国有资本经营收益范文

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[中图分类号]F832 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2013）5-0075-02

1 前 言

高校校办企业是我国市场经济的重要组成部分，其主要指由高校创造的企业，其主要以促进高校学生就业，为高校学生提供就业场所及劳动技能培训教育为目的。近年来，我国高校校办企业得到迅速的发展，极大推动我国市场经济的蓬勃发展。国有资本经营收益预算管理工作是高校校办企业财务管理工作的重要组成部分，其对高校校办企业的生存和长期发展有着至关重要的意义，如何提高国有资本经营收益预算管理的整体水平，是我国高校校办企业财务管理工作的重中之重，得到高校校办企业管理者的高度重视。高校校办企业必须采取强有力的措施不断促进其国有资本经营收益预算管理水平的提高，促进企业经济效益的提高。

2 高校校办企业征收国有资本经营收益预算管理的对策2.1 明确国有资本经营收益预算管理职责，建立健全预算管理机制 参照高校校办企业作业、管理及经营控制层等多个层次，针对国有资本经营收益，在高校校办企业内部建立相应的预算管理委员会，预算管理委员会的层次不同，其在国有资本经营收益预算工作中的职责也有所不同。通过分配国有资本经营收益预算指标、分析国有资本经营收益预算指标及控制国有资本经营收益预算指标，逐渐构建科学、全面的国有资本经营收益预算管理控制体系，其中经营控制层是最高的层次，其主要分配校办企业国有资本经营收益指标，制定科学、合理的预算管理方案，加强高校校办企业国有资本经营收益预算实施情况的监督与管理，并对所完成的各项指标任务进行必要的检查；管理控制层属于中间层次，其主要是高校对校办企业的国有资本经营收益的开支实施控制与管理，同时制订出具体的使用计划，对国有资本经营收益的执行情况进行必要的监督与管理；作业控制层为第三层次，其主要参照经营及管理层所制定的国有资本经营收益预算管理方案及相关计划，运用实际行动，如减少企业资金支出、提高企业科技水平等方式，节省校办企业国有资本经营收益的开支，促进高校校办企业经济效益的提高。

2.2 加强高校校办企业定期动态业务的预算管理

定期动态业务预算管理制度主要指参照企业一定时期内的经营目标，如季度目标及年度目标等，将国有资本经营收益预算的总目标有规律地分配到企业的月开支指标或者季度开支指标中，使企业能够更好地完成月工作量及价值量。定期动态业务预算管理制度是企业预算管理工作的重要保障，也是企业预算管理工作的重要依据，企业在预算管理工作中，若出现问题，也能根据定期动态业务预算管理制度，及时纠正问题，避免不必要的损失。高校校办企业在国有资本经营收益预算管理工作中，需建立健全定期动态业务预算管理制度，企业业务部门通过严格检查后，将定期动态业务预算管理制度作为企业月预算控制依据，或者季度预算控制依据，形成“月预算控制促进季度预算控制，季度预算控制促进年度预算控制”的定期动态业务预算管理制度，促进高校校办企业国有资本经营收益预算管理工作的顺利开展。

2.3 完善高校校办企业国有资本经营收益的预警机制

高校校办企业国有资本经营收益预算管理工作的顺利开展，离不开相关的预警机制，科学、合理的预警体系，可以有效地监督高校校办企业国有资本经营收益的预算管理的执行情况，提高高校校办企业国有资本经营收益整体的预算水平。若所需资金不符合相关的预算目标，则可以向校办企业国有资本经营收益预算管理部门阐明资金超出的具体原因，并提出相应的申请，当其所阐明的原因有争议时，预算管理部门可以无条件地停止其一切预算计划。同时，相关部门还应对高校校办企业国有资本经营收益预算产生较大影响的诸多因素进行分析与研究，适当地调整国有资本经营收益的预算计划或预算方案，并提出申请，向高校校办企业预算管理部门阐明国有资本经营收益预算调整的原因，提供预算调整的具体方案，对预算调整前后的各项指标应进行对比分析，上报高校校办企业最高预算管理机构。此外，高校校办企业应对其国有资本经营收益预算审批权进行适当的调整，使其更加地集中于企业最高预算管理机构，提高最高预算管理机构审批的权威性，进一步提高高校校办企业国有资本经营收益预算的约束力。

2.4 国有资本经营收益收支管理与预算管理的有机结合，相互促进 国有资本经营收益在高校校办企业中发挥着重要的作用，可促进高校校办企业各项事务的顺利发展。加强高校校办企业国有资本经营收益的预算控制，通过科学、合理的预算管理，有效地降低高校校办企业的经营成本，节省高校校办企业国有资本经营收益的开支，使高校校办企业各个项目资金能够更快地回笼。高校校办企业在国有资本经营收益预算管理工作中，常出现多种问题，这些问题严重影响与制约企业各项事务的顺利发展，阻碍企业国有资本经营收益预算目标的实现，因此在预算管理过程中，需针对实际预算中存在的问题，对高校校办企业国有资本经营收益预算计划及预算目标等进行适当地调整，将高校校办企业国有资本经营收益收支管理与预算管理进行有机结合，使高校校办企业国有资本经营收益预算方案更符合校办企业的实际情况，但在调整过程中，不仅要严格遵守相关的程序，而且必须考虑多方面的因素，包括国有资本经营收益预算期间可能出现的经济变化，产生重大影响的异常事件，领导组织是否实行大调整，预算期间可能产生的不可抗力事件以及其他不可预见事件等。通过多方面考虑，科学、有效地控制企业的资金支出，使校办企业国有资本经营收益收支管理、预算管理相互促进，加快校办企业各项工作的顺利发展，提升校办企业整体的竞争能力。

2.5 加强国有资本经营收益预算管理与经营制度的有机结合 高校校办企业国有资本经营收益预算管理与企业的经营活动有着密切的关系，其贯穿于高校校办企业的经营活动中，是高校校办企业实现经济目标的重要手段之一，因此在国有资本经营收益预算管理工作中，应充分考虑校办企业各个方面的经营活动，将国有资本经营收益预算管理与企业经营制度进行有机的结合，对企业实施综合管理，提高企业各方面的管理水平。高校校办企业国有资本经营收益预算管理质量的提高，主要取决于预算编制上，只有编制出准确、可靠、科学的预算方案，才能最大限度地提高高校校办企业国有资本经营收益预算管理的整体水平，降低高校校办企业的经营成本。同时，高校校办企业国有资本经营收益预算编制人员只有掌握最新、最全的市场信息及内部信息，才能从更高的角度更科学地进行国有资本经营收益预算的编制。

2.6 加强国有资本经营收益预算管理与企业员工利益的有机结合 高校校办企业国有资本经营收益预算管理贯穿于企业经营活动，与企业员工有着非常密切的关系。企业员工是国有资本经营收益预算管理能否完成预期目标的关键因素，只有从企业员工的实际情况出发，不断提高企业员工利益，使企业员工自动地参与到企业国有资本经营收益预算管理工作中，推动高校校办企业国有资本经营收益预算管理水平的提高。为促进国有资本经营收益预算目标的实现，校办企业预算部门应制定强有力的预算考核定，将企业员工的经济利益与国有资本经营收益预算管理工作进行有机的结合，监督企业员工在国有资本经营收益预算管理工作的执行情况，对企业员工进行定期考核或者不定期考核，依据考核结合实施必要的奖罚，尽可能提高员工在国有资本经营收益预算管理工作中的积极性和主动性，促进高校校办企业国有资本经营收益预算管理整体水平的提高。

3 结 论

综上所述，在高校校办企业财务管理工作中，国有资本经营收益预算管理处于关键地位，并发挥着重要的作用。加强高校校办企业国有资本经营收益预算管理，可以降低国有资本经营收益的开支，使高校校办企业国有资本经营收益得到更好地利用，提高高校校办企业国有资本经营收益的实效性，促进高校校办企业各项工作的顺利开展，促进高校校办企业经济效益的提高。加强高校校办企业国有资本经营收益预算管理的策略不仅仅有以上几点，更多的是需要我们在国有资本经营收益预算管理工作中不断的改进，不断的提高高校校办企业国有资本经营收益预算管理的整体水平。

参考文献：

[1]牛晓燕，刘玉平.公共财政框架下的国有资本经营预算制度研究[J].财会研究，2011，12（20）：152-153.

[2]石婕.进一步加强国有资本经营预算管理[J].市场周刊（理论研究），2011，15（9）：847-848.

[3]赖永添，李炜.国有资本经营预算制度实践中的问题与思考[J].中国财政，2011，20（6）：36-37.

[4]周绍朋，郭凯.论国有资本经营预算制度的建立与完善[J].江南论坛，2010，14（6）：48-49.

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国有资本经营预算是政府预算的重要组成部分，改革开放以来，随着我国预算体制的改革，国有资本经营预算制度经历了建设性预算、国有资产经营预算、国有资本金预算和国有资本经营预算四个发展阶段。2007年9月8日，国务院《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》（以下简称《试行意见》）拉开了我国实行国有资本经营预算的帷幕。由于其在我国刚刚起步，在理论和实践方面仍有待进一步分析与研究，这使较早在地方进行国有资本经营预算试点的上海、深圳、武汉、北京、广州五个城市的实践经验对进一步开展国有资本经营预算尤其可贵。

一、北京市国有资本经营预算运行的实践现状

继2007年《试行意见》后中央本级国有资本经营预算于2008年开始实施，标志着我国政府复式预算制度正式建立，国有资本经营预算登上历史舞台，它在深化国有资产管理体制改革，完善社会主义市场经济体制中发挥着重要作用。北京市积极响应国家政策，于2009年10月由市审计局、市财政局联合制定了《北京市国有资本经营预算管理暂行办法》，与市国资委联合制定了《北京市国有资本收益收缴管理暂行办法》，并于2011年2月1日颁布北京市财政局关于修订《北京市国有资本经营预算管理暂行办法》的通知（京财国资〔2011〕166号），这两个政策性文件的颁布构建了北京市国有资本经营预算的基本框架，确定了国有资本经营预算体系运行程序的组织体系、编制体系、执行体系和监督体系。

1.北京市国有资本经营预算的组织体系

（1）《北京市国有资本经营预算管理暂行办法》和《北京市国有资本收益收缴管理暂行办法》明确规定，国有资本经营预算的主管部门为市财政局，负责国有资本经营预算的各项管理和预算编制以及会同预算单位制定国有资本收益收取办法，收取企业国有资本收益。

（2）预算单位为代表市政府履行出资人职责的机构或部门即市国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）和其他预算单位（预算企业的上级集团公司），负责本单位国有资本经营预算的执行和管理，编制本单位预算草案。

（3）预算监督单位为市审计局、市财政局和预算单位，负责监督本单位国资预算的执行和管理。

2.国有资本经营预算的编制体系

国有资本经营预算收支依据量入为出、收支平衡、分级编制、保值增值原则进行编制。北京市国有资本经营预算的编制分为收入预算和支出预算编制两部分，采取不同的编制主体和编制程序。

