标还是以维持家庭功能为主。在英国，性别和家庭政策也相对保守，其儿童早期发展政策目标更多趋向于为处于不利地位的学生、少数民族学生与低成就学生提供特殊支持。在美国，关于儿童早期照顾与教育的政策目标则更多体现了美国以预防为主和通过社区支持增强家庭发展能力的独特政策价值观念，是对美国家庭生活的变迁给社会根基带来的挑战的积极回应。在北欧地区，以丹麦与瑞典为代表的国家推动高质量与可负担的家庭以外的儿童照顾与教育服务的供给，与该地区作为性别平等文化价值传统策源地有关，清楚标示其“去家庭化”的政策逻辑，以平衡工作与家庭生活关系，达到让儿童的父母更好地参与就业的政策目标。但与此同时，这些北欧国家也积极强化“再家庭化”的政策选择，主要通过津贴与亲职假，让家长从劳动职场中解放出来，强化家长照顾子女的责任，让父母可以放心参与照顾活动。这也反映了当下各国在具体政策目标建构、选择偏好及策略组合方面显现的整合性发展趋向。

全球化背景下，如何推进国家儿童早期发展政策体系整体建构的进程，建立适合本国本地区社会经济与人口发展的儿童早期发展政策目标，需要处理好全球与地方之间的互动关系。OECD指出没有普适的、最佳的早期教育政策体系。国家政治、经济的目标不同，政府与家庭关系的文化传统不同，公共和私立早期教育机构在成本和效益评价结果方面的差异，都会带来不一样的早期教育政策。c23]OECD国家关于ECEC政策的目标及政策成果的期望，按照重要性来排序，可以主要分为五类，分别是公平性、政府的公共责任与投资、工作与家庭的平衡、母亲劳动力市场的参与、应对人口变化的挑战。但是，具体到每一个国家，究竟制定哪些儿童早期发展目标，或以何种目标为重点，以及如何衡量与测算这些政策目标的达成度，都将因国而异，体现着明显的文化差异性。概言之，需要统筹国家经济社会发展需要，尊重本国民族文化传统，积极借鉴有益的国际经验，及时评估现有政策效果与目标达成程度，开展切合实际的关于儿童早期发展政策目标的顶层设计与创造性谋划，才能建立适合地方化情境与本土文化的全国性儿童早期发展政策制度体系。

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篇3

我国的财政政策在支撑经济增长方面应该说起了很大的作用，但是如果我们对其进行一番全面审视的话，也还是会发现一些问题的存在。我国是一个人口众多的发展中国家，这种国情决定了我们在财政政策设计时，特别注意三个问题：政策的力度、目标、效应。然而由于缺乏这方面的研究，我国财政政策设计未能与国情很好的结合，致使财政政策存在一些先天不足。

一、财政政策力度难衡量

财政政策是通过调整税收和支出两个手段来实现经济稳定的，由于这两个手段都可量化，财政政策的实施也就存在一个力度大小的问题。政策力度衡量是一个非常重要的问题，因为政策力度大小只有同经济不稳定程度相适应，才能取得较好的政策效应。目前我国正处在经济发展过程之中，财政政策力度的衡量同发达国家不同，这主要表现在财政支出方面。

在发达国家，政策力度衡量很简单，如果政府支出越多一般就可理解政策力度越大，然而在发展中国家情况则不然。实行积极财政政策当然要增加支出，但不能说政府增加支出就是实行积极财政政策。按罗斯托的观点：一个国家在其经济发展过程中社会对公共品需求非常大。由此决定了政府出于经济发展考虑， 需要提供大量公共品，如道路、教育、环境卫生、法律秩序等。社会对公共品的巨大需求会导致政府支出逐年增加，包括绝对支出和相对支出，而这些与经济稳定无关的财政支出增加，不能视作财政政策的实施。

我国目前正处在经济发展之中，社会对公共品的需要非常大，这会导致政府支出年年增加，但我们不能简单的将政府支出的增加全部视作稳定经济的需要， 并理解为财政政策的实施，否则就会影响对财政政策力度的衡量。为了准确衡量政策力度，我们一定要将政府为了经济发展而计划增加的支出和为了经济稳定而相机抉择增加的支出分开来，不能单纯根据政府支出的多少来衡量政策力度的大小。同样，我们也不能单纯根据国债发行规模的大小来衡量政策力度大小。

经济不稳定出现衰退时政府收入就会下降，运用财政政策稳定经济就只能采用债务融资，所以自1997以来我国国债发行年年增加，但是我们也不能简单根据发债规模来判断政策力度大小。稳定经济实行财政政策当然要增加国债发行，但发债增加并非完全为了稳定经济，如前所述，政府为了满足社会对公共品的需要也会增加国债发行。另外为了满足央行公开市场业务的需要，以及非金融企业和居民对无风险资产的需要，也要大量发行国债。因此我们不能单纯根据发债规模大小来衡量财政政策力度大小。

那么如何才能准确衡量我国财政政策力度呢？一个简单可行的方法就是在财政政策设计时，对政府预算帐户采取分类核算，以便将稳定经济的支出和发债与其它的支出和发债区别开来。具体做法就是将政府帐户分为三类———经常帐户、投资帐户和稳定帐户。经常帐户包括经常性支出（包括国债利息支出）和除政府借债之外的经常性收入，它表明了政府在日常业务方面的责任，遵循个人和企业的理财原则即收支相等原则。投资帐户表明政府的非经常性支出，主要为满足经济发展的公共品投资支出，这种支出可通过发债来满足，其债务偿还和公共品运营及维护成本归属于经常性成本。稳定帐户表明政府纯粹为履行稳定经济职能而设立，无论是经济处于衰退还是通胀状态，在稳定帐户中政府根据经济不稳定状态，分别机动的选择预算平衡、盈余或赤字。如此当经济不稳定时，人们很容易根据稳定帐户中支出的变化，清楚的看出财政政策力度的大小，因为这些支出完全是为了对抗经济不稳定，支出的多少自然也就反映了政策力度大小。不仅如此，政府预算分为三大帐户还可明确政府的三种不同责任，更为重要的是，还可看出稳定帐户中任何预算状态，无论是平衡与否都无所谓好坏，不必因采取财政政策出现赤字而担心，因为实际上经济稳定和预算平衡两者不可能同时达到。

二、财政政策目标欠合理

财政政策的直接目的是稳定经济，这种稳定状态常用四个经济目标来描述，即：充分就业、物价稳定、持续增长、国际收支平衡。然而财政政策的最终目的还是促进社会进步和发展，这可用社会总目标———自由、公正、安定和富裕的实现来说明。由于社会目标的实现相当程度上要依赖于经济目标的实现，并且在一种政策工具只能实现一个目标的情况下，经济目标的选择就非常重要，但政府在设计政策目标时，需要认识到经济目标的从属性和工具性。例如财政政策目标设计为充分就业，则有利于社会安定、公正和经济持续增长，而政策目标如果设计为经济增长，则仅在短期可较快促进经济增长。

在我国，政府的积极财政政策目标设计为经济增长，据此单纯从经济增长这个目标考虑，可以说财政政策的直接目的是达到了。自1997年以来，政府通过积极财政政策实施，在1998至2004的连续七年中，gdp增长分别为7. 8%，　7. 1%，8. 8%，7. 3%，8. 0%，9. 3%，9. 2%，有效的将gdp增长保持在7%以上。然而我们也应该看到，随着经济增长社会财富的增加，社会并未向安定、公正的目标趋进，如社会治安形式严峻、收入分配悬殊、因贫困、疾病、失业而自杀的人数激增，财政政策的最终目的并未达到。因此为了更好的实现社会总目标，财政政策稳定经济的目标应调整。

政府在设计经济目标时，一定要选择一个更能促进社会总目标的经济目标。就目前我国情况而言，政府在设计财政政策目标时一定要考虑人口众多、社会失业率高和收入分配悬殊的现实状况，选择一个最能实现社会总目标的经济目标。根据当前我国实际情况，经济目标中最重要的和对社会总目标影响最大的是充分就业。

从经济稳定目标来说，虽说经济稳定是用四个目标来描述的，但真正决定经济稳定的只有充分就业和物价稳定两个目标，也就是说只有这两个目标才是经济稳定的可调整目标，在一个政策工具只能实现一个目标的条件下，具体是用财政政策刺激就业，用货币政策保持物价稳定。而经济增长和国际收支平衡并非稳定经济的可调整目标，前者是一个独立的目标，后者是一个中间目标，政策不能通过调整独立目标和中间目标来实现经济稳定。即使就增长和就业这两个目标而言，就业也比经济增长重要，就业率提高会使经济向潜在产出（也就是充分就业产出）靠拢，相反，产出增加不一定带来就业相应的增加，在产出增加所引起的就业增加这个过程中存在着严重的损耗，效果并非“奥肯定理”所言，这也可从我国就业产出和就业的关系变化中得到证明。20世纪80年代，我国的就业弹性为0. 308，而到2000年该指标却下降到0. 139，产出增加所引起的就业增加越来越少。不仅如此，仅就目前失业和经济增长两者反映的问题看，前者也远大于后者。在1998至2004的七年中，我国失业率分别为6. 0%，7 .0%，8. 0%，9. 5%，11%，11. 3%，11. 5%，失业率逐年上升，这是一个非常严重的经济不稳定状态，而经济增长只要保持在5%以上已属较高，远不足为优。

从社会总目标来看，就业率提高更有利于社会的安定和公平目标的实现，而依赖政策支撑的经济增长仅在短期有利于代表财富的gdp的增加，长期并非如此。因此，在我国目前人口众多、失业率高和收入分配悬殊的情况下，政府在设计经济稳定目标时，无论是从社会总目标还是从经济稳定目标自身考虑，都要特别重视就业率这个经济稳定目标，如此，经济才能稳定，社会才能安定。

