社会政策的目标范文

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一、和谐社会的内涵及构建的主要着力点

1　和谐社会的内涵及其目标。构建社会主义和谐社会是今后我国社会主义现代化建设的重要目标。深刻理解和把握社会主义和谐社会的内涵和目标，方能制定正确的政策与策略，推进和谐社会的构建进程。对于社会主义和谐社会的内涵，学术界的专家学者从不同的角度和侧面进行了较为详尽的阐述。具有代表性的观点包括：著名社会学家、中国社会科学院陆学艺教授从8个方面概括了和谐社会的内涵和要求。他认为，社会主义和谐社会应该是一个经济持续稳定增长，经济社会协调发展的社会；社会主义和谐社会应该是一个社会结构合理的社会；社会主义和谐社会应该是一个社会各个阶层能够各尽所能，各得其所。社会各阶层互惠互利。各自的利益都能得以基本满足，各阶层间的利益关系能够不断得到协调的社会；社会主义和谐社会应该是一个没有身份歧视，每个阶层社会之间相互开放，社会流动畅通的开放社会；社会主义和谐社会应该是一个公平公正的社会；社会主义和谐社会应该是一个社会事业发达、社会保障体系完善的社会；社会主义和谐社会应该是一个各阶层人民有共同理想、讲诚信、守法度、民风醇正的社会；社会主义和谐社会应该是一个社会各阶层关系融洽，人民安居乐业，社会治安良好，社会稳定的社会。邓伟志教授从4点内涵定义和谐社会：和谐社会是社会资源兼容共生的社会；和谐社会是社会结构合理的社会；和谐社会是行为规范的社会；和谐社会是社会运筹得当的社会。郝建国教授的和谐概念固然可以指称多种关系，但“社会主义和谐社会”作为一个专用语有其特定所指，即“社会主义和谐社会”的内涵应特指中国社会内部的各种社会关系，既包括各种利益群体之间的关系，也包括各个社会成员之间的关系。它是从中国社会良性运行的要求出发对中国社会各种社会关系应具有的状态和特征所作的概括。

关于社会主义和谐社会的目标，中国社会科学院社会学所的《2005年社会蓝皮书》提出中国构建和谐社会的总体目标是：扩大社会中间层，减少低收入和贫困群体，理顺收入分配秩序，严厉打击腐败和非法致富，加大政府转移支付力度，把扩大就业作为发展的重要目标，努力改善社会关系和劳动关系，正确处理新形势下的各种社会矛盾，建立一个更加幸福、公正、和谐、节约和充满活力的全面小康社会。

2　构建和谐社会的主要着力点。构建和谐社会的着力点就是国家各项政策的作用点。认识清楚构建和谐社会的主要着力点，才能够做到有的放矢，制定和实施具有针对性的政策，并提高各项政策作用的准确度、力度和效果。对于构建和谐社会的主要着力点，我国学者从不同的角度加以认识和阐述。归纳起来，主要从以下两个方面加以认识：一是从当前社会所处的历史阶段以及社会中存在的不和谐问题加以认识；二是从和谐社会的主要标志及其内容加以认识。

从我国当前所处的历史阶段看，目前我国人均gdp已经进入1 000—3 000美元的转型关键期。这一时期是社会经济发展的关键阶段，是各种矛盾的凸现期。国际发展经验表明，对于一个经济起飞的国家，转型关键期往往是产业结构快速转型、社会利益格局剧烈变化的时期。从国际经验看，这个阶段城市化迅速发展，收入差距不断扩大，社会矛盾相当复杂。加快经济结构调整、转变经济增长方式、缓解贫富分化已经成为我国当前亟待解决的重要问题。之所以提出构建社会主义和谐社会的目标，是基于我们的社会还是一个相对和谐的社会，还存在许多不和谐的现象和因素。和谐社会的本质是协调与共享，和谐社会所要统筹协调的矛盾，应该是社会发展中的突出矛盾。我们在发展中积累了一系列不和谐的问题：一是居民收入增长不协调，贫富差距拉大的幅度过快过大；--是城乡发展不协调，城乡居民收入差距拉大；三是区域发展不协调，地区差距进一步扩大；四是经济发展“一条腿长”，而社会发展“一条腿短”，经济社会发展不协调的问题比较突出；五是人与自然发展不协调，经济发展与人口、资源、环境、生态之间的矛盾日趋突出；六是在我国社会总体形势平稳的同时，一些不稳定因素还长期存在并有所增加。有学者指出，当前社会最不和谐的，还是收入分配差距的过大。世界银行公布的最新数据显示，中国居民收入的基尼系数目前为0.47，已经超过国际公认的0.4的警戒线。贫富差距日益悬殊，而且很多是由不公平的分配制度所造成的。

有学者认为，构建和谐社会的着力点主要有四个：一是整合社会关系，重点是整合社会阶层之间的相互关系；二是解决社会矛盾，重点是正确处理人民内部的利益矛盾；三是关心困难群众的生产生活，切实保障所有社会成员分享改革发展的成果；四是推进社会公平，当前重点是解决收入分配差距过大和分配不公的问题。从和谐社会的主要标志及其内容角度加以认识，和谐社会构建的着力点或内容主要包括以下几个方面：(1)经济和谐。要处理好一些重大的经济关系问题，促进经济持续稳定快速增长。(2)阶层和谐。重点是整合社会阶层之间的关系。(3)政务和谐。这直接关系到政府形象、行政效率、社会稳定等大问题。(4)人与自然的和谐。(5)长效治本之策重于临时控制措施。

二、税收是促进和谐社会构建的重要政策工具

1　税收的地位决定了税收在构建和谐社会中的重要作用。社会主义和谐社会的构建是一项庞大的系统工程，也是一个长期的建设目标，它需要多方面因素、多种手段、多个环节和多种途径的综合协调与作用。税收以社会成员认可的国家为征税主体，是实现国家职能的物质基础，是现代市场经济国家所掌握的重要的宏观调控手段。税收集法律、经济为一体，作用于经济与社会，涉及到宏观、中观与微观，涉及面宽、作用点广泛、作用力度强，是既作用于社会经济资源的配置，又作用于国民收入在社会各阶层之间的分布，同时还作用于宏观经济的稳定协调增长的综合性调控工具。基于此，税收不仅内在于和谐社会建设的目标之中，是和谐社会构建的题中之要义，而且是促进和谐社会构建的重要政策工具。