收入预算由市财政局会同国资委及企业集团公司根据本年度国家经济发展战略、国有经济结构调整计划以及本企业经营成果，借鉴以往年度收益上缴情况，进行预测并编制收入预算。支出预算采取分级编制，由企业集团公司根据财政局制定的预算支出项目编制指导意见，结合本企业经营发展需要编制预算支出项目计划报企业集团审核，企业集团根据企业报送的支出项目计划编制本预算单位预算支出建议草案报送市财政局审核，市财政局对各预算单位的预算支出草案的合理性、真实性、效益性进行审核后对各项目的重要性排序，统筹安排后编制市本级国有资本经营预算草案报市人民政府审核。

3.国有资本经营预算的执行体系

国资预算编制完成后，预算执行机构即按照制定的计划负责国有资本经营预算的实施，具体包括收益征收主体对出资企业的收益收缴、根据支出计划对国有企业进行资本投入，对国有企业的预算执行情况进行跟踪监督与激励、对执行结果进行审核与评价。

北京市国有资本经营预算由北京市财政局负责收取国有资本收益，对国有独资企业按照税后利润的20%收取、国有控股参股企业的股利股息收入全额上缴，国有产权转让收入和清算收入在扣除相关费用后的净收入全额上缴。

4.国有资本经营预算的监督体系

《北京市国有资本经营预算管理暂行办法》规定国有资本经营预算的外部监督由市财政局、预算单位及市审计局共同负责，在内部由预算单位负责监督本单位的预算执行。

北京市国有资本经营预算体系中的运行程序是指预算中的预算组织、预算编制、预算执行与预算监督等方面，其各方面间是相互影响、相互作用的，共同组成国有资本经营预算的运行系统。正是因为体系中的各部分间存在紧密相连的关系，某一部分设置的不当不仅会直接影响国有资本经营预算的运行还会导致其他部分运行的不当，从而影响国有资本经营预算的有效运行。如从预算组织方面看，预算组织是国有资本经营预算运行程序的基础，预算组织包括预算编制组织、预算执行组织和预算监督组织，因此预算组织的主体确立和职责分配的妥当与否直接影响整个预算的运行系统、关系到国有资本经营预算是否能发挥其微观的国有资产保值、增值和宏观层面的提高社会资源配置效率的作用。所以从加强国有资本经营预算运行效率的角度构建国有资本经营预算体系是重要的也是可行的。北京市国有资本经营预算的预算组织在运行程序中的职能如财政局与国资委的职责分配问题，预算编制中的收益收缴比例确立等问题是影响预算运行效率的重要因素。

二、北京市国有资本经营预算运行程序的缺陷

北京市国有资本经营预算工作是我国较早进行国有资本经营预算试点的地方之一，从2009年至今，经过3年的探索已形成国有资本经营预算的“北京模式”，但是北京市国有资本经营预算工作仍处于探索阶段，在组织结构、预算编制，国有资本经营收益收缴以及预算监管方面需对其进一步完善。

1.国有资本经营预算组织体系中的国资委的职能与地位认识不足

北京市财政局作为国有资本经营预算的主管部门与编制主体，在预算中占有重要地位，而国资委作为预算的出资人在经营预算中处于次要地位，也没有收益收取的权利，违反了“出资人收益权”职能，这将降低国资委在预算工作中的积极性。

2.以财政局作为单一预算编制单位存在的缺陷

国务院颁布《试行意见》后，各省市的国有资本经营预算编制主体主要为各地财政部门与国资委，北京市国资预算的编制主体为市财政局，深圳、武汉等地由国资委负责编制预算。由财政局编制预算出现的问题是：

（1）政企不分。政府与企业具有不同的性质与职能，在国家发展中的地位与作用也存在差别，政府的主要任务是履行社会管理职能、治理国家，保证国家经济与社会安全，企业则是经济组织，其运行遵照自主经营、自负盈亏的原则，以利润最大化为经营目标。为建立社会主义市场经济体制，发挥企业在促进经济发展中的作用，改革开放之初提出了政企分开以减少政府对企业过多干预，增强企业自主性，保证企业在经济发展中的作用，北京市由财政局编制国有资本经营预算无疑违背了这一原则，阻碍国有资本经营的有效运行。

（2）财政局对国有企业经营情况的信息获取不足。市财政局负责制定预算编制办法和预算收支科目，编制国有资本经营预算草案。财政局属于行政事业单位，其对企业经济组织并没有详细的了解，则建立在此基础上的预算编制的合理性有待商榷，国资委作为国有企业的上级预算单位，对企业的内部经营与管理以及对外投资状况、盈余情况和未来发展方向则更加了解、更有资格对国有资本经营预算进行编制，因此国有资本经营预算编制单位的确定至关重要。

3.国有资本经营预算执行体系中的预算范围和收益收缴问题

（1）国有资本经营预算的预算范围。北京市国有资本经营预算以狭义的国有资本概念即经营性国有资本为依据，将预算的范围确定为国有独资企业、国有控股参股企业，这不仅降低了行政事业单位中的经营性资产发挥其保值增值的作用，也直接减少了预算的收入，限制预算支出从而不能保证预算项目实施的有的放矢。

（2）国有资本经营预算收益收缴比例。预算的收益收缴比例采取20%的“一刀切”制度没有充分考虑不同行业、不同企业之间的差异性，对于垄断性行业和竞争性行业，两者之间在获取利润上有巨大差异，若采取同样的比例则欠缺合理性，同时对于竞争性行业内的盈利不同的企业采取同样的比例收取收益也是不妥当的，如对于在行业内利润水平较低的企业对其收取较多的收益可能会使其拥有的剩余现金流量不能满足以后生产经营活动的需要，甚至可能影响该企业的正常运转。

4.国有资本经营预算监督体系的主体缺乏和职责不明确

北京市国有资本经营预算的外部监督没有将市人大纳入外部监督系统，在内部监督方面只规定预算单位监督本单位的预算执行，而没有明确各个责任主体的职责与管理部门的权利，这将降低国资预算的运行效率妨碍国有资本经营预算目标的实现。

《北京市国有资本经营预算管理暂行办法》规定国有资本经营预算监督由市财政局、预算单位和市审计局三家单位组成，但并没有明确各单位的监督内容，使得对预算的监控不足，可能导致预算执行偏离计划，无法实现国有资本经营预算的目标。

5.缺乏对政府预算内容的正确认识，导致国有资本经营预算独立于政府公共预算和社保预算，不利于国有资本经营预算工作的有效开展

根据《北京市国有资本经营预算管理暂行办法》规定，北京市国有资本经营预算支出包括：首先，资本性支出。根据市政府制定的国有经济发展规划、国有经济布局和结构调整，以及国家出资企业发展要求等需要，安排的资本性支出；其次，费用性支出。用于弥补国家出资企业改革成本以及解决历史遗留问题等方面的费用性支出。最后，其他支出。其中其他支出只是一个模糊概念，并没有明确支出的方向。

从此可以看出北京市国有资本经营收益主要用于国有企业的发展，与政府公共预算和社会保障预算脱钩，这妨碍了政府预算的统一性，应该认识到国家预算的三大组成部分（公共预算、国资预算、社保预算）是一个有机整体，在各自体系内发挥保障国家稳定运行与经济发展作用的同时，相互之间进行资金调剂也是必要的，比如国有资本经营收入用于公共预算资金的调剂。预算的实质是分配资源，实现资源的有效利用，公共预算的一个基础且重要的职能是进行资源配置，保证国家经济走稳定、持续可发展道路，当公共预算出现缺口时用国有资本经营收入进行调剂，实现国资预算与公共预算和社保预算的有效衔接，以促进国家安全、保证经济稳定发展是必要且有效的。

三、深化运行程序研究，完善北京市国有资本经营预算体系

国有资本经营预算体系包括国有资本经营预算的级次、层次、运行程序等基本要素，国有资本经营预算的级次是指根据国家财政实行分级管理体制的要求将国有资本经营预算收入划分各级政府的层级要求；国有资本经营预算的层次是指与国有资本运营、管理、监督相适应的层次划分；我国目前国有资本经营实行“两级三层”的预算体系，即中央和地方国资委两级，国资委、国有资本经营机构和国有企业三个层次，其中国有资本经营机构是指国资委以契约方式授予其权利对国有资本进行管理的单位，北京市国有资本经营预算则是地方级次的预算。运行程序是指“两级三层”预算中的预算组织、预算编制、预算执行和预算监督等方面，“两级三层”的预算体制在实践中彰显了其合理性，而运行程序中各部分是否合理影响了各级、层次国有资本经营预算的全过程，因此运行程序是国有资本经营预算体系的重要组成部分，北京模式的运行程序中的预算组织、预算编制、预算执行及预算监督仍存在以上种种缺陷，对北京市国有资本经营预算运行程序中的各部分进行分析，以提高预算的实践效果，着手完善“北京模式”并结合“沪深模式”与“穗武模式”，重点在于关注运行程序各部分的合理性，提高国有资本经营预算运行效率，完善国有资本经营预算体系。

1.国有资本经营预算组织体系

国有资本经营预算组织体系是指国有资本经营预算的参与主体的权责关系即各主体在预算编制、执行、评价与监管过程中的享有权利与承担的责任，表现为财政部门、国资委、审计局和企业集团公司在预算过程中的职权关系。预算组织是国有资本经营预算体系运行的起点、贯穿于整个预算过程，其设立的合理性关系到预算的全过程，其在国有资本经营预算体系中的地位至关重要。为避免“北京模式”的政企不分，增强预算编制的合理性，国资委由于其与企业集团公司联系较紧密、掌握企业的经营状况与发展需要的信息很充足，在预算项目的制定上能给出必要的意见，因此应提高国资委在预算中的主体地位，协调财政局与国资委关系，使两部门在预算中积极履行各自职能，促进国有资本经营预算有效实施。

参考“沪深模式”可将财政部门作为预算的主管部门，并会同国资委和其他预算单位作为预算编制主体。建立、健全国有资本经营预算的资金管理制度和内部审计制度，规范资金核算，确保资金按规定用途使用，加强国有企业经营的激励与评价机制以促进企业积极发展，完善对预算执行的内部与外部监督保证实践与预算目标紧密相连。

2.国有资本经营预算的编制体系

在确立了各参与主体的职权，了解国有企业经济布局、落实出资企业项目计划后就需要进行预算编制，预算编制是国有资本经营预算的重要组成部分，预算编制工作完成才有预算执行以及相应的监管体系，预算编制规定了国资收入的下拨项目和资金数量的同时也对国资经营成果进行了一定程度的预测，因此从特定意义上说，预算编制的好坏预示了国有资本经营预算工作开展的优劣、取得的业绩高低、对国有经济发展的贡献程度。决定预算编制成功与否则取决于参与编制的主体选择以及主体的工作效率。