三、财政政策效应不稳定

经济政策的直接目的是否达到要依政策效应而定，而我们在评价政策效应时要从两方面进行。从静态的角度看：分析每次政策实施是否达到目标值；从动态角度看：分析如果政策停止实施后目标值能否连续保持，如果能就说明政策效应具有了持续性，这时政策的直接目的才算真正达到，应该说财政政策的效应体现在持续性，财政政策的难点也在于此。那么，自1997年起实施的财政政策效应究竟如何呢？从静态看，政策是产生了效应的，表现在每年政策的实施都带来了7%以上的增长。但从动态看，政策效应还缺乏持续性，表现在：随着旨在保持经济增长的财政政策的实施，总需求的增加相当部分是政府投资在其中唱了主角，而要维持稳定增长的消费需求和生产性投资需求长期启而不动。消费需求不足可从大量商品供过于求得到证明，据统计：在1997至2003年间，商品供过于求的比重分别为31 .8%，33 .8%，80%，　79 .7%，　83%，86 .3%，85 .3%.生产性投资可从同期反映贷款不能转化为投资的银行存贷比的变动中得到证明，据统计：　1997至2003年间银行存贷比分别为90 .9%，90 .4%，86. 2%，80. 3%，78. 2%，76. 8%，76. 2%.显然这些数据清楚的说明了政府投资在总需求中的重要性，因此政策若停止实施，总需求减少将难以避免，增长将难以持续，这说明政策效应还缺乏持续性。政策效应缺乏持续性又使政策实施处于一个进退两难的境地。一方面经济的长期稳定主要依赖于经济的内在机制，政策不可能长期实施；另一方面，在政府支出占了总需求相当部分的情况下，经济增长又对财政政策产生了强烈的依赖性。

那么为何我国财政政策效应缺乏持续性呢？一个重要原因就在于：政府在财政政策设计时经济目标选择不合理。经济目标的不同选择，可带来政策的不同效应，如果财政政策稳定经济的目标定为经济增长，那么政府通过增加公共品的投资支出，就可直接增加总需求以增加gdp，这种方式增加gdp虽然简单直接，但效应的持续性差，因为增加的产出中相当部分来自政府的非生产性投资增加，由此引起的未来产出增加有限。如果财政政策稳定经济的目标定在充分就业，那么政策手段就应通过减税和增加支出来增加劳动需求和劳动的有效供给，这种方式增加gdp虽然复杂间接，但政策效应的持续性好。

实际上经济的稳定源于要素市场的稳定，也就是厂商投资和就业的稳定。政府通过积极财政政策减少税收和增加支出，在要素市场上刺激厂商投资，如此从静态分析：投资增加带动就业增加，由此在商品市场上产生两方面作用，一方面从供给看，生产函数中劳动投入增加产出增加；另一方面从需求看，劳动者收入增加，消费需求增加，产出增加，这两方面作用的结果，可极大的减少周期性失业，使经济向充分就业产出靠拢。特别是提高就业率能增加低收入者收入，从而不仅有利于消费需求稳定增长，保证政策效应的持续性，而且也有利于边际消费倾向的提高，极大的增强政策效应。从动态看，投资增加不仅有利于短期总需求增加，而且还有利于长期总供给增加，从而保证经济长期稳定的增长。同时政府也应通过增加支出保证劳动的有效供给，这主要是提供免费的培训和就业信息，使技能和岗位相适应，减少结构性失业。

由此可见，我国的财政政策只有在刺激厂商投资提高就业率的情况下，经济才能稳定，政策效应才会持续，政策也才可鸣金收兵。也只有在充分就业基础上的经济增长———才是适度的增长，才能持续的增长。

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随着世界社会、经济的迅速发展，人口的持续增长、资源消耗、环境保护、经济发展之间的矛盾形势日益严峻。特别是环境污染、气候变暖与经济增长之间的矛盾问题的凸现，已经严重地影响到经济、社会和环境的可持续发展。虽然低碳经济发展道路在国际上越来越受到关注，但低碳经济转型不是一朝一夕能够完成的，需要通过公共政策来引导，才能更好的实现低碳经济。国际经验表明，政府在低碳经济发展中扮演着重要的角色。

政策目标是是政策的出发点和归宿，制约着政策从制定到实施的全过程，因此政策目标的设定对制定政策起着决定性的作用。目前许多发达国家已经着手制定了各种减排目标，并且取得了一定的成效，作为世界排放大国和最大的发展中国家，中国应该认清自己的低碳经济发展现状，根据发达国家的成功经验，并且根据我国地方与中央之间的关系，建立如何制定和细分低碳经济目标的原则，为更好的设定低碳经济政策目标建立标准，对最终的政策目标选择提供保障。

一、低碳经济政策目标分析

（一）政策目标理论分析

公共政策目标是公共政策方案所要达到的最终目的，是制定政策方案、执行政策方案、评估政策方案的依据和标准。政策目标“从根本上说是政策主体，即政策制定者，在对特定的政策问题的性质、发生的范围、影响的程度、产生的原因、经历的过程全面认识和综合评价基础上，对解决政策问题的前景的一种展望、设计和构想”（王春福、孙裕德，1999）。从构成政策目标的内在结构来看，政策目标主要包括政策主体的需要、政策主体对于政策客体的认识、政策主体间的博弈过程，从政策目标外在化的表现来看，政策目标表现为政策文本中的目标项目。

在政策目标中，在初始状态大量目标是非常抽象的，模糊的抽象的目标常常难以实现。因此，需要对政策目标进行分析，使模糊的目标具体化，即不仅要求政策目标转化为定量指标，而且这些指标必须建立在科学的政策模型分析的基础上，具有可操作性和可行性。而且，政策目标按性质分类可分为经济目标和非经济目标，划分标准是以是否直接提高生产力，是否具有直接的经济效益为依据（周炼石，2006）。低碳政策所要解决的社会问题是气候变暖给人类的生存带来的灾难性影响，极端气候、生态失衡等现象严重影响了人类的正常生活，为了维持可持续发展，需要通过公共政策促进低碳经济的发展，保护生态环境。因此，低碳经济政策目标是一个既要实现经济发展同时又要兼顾实现环境保护，减缓气候变化的目标，是一个复杂的目标体系。

（二）发达国家低碳政策目标分析

随着世界各国对气候变化问题关注程度的加深，发达国家正掀起一场以高能效、低排放为核心的“新工业革命”，一方面，这是由于联合国环境与发展大会通过的《联合国气候变化框架公约》要求发达国家应率先采取行动对付气候变化及其不利影响，随后通过的《京都议定书》、《巴厘岛路线图》等重要文件为全球应对气候变化行动提出政治框架、法律制度和减排目标；另一方面，这也与发达国家意在占领新时期的产业至高点，为自身经济寻求新的增长源泉和动力有密切关系。

1.英国提出创建低碳经济

2003年3月英国政府的能源白皮书——《我们能源的未来：创建低碳经济》（“Our Energy Future—Creating a Low Carbon Economy”）。该白皮书从国家发展战略层面提出：英国2050年将比1990年减排60%的CO2，创建低碳经济。并根据自身国家的挑战，列出了能源政策的目标：①为自己约在2050年之前将英国的二氧化碳排放量减少60%左右的目标，并在2020年之前取得切实的进展；②保证可靠的能源供应；③在英国和更广泛的范围内促进有竞争力的市场，提高可持续发展的经济增长率，提高我们的生产力；④确保每个家庭都能充分获得经济能力可承受的供暖。

2.日本提出建设低碳社会

20世纪70年代以来，日本开始致力于能源结构多元化和能源清洁化，以期确保能源安全和环境改善。在应对气候变化挑战中，就在英国提出创建低碳经济第二年，日本环境省即牵头组织国内有关研究单位和大学等数十家机构，着手进行日本2050年建设低碳社会的战略研究。2009年日本首相福田康夫在G8峰会上宣布：2050年日本比1990年减排70%CO2，建设低碳社会。2008年5月，该研究小组了《面向低碳社会的12大行动》，对住宅、工业、交通、能源等都提出了预期减排目标，并提出有相应的技术与制度支撑。

3.欧盟提出低碳战略

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一、货币政策中介目标及选择标准

中央银行通过货币政策调控宏观经济运行，由于不直接达到其最终目标，中央银行在实施货币政策的时候，只能通过间接手段来地达到其最终目标，也就是通过控制和观测它所能够加以控制的具体指标来最终影响宏观经济的实际活动。无论是在理论研究层面，还是在实际操作层面，来进行中央银行对货币政策中介目标选择的判断标准，主要有三个：第一个是可控性，对于选定的中介目标，中央银行对其的控制比较具有有把握，能够在在确定的或预期的范围内对其实施有效控制；第二个是可测性，对于这些变量，中央银行用来作为货币政策的中介目标，能够对其进行相对比较精确的数据统计；第三个是相关性，在货币政策的最终目标和作为货币政策中介目标的变量之间具有很强的相关性，这种经济关系是一种稳定的紧密的关联性。

二、货币供应量作为我国货币政策中介目标面临挑战

1998年，随着信贷规模控制的取消，货币供应量完全成为我国货币政策传导机制中的中介目标。但是随着经济金融状况发生变化，无论是在理论研究层面，还是在实际操作层面，作为货币政策的中介目标，货币供应量都面临着许多新问题。

（一）按照相关性来分析，实体经济和货币供应量之间的联系正在逐渐被减弱

M2占GDP的比例，按照相关的统计数据来进行分析，已经从1985年的0.57上涨到2011年末的1.88，在世界各个国家来看，处于最高的水平。近些年由于我国M2的增长速度，要远远大于GDP的增长速度，从而导致了上述比率的持续高增长。从这一现象可以得知，由于货币供应量的增速度要远远快于实体经济，也就意味着维持单位GDP增长所需的货币数量不断增加，从而使得货币供应量与实体经济之间的相关性出现了明显的减弱迹象。