随着适应社会主义市场经济体制要求的税收制度建设的深入，以及我国经济的高速增长，税收占国民收入的比重日益提高，在社会经济体系中的地位也日益重要，作用于社会经济的面越来越广，作用力度亦越来越大。近10年税收增长大大高于gdp的增长，2004年中国经济增长9.5％，税收增长高达25.7％；2005年经济增长9.9％，税收增长为20％；2006年经济增长10.7％，税收增长为21.9％；2007年经济增长11.4％，税收增长达到了31.4％。我国宏观税负已从1994年的10.84％提高到2007年的20.80％，自1996年以来税负年均提高1个百分点。正是由于税收在我国现阶段社会经济中的重要地位。使得和谐社会建设的方方面面都与税收息息相关。

2　税收的实质决定了税收在构建和谐社会中的重要作用。和谐社会是安定团结的社会，是各方面利益能够得到协调的社会，所以说，“切好蛋糕”是实现和谐的客观要求。税收的实质是对社会经济利益关系的调整，因此，税收也就成为社会利益分配的重要杠杆。税收不仅决定着政府取得收入的能力，而且通过对社会利益关系的调整来调节经济主体的经济行为，并调节各方面的物质利益关系。通过调节收入分配。影响着市场的供给。由于税收涉及面广。与各方面的利益直接相关，因此，较之于其他协调机制而言，在利益协调方面的效果更为显著和直接。

和谐社会构建的基点就是协调和处理各方面的利益关系和矛盾，因为我国当今社会的矛盾和冲突集中表现为利益的矛盾和冲突。当然这些矛盾绝大多数是人民内部矛盾。构建和谐社会的过程就是要使各方面的利益关系都能得到协调，也就是要很好地处理不同阶层、不同利益集团的关系。税收的实质及其所具有的别于其他分配手段的重要特征，使得税收必然成为政府促进和谐社会构建的重要政策手段。

我国正处于重要的转型期，转型期内复杂的经济社会矛盾，要求税收政策和税制改革要尽可能地兼顾到方方面面的利益，要注意发挥税收在调节各类利益分配关系中的作用。我们必须考虑某类税种改革、增设和取消可能带来的社会效应和冲击，必须选择适当的时间与方式来推进税制改革。税制改革要强调效率与公平的统一，要特别注重对税收公正的追求：税收征管要公正，税收奖惩要公正，税收负担分布要公正。总之，税收正义是必不可少的，税收正义是实现社会正义的必然要求。

3　税收的征收主体性质决定了税收在构建和谐社会中的重要作用。政府在构建和谐社会中承担着重要的责任，必须发挥主导作用，而政府主导作用的发挥则以各项政策的制定和运用为载体。政府作为税收的征收主体，是税收政策的制定和贯彻者，故政府作用的发挥离不开税收这一重要政策工具的运用。基于此。税收政策就成为促进和谐社会构建的政策体系中的重要组成部分。

从和谐社会构建的作用点看，政务和谐是社会和谐的一项重要内容，也成为和谐社会构建的一个主要着力点，而税收征纳关系和谐又是政务和谐的重要组成部分。政府作为税收的征收主体，能否公正执法、优化服务直接关系到作为社会关系重要组成部分的税收征纳关系的协调，也就关系到占社会公众比例越来越大的纳税人与政府关系的协调。所以，税收征纳和谐就成为政务和谐的内在组成部分。

当然，强调税收在和谐社会构建中的重要作用并不是盲目扩大税收的功能作用。税收并不是万能的。税收政策只对解决一些经济问题和矫正一部分社会问题起作用。因此，必须厘清税收与其他调节手段的范围。在一些经济领域，税收调节有着其他手段无法比拟和不可替代的优势。在解决一些社会问题上，对比其他手段，税收也有着方法简单、成本低、效果直接的优势。现代经济理论不断拓展税收政策解决社会问题的空间，为实践中运用税收政策解决社会问题提供了理论根据。

三、促进和谐社会构建的税收政策总体目标取向

在和谐社会的构建中，政府主导作用的发挥主要体现在政策的制定和调整方面，这意味着在构建和谐社会的进程中政策调整和制定的重大意义。因为，我们今天执行的大多数政策：是在科学发展观的新思想和和谐社会的新目标提出之前就制定的，更何况在制定某些政策的时候，没有能够摆脱以前发展模式的制约和干扰。因此，要构建和谐社会，政府首先应该对所有的经济及社会政策进行重新审视，要以是否有利于和谐社会的构建作为政策制定的基点，并据此调整现行政策。以税收政策促进和谐社会的构建，要求我们必须调整税收政策的作用目标和作用方向。要将和谐社会构建作为现在乃至今后我国税收政策制定的重要目标。这就要求我们要按照和谐社会的内在要求审视和调整我国现行的税收政策，要充分体现“和谐”的导向，要朝着“发展为先，和谐为重”的目标去努力。按照和谐社会的要求调整我国的税收政策，在税收制度和政策设计的总体目标取向上要实现以下几个转变：

1　由关注收入转向关注收入与关注调节并重。财政收入是税收政策的一项重要目标，在某些特定情况下，还是处于第一位的实现目标。但是基于我国现实的社会经济状况。推进和谐社会的构建，税收政策的着眼点要有利于协调和化解突出的社会矛盾，所以，在税收政策制定时就应该将税收收入目标置于和谐社会目标之下去考虑和实现。笔者在此提出的关注调节，主要是指以税收政策促进各种社会经济矛盾与关系的协调与适当。这是在科学发展观指导下，也就是更加全面协调的理念指导下所做出的税收政策目标的调整。不能否认，过去我们在制定税收政策时，有过过于注重收入目标的实现，从而导致经济社会关系的失衡。如税收收入超常规增长，税收对经济的取之过度，纳税人的税收负担偏重，对经济社会的发展产生了负效应。因此，税收政策目标要更加注重各种社会经济关系的协调与均衡，将保证收入与促进协调的目标统一起来。