（1）国有资本经营预算编制单位的选择。对北京市国有资本经营预算的分析中已从政企关系和财政部门掌握信息程度角度对财政部门履行预算编制职责的适当性进行了描述，表明单由财政部门进行预算编制是不恰当的，预算编制的好坏直接影响预算执行以至影响国有资本经营系统的运行，更为可取的方法是财政部门会同预算单位共同完成预算的编制工作。

国资委根据企业上报的项目支出计划编制国有资本经营预算支出建议草案报送财政部审核，财政部统筹平衡并审核后编制国有资本经营预算草案，这种方法下预算编制的最初草案由国资委确定将更加切合企业发展方向，最后由财政部审核则综合考虑了拟定项目的各方面影响、提高了国有企业自身发展与产业结构调整方向的拟合程度，将更加有利于国企改革、促进国有经济发展。

（2）国有资本经营预算编制的原则。国有资本经营预算编制的原则是预算编制应遵循的前提，原则制定的优劣严重影响着预算编制的经济后果。

国有资本经营预算的编制包括国有资本经营收入预算与支出预算的编制，国有资本经营预算的支出来源于国资收益的收缴，因此存在确定国资预算收入与支出的数量关系问题，考虑到预算的可操作性，国资预算的编制应以量入为出、不列赤字和收支平衡为基本原则。根据国资预算的级次和层次进行分级编制以及实现国资预算基本目标而遵循的保值增值原则。

（3）国有资本经营收益的分级收缴比例。已预先试点的各地方国有资本经营预算采取不同的收益收缴比例，较高达到30%，较低只有5%，这是由于各地的经济发展情况有高低、各行业的盈利能力有差别，在全国范围内开展国有资本经营预算则应区分各地、各行业制定不同的收缴比例，层次可区分为5%、10%、15%，财政部2010年12月30日的《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》规定从2011年起国有资本经营收益收取比例按企业类型分四类执行，第一类为企业税后利润的15%；第二类为企业税后利润的10%；第三类为企业税后利润的5%；第四类免交国有资本经营收益。差别比例收取收益将更加切合企业的经营实际，调动企业参与国有资本经营预算的积极性，保证企业及时足额上缴国有资本经营收益。

3.国有资本经营预算的执行体系

国有资本经营预算编制完成以后，根据设定的目标、遵照编制的内容进行预算执行体系成为保证预算实施的关键，预算执行体系不仅包括完成预算编制的硬性任务如在预算范围内按规定收取出资企业国有资本经营收益以及对企业投资项目的资金下拨，而且包括对企业预算执行的激励、报告与评价的软系统，比较而言后者执行的效果具有一定的弹性，因为这取决于企业经营权与所有权分离后充当企业经营者的职业经理人的业绩，因此对企业经营负责人设定一定责任目标是非常有必要的，设定经营业绩考核指标如净利润指标、主营业务收入指标、国有资产增值率等是一种有效的考核与激励方法。

北京市国有资本经营预算的预算范围仅包括企业国有资产，从广义国有资本角度应将金融类国有资产及行政事业单位的经营性国有资产纳入预算范围，扩大国有资本经营预算的收入来源。收益收缴比例采取20%的“一刀切”制度，忽视了处于不同行业的国有企业的盈利能力不同，在该方面其他试点地方则采取不同政策：安徽省国有资本经营收益收缴比例分为资源性行业和竞争性行业收缴，资源性行业的收缴比例为10%，竞争性行业的收缴比例为5%，深圳、武汉市的收缴比例高达30%，因此鉴于各地实践经验，应区分各盈利行业的收益收缴比例，以避免“一刀切”产生的企业上缴利润意识不强、隐瞒利润以求少缴国有资本经营收益等问题的出现。

4.国有资本经营预算的监督体系

国有资本经营预算的执行过程应配有一定的监控体制以约束其实践按照预算的线路进行，避免预算一套、实践一套以及预算资金挪用等不良手段发生，确保国有资本的保值增值、推动经济结构调整和国有企业改革。

《试行意见》只规定财政部门为预算的主管部门，对预算监督问题没有明确规定。监督是为了完成预先设定的目标而对活动的全过程进行的控制，因此可从企业活动的外部和内部进行监督，即国有资本经营预算的监督体系由外部监督和内部监督组成。

（1）国有资本经营预算的外部监督。外部监督由财政局、预算单位及审计局组成，财政局和预算单位负责对预算企业执行预算情况进行监督并对资金的使用效益进行评价；审计局负责对预算的编制、执行和决算进行监督。

（2）国有资本经营预算的内部监督。北京市国有资本经营预算的监督体系强调了外部监督单位及其应履行的职责，而对内部监督执行主体及职责却未明确。内部监督直接关系到预算企业的经营活动是否依照预算执行，最终影响预算目标的实现，因此需提高国有资本经营预算的内部监督地位。内部监督由企业内部相应管理部门负责如企业内部审计、工业企业的质量控制部门等，内部履行监督职能的部门应明确各自的权利与责任，具体可明细到对预算资金使用的监督、项目实施的质量与效率监督、与项目实施相关的职能部门工作的监督等。

5.正确认识国有资本经营预算内涵，进一步完善国有资本经营预算体系

《试行意见》中对国有资本经营预算的界定是：国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本经营收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。将国有资本经营预算的内涵理解为国有资本的收支预算。

国有资本经营预算服务于国有资本经营，国有资本经营预算的对象为国有资本，因此国有资本的定义影响国有资本经营预算的内涵界定。国有资本定义区分广义国有资本和狭义国有资本，广义国有资本包括企业国有资产、行政事业单位的国有资产、金融机构的国有资产以及国有资源中以自然形式存在的土地、矿产等；狭义国有资本仅指企业国有资产。

《试行意见》中规定预算的收入来源仅包括出资企业的国有资本经营收益，可见国有资本经营预算针对的是狭义国有资本，从长远来看国有资本经营预算范围应从“狭义”向“广义”拓展，届时预算对象改变进而预算组织；预算科目增加进而影响预算编制；预算组织体系和编制体系变化就要求预算执行和监督适应其变化，因而整个预算体系将发生改变，因此法律、法规环境的改变在一定程度上影响着国有资本经营预算，国有资本经营预算体系在各影响因素变化下缓慢地调整，不断实现其自身的进步与完善。

国有资本经营预算的运行程序部分是国有资本经营预算的核心，决定着国有资本经营预算实施的结果能否完成预期目标，因此在“两级三层”预算体制下，运行程序中的预算组织、预算编制、预算执行及预算监督各要素的合理性关系到预算的运行效果，影响整个国有资本经营预算体系，国有资本经营预算的“北京模式”提供了建立国有资本经营预算运行程序的宝贵经验，同时随着国有资本经营预算制度的完善，国有资本经营预算体系也在不断提升以保证国有资本经营预算的实施，达到国有资本的合理配置，确保国有资本保值增值，促进国有经济调整、加快社会主义市场经济发展。

参考文献：

[1]国务院：《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，2007年9月8日.

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（一）国有产权（包括国有股权，下同）转让收入属国有资本经营收入，应按规定纳入财政预算管理。

（二）国有产权转让收入包括：

1．区国资办履行出资人职责的企业国有产权转让收入；

2．区政府有关部门主管或兴办的企业国有产权转让收入；

3．区级事业单位国有产权转让收入；

4．其他有关区级国有产权转让收入。

（三）国有产权转让，应按规定的程序和办法实行。

（四）国有产权转让收入自国有产权转让交易结束后，按照规定的时间，全额缴入区财政预算专户，列入财政预算收入。

（五）纳入预算管理的国有产权转让收入首先用于涉及职工调整劳动关系应由国有权益承担的职工安置的费用，结余部分，经区政府批准专项用于企业国有资本的再投入。

（六）各有关部门和单位要按规定将国有产权转让收入及时足额缴纳，凡发生拖欠、挪用、截留及私分国有产权转让收入行为的，按照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令427号）等规定处理。

二、关于企业国有资本投资收益管理

（七）区属企业国有资本投资收益，包括：

1．区属国有企业、国有独资公司按规定比例应上缴的利润；

2．区属国有控股、参股企业中国有股权应分得的股利、红利收入；

3．应由企业国有资本出资人享有收益权的其他收益。

（八）区属国有企业应当按照《中华人民共和国公司法》等有关法律、法规和企业章程的规定，及时进行利润分配。国有控股、参股企业应坚持同股同利，按比例分红。任何企业和个人不得以任何形式侵犯、放弃国有股的收益权。

（九）区属国有独资企业应按当年可供分配利润的10%，向区政府上缴利润。国有控股、参股企业应按分红的实际收益，上缴股利、红利。

本办法所称企业可供分配利润是指按合并会计报表计算的企业利润总额扣除所得税和少数股东损益后本年度实施的税后利润，扣除弥补企业以前年度亏损，再按10%扣除法定公积金（已达注册资本50%时不再扣除、实际提取按《公司法》规定执行）计算后的余额。

免征企业所得税的企业，所得税率按零计算。

弥补企业以前年度亏损，5年以内按税法规定税前扣除，超过5年的按盈余公积、本年度税后利润的顺序弥补。

（十）区属企业按照法律法规的规定，上缴的利润及股利、红利，纳入财政预算管理，列预算收入。

（十一）区属企业上缴的上一年度利润及股利、红利，应在次年的5月31日前全额缴入区财政预算专户。

（十二）企业国有资本投资收益专项用于：

1．区属企业国有资本性支出，包括：

（1）新设企业的注册资本金投入，

（2）现有企业增加注册资本金，

（3）购买企业股权，

（4）其他资本性支出；

2．区属企业改革成本支出：

（1）支付职工安置费和经济补偿金，

（2）支付欠缴的社会保险费，

（3）支付所欠工资，

（4）支付其他资金；

3．国有资产监管专项支出，包括审计、资产评估、清产核资等费用支出；

4．区政府确定的其他支出。

（十三）区属国有资本投资收益的使用，由区财政、区国资办提出初步建议，报经区政府批准后实施。

（十四）凡拖欠、挪用、截留及私分国有资本经营收益的，依照《财政违法行为处罚处分条例》等规定处理。

三、关于国有单位改制和国有产权转让过程中国有划拨土地使用权的处置

（十五）区属国有单位改制和国有产权转让过程中涉及土地资产的，在制定改制方案时，必须对国有单位所拥有的国有划拨土地使用权提出处置方案，经区国土局审核，报区政府批准。