（二）按照可测性来分析，货币供应量可测性面临较大挑战

根绝实际情况来看，有数据统计资料的17年中，其中在13个年头中，M2的增长率实际值，都比目标值要高出许多。从货币政策中介目标正式选用为货币供应量来看，根据我国的实际成情况，货币供应量M1和M2这两个指标的调控目标值，和最终的实际值之间，长期存在着非常明显的差异，从而证明对于货币供应量指标的大小和走向，中央银行是无法直接能够达到“精确”预测程度的。

（三）按照可控性来分析，央行对货币供应量的控制能力面临较大挑战

我国的经常项目、资本和金融项目，在1993年以前，表现为顺差的交替出现。而到1994年之后，国际收支则基本呈现一种“双顺差”的格局。根据2011年底的数据现实，在我国人民币汇率水平保持相对固定的前提条件之下，国际收支顺差呈现不断的持续增长走势，并且随着外汇的不断流入，最终造成我国外汇占款的持续高速增长，跟2002年末相比，我国外汇占款就已经增长了7.8倍。 在我国现行汇率制度和结售汇体制下，国际收支顺差的增加意味着外汇占款的增加，随着外汇占款的大量增加，最终必然引起基础货币的迅猛投放，这样以来中央银行自然无法根据宏观经济形势的变化，对基础货币的投放能够进行有效地和主动地控制，从而使得中央银行对货币供应量的调控能力直接受到了严重的削弱。

三、我国实施通胀目标制的重大意义

所谓通胀目标制，其实就是指中央银行以通货膨胀为直接目标，并将该目标在全社会进行公布的一种货币政策制度。货币政策体系要实施通胀目标制，自然不需要在政策工具与最终目标之间再设立中间目标，定期开展通货膨胀的预测成为了货币政策决策的主要依据。概略地说，通胀目标制是货币当局采取的一种货币政策框架，保持物价稳定是货币政策的首要目标。

（一）通胀目标制有利于管理市场通货膨胀预期

国际货币基金组织的一项研究发现，在一些发展中国家，60%的通胀原因可归结于公众对未来价格上涨的预期。而通货膨胀目标制的提出正是基于对影响通胀的最主要因素不是货币供应量、而是通胀预期的认识。这样中央银行对整个社会上来做出对实现价格稳定的相关承诺，一个数量化的目标区间提前被明确宣布，必然使得中央银行货币政策的透明度在很大程度上得到增强，从而迅速树立货币政策的“可信”形象，稳定通货膨胀预期，并使得低通货膨胀的目标最终得以顺利实现。

（二）通胀目标制有利于准确评判货币政策的效果

由于货币供应量等数量型指标仍然是目前我国货币政策的最主要“中介指标”，中央银行无法直接“精确”控制这些数量指标，必然存在的这个最大缺点，使得数量型调控政策，在本质上只能是属于一种“粗放型”的调控政策，无法对其职责的履行进行准确的评判。要更加明晰中央银行的职责，中长期通货膨胀目标值或目标区必须要及时确定，从而最终使得通货膨胀率波动范围有效可控，不至对宏观经济的走势，造成负面影响。

（三）通胀目标制有利于增强货币政策的透明度

世界各国的具体实践表明，增加透明度，也就最终使得货币政策的有效性得到有效增加。中央银行政策决策在全社会公布，比政策本身更能影响经济主体的预期。贯彻实施通胀目标制，使得货币政策制定的依据，可以及时向社会公众，从而方法政策的告示效应，有效引导全社会预期，拓宽货币政策的传导渠道，提高货币政策的有效性。

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[中图分类号]D669.2 [文献标识码]A [文章编号]2095-5103（2017）03-0010-03

近十年来，随着房价节节攀升，低收入群体买房难、住房难的问题日益凸显。为缓解这一矛盾，政府先后出台了一系列保障性住房政策，为收入困难群体提供“制度补血”和社会支持。然而，现实情况是，地方政府在保障性住房的治理进程中表现的积极性却不高，致使保障性住房建设的现状不尽人意。住房，作为一种商品，有其强烈的“公共产品”属性，不能只靠市场来解决，特别是在解决低收入群体的住房问题上，地方政府要发挥好弥补“市场失灵”的作用。地方政府是保障性住房政策的重要执行者，对保障性住房的建设责无旁贷。鉴于此，本研究借助美国学者托马斯・史密斯政策执行过程模型这一工具，择取政策本身、执行机构、目标群体和执行环境四个维度，力图对影响地方政府执行保障性住房政策的因素进行归类并分而述之。

一、政策本身是影响地方政府执行保障性住房政策的首要因素

政策本身的科学与否对政策执行效果至关重要。作为影响政策执行的首要因素，“理想的政策”包括政策制定的渊源、合理性和可行性等方面。随着决策民主化、科学化水平不断提高，公共决策失误的可能性也随之减少。从1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》提出“经济适用房保障体系”到2014年《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知规定》提出各地公共租赁住房和廉租住房将并轨运行，各地政府纷纷出台各种政策指导保障性住房建设，全国各地不少中低收入家庭的住房条件已有实实在在的改善。可见，政策是住房保障的生命。但从实际情况来看，各地方政府在构建保障性住房体系中仍存在角色缺位的表现，较突出的表现为“理想的政策”不理想。

自2011年初国土资源部作出承诺，要确保全年1000万套保障性保障房的硬任务落地，应保尽保，实行地方政府问责制。全国各地方政府纷纷按照“依法依规、应保尽保”原则，积极落实保障性住房政策，近年来一个个保障性住房小区拔地而起，满足低收入住房困难家庭需求。在各级地方政府和有关部门的共同努力下，至2015年11月底，广东省已提前超额完成国家下达的年度保障性安居工程目标任务，广州市基本建成各类保障性安居工程住房21372套，占目标任务的100.7%。深圳市基本建成各类保障性安居工程住房38460套，占目标任务的125.9%。城市中等偏下收入住房困难家庭的居住条件得到明显改善，基本实现了“应保尽保”。由此可见，“应保尽保”理论上是“理想化”的，使得地方政府执行起来轻松而有效。

但从各大媒体的报道和信息披露，目前仍存在大量符合保障性住房条件的困难人群，却迟迟无法得到应有的住房保障。显而易见，“理想的政策”未M如理想。事实表明，地方性保障性住房政策的设计不仅要针对现实需要，强调问题解决的必要性，而且更重要的是重视政策执行的相关条件，不然“理想化的政策”的不理想方面将会直接导致地方政府的政策执行无所适从。可见，政策本身的“理想化”是影响保障性住房政策执行效果的首要因素。

二、执行机构是影响地方政府执行保障性住房政策的根本性因素

任何一项政策都无一例外地要付诸实施，其执行力的发挥都离不开指导力的支撑。而指导力则有赖于执行机构以及机构中的人员来承担。在实际的政策执行过程中常常出现搁置或被有选择地执行等致使政策执行偏离政策预期目标的“梗阻”现象。史密斯政策执行模式与以往的政策执行研究有所不同，不仅强调执行中理想化政策制定，还会注意到执行机构因素的影响。执行机构对地方政府有效执行政策的影响表现在两个方面：从静态角度来看取决于政策执行组织机构的规定性；从动态角度来看取决于政策机构自身的行为能力。

作为一种政策资源，执行机构的关键在于既定的政策执行是否可以依托一个坚强有力、行之有效的组织。纵观国外的住房保障机构管理的经验，政府决策协调机构一般不直接参与低收入者住房供给，而是由专门的宝行行住房运营和管理机构来实施有关政策和计划。执行机构在保障性住房建设中起到的不是决策者的作用，它扮演着政府在保障性住房建设的代表人、政策的执行者、国有资产管理运营者的角色。英国早在1844年成立了住房协会作为其主要的住房实施执行机构，新加坡政府于1960年根据《建房与发展法令》成立国家住房发展局，担负着新加坡组屋的总体规划、设计、建造等各项工作。因此，公共政策的执行机构都是上级机构决定的结果。上级机构关于政策执行机构的规定性是影响甚至决定政策执行机构有效性的关键性因素之一。

在上级规定性确定的条件下，政策执行机构自身的行为能力也是影响政策执行效果最主要的因素。史密斯认为，执行机构的结构与人员、主管领导的管理方式和技巧以及执行的能力等都是政策执行过程中关键性的因素。从一个更加完善的层面上讲，由这些因素所形成的执行机构是否协调顺畅，对于政策执行效果有着决定性作用。

保障性住房政策发展至今数十载，各地方政府虽然也有相应的住房保障机构，但它们在机构设置、级别高低、隶属关系上五花八门，甚至连统一规定的名称也没有。还有市县没有设立专门的住房保障管理机构，有的则是由相关人员“一身兼二职”，既包括原先的房改遗留和负责住房津贴等工作，还负责城镇居民住房解困、政府安居工程等住房保障事项。由此可见，机构队伍不健全是全国各地方保障性住房发展的短板，加上制度化监管的缺失，容易造成政策目标偏离等问题，直接导致地方政府执行偏差。

三、目标群体是影响地方政府执行保障性住房政策的内在动因

目标群体，也称之为政策对象。史密斯认为，目标群体接受政策的意愿中既有的政策经验、对领导的认可程度以及自身行为的复杂多样性都是政策执行过程中需要考虑的重要因素。地方保障性住房政策归根到底要通过政策执行人员、低收入社会成员等目标群体的遵从来完成。公共政策执行能否达到预期的目标，在很大程度上取决于目标群体的态度。目标群体顺从、认可和接受政策，政策执行就会顺利进行，目标群体不配合、抵触，政策执行就会失败。可见，政策对象对政策顺从和接受程度是对政策能否有效执行影响极大的关键因素之一。