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[摘要] 国际社会日益将儿童早期发展的照顾与教育服务有机整合，并不遗余力地将其纳入国家建设战略及公共政策议题的一部分。明确并完善儿童早期发展政策目标，对于形成全国系统性的儿童早期发展政策体系具有重要意义。借鉴国际经验，应统整中央与地方层级策略架构，确立儿童早期优先发展阶段计划与核心目标，并从国家经济与社会发展的现实需要出发，创新设计适应地方化情境的儿童早期发展政策目标。

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关键词 ]儿童早期发展；儿童照顾与教育；政策目标；学前教育稿件编号：201410090005

基金项目：国家社会科学基金教育学一般课题“中国发展型家庭生活教育的理论与制度创新”（编号：BCA130042）

通讯作者：杨启光，江南大学人文学院教授，博士，主要研究方向为教育原理与比较教育，E-mail:qgyang688@163.com

儿童早期发展的问题，逐步成为不同国家与地区高度重视的公共政策议题，并被上升为国家建设战略的一部分。许多国家与地区正日益强化统一而完善的早期儿童发展政策制度体系的顶层设计，以着力推进儿童、家庭与社会的共同发展。由于儿童早期发展涉及到一系列与儿童有关的政策，包括教育、儿童保护、经济、环境、健康、营养、减少贫困及社会公平等，由此形成包括但并不局限于健康、营养、教育、性别赋权、减少贫困、环境的可持续发展、减少灾难与共建和平的国际社会普遍追求的一揽子政策目标。亚太地区幼儿网络组织( ARNEC)的白皮书《促进幼儿的全面发展——亚太地区国家发展的迫切需要》指出，相关专业人士、幼儿发展的拥护者与政策决策者需要共同努力，将上述多重政策目标进行整合，对于国际社会而言是机遇的同时也是挑战。因此，重点检视国际社会关于儿童早期发展政策框架中作为首要问题的政策目标的实践经验，对于进一步深化当下我国学前教育改革具有迫切的现实借鉴意义。

一、整合性的儿童早期发展政策内涵

国际公认的“儿童早期发展”（Early Childhood Development，ECD）一般指0岁到小学低年级8岁阶段的儿童人口群体的生命成长。处于这样阶段的儿童的发展蕴含着丰富的内涵，一方面是作为生命有机体，身心自然成熟与展露的过程；另一方面是个体不断与环境相互作用，获得经验学习与增强社会性的成长过程。这一早期生命成长阶段为儿童一生的生活及学习奠定了重要基础，因而儿童早期发展关注儿童早期的整体发展，囊括了婴幼儿童的孕育、营养、保健、照顾、教育以及社会互动等多项基本内容，体现了儿童早期发展多元化的本质要求。

“世界经济合作与发展组织”( OECD)率先开展了“儿童早期教育与照顾”(Early Childhood Educa-tion and Care．ECEC)发展的跨国比较研究与合作实践。在OECD看来，国家层面针对儿童早期发展的政策，在功能上必须将儿童早期教育与照顾作为同一专业领域并列考虑，在内容上需要将早期发展的照顾与学习发展相结合，同时尊重幼儿的发展机制和自然学习策略。各种相关政策的研究、制定与机构服务的哲学价值观念、法律制度、项目计划以及经营管理等都需要围绕教育与照顾整合的观点进行。联合国教科文组织( UNESCO)也持相同观点。该组织在关于幼儿教育及照顾的政策中指出，早期儿童教育及照顾制度的范式已朝向整合或协调移动，并主张儿童早期教育与照顾的政策需要将幼儿教育及照顾服务整并成单一行政系统或创立相应的合作机制。

国际上各国政府普遍将政策触角延伸到传统的家庭私人领域，将早期儿童的照顾与教育问题纳入公共领域，其根本动力在于儿童的照顾与教育问题将引发男女机会平等、劳动力市场、人口、儿童发展、反贫困以及福利改革等诸多社会领域的综合性变革。具体地讲，就是使年幼的子女有人照护，让父母能够参与劳力市场，让儿童及早学习，打破贫困与社会不平等的代际循环，增进其未来公民终身学习的能力，形成教育、经济与社会的巨大收益和回报。通过OECD的成本效益分析所获得的经济性证据也显示，公共投资幼儿教育和照护政策（包括父母产假政策在内）是受到支持的。正是由于儿童早期发展方案将给儿童终身发展带来巨大的短期与长期惠益，国际上许多国家或地区都在大力推进儿童早期照顾与教育政策体系的建设，将完善的合理的儿童早期发展政策体系作为国家或地区发展中具有全局性与根本性的问题加以顶层设计，以此作为拓展应对社会经济发展与人口变化挑战的一种更为广泛的视野。

其中，首要的问题是需要明确建构与达成一种与自己国家或地区实际需要符合的早期儿童发展政策目标，这样才能在儿童早期发展涉及的多重目标上实现建设“伟大社会”的理想。正如多年从事美国儿童早期保育与教育政策研究的科克伦( Cochran，M)教授指出的那样，为了建立一个具有“美国”特色的全国性幼儿教育系统，更具起点意义的应该是确立一系列明确的、能够反映与指导社会根本价值观的政策目标，其作用在于：有助于巩固政治意愿，从战略上调整优先发展领域的资源；固定各政府部门间的讨论，以便在儿童照顾与教育方面建立更好的领导能力；提升以儿童为中心的服务在社会与教学目标上的一致性；为儿童教育与照顾的服务提供者提供指导，为参与的相关实践者提供方向以及为父母提出明确的要求。