篇4

一、国有资本经营预算的内涵

国有资本预算包括国有资本变现预算与国有资本经营预算两部分。其中，国有资本变现预算是5至10年的中长期预算，国有资本经营预算是年度的短期预算，短期预算要服从中长期预算。 国有资本经营预算，是指国有资产监督管理机构依据政府授权，以国有资产出资人的身份依法取得的国有资本经营收入、安排国有资本经营支出的专门预算。 国有资本经营预算的建立依据是国家的双重身份（企业所有者与强制性机构）之一的企业所有者身份，基于产权关系，企业所有者理应享有经营收益，并有自主支配、使用的权利。同时，国家作为强制性机构拥有政治权利，应当合理安排收入与支出，实现国家利益、全民利益的最大化。

二、我国国有资本经营预算制度的建立历程

1993年党的十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制的目标，同时首次明确提出要“改进和规范复式预算制度，建设政府公共预算和国有资产经营预算，并可根据需要建立社会保障预算和其他预算”。1994年通过的《预算法》规定“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制”。1995年1月1日《预算法》正式实施，复式预算取得法律地位。同年通过了《预算法实施条例》，规定各级政府复式预算，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算，进一步明确了国有资产经营预算将作为我国复式预算的一个独立部分而建立。1998年财政部新“三定”方案提出“逐步建立起政府公共预算、资本金预算和社会保障预算制度”，“国有资本金预算”的提法代替了“国有资产经营预算”。2002年十六大决定建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的国有资产管理体制。2003年设立国有资产监督管理委员会。2004年起北京、上海地方国资委试行当地的国有资本经营预算制度。2006年末财政部部长金人庆在全国财政工作会议指出： 2007年中央财政将选择中央直管企业和烟草行业企业，开展编制国有资本经营预算试点，地方财政也要积极开展试点。2007年国务院《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，规定当年开始进行试点，收取部分企业2006年实现的国有资本收益，中央本级国有资本经营预算于2008年起正式实施，这标志着我国国有资本经营预算制度的正式建立。

中国国企最初实行的是统收统支、利润全部上缴的调配政策。1994年我国开展分税制改革，考虑到当时企业沉重的社会包袱，暂停向国企征缴利润，国企保留了全部税后利润，这样的优惠政策长达13年。至2007年国有资本经营预算开始试点工作，国有资本经营预算在全国稳步推展开来，我国国企结束了“只吃请，不埋单”的历史。自2007年期，中央国有资本经营预算实行范围不断扩大：2007年底财政部《中央企业国有资本收益收取管理办法》，规定试点范围为117家国资委监管企业；2008年中国烟草总公司纳入试行范围；2009年中国邮政集团公司纳入试行范围；2010年起教育部、文化部、农业部等部委所属652家企业纳入预算范围； 2012年2月财政部发文继续扩大中央国有资本经营预算实施范围，四类企业被新划入红利上缴范围，这些企业主要集中在服务业、咨询、商贸、出版、电子、科研等领域。同时，2010年财政部下发《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》，规定从2011年起，适当提高中央企业国有资本收益收取比例。

可见，扩大国有资本经营预算实施范围、适当提高国有资本收益收取比例，进一步建立完善的国有资本经营预算，将是近几年的工作任务之一。

三、关于我国现行国有资本经营预算体系的几点建议

我国国有资本经营预算自2007年开始试点，目前已在全国稳步推展开来，我国结束了13年国企“只吃请，不埋单”的历史。由于国有资本经营预算的建立没有国外的经验可供采纳、我国重构复式预算也正开始，因此国有资本经营预算的推广难免出现问题，通过分析笔者归纳总结了以下几点建议：

1、明确国有资本经营预算的编制目标

国有资本经营预算作为复式预算的组成部分，其编制目标应与社会发展目标对应。国家是国有企业的所有者、出资人，理应享有国有资产的收益权以及参与企业管理的权利。而我国正处于重要的转型阶段，同时面临着世界经济困境，亟须找到新的经济增长点，首要的任务是扩大内需，而居民收入是影响消费的最重要因素。通过完善国有资本经营预算制度，提高国有企业利润上缴比例，用以对社会保障的财政投入，可以提高居民消费水平。

而目前国有资本经营预算支出方向不明确，无法体现国企的社会责任。国有资本经营预算的支出主要包括资本性支出、费用性支出、其他支出。其中资本性支出、费用性支出在国企内部、国企之间流动，其他支出则无具体规定。以山东省为例2008-2010年，山东省完成国有资本经营预算支出12.49亿元，其中资本性支出4.55亿元，费用性支出7.24亿元，其他支出0.7亿元，其他支出只占到了5.6%，剩下的大部分则在国企内部、国企之间流动。有学者认为，根据复式预算的收支对照原则，如果不对其他支出做出明确规定，则无法体现其严肃性，也为不同预算的相互挤占提供了可能性。但是仅在国企内部、国企之间流动的国有资本经营预算与国企服务社会的目的相背离，也与我国从大力发展经济建设、服务民生、促进社会公平正义的目标不符。笔者认为，应当提高其他支出所占比例，并且明确规定支出方向及比例，将部分国有资本经营预算用于民生问题的解决，以体现国企的社会责任、全民共享的所有权。

2、合理制定利润上缴比例

2007-2011年国有企业实现利润分别为1.62万亿元、1.18万亿元、 1.34万亿元、1.99万亿元、2.62万亿元。除了2008年受国际形势影响，有较大幅度下降外，其余年度有较大增幅。数据显示国企近几年有较好的发展，但国企同时面临着社会上对其通过市场垄断、掌控资源获利的强烈不满，要求提高利润上缴比例。但是由于我国国有企业性质不同、所享资源不同，这客观的造成了不同国企之间的不公平。因此，利润上缴比例不可一刀切，一方面要反映由于资源不同带来的影响；另一方面要保证公平，过高而不合理的上缴比例差距会打压积极性，使得盈利差的企业从盈利好的企业那里分取了过多的好处。

瑞典采取的是高度统一的预算管理体制，来自国有企业的财政预算收入，主要是分红和股权转让收入。其每家国有企业都有既定的分红政策，分红比例高的企业达50%，低的常年不需上缴利润。我国对利润上缴比例制定不应刻意设上下限，而应根据国企的具体受益、收益的情况科学地制定利润上缴比例。

3、深化国企改革，实现国有资本变现收入

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在今年国家审计署的第1号公告中，审计署直言不讳地指出，“目前国有资本经营预算范围不完整”“现行国有资本经营收益收缴比例仍偏低”等涉及“中央国有资本经营预算管理”的若干问题。

财政部日前的数据亦佐证了审计署的观点：2012年中央国有资本经营预算支出安排875.07亿元；预计收取中央企业税后利润823亿元，比前年执行数增加65.64亿元；而2011年已纳入中央国有资本经营预算编制范围的中央企业实现利润总额为14943.9亿元，实现净利润11115亿元。简单测算，纳入中央国有资本经营预算编制范围的央企利润上缴比例不足10%。

2007年之前，央企只纳税，利润不用上缴；从2007年开始，央企才告别不缴红利的历史。按照2007年颁布的《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，上缴红利的央企可划分为三类：第一类为资源型企业，收取比例为10%；第二类为一般竞争性企业，收取比例为5%；第三类为军工企业、转制科研院所企业，规定暂不上缴。

不过，一些业界人士对此颇有微词，他们认为，国企红利征收依然存在范围小、力度小的问题。国资专家安林就持有这样的观点，他认为，对于一些资源性、垄断性的公司，应该大幅度提高收取比例，20%太低了。

“对这些企业来说，如果不上缴红利，其利润就会有被企业内部集团占有的危险，这也不符合国家收入分配改革的方向。”安林称。

而中国政法大学李曙光的观点则更为“激进”：一般央企的收取比例应该达到50%才行，像中国烟草总公司这类公司，甚至应该达到100%，否则国家办国有企业有何意义？

事实上，关于提高央企国有资本收益收取比例的讨论，近几年一直没有停止过，但改革难度很大，主要原因是牵扯到太多的利益分配。

在一些人士看来，国有资本收益收取比例，需要根据国有企业改革发展的实际综合考虑，现阶段不宜过高。国资委人士称，既要考虑政府以所有者身份依法取得国有资本收益，也要考虑企业可持续发展的需要，要处理好企业自身经营积累和国民经济持续发展需要的关系，避免计划经济时期“寅吃卯粮”“杀鸡取卵”等问题的再次出现。

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然而，国有资本利润分配又有个性特点，其功能还要服务于国有资本战略性调整大局，优化国有资本布局，解决国有企业运行中的突出问题。综合来看，国有资本利润分配制度的功能定位应该兼顾公共财政功能和国有资本战略性调整的实际需要。因此，应建立国有资本经营预算与公共财政预算、社会保障基金预算之间互相衔接、相互统筹的机制，降低其封闭运行的程度。

第二，合理确定国有资本经营预算调入公共财政预算的比例。正确处理国有资本经营预算和公共财政预算的关系，前者应该更好地支持履行公共财政职能。在当前财政收入增速不断减缓的新常态下，全面深化改革的任务非常艰巨，各级政府的收支缺口压力不断增大，合理确定调入比例，有利于发挥国有资本经营预算支持公共财政运行的能力，真正让全体人民从国有资本经营中受益，所以，其比例的确定应该由公共财政收支缺口的实际状况来确定，并非一成不变。

第三，适当提高国有资本经营预算调入社会保障基金预算的比例。改革开放以来，人口红利一直是驱动我国经济快速增长的一个重要推动力，然而，这种优势在慢慢丧失，老龄化人口快速增加，而且速度还在加快。这种情况下，适当提高国有资本经营预算调入社会保障基金预算的比例，通过优化国有资本布局来支持老龄化人口社会保障问题的解决。这也是对过去30年经济发展中做出巨大贡献的劳动者的“反哺”。

第四，按照国有资本战略性调整的原则来优化国有资本经营预算支出。国有资本经营预算支出结构须考虑到国有资本战略性调整的大局，将更多投入用于关系到国家战略安全、关系到国民经济命脉的领域，实现提高国有资本控制力的目的。一是，支持国有企业转型发展，支持国有企业淘汰落后产能，首先实现国有资本的创新驱动；二是，服从国家战略部署的需要，借力“一带一路”战略，支持国有企业“走出去”，将国有资本布局扩展到全球；三是，发挥国有资本对社会投资的带动作用，国有资本经营预算支出的范围不仅仅局限于国有企业自身，而是有效发挥国有资本的带动作用，例如部分用于支持相关领域的民营企业创新，等等。

第五，合理确定国有资本收益上缴比例。它的确定不一定非要以所谓“国际标准”为基准，而是要根据我国社会经济运行和各个产业国有企业经营的实际状况，建立动态调整机制。如果一定时期内，公共财政收支缺口压力以及国有资本分布优化调整的压力较大，那么就可以适当提高上缴比例。反之，可以适当调低上缴比例，而将收益用于扩大再生产，做大做强国有资本的控制力。

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政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。政府非税收入包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等，不包括社会保障基金、住房公积金。