然而，目标群体能够服从和接受某一项政策往往又取决于其对利益得失的判断。一般而言，目标群体通过对保障性住房政策的了解和认识，根据自身的利益取向对政策作出反应，以影响政策执行。当政策实施触动到一部分目标群体使其受益时，他们可能会支持政策执行。相反，因政策执行受到利益调整或剥夺的那一部分目标群体可能就会反对和抵制。就地方政府对于保障性住房的选址问题而言，从目标群体的“自利性”角度来看，保障性住房选址应避免空间布局不合理的地方为佳。但是，广州作为特大城市，各类用地较为紧张。配套基础设施既成熟又符合规划且适合建设保障性住房的建设用地较难落实。地方政府选址时不可能使目标群体考虑的因素都达到最优，只可以尽可能地根据决策目标其重要程度的排序综合考虑，保证其相对合理性。

尽管这样，但是对于政策目标群体来说，他们在政策博弈中遵循的往往具有“自利性”的倾向，他们更多的关注个人利益。当目标群体经过权衡后觉得地方政府的选址会使自身利益受损，或者没有达到他们预期的效果时，对政策的不满、排斥甚至抵制就会成为必然。政策利益分配机制不完善，使部分中、低阶层社会成员住房需求得不到保障，并有可能产生裙带效应，对其他政策产生抵触心理，影响政策的效果。可见，利益在推动或抑制地方政府的政策行为中，起着根本的作用，是影响目标群体对地方执行政策的内在动因。

在这一政策实施的过程中，始终伴随着目标群体对政策的态度或行动等各种复杂的因素，尤其是目标群体对政策执行持冷漠旁观甚至是反对阻碍的政策反应。这些不稳定的因素制约着地方政府执行保障性住房政策的发展。虽然目标群体对政策执行的过程不在乎不关心不会直接反对政策的执行，但是却可能会成为阻碍政策执行的重要因素，因为这个反应群体具有很大的不确定性，在外界的诱因下随时可能演变成反对阻碍政策的激进人群。

四、环境因素是影响地方政府执行保障性住房政策的外部条件

公共政策系统是一个充满联系的复杂整体。政策执行效果的好与坏，离不开内在的各种要素和现实的客观条件及其相互作用。适宜的执行环境无疑会有助于政策的有效实施，保障性住房政策的实施也一样。环境因素是客观存在的，并且始终贯穿于政策执行的过程中，具有复杂性和不确定性。环境因素对地方政府政策执行的影响往往是多方面的，包括政治环境、经济环境、文化环境和社会环境，无处不在，相互交织。

第一，政治环境。政治环境与政策执行是相互作用的，政策执行依赖于一个良好的政治环境，同时，良好的政策也有利于政治环境的优化。和谐的政治环境是构建社会主义和谐社会的前提条件，构建社会主义和谐社会涉及到我国政治经济文化建设的方方面面，其中关注弱势群w是构建和谐社会必须面对的重大问题之一，尤其是弱势群体的住房问题。可见，政策执行是一个国家或地方政府的政治行为，政治环境的优化程度对地方执行保障性住房政策的效果是直接而明显的。

第二，经济环境。虽说政策执行是一种政治行为，但始终服务和服从于一定的经济基础。经济基础决定上层建筑，一个地方的经济发展水平是政策执行的物质前提。地方经济状况不仅影响地方政府政策执行的基本倾向，而且也影响政策执行的效率，因为政策的实施需要以人力、物力和财力的投人为基础。我国保障性住房政策执行起来之所以困难重重，其重要的原因之一就在于地方政府经费的缺乏。据2014年城镇保障性安居工程跟踪审计结果报道，全国各级财政共筹集安居工程资金5601.55亿元，其中中央财政资金1984亿元，只占全国各级财政共筹集的安居工程资金的35%。因此，一个国家的政府奉行什么样的经济政策就会有什么样的保障性住房发展方向。

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根据上述检验公共政策有效性的六个标准，以及制定政策和执行政策的基本原则，我们从政策问题和政策目标确定、方案规划和决策、执行等几个环节和政策过程，分析公共政策有效性和执政能力问题。

在政策问题和政策目标确定阶段，如何积极回应公众对各种社会问题的要求和期待，将社会问题有效转化为公共政策问题，如何确定合理、可行、公平、有效的公共政策目标，是解决社会问题的前提和起点，也是决定政策有效性的首要环节。政策目标的确定，要经得起上述六个标准的检验。如果政策问题不确定，将导致政策目标不明确、不合理，甚至导致政策目标完全扭曲，走向公众期望和政策初衷的反面。

在政策方案设计和规划环节，进行全面、科学、客观的政策方案设计、规划和评估，综合考虑各政策方案的成本与收益，特别是其社会成本和社会收益，通盘筹划和综合平衡个人利益与公共利益、局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益、实在利益与潜在利益之间的关系，按照六条政策有效性标准设计和规划政策方案，是保证政策有效性的关键。政策规划设计要全面、公正地评估各方案的利弊得失，综合比较各方案的收益成本，科学分析评估各方案的合理性、可行性和预见性。

政策决策是公共政策的核心环节。提高执政能力的核心和关键是提高公共政策决策能力，提高决策者对政策备选方案的决断和“拍板”能力。在现代社会，要保证公共政策的有效性，一般要求政策规划与决策两个环节适当分离。政策规划阶段的“多谋”是决策阶段“善断”的基础。“多谋”一般可以委托或外包给专家智囊机构，“善断”就构成执政能力的核心。作为核心执政能力的“善断”，就是善于权衡取舍、善于把握公共政策效率与公平之间的“火候”与“度”，善于统筹兼顾科学性、合理性、公正性和可行性，善于果断抉择。

公共政策执行是将纸面的、观念形态的政策内容转化为现实效果，实现既定政策目标的过程。政策执行是依据法定授权实施方案的执法行为，首先要依法行事。政策执行又是具体的行政行为，无疑要公道、讲理。同时，政策执行面对的是活生生的人，还要讲情、讲人道，要做深入细致的说服、教育和宣传工作。所以，有效的政策执行，既要依法行事，又要有情操作。政策执行无疑要贯穿效率效益原则，更要贯彻公平和回应原则。政策对象一般是广大民众，他们是否理解、接受和服从，决定该政策能否顺利实施，也决定该政策效果能否充分实现。换言之，政策执行是否及时准确地回应政策对象的要求，是否公平、公正地协调和分配政策利益，是否始终以社会福利和公共利益最大化为目标，是政策顺利执行的关键，也是公共政策有效性的关键。

通过对公共政策有效性的考察，我们发现，执政能力和公共政策有效性之间在指导思想、总体目标、基本内容和评价标准等方面都是基本相通的。从公共政策视角研究提高执政能力问题，实际上就是研究提高党和政府制定和实施政策的有效性，就是提高公共政策的质量和水平。

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具体而言，法律金融理论从宏观和微观两个层面揭示了现代金融体系中混合特性所产生的两种内在冲突。

其一，宏观金融层面中流动性与稳定性冲突。现代金融体系的一个实质性变化在于，金融交易的基础性工具从实物货币转向为纯粹的法定信用货币，法定信用货币的产生将金融市场的基础与政府公共权力紧密地结合在了一起。随着金融市场的高度发展，各种金融监管措施与货币政策权力的结合使得政府不仅能够在货币数量上发挥至关重要的影响力，在货币价格（利率）上也获得了举足轻重的权力。实际上，现代金融市场很难从本质上去区分市场和政府的边界，甚至于金融产品的定价也很难说是典型意义的市场行为。透过公共权力与现代政治体系的介入，金融法律制度对金融市场的影响也大大超出了传统法律制度的维护和保障范畴。政府通过货币权和监管权调控金融市场的同时，也产生了法律与金融体系目标上的悖论。法律金融理论也认为，金融体系的稳定需要法律制度提供稳定和可预见的规则基础，而金融市场的经济性波动却要求法律制度能够根据市场需要做出适时调整，否则金融体系就有可能因为流动性的匮乏而导致崩溃。可预见性、稳定性和流动性在金融法律制度在内在逻辑上是存在冲突的。

流动性与金融稳定的冲突在政策性金融中体现更为突出，因为政策性金融机构中的权力干预更为普遍。特别是政府透过货币权力所施加的影响更容易扭曲市场的秩序，而且在公共视野中也更为隐蔽。无论发达国家还是新兴市场国家，利用货币政策影响住房金融市场的价格都是一个普遍的做法，也是政府用以支持或者调控住房市场情况的一项重要政策工具。研究表明，住房价格、信贷利率与货币政策之间存在密切而重大的交互影响。住房价格（不动产资产价格）的大幅波动对金融稳定是一个巨大的冲击，而货币政策的失当则是导致不动产资产价格失控的一个重要诱因。{2}显然，货币政策维护金融稳定的本意与促进经济发展等宏观政策目标之间存在内在冲突。当货币政策被利用来促进就业或者其他特定社会经济目标时，金融体系的稳定性就有可能因此遭到破坏，但令人困惑的是，当资产价格泡沫破灭危及到金融稳定时，利用货币政策挽救不稳定的金融体系却又似乎成为了唯一可行的应急措施。2008年金融危机的演绎过程生动地展现了美国住房抵押金融市场与货币政策权力之间的上述悖论，也充分揭示了稳定性与流动性在金融法律制度中的内在冲突。