二、合理统整儿童早期发展政策的多元目标

儿童早期发展的多元化本质，决定了可以将其纳入到儿童早期政策框架中的发展目标的多样性。由于整合式的儿童早期发展概念涵盖了儿童的照顾与教育内容，使其政策目标不仅致力于早期儿童的护理、营养和教育的服务质量的改善，更是延伸到了减少贫困、促进社会接纳、家庭幸福及男女平等等复杂的社会问题，以此形成了多样化的儿童照顾与教育的政策目标群。科克伦教授通过对国际29个不同国家关于儿童早期照顾与教育的比较研究后指出，国际上现有全部有关儿童早期发展的政策目标主要包括：解放妇女；减弱贫困对儿童的影响；为儿童入学做更好的准备；为儿童提供健康医疗服务；确保照顾好受雇父母的儿童；鼓励妇女进入劳动力市场；协助母亲们脱离公共援助；刺激出生率增长；使移民儿童社会化；促进政治和社会变革等。细致分析，可以将这些多元化的目标主要分为从儿童自身发展完善到家庭的需要以及劳工与社会福利政策的配合等三个层次。对于儿童，兼顾照顾关怀与学习教育功能的政策在于鼓励儿童进行有意义的学习活动，通过专业的教育活动以及与伙伴及成人的互动学习机会，提供幼儿社会化过程中所需的各种经验，扩大儿童早期发展经验，丰富其情感、人格与自我概念发展。对于家庭，它将指向增加父母的参与程度，给予家庭功能有意义的支持，与家庭共同分担育儿责任。对于社会，更多地被视为向职业母亲提供的一种社会化服务和对处境不利儿童的社会福利，有助于建立促进社会与性别平等的机制，并给贫穷家庭提供更多的机会与支持，以促进社会的和谐。

上述儿童早期发展的多重政策目标，将给儿童、家庭及社会带来积极而重要的影响，属于更为广泛的社会政策框架，涵盖了儿童政策、家庭政策及教育政策等政策分支研究领域。来自2000年联合国教科文组织国际教育规划研究所（UNESCO-IIEP）的研究显示，尽管所有的教育计划都给予幼儿一定程度的关注，但绝大多数没有采取结合保育、健康、教育和营养的幼儿保育和教育综合办法。在实际运作管理中，依照行政管理部门的不同，一般划分为社会福利、教育、卫生、医疗、劳工等多个与儿童早期发展相关的政策干预主体，不同部门各自为政，依其所辖范围立法，提出片面服务方案，严重撕裂了儿童发展的整体服务需要，难以聚合统一的政策目标，造成社会资源浪费，导致政策失灵。为此，各种与儿童教育有关的方案、项目与制度需要谋求在共同的政策目标下的统整，体现儿童早期发展政策的综合效益与政策效益的最大化。一方面，高品质的儿童早期发展服务体系应该为儿童提供最适宜的照顾与教育，兼顾相关利益者需求，并将其纳入该体系中，形成激发社会整体变革的连锁效应，使与之相关的内容发生结构性变化，以便切实改变现实儿童发展政策体系中将儿童的身体健康、营养摄取．教育学习及家庭支持割裂的不利状况。另一方面，有效地将幼儿照顾与儿童学习不同阶段整合，建立一种集认证、监管与信息共享于一体的整合式体系，可以为家长提供选择不同的儿童早期服务提供者的明晰标准，也将为相关管理者提供连续的管理程序。

为了有机整合儿童早期发展多元目标，特别需要重点处理好两个主要问题：一是国家在儿童早期发展每一个阶段都必须有自己的优先发展计划。正如OECD对各国幼儿教育及照顾政策主题探查后提出的政策建议所言，完善的政策必须有针对从儿童出生到8岁间的清楚策略着眼点，以及在中央与地方层级上协调的策略架构。在建立全国性儿童早期发展制度体系中，首先需要有一个具有管辖权的单位，统筹协调中央与各级地方政府机关，鼓励政府、教育工作者、社会工作者与父母之间的密切联系，提供一种系统性的教育及照顾整合服务管理体系。二是需要确立国家关于儿童早期发展优先考虑的核心目标——“公平与全纳”，因为使所有儿童在他们的生命之初享有平等、强大的幼儿保育和教育带来的益处，是符合我们所有人的最大利益。2001年经合组织与教科文组织共同出版了题为《开始茁壮：幼儿教育与照顾》(Starting Strong: Early Childhood Education and Care)的报告，提出8个关键政策要素以支持一个核心价值，那就是“人人平等享有有质量的幼儿教育及照顾服务”(equitable access to quality ECEC)。美国从20世纪60年代开始，向贫穷家庭儿童提供免费学前教育、营养与保健服务的供给，以对处境不利的子女进行“补偿教育”，最大化实现教育机会均等。英国政府实行了“确保开端计划”( Sure Start)，强调向贫困家庭儿童、少数民族儿童以及学业表现不良儿童提供特殊支持。对于国际上脆弱国家及冲突中和冲突后的那些后发国家而言，促进幼儿照顾和教育服务资源的公平供给目标就更具有特殊的挑战性。其中，最为关键的解决策略是政府要认识到，公共投资最能确保全部儿童入学的公平性及待遇。当ECEC被不同公、私资源赞助的同时，大量的政府投资更是不可或缺，因为公共投资将更加确保稳定优质的幼儿教育，包括公共建设的长期投资计划及优质教育的提升。

三、科学制定动态的儿童早期发展政策目标

20世纪以来，国际社会关于儿童早期发展的政策目标往往是处于持续变动与发展之中的，而非一成不变，这反映了社会政策对变动不居的社会变革与家庭变迁的积极能动的回应。OECD在为各国政府制定早期儿童教育发展政策提出的建议中明确指出，对社会经济背景的理解是早期教育政策制定的基础。儿童发展本身及相关领域普遍性地受到特定社会历史时期社会变革及相关社会发展理论的重要影响，这使得儿童早期发展政策目标呈现一种历时态与共时态交织的演进特征。