二、规范政府非税收入分类管理

（一）严格审批管理制度，规范收费基金管理。要严格执行行政事业性收费管理审批制度，严禁越权审批收费项目、扩大征收范围、提高征收标准或者擅自转移收费职能。继续清理整顿收费、基金，取消不合法、不合理的收费、基金项目，合理控制行政事业性收费和政府性基金规模。财政部门要定期向社会公示本地区现行收费基金项目，有关单位要公示收费标准、范围等相关政策和投诉电话。未经公示的收入项目，一律视为乱收费。有关单位要严格依照规定的项目、范围、标准规范征收，不得多征、少征或者擅自减征、免征。

1.政府性基金、附加和专项资金是由政府机关或政府授权的社会机构收取的专项用于公共工程或社会公共事业的资金，实行票款分离管理模式，全额缴入财政专户，纳入财政综合预算。根据政府经济社会发展的总体规划和资金规定用途，统筹安排支出项目，结余结转下年使用。

2.行政事业性收费是指依据法律、法规、省以上政府或省以上财政、物价部门共同的规章或规定所收取的各种收费。行政事业性收费实行票款分离管理模式，全额缴入财政专户，纳入部门预算。政府根据具体情况适当统筹。

（二）完善国有资源(资产)有偿使用收入管理政策，防止国有资源(资产)收入流失。国有资源有偿使用收入，包括土地出让金收入，新增建设用地土地有偿使用费，探矿权和采矿权使用费及价款收入，场地和矿区使用费收入，出租汽车经营权、公共交通线路经营权、汽车号牌使用权等有偿出让取得的收入，政府举办的广播电视机构占用国家无线电频率资源取得的广告收入，以及利用其他国有资源取得的收入。要依法推行国有资源使用权招标、拍卖，进一步加强国有资源有偿使用收入征收管理，确保应收尽收，防止收入流失。国有资源有偿使用收入应严格按照财政部门规定缴入财政专户。

国有资产有偿使用收入，包括国家机关、实行公务员管理的事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织的固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让等取得的收入，政府拥有所有权和投资兴建的公园、景点范围内实行特许经营项目的有偿出让收入和门票收入，利用政府投资建设的城市道路和公共场地设置停车泊位取得的收入，以及利用其他国有资产取得的收入。建立健全国有资产有偿使用收入管理制度，有关机构要将国有资产有偿使用收入及时足额上缴财政专户，防止国有资产收入流失。要积极探索城市基础设施开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权等无形资产有效管理方式，通过进行社会招标和公开拍卖，广泛吸收社会资金参与经营，盘活城市现有基础设施存量资产，有关招标、拍卖收入全额上缴同级财政专户。

（三）加强国有资本经营收益管理，维护国有资本权益。国有资本经营收益是政府非税收入的重要组成部分，包括国有资本分享的企业税后利润，国有股股利、红、股息，企业国有产权（股权）出售、拍卖、转让收益和依法由国有资本享有的其他收益，应严格按照同级财政部门规定执行，及时足额上缴同级国库。要进一步完善国有资本经营收益征收管理方式，防止国有资本经营收益流失。要逐步建立国有资本经营预算体系，将国有资本经营收益纳入政府预算管理，确保国有资本经营收益的安全和有效使用，促进国有经济结构调整和国有企业健康发展。

（四）行政事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织收取的其他政府非税收入要全部纳入单位部门预算管理，全额缴入财政专户；暂收的保证金、押金等代收代管资金，须缴入财政专户，接受监督管理，使用时由使用单位提出申请，经财政部门审核后拨付。

三、加强政府非税收入预算管理

（一）政府非税收入要实行综合预算管理

综合预算由部门预算、基金预算、国有资本经营预算等财政性资金预算组成。财政部门要全面改革预算编制方法，规范预算编制程序，将所有政府非税收入全部纳入综合预算管理，实现政府税收和非税收入统筹安排，进一步提高财政性资金使用效益。

（二）实行综合预算，合理确定收入规模

1.要科学、合理安排政府非税收入的收入预算，由财政部门对各部门和单位政府非税收入的征管建立考核机制。

2.统筹安排政府财力，逐步实行“收支脱钩”政策。各级财政部门对政府非税收入要逐步推行收支脱钩管理，统筹安排政府收入。在满足成本性支出和资金规定用途的前提下，经同级政府批准，财政部门可对政府非税收入统筹调剂，最大限度地保证社会保障等政府重点支出的需要，实现政府非税收入与政府可直接支配财力的同步增长。

（三）科学编制政府非税收入支出预算

1.统一政府税收和非税收入预算编制方法。所有资金要按照基本支出预算、项目支出预算分别编制，按照综合预算和零基预算的要求，将全部财政性资金统筹安排。基本支出预算分为人员经费和公用经费两部分，采取定额定员编制办法，即人员经费按照同级机构编制主管部门批准的人员编制数和国家规定的工资、津贴、补贴标准及同级财政部门下达的各单项定额标准进行测算、编制，公用经费根据财力状况、定员定额标准和部门实际情况进行测算、编制。在符合规定用途前提下，政府非税收入可用于补充预算资金经费不足。项目支出预算要实行项目库管理制度，即财政部门根据主管部门的项目计划和可行性报告，结合当年政府重点项目安排和财力状况，经同级政府批准，择优确定项目。

2.细化预算编制。要将部门及其所属单位的收支全部编入预算，基本支出预算落实到实有人数，项目支出预算安排到具体项目，全面、准确地反映部门收支状况，增强预算单位支出透明度。凡属政府采购品目的，应按照规定编制政府采购预算。

3.预算编制与统筹安排相结合。对政府性基金(资金、附加、专项收费)等政府非税收入，除规定的手续费等成本性支出由部门申报预算、财政部门审批外，项目支出全部由财政部门根据项目库情况和全市经济发展规划，按资金用途统筹安排，编制支出预算，并报同级政府审定。对其他政府非税收入，由部门申报预算，财政部门按优先安排成本性支出的原则和规定标准进行核定，核减部分和未申报部分可统筹用于解决社会保障等政府重点支出。

4.严格预算追加程序，确保支出预算严肃性。政府非税收入支出预算一律以指标形式下达。预算一经批复，即成为年度资金安排的依据。除因国家政策调整使收支发生重大变化外，一般不予追加或调整。确需对预算进行追加或调整的，须经财政部门审查，报同级政府批准。

（四）严格执行“收支两条线”管理，按规定程序和范围使用资金

部门和单位必须将取得的政府非税收入全额上缴财政专户，按要求申报支出预算，按财政部门批准的规模和用途使用资金，严格执行“收支两条线”管理。财政部门负责编制预算和按已批复的支出预算核拨资金。人员经费和公用经费按月拨付，其他支出按实际用款进度拨付。任何部门和单位不得拖欠、截留和坐收坐支政府非税收入；严禁扩大支出范围、提高支出标准和挤占挪用等违纪行为。

（五）实行绩效考评，加强监督管理

财政部门要逐步完善绩效考评体系，对政府非税收入和支出情况实行跟踪问效。各部门、各单位要及时向财政部门报送政府非税收入使用年度报告，如实反映支出情况，不断提高预算管理质量。

四、完善政府非税收入征缴机制

（一）全面推行“票款分离”。要严格执行“单位开票、银行代收、财政统管”的“票款分离”制度，规范政府非税收入收缴行为，杜绝资金的截留、挤占、挪用和坐收坐支。代收银行要提高服务质量，确保政府非税收入资金在所有网点的顺畅收缴和正确结算。对银行代收网点无法覆盖、收费行为与收费服务同时发生等不便于缴款人到银行缴款的收费项目，财政部门可批准委托单位代收，代收单位须将收入于当天全额缴入财政专户。

（二）严格银行帐户管理。部门和单位必须取消收入过渡户，将政府非税收入直接缴入财政专户，对国家规定必须纳入预算内的政府非税收入，要先缴入财政专户，由专户上解国库。单位银行帐户的开设须经财政部门批准。

篇8

建立与社会主义市场经济体制相适应的国有资本经营预算是当前我国财政改革的一项重大课题，也是贯彻党的十六大关于深化国有资产管理体制改革系列探讨的一项重要内容。

一、国有资本经营预算的涵义及与公共预算的关系

（一）涵义

严格来讲，我们当前要建立的应是国有资本经营预算而非国有资产预算，因为国有资本和国有资产不同，国有资本也可称为经营性国有资产，特指处在竞争性领域的国有资产，主要特征是具有盈利性而不是公益性，而国有资产则泛指国家所有的资产。目前，我国各级国有资产监督管理委员会作为“出资人代表”管理的主要是国有经营性资产，非经营性国有资产由财政部门管理，土地与其他资源性国有资产归各主管部门管理，因此作为公共财政框架下政府出资人管理企业国有资产与财务工作的结合点，作为市场经济条件下实现所有者职能、确保出资人到位的基本手段，当前需要的是将国有资本经营预算与公共预算分离，而非将全部国有资产预算和公共预算分离。因此，国有资本经营预算是指反映政府出资人以资本所有者身份取得的收入和用于资本性支出的预算，即是对政府在一个财政年度内经营性国有资本收支活动进行价值管理和分配的工具，反映国有资本所有者与国有资本经营者之间的收益分配和再投资关系。国有资本经营预算就是要通过计划，反映和监督国有资产管理机构履行出资人职责的活动，以实现国有资本的保值增值，推动经济结构战略性调整与国有企业的根本性重组，确保国有资产的优化配置，并服务于政府的社会和经济管理的总体目标。

（二）公共预算与国有资本经营预算的关系

一般来说，政府公共预算的编制和实施体现了政府的社会管理职能，其分配主体是作为社会管理者的政府，分配的目的是为了满足社会公共需要，分配的手段主要是凭借政治权力经由非市场的渠道进行分配，分配的形式主要是税收，并安排各项具有公共需要性质的支出，其中包括经费性和公共投资性支出，其支出必须严格控制在税费收入的范围内，保持收支平衡。公共预算从性质上看是供给型预算。

国有资本经营预算则体现政府的国有资本所有者职能，其分配主体是作为资本所有者代表的政府，它以国有资本的宏观经营并取得宏观经济效益为分配目的，以资本所有权为分配依据，并以竞争性市场为其活动范围，其收支内容基本上是围绕着对经营性国有资产进行价值管理和分配形成的，因而国有资本预算是经营型预算。国有资本经营预算的基本目的在于划分政府的社会管理和资产所有者双重身份的不同属性和不同要求，实现政府公共预算与国有资本经营预算分离，把政府作为社会管理者征收的税收收入和作为资产所有者获得的资本经营收益，分别纳入公共预算和国有资本经营预算进行管理和使用，以期体现既有利于政企分开、政资分开，又有利于深化国有资产管理和营运效率改革的目标。