其二，微观金融层面中公共与私人的利益冲突。公共权力的运行往往具有多重政策目标，多元利益诉求在政策和制度的制定与执行中必然形成不同利益之间的冲突与纠葛。在金融法律体系的微观层面，各种利益的冲突并不总是能够将制度的运行导向良性状态，少数利益危及公共利益的例子屡见不鲜。政策性住房金融就是一个非常典型的例证。房利美（Fannie Mae）和房贷美（Freddie Mac）与普通金融机构不同之处在于，二者在以私人股权方式从抵押按揭再贷款市场获取利润的同时，享有来自政府的财政支持和融资担保。此外，满足中低收入群体住房金融需求的公共利益旗号，使得这两家机构还可以享有一定程度的监管豁免。以公共利益为名的特权和以市场自由为名的私人利益得以结合，一旦监督机制和治理结构无法与金融创新同步发展就极有可能在金融体系中造成灾难性的后果。在分析房利美和房贷美在金融危机中的失败原因时，有研究者就认为：“二者之所以做出一系列严重的错误判断并招致失败，是因为他们出于经济利益的考虑而不愿意接受更为有效而严格的资本监管。”{3}

虽然，美国住房按揭抵押贷款机构采用的政府支持型企业模式在金融危机能够被证明是不可靠的，但是也必须承认这种结构设计也的确在支持居民住房需求以及满足住房金融市场流动性方面发挥过重要的作用。产生弊病的关键不在于政策性住房金融机构中所采用的私人产权与政府发起的结合，而在于不同金融主体的行为机理未能在一个清晰和严谨的规范框架下控制在合理的范围之内。金融体系本身所内在的混合特性决定了公共权力与利益激励二者同样不可或缺，因而回避或者拒绝任一要素的介入都是不切实际，也无法在现实中加以贯彻的。法律金融理论对此提供了另一种思考方向，也即是从制度和规则的约束角度来正确认识、分析以及判断金融领域中权力机制与市场机制的混合体系，并力图从规则约束的角度来获取政策性金融机构治理的灵感。

二、政策性住房金融机构的目标定位：稳定与发展的平衡

要正确认识政策住房金融机构中权力机制与市场机制的混合特性，还必须从设立政策性金融机构的初衷出发。因为，目的决定方向，而方向决定可以选择的有效工具。政策性金融机构之不同于商业金融机构的根本之处在于其所肩负的政策目标。无论是出于单纯经济目的，或者是经济与社会政策目标兼而有之，政策性金融机构多是目的上的非营利性与工具和手段上的市场化所形成的特殊聚合。目的之异使之不同于商业性机构，而工具和手段之异则使其有别于政府行政机构。市场化筹资方式和政策性信贷目标之间的混合使得政策性金融机构在目标定位、治理结构以及运行机制上面临着一系列困扰，同时也是理论研究中所争议的关键问题。

政策性金融与商业金融的一个突出区别就在于其政策性目标，具有社会和公益性质的政策导向决定了政策性金融机构必须在自身的运营风险与推动社会发展之间进行必要的利益抉择。这就决定了政策性金融机制的决策者不能用商业性金融的绩效标准来考核和管理政策性金融机构，也不能完全无视金融市场的风险和效率原则。首先，并不是任何情形和任何条件下，我们都能够找到风险、效率和政策性目标完美结合的金融工具。许多政策性金融业务之所以需要政策支持恰恰是因为这些业务本身的风险和收益匹配根本不足以吸引商业性金融机构直接介入。政策性金融区别于商业性金融的一个本质属性就在于对社会效益目标的追求，而不是仅仅局限于商业利益。尤其是一些具有巨大社会效益却很难产生商业利益的金融业务更需要政策性金融的介入。因此，政策性金融很难用单纯的商业性或经济性指标来进行有效衡量和评价。其次，政策性金融中的社会效益并不构成对经济利益的排斥或否定。社会效益比经济利益具有更为广阔的范围以及更为复杂的体现形式，社会效益更注重社会主体之间的利益分配结构，而不仅仅是货币所衡量的绝对利润水平。但是，经济收入是持续推动社会效益改善的基础，也是金融系统能够稳定运行的必要条件。政策性金融必须将社会效益建立在经济可行的前提之下，而不是完全脱离市场规律行事。

社会效益在很大程度上表现为公共利益，其在经济体系中不可避免的与公共经济部门具有难以分割的关联。一些社会利益可以内化为市场主体的经济行为，而另一些则几乎完全缺乏市场供给的动力。前一种社会利益通过规范市场行为加以实现，后一种社会利益则需要依赖公共财政资源的投入。然而，更多的情形是二者兼而有之。由于一些社会利益的实现过程中也存在产生商业利益的空间，因而也就有可能通过政策性金融的介入，引导、推动，甚至放大公共资源的功效。同时，错误的政策选择和不当的金融工具也极有可能造成公共资源使用的异化，从而造成社会利益和经济利益的双重损害。有学者认为在政策性金融中“政策性目标是最高目标，是最高宗旨，而市场化运作则只是其运营管理中的重要原则，而非其最高宗旨、最高目标，二者根本不在同一个层次或层面上。”{4}但是，政策性目标中的政策具体内涵必然是涵盖了社会与市场的多元复合目标，而且越是宏观的政策目标，其所涵盖的领域与所涉及到的利益范围就愈发广泛，各种利益之间的交叉与互动也就愈发复杂，政策目标与市场机制之间存在多种组合的可能。把政策性目标作为政策性金融业务的最高原则并不必然能保证此类金融机构的良性运行，除非政策性目标本身能够得到合理的确认、评价和监督，而且政府的不同政策性目标之间能够构成彼此协调一致的体系。

三、政策性住房金融机构的治理结构：效率与风险的平衡

政策性金融机构不同于一般性行政机构或金融企业，它既是公共机构又是金融市场的重要参与者。作为公共机构他必然以政策性目标为最高宗旨，但是不同于财政所支持的行政部门，它需要以财政资源为依托撬动和引导市场资金流向，这也就意味着它必须在市场秩序之中行事。在财政资金和市场资金的共同组合中，政策性住房金融活动不可避免地涉及到了“信贷可获性、投资积极性、纳税人权利保护、金融和经济稳定”{5}四个方面的要素。事实上，构成政策性目标的多个要素并非简单而孤立的结构，也无法在立法或规章制度上事先排定优先序列，各构成要素之间必须通过合理的组织治理加以协调。政策性金融机构的组织治理在很大程度上构成了政策性目标在具体实施过程中价值判断和取舍的基础，同时也是社会多元利益博弈的一个重要环节。

政策性住房金融机构按照政府参与的程度与方式可分为两大类型：一类是政府运营企业，一类是政府支持企业。两者的资金虽然都以政府的直接或间接资金作为基础，并将市场资金作为重要融资渠道。但是，前者通常由政府直接管理和运营，而后者则由私人机构负责管理和运营。2014年新设立的国家开发银行住宅金融事业部在组织机构上基本上属于政府运营企业，其人员选任、资本金来源、盈亏分担、监督和约束在很大程度上都依赖于政府财政和行政机构。除了利用国家信用进行市场化之外，国家开发银行住宅金融事业部的市场性组织特性并不明显。与政府运营企业不同的是，政府支持企业形式的政策性金融机构具有更为鲜明的市场化特征。例如，美国的房利美和房贷美就属于比较典型的政府支持企业，二者不仅资本金来源中都有较大比例的私人股权，而且企业管理在相当大程度上是依据市场组织的方式选任董事会和管理层，其运营盈亏也由股东承担，政府的支持主要体现为特许经营权的授予和财政信用的支持。

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在21世纪第一个十年的末尾,从某种意义上说,这个世界上发生的最大的事件是:中国人均GDP达到3000美元。中国正在从发展中国家阶段向低收入中等发达国家转变。在全球社会福利制度的历史上,这将成为一个新的历史起点,即具有中国特色的福利国家兴起的起点。

改革开放30年以来,中国的经济发展速度举世瞩目。1978年,中国人均GDP仅为381.2元,1990年是1644.5元,增长了4倍。加入世贸组织以后,经济起飞的速度明显加快,2000年,我国人均GDP为7857.7元,2006年则高达16164.8元,6年翻一了番。2008年国内生产总值已超过30万亿元,比上年增长9%;物价总水平涨幅亦得到控制;财政收入为6.13万亿元,增长了19.5%;人均GDP达到了22698元,即约为3000美元①。

根据世界通行的标准,经济发展水平特别是人均GDP3000美元是进入中等发展水平的标志,比如北非、拉美和中亚一些国家,就属于中等发展水平。从表1中可以看出,到2007年我国已由低收入国家步入世界中等偏下收入国家行列。2008年,中国人均GDP已约达3000美元。

根据国际经验(见表2),英国、法国和德国的人均GDP在达到3000美元后,用了3年的时间实现了向人均GDP4000美元的跨越;日韩两国则更为迅速,仅仅历时2年就达到了人均GDP4000美元大关。由东西方国家人均GDP的变化趋势可知,一般国家经济在人均GDP突破3000美元大关后,通常只需2～3年的时间就能达到人均GDP4000美元。因此,2008年是中国经济发展的一个分水岭,人均GDP在越过3000美元大关后,会很快迎来新的历史时刻。

在经济迅速发展的基础上,中国的社会政策面临着前所未有的机会和前所未有的挑战。这些挑战可以概括为四个方面:政策目标拓展的挑战、路径改变的挑战、服务和管理能力的挑战以及民主监督的挑战。这些挑战具有深刻的社会和经济背景。

在经济发展的同时,随着计划经济全面退出历史舞台,并被市场取而代之,弱势群体丧失了原来计划经济体制给予的最低生活保障,社会群体之间的利益分化,新的社会阶级提出的利益诉求和矛盾更加多样化;人口老龄化的速度和规模前所未有。中国公民社会的兴起,公民权利的运动风起云涌。所有这些变化,对社会政策的目标模式、社会福利的项目设计、社会保障的水平和服务递送方式以及对政策制定和管理的透明度,都提出了新的要求。