首先，影响国家或地区确立特定社会变革阶段政策目标的因素是多元而复杂的。回顾20世纪国际上关于儿童早期发展政策议题的变迁过程，可以看到儿童发展由一个以家庭为主要制度的私领域议题，逐步转变为带有普遍性的公共政策议题，“去家庭化”迹象日益明显。究其原因，不难发现是由于20世纪80年代以来妇女就业率的增加、人口出生率的下降及老龄化加剧等社会经济环境的变化，让“国家和公共政策如何营造有利于家庭形成和发展的环境的作用变得更为重要了。”随之而起的西方国家妇女社会运动与争取性别平等的不懈努力，让与儿童照顾服务相关的社会福利政策得到不断优化，提高对家庭儿童的支持成为这时期社会家庭政策的主要目标。之后，源于80年代到90年代期间的西方以社会投资为主要导向的新福利主义，尤其是社会投资理论的影响逐步壮大，致使整个西方国家开始竞相将儿童照顾与教育政策目标追求转移到对儿童未来人力资本的投资上，政策目标指向防止与终止处境不利儿童的代际传递，积极促进社会公平。同时期不断修正完善的关于儿童发展的理论也在改变着各国家庭政策目标。早期阶段，母亲被视为婴幼儿发展中的重要他人而不可或缺，“母亲是孩子最佳的照顾者”成为当时社会主流观念。随后，“优质的家庭外照顾与教育有助于儿童的社会与认知发展，集体形式的儿童照顾能帮助他们为今后融入教育体系做好准备”等新的儿童发展观点逐渐受到重视。在这种“群体养育”理论的发展与影响下，使得国家更为重视对家庭儿童的支持与父母教育能力的关注，开始大力建设更为广泛的、民众可获得的、高品质公共日托服务机构、保育中心及学前教育机构等，从而减轻了儿童保育对于家庭亲属网络的依赖，让家庭女性从家庭责任中更好地被解放出来。进入新世纪，在诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·海克曼( Heckman J)的“儿童早期发展和教育投资的经济回报率最高”的观点引导下，国际社会再一次聚焦儿童早期发展政策，将人力资本投入直接指向幼儿，以获得国家公共资金更有效的利用与回报。

其次，不同国家或地区确立的儿童早期发展政策目标总是能动地结合自己的地方化情境，尊重国家与地区的文化信念、价值观及行为规范，努力形成与不同社会时期相适应的具有生机活力的独特的政策范式。以美国为例，对20世纪美国早期儿童保育与教育运动的历史回溯可以发现，60年代的儿童早期干预、70年代的儿童保育运动及80年代的家庭资源项目等三次政策变迁，都是源于对经济和社会处境不利儿童的关怀，都是围绕着实现儿童健康发展的基本目标而展开，但其中也清晰地反映了不同年代政策目标的细微变化。由于60年代以夫妻间不稳定性为特征的“后现代家庭”( postmodern family)结构与关系变革引起的儿童贫困及弱势地位的社会环境普遍蔓延，联邦政府实施了以“开端计划”( Head Start)为代表的儿童早期干预计划，作为“向贫困开战”的重要组成部分，反映了预防取向的儿童早期发展政策目标。“过去的30年而言，关于儿童早期发展的政策目标最为关心的是生活在贫困线以下家庭中孩子的数量与比例，以及这些生活条件对这些孩子入学准备的不利影响。”到了70年代，美国兴起了一场儿童保育运动，主要为儿童提供托管与日托的公共服务，这是为了回应儿童母亲大量步人职场的需要。20世纪80-90年代开始了一场为父母提供教育、家庭生活技能、信息及服务为主要内容的家庭资源运动，其政策目标重点转变为关注父母的儿童照顾与教育技能的支持，强调父母养育子女的能力建设与家长赋权方面。促进家长育儿能力的提升，已然成为这个时期美国早期儿童发展项目的核心目标。

可见，为了保证一个国家或地区儿童早期发展政策目标的科学合理，需要综合动态评估影响其发展的各种社会政治、经济与文化变革诸因素带来的挑战，为此一方面需要把握历时态的思维，不断回望国家既往历史传统，持续整合儿童、家庭及社会发展需要，凝练与本国本地区相适应的儿童早期发展目标特质及规律，其中最为可靠的策略是唤起与儿童早期发展相关的父母、教育人员及儿童等人士的民主参与意识，提高其相关知识技能，形成一个强大的利益共同体与学习社区，为儿童早期发展的综合性目标的实现谋划不同阶段的策略与建议。另一方面，需要通过科学研判特定阶段国家或地区的人口变化、家庭变迁以及社会与教育改革运动趋势，全面预测未来国家或地区儿童早期照顾与教育政策可能面临的新情况与新问题，以此确立下一阶段政府需要政策干预的重点领域与方向。对此，OECD明确认为成功的ECEC政策需要有具体的程序来收集并分析所有相关数据，同时确认并分享在这个领域的现况数据，这是世界各国必须共同努力的方面。

四、创新设计适应本土文化情境的儿童早期发展政策目标

从总体上看，国际社会普遍加强了对儿童早期发展的国家公共干预力度，并呈现更多的趋同性政策目标。但同时也要看到，由于儿童发展涉及更为广泛的社会领域问题，并负载更为宽广的社会价值，不同国家或地区关于儿童早期发展政策的目标必然是丰富与多元的。换言之，在具体政策目标上将显示不同国家或地区社会政治经济制度及历史文化传统的影响，体现不同国家社会政治经济意识形态与文化价值的差异，从而决定其政策工具选择的不同偏好。