因此，公共预算和国有资本经营预算是两个相对独立的预算体系，既各自独立又有一定的内在联系。从联系来说，两者之间存在着税收缴纳以及财政补贴和转移性收支的关系，国有资本经营的绩效必然影响公共预算收支，但国有资本金的性质决定了其追求经济效益、保值增值的特征，由此决定了国有资本经营预算须根据财务运行的规律，按照宏观财务预算的要求反映国有资本的经营过程及结果。

二、我国现阶段建立国有资本经营预算的客观必要性

长期以来，我国对国有资本经营收支没有单独编列预算和进行管理，而是与经常性预算收支一起，混收、混用、混管，这种作法无法体现出政府作为社会管理者与国有资产所有者两种职能及其两类收支活动的运行特征。如何尽快建立国有资本经营预算，以单独反映国有资本经营活动状况，确保国有资产保值增值和再投资的有计划进行，已成当务之急。因此，我国现阶段建立国有资本经营预算的现实意义主要有如下几点：

（一）有利于建立和完善社会主义市场经济体制

随着我国社会主义市场经济体制的建立，政府的职能范围发生了较大的转换，国有企业日益成为独立参与市场活动的、自负盈亏的市场主体和法人实体，从而相应要求政企分开、政资分开。这种变化决定了国有企业与政府有着双重关系：一方面，作为独立的市场主体，其对政府公共财政的贡献应同其他非国有企业一样，主要通过照章纳税来体现；另一方面，作为市场经营主体，其对投资者或产权人的贡献，应通过向出资人上缴投资收益来实现。由此决定了我国政府经济管理职能是双重的。而政府预算作为反映政府活动的范围和方向、保障国家发挥其职能的工具，自然要随着政府职能的转换而进行相应的改进，使政府以不同身份行使的职能反映为预算上不同性质的收支，就是要分别建立公共预算和国有资本经营预算，政府负责对企业实行有效的产权制约、引导和监控，维护国有资产的合法权益；企业按照国家有关国有资本与财务管理的规章制度，承担国有资本保值增值的法律责任。基于此，通过单独设立国有资本经营预算，集中管理国有资本运营，特别是国有资本收益与再投资活动，有助于在预算制度方面，将国家作为国有资本所有者所拥有的权力与作为社会管理者所拥有的行政权力相分离，促进政府职能转换与政企分开。

（二）有利于提高国有资产整体运营效益

党和国家提出的国有经济战略性调整，支持发展混合经济和国有企业改革发展与制度创新等重大举措，已使我国国有经济发生了根本性变化，国有企业有进有退，有所为有所不为的机制正在形成。国有资产正从一般竞争性领域退出，同时增强财政对支柱产业和高新技术产业中重要骨干企业的投入，增强国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的支配地位，促进国民经济结构优化和升级，引导和带动整个社会经济的发展。国有资本经营预算的设立，有助于对国有资产实行资本经营，促进国有资产在全社会范围内的充分流动与优化组合，最大限度提高国有资本的营运效率，发挥国有资本在我国国民经济发展中的骨干作用。此外，通过设立国有资本经营预算，还有助于对财政投资按其不同性质实行分类管理，克服过去在建设性预算条件下，由于公益性投资与经营性投资不分而导致的财政对基础性设施投入不足问题，促进国有资产运营宏观经济效益的提高。

篇9

2006年年初，在中央企业负责人工作会议上，国资委主要负责人明确表示：国资委已形成了国有资本预算编制的初步工作方案，自2006年开始，要正式试编中央企业国有经营资本预算。最近，消息显示，国资委已经与财政部达成共识，讨论今年的国有资本经营预算制度，有望在年内出台。老板的“看得见的手”看来真的要伸出来了。

国有资产所有者即投资人分得资本报酬――分红，本来是理所当然的。在1994年之前，中国国企实行“统收统支”制度，即企业将所有的利润上缴财政，然后，再由财政向企业追加投资或弥补亏损。1994年税制改革后，国家为了国有企业自身的长远发展，允许国有企业停止向国家财政上缴利润和分红。国资委研究中心宏观战略部部长赵晓指出，2003年以来，国资委花费大量人力、物力来讨论国有资本预算制度的可行性，而部分地方国资委则悄然进行了一些试点，现在国资委宣告在2006年正式试行此项制度，意味着在管资产以及负盈也负亏这方面，国资委终于迈出了关键一步。

建立国有资本预算也就是制定一个财政年度内国有资本经营性收支活动的计划。这项制度将涉及到国有企业利润重新分配，即国有企业要将自己的利润上缴国资委，体现了出资人应享有的国有资本的收益权，从而结束长期以来国有资本预算职能一直由财政部行使，与公共预算混列的混乱局面。

有人会这样认为，国资委建立的国有资产预算制度与财政预算体制会产生严重的冲突，赵晓认为，其实不然。因为，国有资本预算总体上应该是在公共财政框架内的一个相对独立的预算体系，并作为财政的一个附加预算向人大定期汇报。相比之下，国有资本预算的收入是凭借国有资本取得的投资收益和资产转让收入，按照市场经济的一般准则和根据国有经济结构战略性调整及增强国有经济的控制力的要求，投向关系国家安全和国民经济命脉的关键行业和重点领域，实现国有资本的保值增值。因此，政府财政公共性预算与国有资产经营性预算应该分离。

国资委宣布将从央企收入中分红，是这次国有资本预算体系中的一项重大变革。赵晓指出，国家作为中央企业的所有者，国有企业向国家上缴盈利本是理所当然的事。而且无论是在规模上还是在赢利方面，与10年前相比，今日国有企业的“口袋”已经相当殷实。2004年，国有重点企业实现利润5897.6亿元，比上年增长49.8%。其中中央企业全年实现利润4784.6亿元，同比增长57.6%，占全部国有重点企业实现利润的80%以上。而据初步统计，2005年，中央企业的利润将高达6000亿元。迅速“变肥”的央企，意味着作为出资人的国家收回自己的资本报酬时机已经成熟。

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二、建立生态保护资金的财务监管体系

建立生态保护资金的财务监管体系，是保证国有资本生态保护作用发挥的必要条件。生态保护资金财务监管体系是指在目标明确、效益突出的原则下，建立起来的国有资本投入、使用、评价等一系列的制度安排以及监管手段和方法的总和。在生态资源保护的实践中，一方面存在生态保护资金严重不足的问题，而另一方面又存在资金的使用效率低下问题，导致国资生态保护功能的弱化。鉴于此，生态保护领域的国有资本的财务监管，既要监管存量资本运营中的收入、成本、效益等状况，更要监管增量资本的投入规模、投入方向及投入效果。即是监管增量资本运动中所涉及的各种财务关系，处理好此过程中利益相关者的各种矛盾。具体包括严格执行项目资本投入预算，资金使用监督和使用结果的绩效评价，以及使用不当的查处和损失责任追究，进行财务动态监测和分析[3]。

1.严格执行项目资本的投入预算

近年来，生态保护资金主要来自于各级政府财政预算的专项拨款，虽然此项资金的数额逐年呈增长态势，但资金使用效果却难以满足环境保护的需要，存在有限的资金使用效率低下、浪费抛洒，以及环保资金下拨不及时，资金被闲置或者被挤占挪用等状况。按照现行的管理办法，环境保护专项资金在使用过程中，虽然对用途和支出范围做出了规定，但没有系统的支出标准，对每一项的支出规模也控制不严，导致执行中随意性较大，财务监督流于形式。相关管理部门对资金管理束手无策，对资金使用监测不力，从而难以保证专项资金的使用效益。由于国有资本的运行目标具有多元性，通常受到政治环境、宏观经济政策等因素的制约。并且这些目标不是由国有资本自身确定的，而是由外部（政府）确定的。这些目标既有经济目标，又有非经济目标，甚至不同目标之间存在着严重矛盾。这样不仅会导致国有资本使用方向的临时调整，专项资金不能专用，以至于纳入各级政府预算计划的支出不能严格执行，财政预、决算差异较大，同时也产生了难以合理对国有资本在生态资源保护领域运行效率的评价、考核等问题，从而也缺矢了相对明确、统一的衡量标准。作为国有资本财务监管方式与手段之一，严格执行各个项目下各层级的资本投入预算，对于解决资本的有限性与使用的低效问题十分必要，其主要作用在于：一是有利于推动国有资本优化配置。严格执行项目资本的投入预算，便于对国有资本经营统筹规划。通过有计划地组织政府资本性投资，对资本存量和增量、资本配置及资本收益进行筹划与谋略，有效控制、引导国有资本的投资方向，推动国有资本的有序流动和优化组合，才能提高国有资本的使用效益，二是最大限度地减少“道德风险”。严格执行项目资本的投入预算，有利于加强国有资本使用过程的监督和管理，避免国有资本流失。因为按照项目预算内容重点考核生态保护项目的财务效益状况等，形成国有资本预算执行与审核监督的动态系统，保证国有资本的安全运作，才能提高国有资本的使用效益，三是保障项目预算的权威规范作用。项目的资本预算是考核生态保护计划执行的依据，也是对国有资本使用进行管理的重要手段。而严格执行项目资本预算，才能实现项目预算建立的初衷，才能客观、公正地对国有资本营运绩效进行考核，评价，反映和监督国有资本使用情况，并有效合理地进行相应的调整和运筹，才能提高国有资本使用的效益，

2.建立国资使用效率的财务评价监督体系

开展对各级政府生态环保质量与资金使用效率结合的考核评价，是加强国有资本财务监管的另一个方面，它是政府职能作用发挥的重要依据和基础，它将有助于实现政府公共品的生产和提供。改革开放以来，虽然我国政府曾多次出台和调整国有资本绩效评价体系，已建立起较为完善的经营性国有资本业绩评价体系，但更多是针对经营性国有资本，缺少对资源性国有资本的业绩评价，缺少对生态资源保护领域国有资本投入的业绩评价的制度安排。尽管已对生态环保质量采取了政府主要官员的问责制，在一定程度上强化了人们生态保护意识和责任的，但长期以来所形成的行为模式的改变仍有很长的路要走，一些规范的操作程式尚未建立，难以实施有效的监管，缺少对资金使用相关的财务考核和评价。这就需要依靠有效的制度安排，完善激励与约束机制，才能确保出资人权利的正确行使和所有者权益不受侵害。目前，应紧密结合生态保护的战略规划，建立国资使用效率的财务评价监督体系，将生态保护质量与资金使用效率作为相关部门负责人的年终业绩纳入考核，对资金使用不当进行查处和损失责任追究，并进行财务动态监测和分析，同时接受社会中介的审计监督，使之适应于经济社会的发展变化趋势。