全球范围内的经济竞争也在社会政策的领域反映出来,社会福利的制度成本成为决定国家在国际市场上的竞争力的一个重要方面。在向中等发达国家转变的过程中,中国的社会福利制度正在发生着意义深远的性质变化。中国的社会政策是否能够成功地应对这些挑战,对中国经济的持续发展和国家的长治久安,都有深远的影响。

政策目标拓展的挑战

纵观各国社会福利制度发展的历史、社会政策的目标,从根本上说,都是为了缓解社会矛盾,维持社会和谐,促进经济和社会发展。但是,在不同的历史阶段,为了达到这个根本性的目标,基本的政策目标主要集中在三个大的方面:缓解贫困,收入保障和社会平等。

英国著名的社会政策专家Townsend曾经讨论过社会福利的三项原则:第一个原则是给少数人提供有条件的福利(缓解贫困),第二个原则是对很多人提供最低限度的福利(收入替代或收入安全),第三个原则是社会公正和再分配。从社会福利的项目安排上看,社会救助针对的是缓解贫困的问题,是一个社会为少数弱势成员提供的最低限度的生活保障;社会保险解决的是社会上很多成员的收入安全(收入替代)问题,收入的再分配才解决社会公平问题。

在西方福利国家发展的过程中,这三个政策目标的提出是历时性的:缓解贫困是社会政策最早的目标,其后提出了收入保障的目标,然后才把促进社会平等作为重要的社会政策目标。不过,在福利国家成熟之后,这三个政策目标则是共时性的,只是侧重点变了。比如,在主要发达国家,缓解贫困都不是最优先的政策目标,但是,促进社会平等、提高公民的生活质量或国家在国际上的竞争力,则成为社会政策的重要目标。

在达到人均GDP3000美元之前,中国经济政策的首选目标是发展经济。为了保持社会稳定,在社会政策的目标选择中,缓解贫困始终应该占有重要的地位。虽然因为历史的原因,中国在经济条件尚未成熟的情况下,较早地把城市人口的收入保障作为社会保障制度改革的主要目标来追求。社会保险支出占了社会保障支出的95%以上。但是,这个目标始终不是针对全体人口的社会政策目标。针对全体人口的社会政策的首要目标,始终是缓解贫困。

在向低收入中等发达阶段迈进的时候,最主要的社会政策,特别是农村社会政策的目标,开始逐渐拓展,从缓解贫困为主,向缓解贫困和收入保障并重转变。同时,为了应对老龄化、贫富分化和公民权利运动等挑战,出现了多样化的政策目标。在政策目标拓展的过程中,会出现一系列新的问题,需要社会政策领域研究者的认真考虑和应对。

路径改变的挑战

在社会政策的目标从缓解贫困,开始向缓解贫困和收入保障并重转变的时候,我们面临的最大挑战是路径转变的挑战。路径转变包括两个方面的转变:第一,从城乡分裂的社会政策向城乡一体化的社会政策转变;第二,在社会保障的提供方面,从以社会保险为主的政策手段,转变为社会保险和社会救助并存,并主要依赖社会救助的政策手段。

中国目前以社会保险为主要手段的收入保障政策非常昂贵。根据Whiteford等(Whiteford 2009,Salditt, Whiteford and Adema 2007)的研究,中国的社会保障缴费占劳动力成本的百分比高达27%左右,超出OECD发达国家的平均水平(26%)。除了原东欧国家,这在全世界也是最高的。这个堪称世界上最昂贵的社会保险制度,也是一个不平等的制度。

中国目前的社会保险项目中,最主要的项目是养老保险,用替代率衡量,其待遇水平是世界之最。如果从人均养老金占人均GDP的比重这一指标看,中国的水平在全世界最高,超出OECD发达国家的平均水平。这个制度只覆盖城市中的少数人口,要依靠财政的转移支付来保障。在大多数发达国家,低收入家庭得到最大份额的公共转移支付。如英国,10%的最低收入的家庭收入中,有33%来自国家财政的转移支付。收入最高的10%的家庭,只有6%的收入来自公共转移支付。在中国城市居民中,这个比例和英国正好相反。10%的最高收入的家庭收入中,有33%来自国家财政的转移支付。收入最低的10%的家庭,只有6%的收入来自转移支付。③如果考虑到农村居民的情况,中国社会保险制度的不平等就更明显了。

现行这个昂贵的、不平等的制度之所以可以维持,依靠的是城乡分割的劳动力市场和相对年轻的劳动人口。如果这个制度扩大到全体人口,将大大提高我国的劳动力成本,降低我国经济在国际上的竞争力。在老龄化高峰来临之际,这样的政策在经济上没有可持续性。对社会安定也构成非常大的威胁。转变社会保障的提供方法,采用社会保险和社会救助并重的社会政策,有利于减缓社会保障和劳动力成本上升的速度,有利于国家长期稳定的发展。在过去的10年中,路径转变正在逐步发展。从领取社会保障待遇的人数看,由于中国最大的社会救助项目:城乡最低生活保障制度的发展,到2004年,社会救助在中国的社会保障的受益人口中,已经是三分天下有其一。④到2008年,社会救助的受惠人数已经大大超过了社会保险的受惠者人数,正逐步向“三分天下有其二”发展。社会福利递送路径的转变,涉及利益的再分配、技术手段的更新、管理能力的建设以及专业化的发展,很难一蹴而就。但是,没有递送路径的变化,在人口老龄化的情况下,以社会保险为中心的社会保障制度不可能为全国人口提供有效的保障。

专业化和管理能力的挑战

社会政策目标的拓展、社会福利递送路径的转变,对国家在社会福利的资金筹集、项目管理和服务递送方面的行政能力和专业化水平的要求更高。这是中国社会政策面对的另外一个重要的挑战。

西方福利国家的发展有特定的条件,包括政治、经济、社会和行政管理等方面。其中,政府机构的管理能力和专业化的发展是一个非常重要的方面。例如,1997年,根据Newman和Clark等的研究,英国社会福利制度的发展,在政治方面,有资本和劳动之间达成的合作和妥协的共识;在经济方面,有凯恩斯主义的制度安排;在社会方面,传统的关于典型家庭(一夫一妻加几个孩子,男性在外面工作挣钱养家,女性在家里照料孩子)是国家福利提供的基础;在行政管理方面,有官僚制度和专家负责结合的制度:官僚制度保证了政府官员对公民一视同仁,使所有的公民得到同样的福利待遇。同时,有特殊需要的人群在专家负责制下得到辨认,并获得国家相应的支持。这几个条件对福利国家的发展非常重要。因此,上个世纪七十年代福利国家的危机,导火索是石油危机,导致了战后劳资之间关于妥协条件共识的改变(资本要求减少国家干预和税收、占有更多利润、拥有更宽松的流动条件等)、长期的凯恩斯主义的经济政策造成滞胀经济问题等等。但是,福利国家社会基础的改变(如妇女参加工作,家庭分工模式的变化)和行政管理的危机等,也是重要的因素。随着社会福利的发展,国家机构对社会福利的递送能力和我国社会福利递送领域的专业化程度过低,对中国社会福利制度的进一步发展,很可能会构成重要的制度瓶颈。

民主监督的挑战

在世界各国,社会福利制度的扩展与公众参与度的提高有很大关系。中国在福利国家发展的过程中,政府面对的最大挑战即是民主监督的挑战。

社会福利的提供,必须在公共财政大大增加、国家税收也大大提高的基础上进行。现代社会中,民众参与意识提高,大众传媒、特别是互联网的普及,使政府无法像以前那样垄断信息。国家机构通过纳税征收了大量的收入,纳税人对国家机构在经济、政务等各个方面的公开性也会逐渐提高。政府如果不能满足对公民对政府运作的公开性、公民社会对民主监督的要求,就会逐渐丧失自己的合法性。这对于我们政府机构,是一个新的巨大挑战。

结 语

在过去的30年中,中国在经济高速发展的同时,社会矛盾和社会问题也在积累。中国政府是否能够在这些关键性的问题上成功地应对新的形势的挑战,拓展政策目标,改革社会保障体制,增强政府的服务和管理能力,并建立有效的民主监督机制,是维持社会和谐状态,促进经济持续发展的关键,这需要国家和社会各个方面的共同努力。(作者为北京师范大学社会发展与公共政策研究所教授)

注释

①“建国60年GDP超过30万亿 经济总量增加77倍――中国国际电子商务网关注60年中国经贸发展系列报道”,中国国际电子商务网,, 2009-12-01.

②国家统计局:《中国统计摘要2008》,《中国统计摘要2009》,北京:中国统计出版社。

③Whiteford, Peter 2009 Pension Reform in China, Presentation for the Workshop on Social Security in China, University of New South Wales, 7th July, 2009.

④Shang, Xiaoyun and Xiaoming Wu,2004 Changing Approaches of Social Protection: Social Assistance Reform in Urban China Journal of Social Policy and Society, Vol. 3 No. 3, 259-271.