德国社民党和绿党联合执政时期与基民盟和社民党大联盟时期的家庭政策相比，就有所差异，反映了政治与意识形态是影响儿童早期发展政策的重要因素之一。同时，在德国的文化传统里，相当重视传统家庭在儿童照顾与教育中所扮演的角色，这种传统家庭主义及天主教的影响，使其“去家庭化”政策程度有限，相关的保守性儿童早期发展政策目标还是以维持家庭功能为主。在英国，性别和家庭政策也相对保守，其儿童早期发展政策目标更多趋向于为处于不利地位的学生、少数民族学生与低成就学生提供特殊支持。在美国，关于儿童早期照顾与教育的政策目标则更多体现了美国以预防为主和通过社区支持增强家庭发展能力的独特政策价值观念，是对美国家庭生活的变迁给社会根基带来的挑战的积极回应。在北欧地区，以丹麦与瑞典为代表的国家推动高质量与可负担的家庭以外的儿童照顾与教育服务的供给，与该地区作为性别平等文化价值传统策源地有关，清楚标示其“去家庭化”的政策逻辑，以平衡工作与家庭生活关系，达到让儿童的父母更好地参与就业的政策目标。但与此同时，这些北欧国家也积极强化“再家庭化”的政策选择，主要通过津贴与亲职假，让家长从劳动职场中解放出来，强化家长照顾子女的责任，让父母可以放心参与照顾活动。这也反映了当下各国在具体政策目标建构、选择偏好及策略组合方面显现的整合性发展趋向。

全球化背景下，如何推进国家儿童早期发展政策体系整体建构的进程，建立适合本国本地区社会经济与人口发展的儿童早期发展政策目标，需要处理好全球与地方之间的互动关系。OECD指出没有普适的、最佳的早期教育政策体系。国家政治、经济的目标不同，政府与家庭关系的文化传统不同，公共和私立早期教育机构在成本和效益评价结果方面的差异，都会带来不一样的早期教育政策。c23]OECD国家关于ECEC政策的目标及政策成果的期望，按照重要性来排序，可以主要分为五类，分别是公平性、政府的公共责任与投资、工作与家庭的平衡、母亲劳动力市场的参与、应对人口变化的挑战。但是，具体到每一个国家，究竟制定哪些儿童早期发展目标，或以何种目标为重点，以及如何衡量与测算这些政策目标的达成度，都将因国而异，体现着明显的文化差异性。概言之，需要统筹国家经济社会发展需要，尊重本国民族文化传统，积极借鉴有益的国际经验，及时评估现有政策效果与目标达成程度，开展切合实际的关于儿童早期发展政策目标的顶层设计与创造性谋划，才能建立适合地方化情境与本土文化的全国性儿童早期发展政策制度体系。

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篇3

我国的财政政策在支撑经济增长方面应该说起了很大的作用，但是如果我们对其进行一番全面审视的话，也还是会发现一些问题的存在。我国是一个人口众多的发展中国家，这种国情决定了我们在财政政策设计时，特别注意三个问题：政策的力度、目标、效应。然而由于缺乏这方面的研究，我国财政政策设计未能与国情很好的结合，致使财政政策存在一些先天不足。

一、财政政策力度难衡量

财政政策是通过调整税收和支出两个手段来实现经济稳定的，由于这两个手段都可量化，财政政策的实施也就存在一个力度大小的问题。政策力度衡量是一个非常重要的问题，因为政策力度大小只有同经济不稳定程度相适应，才能取得较好的政策效应。目前我国正处在经济发展过程之中，财政政策力度的衡量同发达国家不同，这主要表现在财政支出方面。

在发达国家，政策力度衡量很简单，如果政府支出越多一般就可理解政策力度越大，然而在发展中国家情况则不然。实行积极财政政策当然要增加支出，但不能说政府增加支出就是实行积极财政政策。按罗斯托的观点：一个国家在其经济发展过程中社会对公共品需求非常大。由此决定了政府出于经济发展考虑， 需要提供大量公共品，如道路、教育、环境卫生、法律秩序等。社会对公共品的巨大需求会导致政府支出逐年增加，包括绝对支出和相对支出，而这些与经济稳定无关的财政支出增加，不能视作财政政策的实施。

我国目前正处在经济发展之中，社会对公共品的需要非常大，这会导致政府支出年年增加，但我们不能简单的将政府支出的增加全部视作稳定经济的需要， 并理解为财政政策的实施，否则就会影响对财政政策力度的衡量。为了准确衡量政策力度，我们一定要将政府为了经济发展而计划增加的支出和为了经济稳定而相机抉择增加的支出分开来，不能单纯根据政府支出的多少来衡量政策力度的大小。同样，我们也不能单纯根据国债发行规模的大小来衡量政策力度大小。

经济不稳定出现衰退时政府收入就会下降，运用财政政策稳定经济就只能采用债务融资，所以自1997以来我国国债发行年年增加，但是我们也不能简单根据发债规模来判断政策力度大小。稳定经济实行财政政策当然要增加国债发行，但发债增加并非完全为了稳定经济，如前所述，政府为了满足社会对公共品的需要也会增加国债发行。另外为了满足央行公开市场业务的需要，以及非金融企业和居民对无风险资产的需要，也要大量发行国债。因此我们不能单纯根据发债规模大小来衡量财政政策力度大小。

那么如何才能准确衡量我国财政政策力度呢？一个简单可行的方法就是在财政政策设计时，对政府预算帐户采取分类核算，以便将稳定经济的支出和发债与其它的支出和发债区别开来。具体做法就是将政府帐户分为三类———经常帐户、投资帐户和稳定帐户。经常帐户包括经常性支出（包括国债利息支出）和除政府借债之外的经常性收入，它表明了政府在日常业务方面的责任，遵循个人和企业的理财原则即收支相等原则。投资帐户表明政府的非经常性支出，主要为满足经济发展的公共品投资支出，这种支出可通过发债来满足，其债务偿还和公共品运营及维护成本归属于经常性成本。稳定帐户表明政府纯粹为履行稳定经济职能而设立，无论是经济处于衰退还是通胀状态，在稳定帐户中政府根据经济不稳定状态，分别机动的选择预算平衡、盈余或赤字。如此当经济不稳定时，人们很容易根据稳定帐户中支出的变化，清楚的看出财政政策力度的大小，因为这些支出完全是为了对抗经济不稳定，支出的多少自然也就反映了政策力度大小。不仅如此，政府预算分为三大帐户还可明确政府的三种不同责任，更为重要的是，还可看出稳定帐户中任何预算状态，无论是平衡与否都无所谓好坏，不必因采取财政政策出现赤字而担心，因为实际上经济稳定和预算平衡两者不可能同时达到。