三、确立统一监管与专业监管结合的监管主体

监管主体即是监管行为的发出者。作为监管对象的资源性国有资产，长期以来一直由政府充当监管主体，在其内部又分专业分部门履行监管职责。改革开放以来，虽然更新了许多传统的监管方式和方法，但这种靠政府授权、职能部门分割管理的格局仍未打破。政府各部门“分龙治水”，很难适应新的形势。国资委监管之外的资源性资产，按资产的种类和用途分属不同的专业部门管理，其所带来的问题为：一是监管要求不同、标准不高。同为资源性国有资产分属不同的监管部门，监管标准、监管要求不尽相同，监督力度不平衡，各部门监管效益不高或相关性不大，难以形成政府的监管合力，监管工作难以奏效。二是监管成本增加。资源性国有资产分属不同的监管部门，管理链条冗长，信息不对称，部门之间沟通不畅，容易各自为政。既增加监管成本，产生资源浪费，又形成监管缝隙和真空，降低监管成效。尤其是某些市场需求旺盛的资源，受供需矛盾的影响，寻租行为无孔不入。三是不利于资源的合理配置。批准权限分头行使、缺乏统一规划和统一的具体步骤来安排开采和使用自然资源。各部门往往从自身角度考虑而乱用批准权限，争夺资源和权力的现象经常发生，使自然资源受到大量和多次的开采，自然资源的消耗量持续大于再生量，导致了自然资源的大量流失。鉴于监管主体分散所带来的诟病，我们可以参考国外资源性国有资产管理的做法，通过比较和分析找到规律和共性，用以指导资源性国有资产管理实践。目前，发达国家对资源性国有资产管理的主要特点在两个方面：一是都有专门的资源资产管理机构。比如美国内政部、俄罗斯自然资源部、加拿大自然资源部等，这种区别于经营性国有资产管理的监管主体的存在，也就明确了资源性国资监管的地位和作用；二是采用统一管理与部门管理相结合的集权式管理。这种广泛采用的管理模式减少了管理的链条和幅度，有利于提高决策效率和节约监管成本。相比之下，我国的资源管理机构则比较离散，水资源、森林资源、矿产资源多年以来一直是划分给不同部门进行管理，而多个部门分头管理必然导致上述问题的产生。借鉴国外的做法和我国的现实条件，应建立统一监管与专业监管结合的扁平的组织机构。统一监管与专业监管结合的组织机构，是指把资源性国有资产也纳入一个类似于国资委的机构的监管范畴。即是建立权威、统一的资源性国有资产监管机构，可以命名为资源监管委员会，分属省、市、县级政府。在资源监管委员会内设立各专业的管理部门。将监管对象集中，统一行使职权。以省一级为例，资源监管委员会对水资源、森林资源、矿产资源、煤炭资源等资源性国有资产进行统一监督管理，同时将水利厅、林业厅、国土资源厅等归属于资源监管委员会，将这些厅局的部分相同职能合并，并按专业分类监管。这样达到降低管理成本和信息成本，间接创造经济价值，以实现国有资本生态环境保护之终极目的。

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而该市作为一个以国有资本开辟资源而起的绝对资源型城市，其历史已有几十年。

那么，这些年过去了，这些在当地驻足已久的国有资本的经营收入―这也是占当地财政收入绝对比例的来源―都去了哪里？如何分配？建立了几个月之后，事情是否就像他们当初设定的那样发展？作为国有资本真正“大股东”的财政，又何时才能得到这些在名下的产业真正的红利？

而这个偏远而闻名于世的小城，仅仅是一个缩影罢了。

无米之炊

在该市财政局工作人员的强烈要求下，记者隐去了被采访者的名字。

“从大义和工作职责的角度来说，这些话我应该说。”跨越几乎大半个中国版图的电话那头，这位坚决不肯表露身份的工作人员表示，国有资本经营预算，“是一个无米之炊，无驾之车，无本之木。”

这些话似乎过于敏感了。但作为一个于公为民理财，于私正气凛然的财政人来说，我想听听他的解释。

“为什么说是无米之炊？你可以清楚的看到，经国务院批准，2007年我们有了第一批国有资本经营预算，可以说少得可怜。而接下来的情况也并未好转。”他表示，根据2011年12月份企业财务快报，已纳入中央国有资本经营预算编制范围的中央企业2011年实现利润总额14943.9亿元，增长了11.3%。2011年央企上缴的红利757亿元，相对于央企的利润总和，比例不足10%。

准确的说，是5.0656%。

“咱们先不说对的上或者对不上账的问题。757亿，是一个什么概念？2011年中央财政综合扶贫投入2200多亿，三分之一左右。而国家在央企投入上动辄几千亿，这点红利，如果要是作为上市公司来说，董事会是肯定要拍桌子了。”他说，在这个层次上，说国有资本经营预算现在还是“无米之炊”，一点都不夸张。

“少，而且敷衍。”这是他对于央企国企对国有资本经营预算，甚至是对财政部门的看法。

“而这些问题的来源，很大程度上来自财政部门的无力。”

无驾之车

向东几千公里。山东省青岛市十五届人大一次会议于2012年3月审查批准了《关于青岛市2011年预算执行情况和2012年预算(草案)的报告》。值得一提的是,青岛首次单独编制的国有资本经营预算也纳入政府预算,一同获得审查批准。

《青岛市人民政府关于试行国有资本经营预算的意见》规定，国有资本经营预算的收入包括国有独资企业按规定上交国家的利润,国有股股利、股息，国有产权转让收入，国有股东分享的清算收入等；国有资本经营预算的支出包含用于国有企业的资本性支出,用于弥补国有企业改革成本、国资监管等方面的费用支出等。

虽然总共5亿多的收入对于青岛财政来说并不是什么惊人的大数目，几年来，青岛国企上缴的国有资本收益持续大幅增长。从2008年的0.92亿元,到2009年的1.57亿元、2010年的2.35亿元,再到2011年的5.55亿。从2010年起,青岛国有独资企业国有资本收益收缴比例已经从企业税后净利润的5%上调至10%。

然而我们要知道，在世界范围内，国有资本的处理权一般全权属于国家。我们明显“少收了三五斗”。

中央财经大学教授王雍君表示，国有资本经营预算开展多年，依然如此“不给力”的原因可能在于其收缴体系的不完整。“财政出资，但财政和国企说话的时候依然不硬气。”也正是因此，青岛市财政局工作人员表示“有心无力。”

那么财政究竟在国有资本经营预算中能用到多大的力量？青岛市财政局工作人员谨慎的表示：“在这种国企领导普遍‘有帽子’的情况下，财政能做到的事情非常有限。”他表示，一些国企的领导“帽子甚至比财政局长都高，他们报账，报多少是多少，我们怎么管？怎么监督？没办法。”

这似乎已经不仅仅是地方财政的悲哀。

无本之木

尽管走在了全省前列,但青岛的国有资本经营预算仍存在收支科目不够具体、预算支出在国有企业“内部循环”等问题。

一位青岛市人大代表建议，青岛的国有资本经营预算还有两大方面需要改善：一是，收支科目还比较笼统，不够细化；二是，在支出上，尽管规定了“可部分用于社会保障等项支出”，但在目前，青岛的国有资本经营预算支出仍然是“取之于企业，用之于企业”，主要用于国有企业的布局调整、科技创新以及改制企业职工安置等方面，而国有资产具有全民所有属性,在国有资本收益的预算支出上，应当增加社会保障支出，让百姓从中受益。

那么我们想问，这是为什么？

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一、引言

2010、2011、2012年中央管理企业上交的红利占国有企业净利润分别为2.81%、4.51%、5.25%。也就是说，国有企业仅拿出了净利润的3%～5%上交给国家。而国有资本经营支出调入民生公共预算用于社保等民生支出的比例也是微乎其微。

“挣钱多，上交少”已然成了国企普遍的正常现象，这些运营国有资本的企业，从国民手中赚了钱，对公众福利的贡献却太少。2012年两会期间，步步高董事长王填提出用两年国企利润向全民分红，并发放4万亿消费券的建议颇具噱头，虽然这种建议并不可行，但从中反映出公众对国企分红的广泛关注。2013年，国务院总理也强调红利应当更多的落到百姓身上，即使改革再深入，发展再跨越，红利再丰厚，如果老百姓享受不到实惠，感受不到温暖，都失去了改革发展的本质意义。

从理论上来说，国家代表全民对国有企业出资，作为国有企业的重要股东，国家应该像其他股东一样从企业那里获得红利，但是由于历史原因，我国对国有企业分红制度分别经历了利润留成、承包制、利改税、利税分流，直至2007年颁布了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，结束了国企14年未向国家上交红利的历史。随着国有资本经营预算制度的推行，央企的分红比例和范围也在逐步提高，可以说，央企须向国家上交红利的问题已经得到普遍的认同，但从目前红利上交以及上交红利的使用情况来看，存在的核心问题是：一红利上交的比例问题；二红利的使用问题。

二、我国国企分红现状

（一）上交主体

《企业国有资产法》将国有企业定义为国家出资企业，具体包括四类，分别是国有独资企业、国有独资公司、以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。按照国资委的管理权限划分为中央企业和地方国有企业，地方国有企业是指由地方政府履行出资人职责，由地方国资委负责监督管理。

上市公司对集团公司进行了分红，但集团公司却通常没有向它的出资人，即各级政府分红，所以说，央企不分红，其真正所指的是央企的集团公司没有向中央政府上交利润，集团公司没有向政府上交利润。根据《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》（国发[2007]26号），国有企业结束不分红的历史，国资委监管的中央企业（一级企业）按比例上交上一年度实现的国有资本收益。国企的分红包括：国有独资企业应交利润、国有控股、参股企业国有股权（股份）获得的股利、股息收入。

（二）征收主体

从理论上来看，国企上交的红利是属于国有资本收益，是纳入国有资本经营预算的，而国有资本经营预算和公共预算是不同性质的两种政府预算，国有资本经营预算具有盈利性、相对独立性和宏观调控性，且在实施初期具有不稳定性。因而，国有资本预算是独立与公共预算之外的，并与社会保障预算协调配合。从目前的执行情况看，中央企业国有资本收益是由财政部负责收取，国资委负责组织所监管企业上交国有资本收益，上交的国有资本收益纳入国有资本预算，《预算法》明确规定，政府预算的编制主体是财政部门，因此国有资本预算的主导还是财政部门，即财政部负责编制总的国有资本预算，而国资委负责编制由其监督管理的中央企业国有资本预算，从某种意义上来说，国资委只是预算的执行单位。当然，这样做势必会影响国资委作为出资人履行推进国有经济布局、国有部门调整、支付改革成本等职能的权限，但从另一方面来看，国资委代表国家履行出资人职能，承担受托责任以及享有履行这种责任需要的相应权利，国资委不享有国有资本收益的支配权，在一定程度上也有助于中国抑制过度投资和经济过热。从国际的通行做法来看，大部分国家的国有企业的红利和私有化收入均上交给财政部，纳入正规的预算程序，并用于公共支出，如丹麦、芬兰、法国、德国、新西兰、挪威、韩国以及瑞典等国。

（三）资金流向的分析

国企红利由规定部门收取后纳入国有资本预算，那么接下来红利对应资金应该投向什么领域，是保证国家企业改革所需资金，或是国家用于产业投资实现资本保值增值，还是保证社会保障体系建设、农村建设所需资金？这是一个很现实却又难以厘清的问题。

1.资金收取

2007年，财政部会同国资委制定了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，按照该办法，从2008年开始，国资委监管的中央企业（一级企业）和中国烟草总公司作为试行单位，上交上一年度实现的国有资本收益。经过三年试行，2010年国务院常务会议又研究决定，从2011年起将5个中央部门（单位）和两个企业集团所属共1631户企业纳入中央国有资本经营预算实施范围，适当提高中央企业国有资本收益收取比例。资源类中央企业国有资本收益收取比例由10%提高到15%，一般竞争类中央企业收取比例由5%提高到10%，军工科研类企业收取比例维持5%不变。

根据中央企业的公布的2010年度利润总额进行测算：中央企业实现利润总额为11315亿元，这笔钱的分配大体上分为四个部分：第一，上交所得税25%，约2825亿元，税后净利润为8490亿元。第二，归属少数股东约25%，约2869亿元，属于国有股东的净利润为5621亿元。第三，企业法定留存约25%。第四，最后剩下的25%为母公司可以支配的利润，约为2800亿元。按照集团公司（母公司、总公司）以年度合并财务报表反映的归属于母公司所有者的净利润的5%-15%等不同比例上交，2010年上交红利的数额约800亿元。

2.资金使用

由于国有企业收益纳入国有资本预算，因此国企分红属于非公共财政收入，因此从目前红利上交后的使用去向看，主要用于反哺国有企业。资本性支出（即扩大生产规模之类的投入）、费用性支出（用于弥补国有企业改革成本等方面的费用），然后是其他支出，补充公共财政、社会保障。

根据2012年国有资本预算得知：2012年中央国有资本经营收入预算875.07亿元，其中国有独资企业按规定上交国家的利润823亿元，国有控股、参股企业国有股权（股份）获得的股利、股息1亿元，国有股减持及上年结转收入51.07亿元。2012年中央国有资本经营预算支出安排875.07亿元。其中：资本性支出744.72亿元；费用性支出55.25亿元；其他支出75.1亿元。主要用于中央企业改革脱困补助支出、国有经济和产业结构调整支出、重大科技创新项目创新支出以及兼并重组等，调入公共财政预算用于社保等民生支出仅为50亿元，仅占国有企业上交红利的5.7%。

从出资人的角度来说，央企的出资人是全民，只有把央企红利较大程度地用于公共支出，才能真正体现出资人的受益权。根据经济学原理，垄断企业的超额利润是以社会福利损失为前提，以垄断高价的形式把消费者剩余转化为生产者剩余形成的。我国盈利能力较高的央企如通信、烟草、石油、矿产资源等行政性垄断国企以全民的利益为代价换取高额的盈利，导致巨大的社会福利净损失。因此不管从哪方面来说，国企资本收益的最终受益人应该是全民，但是由于我国国企的特殊性，国有企业需要通过改革来化解沉重的历史包袱，这将涉及到一系列的工作，如公司化改制、私有化、财务重组、合并、清算、技术更新、新领域的投资或建立新公司以及从负担沉重的社会事业中退出等等。这也是我国国企改革的过渡时期面临的艰难问题。

三、国企分红制度的不合理点

从目前我国的国有企业红利上交的现状来看，国企利润分配制度还存在很多不完善的地方。

（一）现有的国企分红比例较低

一方面，红利上交给国家比例低。央企只须上交利润5%～15%比例不等的红利，上交收益占国有企业利润比重过低，尤其是高垄断的企业，与其良好的赢利状况和占有巨大公共资源的背景不适应。同其他国家国企的上交比率（一般在盈利的1/3以上）来看，中国国企上交利润比例仍有很大的上调空间。另一方面，对国民分红的比例低。根据《公司法》规定，企业利润在企业内拥有自由支配的权利，那么国有企业属于国民的资产收益就可能被企业化、部门化，甚至那些境外上市的资源性企业，会导致中国的资源性收益流出境外，侵蚀全体国民的利益。例如中国盈利最好的通讯、能源、金融等垄断国有企业资产很多在海外上市，他们是世界上最赚钱的公司，他们的收益是属于我国全体国民的资产收益，这些国企对海外的股东进行高比例的分红而对国内的普通民众分红却十分“吝啬”，由此民众对于现行的国企分红缺乏认同。

（二）国有资本收益利用不健全，收益支出主要用于国企

根据国外的经验，国企通常将利润上交给国家财政，国家用于经济社会建设，间接地增进了社会福利。出于国企发展的考虑，国企的留存利润比例较高且基本全部用于企业改革发展，主要在以下四个方面：扩大再生产、弥补国有资本金投入不足、解决企业历史负担、科技创新方面投入。国企需要发展，分红少，留存多，留存利润用于企业改革发展这是无可非议的。但是除留存利润外，国资委仍将低比例上交的利润几乎全部用于国企改制等方面，也就是说，无论是国企上交的红利还是留存的利润，几乎全部用在了国企自身，即“取之国企，用之国企”，这违背了国企上交红利的初衷，也不符合国有资本收益全民共享的原则，忽略了对于民生民意的考虑，间接导致了社会福利的损失。

（三）国有企业利润支配缺乏监督

国有企业上交红利会引起国企自利化，在利润总额上，企业会利用信息不对称进行自利行为，通过加大税前支出、提高内部收益、盲目投资等手段将利润进行转移，从而减少红利上交。有关研究表明，从2007年国企分红政策实施后，国有企业控制的上市公司都显著地降低了报告盈余来减少对于国有资本的利润分成。而更深为层次的一种担忧，是国企留存的巨大利润对市场会形成干扰，垄断企业的高速成长获得高利润之后，又难以避免产生新的垄断成分；自留利润大部分转为投资，造成投资率过高，影响社会资源配置效率的局面。

（四）缺少明确的专项预算制度

中国人民大学经济学院教授周业安说过：国有企业的本质并不在于市场经营，而是在于实现社会功能。所以对国有企业来说，应该讲的是在实现社会功能前提下，如何更有效率。虽然我们一直呼吁，国企分红应多用于社会保障支出，但是到底国企上交的红利有多少用于保障支出才能既保证国企的长远发展，又能使全民受益、提高全社会福利呢？关键的问题在于还没有一个明确的专项预算制度，来明确规定国企的红利有多少要进入社会保障账户，这样才能够保证社会保障性的支出规模，否则可以通过各种名目，把本来可以进入社会保障的资金另作他用。

四、政策建议

（一）在保证国企可持续发展的条件下制定国有企业分红比例

我国国有企业在国民经济中的重要地位以及承载的众多的社会公共政策目标，决定了国有企业保值增值目标以及财务可持续增长的重要，我们既要考虑政府以所有者身份依法取得国有资本收益，也要考虑企业可持续发展的需要，要处理好企业自身经营积累和国民经济持续发展需要的关系。在分红比例的确定时应构建科学的国有企业分红机制，目前的研究有：通过比较留存收益的再投资报酬率与股东要求报酬率得出企业可持续分红比例；通过预测基本公共服务财政支出倒推出国企分红比例，但这些方法得出的分红比例都存在这样或那样的局限性，具体的分红比例的确定还是缺乏理论依据的。现阶段，国有企业盈利状况持续大幅度改善，国家应当保证国有企业可持续发展的要求再次提高上交红利的比例，但如何定量性确定国企分红的合理比例这是需要解决的一个重点问题。

（二）平衡国有资本收益支出，尝试新的国有资产管理模式

从监督管理者的角度出发，国资委自然是希望有更多的资本支出用于国企，使其监管企业国有资产的保值增值，推动国有经济结构和布局的战略性调整。但是从国家的角度出发，不仅要确保国家的支柱产业有更好的发展，更要保证人民有更好的生活，因此要平衡国有资本收益支出。目前试行的一种模式是：国资委下设国有资产经营管理公司，实行委托制度，避免国资委“自己管自己”的局面。委托人由国资委担任，履行出资人权利，进行监督管理；受益人，则由财政部代表国家将收益入库。至于受托人即实际经营者，则由经授权依法成立的企业法人，即国资委下设的国有资产经营管理公司按照市场经济规则独立运营。目前已有三家国有资产经营管理公司，分别是从事物流和综合贸易的中国诚通控股集团有限公司、从事基础领域投资的国家开发投资公司和从事央企重组和资产整合的中国国新控股有限责任公司，他们在加快央企整合，推动央企产业布局与结构调整方面已取得不错的效果。当然这种模式在实行的初期会存在一些缺点，例如，国有资产经营管理公司与国资委的职责不清、多头管理等等，随着国有资产管理的制度化和规范化，这种模式不失为一种更好的选择。

（三）监督国有企业留存利润的使用去向

我们不仅要关注国企上交了多少红利、上交红利的使用去向，更要关注央企留存的利润的去向。因为这关系到国企利用留存收益是否存在过度投资，或是再投资报酬率是否能达到股东的期望报酬率，转化成的企业资产是否能够把蛋糕做大，为全民创造财富。作为国有企业理论上的所有者，每一位国民都有权获悉国有企业留存收益的使用去向，一方面国企应该将留存收益的使用情况对公众公开，另一方面要加大社会舆论的监督，对于出现的“天价酒”、“超配公车”等行为加大处理力度。严格控制非生产性支出，把国企的留存收益更多地用在企业的改革发展上，进一步规范职务消费，增强职务消费的透明度，接受职工的民主监督。

（四）建立国有资本收益的专项预算制度

红利的合理支出是建立国企分红制度的归属点。红利全盘用于国企支出将违背利润上交的初衷及税利分流和双元财政的要求；全部用于民生支出将影响国企的可持续性发展。因此，应建立一个明确的专项预算制度，规定国企红利进入社会保障专户的比例。一个明确的国有资本收益专项预算制度，既能够保证社会保障性支出的规模，又能监督国有资本收益的使用是否落到实处，而没有挪为他用。具体的预算制度还有待于商榷但需要明确的是，预算制度的确立必须从社会的整体福利最大化出发，兼顾国企发展和改善民生。

五、结论

国企分红绝非是一个简单的税后利润再分配问题，它的内容涉及多个方面，从目前的研究来看，已经达成共识的是国企必须分红，但是国企上交红利与留存利润的比例的确定、分红用于国企发展与保障支出的比例的确定，仍然缺少理论依据和经验支持。针对我国国企分红比例较低，红利“取之国企，用之国企”的现状，本文认为应当保证国有企业可持续发展的要求下，定量分析得出国企分红的合理比例，同时监督国企留存利润的使用情况；对于上交部分的红利建立明确的专项预算制度，平衡国有资本收益支出，兼顾国企可持续发展与社会整体福利最大化。

参考文献

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