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1.2调整政策执行者的利益倾向。公共政策执行者的利益倾向是客观存在的，因此，政策制定者制定政策方案时，起码要有如下的考虑。首先

1.3加强对公共政策执行的监督。公共政策合法化为政策的有效执行奠定了基础，但“徒法不足以自行”，合法化的公共政策并不能自动得到有效执行，所以在政策执行过程中，必须建立行之有效的监督机制和责任机制。首先，增强政策执行活动的透明度。政策执行活动应依据法律和规章制度，在一定范围内公布于众，置于公众的关注和监督之下，为政策执行过程中公共权力接受监督提供前提条件，防治因权力错位而导致政策执行低效。其次，强化国家权力机关的监督职能。当前，要通过健全体制，从制度上保证作为国家权力机关的各级人大不仅形式上有职而且实质上有权，进一步落实和完善相关法律法规，为人大有效地履行其监督政府的职能提供更为完善的法律保障。第三，保证专门监督机构的独立地位。为此，必须将监督机构现行的所谓双重领导体制真正变为垂直领导体制，改变作为监督主体的监督机构实际上受制于作为监督客体的同级党政部门的状况，使监督机构真正获得超然地位，从根本上建立独立运行的监督机制，独立行使监督权。第四，落实和完善各项社会监督制度。社会监督是政策执行中最经常使用且容易做到的民主监督形式，必须加强社会监督方面的立法，尽快制定相关法律法规，确保社会监督权力在政策执行过程中的充分运用和社会监督行为的规范化。

1.4提高公共政策执行者的素质。公共政策执行是一项涉及广泛的行为，其行为后果即政策效果与公共政策执行水平密切相关，而公共政策执行水平的高低在一定程度上是由公共政策执行者的素质所决定的。公共政策执行者是政策实施中的能动因素，他们的政治思想道德素质、心理素质和知识能力素质的优劣决定着能动性发挥的大小。这就要求提高公共政策执行者的思想政治素质，增强大局观念，强化自律精神，规范执行行为，自觉抵制各种腐朽思想的侵袭；这就要求提高公共政策执行者的专业技术水平，提高准确理解和把握政策规定的能力，提高制定执行计划的能力，提高政策执行的实践能力；这就要求增强实际工作的经验尤其是处理公共关系的经验，增强吃苦耐劳，不怕挫折，不怕失败的心理素质，能正确地预测“危机”，随机应变和积极进取地执行公共政策。

1.5从多角度调节目标群体。目标群体也是利益群体，也想追求自身利益的最大化。如果政策有利于目标群体，就容易被他们接受，因此，要想让目标群体接受政策，顺畅执行政策，一方面加大进行适当补偿和强制之外，更重要的是进行政策宣传、解释，使合法化的、科学化的政策的可接受性高。同时，强化目标群体的政治社会化程度。任何国家都要通过家庭、学校教育、大众传媒等渠道使人们完成有利于该社会制度的社会化过程。成功的政治社会化能扩大对公众的政策宣传，增强公众的政治参与性和政策认同感，自动倾向于接受政府制定的公共政策，积极配合政策的执行。

2.影响公共政策有效执行的因素分析

2.1公共政策本身的因素

2.1.1公共政策合法化程度。从一定意义上讲，公共政策的合法性主要是指制定和执行公共政策的程序必须符合一切适用的法规范。任何公共政策内容都不能违反宪法和法律的规定，破坏政策执行的环境。公共政策的制定和执行必须置于法律和公众的监督之下，才能避免公共政策的盲目性和不规范性，保证政策本身的合法性“政策合法，就能直接获得合法地位和权威”。事实上，只有合法的公共政策才具有约束力。

2.1.2公共政策科学化程度。政策的科学性即公共权威系统做出的决策，内容必须是合理的，符合客观事物的发展规律，体现决策对环境的要求。政策制定者必须是科学理性的，而非主观武断地进行决策。政策方案的科学性能保证政策的一致性、客观性和全面性。政策方案的科学性越强，执行的可行性和政策所获得的支持也就越高。否则，政策执行无论如何科学合理，其结果将事与愿违，甚至同初衷背道而驰，可以说，公共政策有效执行的前提和基础在于政策内在的科学性。

2.1.3公共政策目标的弹性程度。政策执行目标的弹性来源于政策本身的灵活性，实际上,即使政策量化目标规定的再科学合理，也总会有超过者和不及者，因而政策目标在一定范围内和某些条件下具有可调性和变通性。否则，执行者就可能被限定于原定政策目标框架之中，只能照本宣科，无法结合具体情况灵活执行政策,导致政策执行的低效。然而，公共政策作为社会行动的规范，具有原则性和刚性，所以公共政策的弹性必须有个度，以防止政策目标弹性空间过大和目标模糊多变，避免执行者因不能深刻理解、消化政策而曲解政策所导致的政策执行低效。

2.2政策执行者的因素

2.2.1政策执行者的利益倾向性。公共政策最终靠人（主要是官僚机构及其工作人员）去执行和实施。“一项政策得以贯彻到什么程度,通常取决于官僚对它的解释以及取决于他们实施各项政策的兴致和效率”。[3]然而，政府机构及其人员事实上都存在着一种作为“经济人”的自利倾向，政策执行者在政策执行过程中进行着成本和收益预期，如果在政策执行中其实际收益与预期收益之间，或者其本人收益与他人收益之间存在差距，就会产生相对剥夺感，这种利益受损的心理直接导致执行中政策规避的产生。他们当然不会漠视任何决策对自己的实质损害，特别是当政策执行者身兼政策执行主体和目标群体双重身份,自身利益被其执行的政策所调整时,他们就处于整体利益和局部利益的二难选择之中，这时要让执行者在执行政策的过程中始终保持绝对的价值中立，事实上是难以做到的。因为“当官僚的职业（目的）与他们自身目的相矛盾时，官僚自身利益就可能在某种因素的刺激下，恶性的膨胀发展起来，出现了官僚的腐败行为”。[4]同样，对于行政机构来说，如果决策与它所期望的东西不相符或在它看来是无法实施时,它将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容。当执行者千方百计使政策的执行效果偏向自己的利益取向时,就可能使原有的决策达不到既定的目标,直接影响政策的有效执行。

2.2.2执行者的素质高低程度。任何一项公共政策最终总是要由一定的执行人员去贯彻实施，公共政策执行者的政策水平、行为意向、工作态度、知识结构、和组织能力等构成了影响和制约公共政策执行的重要因素。在科技与信息量突飞猛进的现代社会，公共政策系统所要处理的社会事务迅速增多，公共政策执行的专业和技术化要求朝不断细化深化的方向发展，给公共政策执行者提出了更高的素质要求。因此，公共政策执行者的素质要是低下，必然影响和阻碍公共政策的执行。公共政策执行的素质障碍主要表现为：一是对政策精神理解不透，学习不够，领会不准，因知识水平有限，对中央和上级的有关政策浅尝辄止，不求甚解，要么凭经验主观片面理解和执行政策，使政策执行不能正确的体现政策目标；要么对上级政策作僵化的教条式的理解，使政策执行不能与实际情况相适应；二是对政策贯彻不及时，行动迟缓，消极待命，思想道德素质低下，，弄虚作假，地方保护主义思想严重；三是业务素质低下，对专业性、技术性很强的公共政策不能有效的贯彻执行，从而产生公共政策执行者的行为近视，思维滞后，执行僵化。

2.3政策目标群体的影响力因素

政策目标群体泛指由于特定的公共政策决定而必须调整其行为的个人或群体，是公共政策直接作用的对象。目标群体对待既定的公共政策在态度和行为上是否服从和接受，是政策能否得以有效执行的关键。一般而言，目标群体在公共政策实施中，有两种选择：接受政策或不接受政策。

目标群体服从和接受公共政策，政策执行就会顺利进行，取得预期政策效果。反之，该项公共政策执行会遭遇极大的阻力,执行过程困难重重，执行的有效性必然降低。

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党的十七大报告将“发展规划”从“计划”中独立出来，突出了发展规划在规划体系中的独特地位，进一步强化了发展规划对计划、政策、政府工作的导向作用，对完善发展规划提出了更高的要求。按照规划期限不同，经济社会发展规划可分为短期、中期、长期规划，其中4～5年的中期规划最为重要。本文围绕“十一五”规划纲要与其他国家进行比较，注重从比较研究中总结进一步完善我国规划的对策。

一、中外规划的功能

规划功能是政府职能在经济社会领域的延伸和具体体现。从规划史看，经济社会发展规划可分为指令性、指导性等类型。指令性计(规)划是以行政命令来调控所有的经济活动，起到经济运行中枢的作用。指导性计(规)划的功能较弱，主要是担当信息、协调、调控职能。信息功能是指规划揭示了经济社会发展趋势、政府调控意向等信息。协调功能是指规划编制过程中，协调不同群体利益，形成可代表不同群体利益的规划方案；还包括为达到规划目标，采取协调一致的措施。调控功能是指通过规划所确定的政策措施对经济社会主体进行约束和引导，促使经济社会总体发展方向符合规划目标和发展战略。调控功能一度被作为刺激经济增长的方式，主要是由于一些采用规划方式调控经济的国家初期都获得了较快增长，如1951～1979年法国GDP年均增长率为4.9％，日本则在5％以上，超过了原联邦德国(4.7％)、美国(3.6％)和英国(2.6％)。但20世纪80年代后，法、日、韩等国经济情况并没有好于其他国家，政府和学术界逐渐意识到规划的功能是熨平经济周期，而不是单项的刺激经济增长。

规划的调控功能是规划功能体系的核心，也是关系到规划存废的关键。从总体上看，社会主义国家的指令性计划调控功能强，转型国家的指导性计划调控功能相对弱；发达国家规划调控作用较强，而发展中国家调控作用较弱。

规划的调控功能取决于战略目标与政策措施的有效组织方式。我国一直在探索加强规划的调控功能，但成效不大。除规划本身的问题外，更深层次的原因是经济体制不完善和行政体制改革不到位。这集中体现在政府与市场间界线不清晰、财税体制改革不彻底、政绩考核体系不完善等方面。如，政府与市场间界线不清晰使规划内容选择不科学，许多本应由市场实现的内容，却被政府强加干预，目标因此落空。再比如，尽管各级政府在改革绩效考核方面有较大进步，尤其是2006年7月6日中央有关部门下发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》取得了一些突破性进展，但却没有从根本上改变以GDP等经济指标为核心的干部考核机制，许多部门追求眼前利益，“领导指挥规划”、“项目引导规划”的现象较普遍，产业结构升级、地区协调发展、保护资源环境等战略性内容统统让位于经济增长。