二、财政政策目标欠合理

财政政策的直接目的是稳定经济，这种稳定状态常用四个经济目标来描述，即：充分就业、物价稳定、持续增长、国际收支平衡。然而财政政策的最终目的还是促进社会进步和发展，这可用社会总目标———自由、公正、安定和富裕的实现来说明。由于社会目标的实现相当程度上要依赖于经济目标的实现，并且在一种政策工具只能实现一个目标的情况下，经济目标的选择就非常重要，但政府在设计政策目标时，需要认识到经济目标的从属性和工具性。例如财政政策目标设计为充分就业，则有利于社会安定、公正和经济持续增长，而政策目标如果设计为经济增长，则仅在短期可较快促进经济增长。

在我国，政府的积极财政政策目标设计为经济增长，据此单纯从经济增长这个目标考虑，可以说财政政策的直接目的是达到了。自1997年以来，政府通过积极财政政策实施，在1998至2004的连续七年中，gdp增长分别为7. 8%，　7. 1%，8. 8%，7. 3%，8. 0%，9. 3%，9. 2%，有效的将gdp增长保持在7%以上。然而我们也应该看到，随着经济增长社会财富的增加，社会并未向安定、公正的目标趋进，如社会治安形式严峻、收入分配悬殊、因贫困、疾病、失业而自杀的人数激增，财政政策的最终目的并未达到。因此为了更好的实现社会总目标，财政政策稳定经济的目标应调整。

政府在设计经济目标时，一定要选择一个更能促进社会总目标的经济目标。就目前我国情况而言，政府在设计财政政策目标时一定要考虑人口众多、社会失业率高和收入分配悬殊的现实状况，选择一个最能实现社会总目标的经济目标。根据当前我国实际情况，经济目标中最重要的和对社会总目标影响最大的是充分就业。

从经济稳定目标来说，虽说经济稳定是用四个目标来描述的，但真正决定经济稳定的只有充分就业和物价稳定两个目标，也就是说只有这两个目标才是经济稳定的可调整目标，在一个政策工具只能实现一个目标的条件下，具体是用财政政策刺激就业，用货币政策保持物价稳定。而经济增长和国际收支平衡并非稳定经济的可调整目标，前者是一个独立的目标，后者是一个中间目标，政策不能通过调整独立目标和中间目标来实现经济稳定。即使就增长和就业这两个目标而言，就业也比经济增长重要，就业率提高会使经济向潜在产出（也就是充分就业产出）靠拢，相反，产出增加不一定带来就业相应的增加，在产出增加所引起的就业增加这个过程中存在着严重的损耗，效果并非“奥肯定理”所言，这也可从我国就业产出和就业的关系变化中得到证明。20世纪80年代，我国的就业弹性为0. 308，而到2000年该指标却下降到0. 139，产出增加所引起的就业增加越来越少。不仅如此，仅就目前失业和经济增长两者反映的问题看，前者也远大于后者。在1998至2004的七年中，我国失业率分别为6. 0%，7 .0%，8. 0%，9. 5%，11%，11. 3%，11. 5%，失业率逐年上升，这是一个非常严重的经济不稳定状态，而经济增长只要保持在5%以上已属较高，远不足为优。

从社会总目标来看，就业率提高更有利于社会的安定和公平目标的实现，而依赖政策支撑的经济增长仅在短期有利于代表财富的gdp的增加，长期并非如此。因此，在我国目前人口众多、失业率高和收入分配悬殊的情况下，政府在设计经济稳定目标时，无论是从社会总目标还是从经济稳定目标自身考虑，都要特别重视就业率这个经济稳定目标，如此，经济才能稳定，社会才能安定。

三、财政政策效应不稳定

经济政策的直接目的是否达到要依政策效应而定，而我们在评价政策效应时要从两方面进行。从静态的角度看：分析每次政策实施是否达到目标值；从动态角度看：分析如果政策停止实施后目标值能否连续保持，如果能就说明政策效应具有了持续性，这时政策的直接目的才算真正达到，应该说财政政策的效应体现在持续性，财政政策的难点也在于此。那么，自1997年起实施的财政政策效应究竟如何呢？从静态看，政策是产生了效应的，表现在每年政策的实施都带来了7%以上的增长。但从动态看，政策效应还缺乏持续性，表现在：随着旨在保持经济增长的财政政策的实施，总需求的增加相当部分是政府投资在其中唱了主角，而要维持稳定增长的消费需求和生产性投资需求长期启而不动。消费需求不足可从大量商品供过于求得到证明，据统计：在1997至2003年间，商品供过于求的比重分别为31 .8%，33 .8%，80%，　79 .7%，　83%，86 .3%，85 .3%.生产性投资可从同期反映贷款不能转化为投资的银行存贷比的变动中得到证明，据统计：　1997至2003年间银行存贷比分别为90 .9%，90 .4%，86. 2%，80. 3%，78. 2%，76. 8%，76. 2%.显然这些数据清楚的说明了政府投资在总需求中的重要性，因此政策若停止实施，总需求减少将难以避免，增长将难以持续，这说明政策效应还缺乏持续性。政策效应缺乏持续性又使政策实施处于一个进退两难的境地。一方面经济的长期稳定主要依赖于经济的内在机制，政策不可能长期实施；另一方面，在政府支出占了总需求相当部分的情况下，经济增长又对财政政策产生了强烈的依赖性。

那么为何我国财政政策效应缺乏持续性呢？一个重要原因就在于：政府在财政政策设计时经济目标选择不合理。经济目标的不同选择，可带来政策的不同效应，如果财政政策稳定经济的目标定为经济增长，那么政府通过增加公共品的投资支出，就可直接增加总需求以增加gdp，这种方式增加gdp虽然简单直接，但效应的持续性差，因为增加的产出中相当部分来自政府的非生产性投资增加，由此引起的未来产出增加有限。如果财政政策稳定经济的目标定在充分就业，那么政策手段就应通过减税和增加支出来增加劳动需求和劳动的有效供给，这种方式增加gdp虽然复杂间接，但政策效应的持续性好。

实际上经济的稳定源于要素市场的稳定，也就是厂商投资和就业的稳定。政府通过积极财政政策减少税收和增加支出，在要素市场上刺激厂商投资，如此从静态分析：投资增加带动就业增加，由此在商品市场上产生两方面作用，一方面从供给看，生产函数中劳动投入增加产出增加；另一方面从需求看，劳动者收入增加，消费需求增加，产出增加，这两方面作用的结果，可极大的减少周期性失业，使经济向充分就业产出靠拢。特别是提高就业率能增加低收入者收入，从而不仅有利于消费需求稳定增长，保证政策效应的持续性，而且也有利于边际消费倾向的提高，极大的增强政策效应。从动态看，投资增加不仅有利于短期总需求增加，而且还有利于长期总供给增加，从而保证经济长期稳定的增长。同时政府也应通过增加支出保证劳动的有效供给，这主要是提供免费的培训和就业信息，使技能和岗位相适应，减少结构性失业。

由此可见，我国的财政政策只有在刺激厂商投资提高就业率的情况下，经济才能稳定，政策效应才会持续，政策也才可鸣金收兵。也只有在充分就业基础上的经济增长———才是适度的增长，才能持续的增长。

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篇4

随着世界社会、经济的迅速发展，人口的持续增长、资源消耗、环境保护、经济发展之间的矛盾形势日益严峻。特别是环境污染、气候变暖与经济增长之间的矛盾问题的凸现，已经严重地影响到经济、社会和环境的可持续发展。虽然低碳经济发展道路在国际上越来越受到关注，但低碳经济转型不是一朝一夕能够完成的，需要通过公共政策来引导，才能更好的实现低碳经济。国际经验表明，政府在低碳经济发展中扮演着重要的角色。

政策目标是是政策的出发点和归宿，制约着政策从制定到实施的全过程，因此政策目标的设定对制定政策起着决定性的作用。目前许多发达国家已经着手制定了各种减排目标，并且取得了一定的成效，作为世界排放大国和最大的发展中国家，中国应该认清自己的低碳经济发展现状，根据发达国家的成功经验，并且根据我国地方与中央之间的关系，建立如何制定和细分低碳经济目标的原则，为更好的设定低碳经济政策目标建立标准，对最终的政策目标选择提供保障。

一、低碳经济政策目标分析

（一）政策目标理论分析

公共政策目标是公共政策方案所要达到的最终目的，是制定政策方案、执行政策方案、评估政策方案的依据和标准。政策目标“从根本上说是政策主体，即政策制定者，在对特定的政策问题的性质、发生的范围、影响的程度、产生的原因、经历的过程全面认识和综合评价基础上，对解决政策问题的前景的一种展望、设计和构想”（王春福、孙裕德，1999）。从构成政策目标的内在结构来看，政策目标主要包括政策主体的需要、政策主体对于政策客体的认识、政策主体间的博弈过程，从政策目标外在化的表现来看，政策目标表现为政策文本中的目标项目。

在政策目标中，在初始状态大量目标是非常抽象的，模糊的抽象的目标常常难以实现。因此，需要对政策目标进行分析，使模糊的目标具体化，即不仅要求政策目标转化为定量指标，而且这些指标必须建立在科学的政策模型分析的基础上，具有可操作性和可行性。而且，政策目标按性质分类可分为经济目标和非经济目标，划分标准是以是否直接提高生产力，是否具有直接的经济效益为依据（周炼石，2006）。低碳政策所要解决的社会问题是气候变暖给人类的生存带来的灾难性影响，极端气候、生态失衡等现象严重影响了人类的正常生活，为了维持可持续发展，需要通过公共政策促进低碳经济的发展，保护生态环境。因此，低碳经济政策目标是一个既要实现经济发展同时又要兼顾实现环境保护，减缓气候变化的目标，是一个复杂的目标体系。

（二）发达国家低碳政策目标分析

随着世界各国对气候变化问题关注程度的加深，发达国家正掀起一场以高能效、低排放为核心的“新工业革命”，一方面，这是由于联合国环境与发展大会通过的《联合国气候变化框架公约》要求发达国家应率先采取行动对付气候变化及其不利影响，随后通过的《京都议定书》、《巴厘岛路线图》等重要文件为全球应对气候变化行动提出政治框架、法律制度和减排目标；另一方面，这也与发达国家意在占领新时期的产业至高点，为自身经济寻求新的增长源泉和动力有密切关系。

1.英国提出创建低碳经济

2003年3月英国政府的能源白皮书——《我们能源的未来：创建低碳经济》（“Our Energy Future—Creating a Low Carbon Economy”）。该白皮书从国家发展战略层面提出：英国2050年将比1990年减排60%的CO2，创建低碳经济。并根据自身国家的挑战，列出了能源政策的目标：①为自己约在2050年之前将英国的二氧化碳排放量减少60%左右的目标，并在2020年之前取得切实的进展；②保证可靠的能源供应；③在英国和更广泛的范围内促进有竞争力的市场，提高可持续发展的经济增长率，提高我们的生产力；④确保每个家庭都能充分获得经济能力可承受的供暖。

2.日本提出建设低碳社会

20世纪70年代以来，日本开始致力于能源结构多元化和能源清洁化，以期确保能源安全和环境改善。在应对气候变化挑战中，就在英国提出创建低碳经济第二年，日本环境省即牵头组织国内有关研究单位和大学等数十家机构，着手进行日本2050年建设低碳社会的战略研究。2009年日本首相福田康夫在G8峰会上宣布：2050年日本比1990年减排70%CO2，建设低碳社会。2008年5月，该研究小组了《面向低碳社会的12大行动》，对住宅、工业、交通、能源等都提出了预期减排目标，并提出有相应的技术与制度支撑。

3.欧盟提出低碳战略