要实现好、完善好我国规划调控功能，一方面需要继续完善五年规划，包括进一步优化规划内容设置、目标明确和切实可行、配套政策和措施有力、编制程序进一步科学化。另一方面，也需要坚定不移的推进经济体制改革和行政管理体制改革，只有理顺经济运行体制、行政管理体制，规划才有可能真正具备调控功能，成为政府调控经济社会运行的基本手段。

二、中外规划的内容

各国规划内容具有较为一致的演变趋势，促进产业结构升级一直是规划的核心内容。但各国规划内容的差异也比较明显。第一，规划的指导思想和发展目标不同。20世纪50、60年代，各国普遍以经济增长为规划目标，到目前为止，大部分发展中国家仍以推动经济迅速增长作为规划的基本目标；20世纪70、80年代，发达国家规划开始转而强调增加就业、消除贫困和公平分配，重视可持续发展；20世纪90年代后规划的目标和理念不仅包括经济增长、创造就业、收入分配公平、可持续发展，而且还包括文化的多样性和政治参与等社会、文化和政治目标。我国经过长期的探索，确立了科学发展观的规划指导思想，在此基础上对规划内容进行调整。第二，规划的内容涵盖领域不同。发达国家的规划一般集中在经济、社会、生态环境等领域，“经济社会”发展规划的特点较为突出。我国的经济社会发展规划往往涵盖经济、社会、生态、文化、外交等各领域，“总体”规划特征明显，但重点又放在经济建设领域，社会领域尤其是公共服务领域的内容偏少。第三，规划内容的组织方式不同。规划目标是否可行、政策措施是否有效、目标与政策措施的组合方式是决定规划成败的关键。较为成功的规划一般都是由明确的战略目标和可操作性强的政策措施有机组合而成。如，韩国的新五年计划纲要(1993～1997)对于“100天、半年、各年”的目标都有清晰的界定，这些目标辅以对应的政策措施，组织严密。但我国经济社会发展规划目标和对策措施不够明确，五年规划中的目标多没有具体分解，各年度实现的目标不清楚，而年度计划又较少关注五年规划的目标；而且我国规划采取了“目标、战略+配套措施”的模式，每个领域内都有相应政策措施，这带来了各类政策如何相互协调和配合的问题；政策措施较为宽泛，许多政策往往只是指出方向，缺乏具体的路径设计，实践中难以遵照执行；一些支撑政策如投资政策等，与目标间的关系论证不充分，各种政策不一定能完全满足规划目标的需要。

我国发展规划内容应“有进有退”，围绕“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的要求，在政府可调控的领域内进行内容选择，减少经济等领域的内容，增加公共服务领域内容的比重，增加相应的对策措施。规划内容应实现“虚实结合”，即一方面将总体规划作为阐述和落实国家发展战略的重要载体，遵照发展战略确定规划目标，体现规划的战略导向性。另一方面，还应包含具体工程项目和切实可行的对策措施，与具体工程项目性质相似，政策措施也是规划的“实体内容”，各项政策是保证规划和内容实现的基本手段。因此，规划内容与政策的组合优劣是关系规划成败的关键因素。应逐步推广“规划目标+配套政策”的规划模式，保证各规划目标都有相应的配套政策；配套政策采取总体框架和近期具体政策措施相结合的方式，强化政策对规划内容的支撑和保障作用。

三、中外规划的编制程序

大多数国家编制规划的程序都包括五个步骤，即前期研究、规划草案、全面协调、正式方案和公布实施。核心环节是前期研究和协调。其中，协调环节是中外规划编制程序中差别较大的部分。协调是不同利益主体对规划方案进行讨论、修改、完善来达成共识，促使规划方案更贴近实际、减少执行阻力的基本手段。因此，协调的范围和深度是决定规划成败的关键。发达国家规划都重视协调，协调的时间要历时3年，而规划方案编制仅需几个月；韩国规划从开始编制到正式公布，整个过程一般需要两年时间。其中，大部分时间都是在协调；日本一个中长期规划的制定，一般需要一年左右的审议和决定过程。

从协调对象看。发达国家规划是与所涉及到的主要利益群体进行协调，国家经济社会发展规划与各专业部门、地方政府、各类企业、民众等进行协调，尤其是与企业、民众间的协调更为重要。协调工作较好的法国、日本、韩国都侧重于企业、民众的协调。如，法国负责规划协调的现代化委员会(后改称为计划工作委员会)由产业组织的代表、政府有关官员、政府指定的专家及工会组织的代表组成。其中，前两部分人员占60％～70％。我国总体规划主要与专业部门、地方政府协调，侧重与不同专业部门之间的协调尤其是与财政、土地、建设等部门的协调。但与企业和民众的协调还不够。到目前为止，国家规划的初步方案对企业和民众都是保密的，只有规划批准公布后，广大企业、民众才能了解规划方案。编制“十一五”规划期间，民众、企业还只能通过发展改革委网站专栏反映意见和建议，或采取邮寄信件、电子邮件方式反映意见看法，还不能直接对规划方案提出意见。目前，我国正致力于推进企业和民众“知情权”的建设。

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一、货币政策中介目标理论的综述

货币政策的中介目标是指在货币政策过程中中央银行依据事前既定规则,运用政策工具直接予以调控至特定的水平以图影响最终目标实现程度的可供观测和直接调整的指标,是介于操作工具(诸如法定准备金比率,贴现率,公开市场业务等)与最终目标之间的变量。

依据货币政策中介目标的三个标准:可测性、可控性、相关性及不同国家不同时期的特定经济环境，历史上主要有利率、货币供应量、银行信贷量、汇率、通货膨胀率，这几个货币政策中介目标的选择。对于通货膨胀率来说，这个中介目标是随着通货膨胀目标制的实行而开始盛行，它既是最终目标也是中介目标。

二、西方国家和我国的货币政策中介目标选择的演变

随着特定的货币政策中介目标选择及其运用方式，在很大程度上取决于不同国家的社会经济金融状况和背景。各国历史背景、经济发展起点及金融体制不同，中介目标的选择不同。同一国家，不同的经济发展阶段，金融变革与创新不断进行，中介目标的选择也不应固定在一个模式上。如图:

我国的政策中介目标也经历了一个选择与演变的阶段。我国的货币政策框架正式引入货币供应量中介目标始于1996年。在我国中央银行制度建立以后，我国宏观经济的调控手段基本依靠现金投放和信贷规模控制。随着金融市场的不断发展和金融资产的多元化，1998年初取消信贷规模的计划管理，最终结束了以指令性信贷计划作为中介目标的历史。

自从20世纪90年代中期以后，中央银行每年都提出货币供应增长目标。但以下几个实际存在的问题必然降低货币供应量目标的有效性：首先，货币需求的不稳定性和货币渠道堵塞降低了货币供应量的可测性和相关性。其次，货币供给的内生性降低了货币供应量的可控性。再次，我国货币供应量统计也存在“不断调整的问题”。

三、通货膨胀目标制作为目标化规则的相对优势

在对于中国现在是否适合采取通货膨胀目标制的讨论之前，首先需要对通货膨胀目标制的性质有所界定。笔者同意Svensson Lars E.O.的观点，把通货膨胀目标制解释为一个带有相对显性的、有待最小化损失函数的目标化规则(targetingrule)。

Svensson把通货膨胀目标制定义为最小化期望损失的政策，其中通货膨胀对目标的偏离是衡量损失的重要因素。Svensson 进一步认为由最优问题得到通货膨胀目标制是一种货币政策规则，是一种“目标规则”。其目标是某一通货膨胀目标值，中介目标是通货膨胀预测值。 在这种规则下，中央银行不承诺使用任何特定政策工具;可通过调整利率或基础货币等使有条件的通货膨胀预测与通货膨胀目标的偏差缩小到零。因此政策操作具有相当的灵活性。

伯南克等人把通货膨胀目标制归结为一种有约束的相机抉择体制，而不是政策规则。但是，通货膨胀目标具有透明度高的优点，公众容易根据通货膨胀的预期与目标之间的差距判断货币政策的走势，故通货膨胀目标起到名义锚的作用。同时，较高的透明度和明确的数量目标在一定程度上约束了政策操作的随意性，降低了货币政策落入时间不一致问题的可能性。因而，通货膨胀目标可以看成一个政策规则。

国内学者杨建明试图在一个委托框架内，提出对通货膨胀盯住的一个新的解释，考察了对社会福利的影响。他在通货膨胀模型中设定了四个方程，并得出了三个命题:（1)存在通货膨胀粘性的条件下，通货膨胀钉住下的通货膨胀波动低于完全相机抉择下的波动。(2)存在通货膨胀粘性的条件下，通货膨胀钉住下的产出波动大于相机抉择下的产出波动。(3)通货膨胀钉住下的社会福利损失小于完全相机抉择下的社会福利损失。其认为，通货膨胀能够在有效降低通货膨胀的同时，使得社会福利的损失达到最小化,因此,通货膨胀钉住是一种理想的制度安排。

四、结论

在特定的条件下，由于经济、金融环境不同，中央银行置身的经济体制背景不同，中央银行为实现其不同的货币政策所采取的货币政策目标就不同。我们不能说所有国家都适合通货膨胀目标制，但是世界经济的联系愈来愈密切，中国的经济也愈来受到别国经济的影响，我们可以考虑和借鉴其他国家的经验，同时反思中国的现状。针对中国当前的情况和结合通货膨胀的相对优势，可见通货膨胀目标制是我国发展的必然趋势，这是个时间问题也是个时机问题。

参考文献: