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随着经济社会的高速发展,环境问题已从区域性转变为全球性、从暂时性转变为长远性、从潜在性转变为公开性,以至于任何一个国家都无法单独依靠自己的力量来切实解决这一问题。因此,环境保护成为当今世界面临的重大问题之一。而由于环境问题的复杂性,它对现代国际法提出了新的挑战;对传统国际法原则尤其是自然资源永久主权的影响特别突出。
一、环境问题的突出与环保意识的增强
何谓“环境”?根据我国环保法规定:“环境主要是指人类生产与活动所牵涉的所有天然的及人工的因素集合,其中有水分、大气……天然遗迹、乡村城市等”。i而环境问题则产生于“大自然本身的变异和人为因素引发的环境损害及其质变”。[1]一旦生态系统的平衡和承载极限被打破,就会导致其急剧退化。第二次世界大战后,现代工业和经济的高速发展以及人类对资源无限制地索取都一再挑战生态系统的承载极限,加之环境本身所具有的流动性使得环境问题延伸至世界各地,最终引发了全球环境危机。而且,环境问题还在继续恶化,例如沙化侵蚀着越来越多的沃土,海洋、空气和水体污染正继续剥夺人类的美好生活;此外,温室效应还是导致厄尔尼诺、拉尼娜等灾害性现象频发的主要祸首。
然而,对环境进行保护直到上世纪60年代才兴起。1962年,来自美国的生物学家蕾切尔·卡森在其著作《寂静的春天》中呼吁人们重新仔细对待环境问题,并对环境危机加以警醒。[2]十年后,斯德哥尔摩会议的召开标志着全球环境保护的开端,会议诞生的《人类环境宣言》对“环境保护”进行了定义,同时制定了环保的全球战略。1987年,“可持续发展”的观点出现在联合国世界环境与发展委员会的作品“Our Common Future”中,ii意味着人类环保意识又上升了一个高度。90年代后,环境保护发展为当今世界的三大主题之一,而《21世纪议程》在联合国环境与发展大会上的通过更具有划时代意义,其中贯穿着“可持续发展”的主要观念。随后,世界各国相继以该文件为蓝本,制定符合各自国情的经济、社会和环境协调发展的规划。
二、环境保护对自然资源永久主权的影响
(一)可持续发展战略弱化自然资源永久主权
早在1962年,联大就通过了题为“经济发展和自然保护”的决议,并首次提出了不应浪费自然资源的目标。十年后,《人类环境宣言》则指出:要周详地计划保护地球自然资源的工作,以便为这一代和下一代谋福利。此后,《地球》和《21世纪议程》都敦促国际可持续发展法的深入发展。《21世纪议程》明确指出,“国际可持续发展法将更加关注‘环境与发展’的平衡,要求各有关国家采取有效措施评估、检查过去的行为和现存的国际文件及相关制度,同时要未雨绸缪,优先考虑在可持续发展方面的可能性立法”。[3]鉴于对发展与环保的并重,自然资源永久主权难免会受到一定的影响。
在环境和发展领域,联大通过了一系列有关自然资源保护和可持续利用的决议,例如,1982年产生的《世界自然》不仅要求“不准浪费自然资源”,还对其利用规则进行了细化:“利用生物资源,不可超过其再生力;采取措施防止一切形式的土壤退化,并保持或提升其生产率;对使用后零消耗型资源应将其循环利用;对使用后不可再生的消耗型资源,应综合考虑进行保护性开发。”iii
就全球性国际公约而言,1972年联合国教科文组织出台的《保护世界文化和自然遗产公约》指出:各国对本国领土范围内的文化和自然遗产的明确、保全及传于后代负有主要责任和义务;任何致使其他缔约国领土内的文化和自然遗产受损的行为都是禁止的。至于区域性国际公约,如《养护自然和自然资源非洲公约》、《西半球自然和野生物保护公约》、《欧共体关于保护自然生境和野生动植物种的指令》等,这些都为该区域的生物资源保护提供了国际法律框架。 [4]
总而言之,国际法的发展已证明,各国有义务保护其自然资源和财富,以确保为世界各国人民及下一代的利益而能持续地利用自然资源;各国还有义务合理地利用自然资源,以维护和改善野生动植物、各类濒危物种的生境,从而保护生物多样性。因此,根据现代国际法,自然资源的保护和利用不再是一国专属的国内管辖权。
(二)保护人类共同利益高于自然资源永久主权
国际环境法的迅速发展对国际法上的自然资源永久主权原可以说产生了深远影响。一方面,随着对自然资源的本身价值及其开发对环境影响的认识,各国开始放弃传统手段而采用一种新的结合生态系统的开发资源方法。这种方法是认识到全球环境问题严峻性和“环境利用空间”有限性后的升华,其结果就是限制各国对自然资源和财富的管辖,并要求其承担一定义务。另一方面,就目前国际环境法律文件来看,虽然自然资源永久主权得到了进一步重申,但有关自然资源和环境保护的义务也备受凸显,例如在《人类环境宣言》和《世界自然》等国际软法中都强调了此点;而《联合国气候变化框架公约》和《生物多样性公约》的开放签署也必将对自然资源永久主权这一原则产生深远影响。例如,《生物多样性公约》在重申一国国内的生物资源属于该国主权范围的同时也强调生物多样性保护是涉及人类共同利益的问题。[5]此外,在国际贸易领域,对外贸易管理制度指出:“一国可基于社会公共利益或道德、国家的安全,……保护环境或稀有自然资源而采取相应措施限制或禁止进出口。”iv可见,一国管理其自然资源对全人类共同利益的重要性。
综上,社会的整体利益、人类的共同利益在国际层面的法律文件中愈发受到关注。鉴于此,各国有义务站在宏观角度上合理行使其对自然资源的永久主权。
三、自然资源永久主权对环境保护的制约
(一)主权国家有权自由处置、勘探和开发自然资源
中图分类号:F205 文献标志码:A 文章编号:1001-862X(2013)06-0061-007
一、引 言
自然资源是经济发展的基础,是区域经济增长的基本要素。然而,自Auty于1993年提出“资源诅咒”假说以来,学者们就自然资源对经济增长的具体作用处于不断的争论之中。有学者认为丰裕的自然资源是促进经济发展的,而有些人认为自然资源对经济增长存在着“资源诅咒”的现象,诸如尼日利亚和委内瑞拉等许多自然资源丰富地区的经济增长却不尽如人意就是很好的例证。改革开放以来,我国城镇化和工业化步伐加快,但也带来大量的自然资源消耗及诸多的环境问题,而随着人民收入和生活水平的提高,环境正在成为体现生活质量的一种产品,人们对环境污染的容忍度降低,国家对环境规制逐步强化,环境标准也越来越高。随之而来的问题是在环境规制目前严格背景下,自然资源禀赋对区域经济增长究竟起着什么样的作用,环境规制、自然资源禀赋与区域经济增长到底是什么关系?这个问题的回答,对于探索经济增长与环境相容的均衡发展模式,制定科学的经济政策,促使我国中西部自然资源禀赋相对较高省份的经济快速增长及经济增长方式转型具有重要的理论和现实意义。
二、文献综述
近年来,学术界对“资源诅咒”问题进行一系列的研究。资源诅咒是经济学中的一个经典假说,是指丰富的自然资源并不一定带来经济增长,它也可能是经济发展的诅咒。对此,学者们利用不同的样本数据进行了实证研究,但结果并不一致。有一部分学者实证研究表明,自然资源禀赋与经济增长呈现负相关的关系。Papyrakis,Gerlagh(2004)认为自然资源对经济增长的负向作用大于正向作用,从而带来了资源诅咒的现象。[1]徐康宁、王剑(2006)利用采掘业部门的投入水平来衡量自然资源禀赋,对资源诅咒这一假说进行了实证检验,得出在我国内部地区层面存在资源诅咒,密集而过度地开采资源导致的制造业衰退和制度弱化是制约经济增长的主要原因。[2]邵帅、齐中英(2008)认为西部地区的能源开发与经济增长之间存在显著的负向关系,能源开发通过对科技创新和人力资本投入产生挤出效应,滋生寻租和腐败而引起的政治制度弱化效应阻碍了经济增长。[3]岳利萍等(2011)认为自然资源禀赋对我国经济增长的影响既存在正面的直接效应,也存在负面的间接效应,且间接效应大于直接效应;自然资源禀赋主要是通过影响投资、受教育水平、开放度、R&D等社会经济变量,降低了自然资源对经济增长的促进作用。[4]还有部分学者认为自然资源禀赋与经济增长呈现正相关的关系。Alexeev,Conrad(2009)实证结果表明在长期,自然资源丰裕度对经济增长起着显著的促进作用。[5]还有一部分学者认为自然资源禀赋对经济增长的影响不明显或者不确定。丁菊红、王永钦等(2007)认为我国省际层面“资源诅咒”现象的短期效果不明显。[6]Lederman,Maloney(2008)认为,资源诅咒的结论缺乏稳定性,部分指标的筛选缺少相关性,另外,限于数据的制约,以往对资源诅咒的实证研究所依据的跨国数据难以准确描述经济增长的整个过程。[7]
近年来,关于环境规制与经济增长的相关文献主要有:有一部分学者研究了环境规制对企业技术进步和生产率的影响。Francesco Testa等(2011),张中元、赵国庆(2011)等学者认为加强环境规制能够提高企业的技术创新及生产率[8]{9]。张成等(2011)认为在东部和中部地区,环境规制强度和企业生产技术进步之间呈现“U”型关系,而在西部地区,受到环境规制形式的影响,环境规制强度和企业的生产技术进步之间尚未形成在统计意义上显著的“U”型关系。[10]还有一部分学者研究了环境规制对行业竞争力的影响。Chintrakam (2008)认为严格的规制不利于制造业技术效率的改善,进而有损制造业部门的竞争力。[11]Rutqvist(2009)用美国48个州的数据分析了环境规制与污染密集型制造业竞争力的相互关系,结果表明,环境规制对产业竞争力不具有显著的正向或负向影响。[12]傅京燕、李丽莎(2010)认为环境规制与我国各行业的国际竞争力呈“U”型关系。[13]还有少部分学者研究了环境规制对经济增长的影响。熊艳(2011)采用“纵横向”拉开档次法,构建并计算出环境规制强度指数,得出环境规制与经济增长之间并非线性的关系,而是呈正“U”型的关系。[14]
回顾现有的研究文献可以发现,既有的研究大多是单独考察自然资源禀赋对经济增长的影响和环境规制对经济增长的影响,但把自然资源禀赋放在环境规制的背景下,来考察其对区域经济增长影响的文献研究至今尚未发现。因此,我们试图通过将自然资源禀赋、环境规制与区域经济增长纳入同一个分析框架,通过经验研究试图解决以下三个问题:一是自然资源禀赋对经济增长的直接影响;二是环境规制对经济增长的直接影响;三是环境规制强度的提高是不是改变了自然资源禀赋对区域经济增长的影响。
三、理论分析
(一)自然资源禀赋与区域经济增长
自然资源禀赋与经济增长之间的关系是经济学的一个基本命题。从经济增长的动力机制来看,经济增长不仅取决于劳动力、物质资本、人力资本等社会经济要素禀赋,还取决于自然资源禀赋。以往多数文献认为,劳动力、物质资本和人力资本代表一个地区的软资源,是决定经济增长的关键变量,然而对于经济发展较为落后的地区而言,自然资源禀赋对区域经济增长仍然起着至关重要的作用。
自然资源禀赋对经济增长的作用存在直接作用和间接作用两个方面。直接作用体现在,自然资源能够加快资金积累,降低原材料及燃料等生产要素成本,扩大生产性边界,对区域经济增长起推动作用。与此同时,自然资源能够提高人均收入水平,增加消费,对区域经济增长起拉动作用。间接作用体现在,当经济体过度依赖自然资源时,自然资源会通过内生的物质资本、人力资本等要素流动、技术创新和外生的制度安排三种渠道抑制经济增长,关键表现在资本转移、制度弱化、人力资本不足和创新挤出等方面。[15]资源部门的扩张和制造业的萎缩降低了资源配置的效率,通过引起从事创新活动人员数目的减少挤出了技术创新和人力资本,通过滋生寻租和腐败而引起了政治制度的弱化,从而抑制了经济增长。本文认为,以往的文献把自然资源与社会经济资源对区域经济增长的作用对立起来,实际上,如果不是区域经济增长存在对自然资源的严重路径依赖,物质资本水平、人力资本水平和技术水平提高,也会促进自然资源高效低污染地开发,会进一步发挥自然资源禀赋对区域经济增长的推动作用。
(二)环境规制与区域经济增长
环境规制与经济增长之间存在双重效应,其一是环境规制对经济增长的负面效应,其二是环境规制对经济增长的正面效应,这两个效应都体现在对微观主体——企业的作用上。[16]环境规制对经济增长的负面效应主要体现在以下两个方面:第一,由于企业治理环境污染,需要购买治污技术和设备,支付一定的污染治理费用,从而带来了企业生产成本直接的增加,即所谓的“遵循成本”。第二,在政府实施环境规制的过程中,会间接造成某些生产要素价格的提高,从而进一步提高了企业的间接成本。 [17]因此,环境规制会因增加企业的生产成本而减弱了企业的竞争力,进而影响了区域经济增长。
环境规制对经济增长的正面效应主要表现在环境规制对经济增长的“创新补偿”效应和“优化效率”效应上。“创新补偿”是由Porter(1995)提出来的,即合理的环境规制会促使企业进行技术创新,通过产品创新补偿和生产工艺创新补偿来提高生产效率。[18]通过刺激企业改进技术水平而激发出来的“创新补偿”效应不仅能够部分抵消企业的“遵循成本”,而且能够提高企业的生产率和竞争力。“优化效率”效应是指在环境规制的限制下,企业通过突破原有的低生产效率模式,进而优化资源配置,实现X效率。环境规制通过促进企业进行优化资源配置,在变动的条件下进行改进与创新,进而提高企业的生产效率。因此,环境规制对经济增长的效应包含上述正负两种效应,应该综合分析以上两种效应来最终确定环境规制对经济增长的影响。
(三)环境规制与自然资源禀赋的相互作用对区域经济增长的影响
自然资源禀赋能够扩大一个地区的生产性边界,一个地区的自然资源越丰富,该区域的经济增长越快,需要利用的自然资源总量就越大。如果该区域是粗放型的经济增长模式,在技术水平较低的情况下,自然资源利用的数量越大,其对环境污染的程度就越大。而如果环境污染越大,越会引起社会公众的不满及环境规制强度的提高。因此,自然资源禀赋的高低影响了一个地区的环境规制水平。
与此同时,在既定环境规制强度约束下,如果该地区的经济增长对本地自然资源禀赋的依赖程度高,那么环境规制对自然资源利用的约束就会越大,进而会限制资源型区域要素比较优势的发挥,对区域经济增长的抑制作用就越大。如果该地区经济增长对自然资源禀赋的依赖程度低,则环境规制对该地区经济增长的抑制作用就小。
在短期内,环境规制通过约束自然资源的利用,抵消自然资源带来的比较优势,制约地区的经济增长。但在长期内,一方面,环境规制通过“倒逼”企业进行技术升级,通过技术进步促进自然资源的深度合理利用,促进区域经济增长。另一方面,环境规制强度的提高又会刺激新的对环保产品的需求,促进环保产品的发展,带动环保产品方面的投资,进而刺激区域经济增长。
四、模型、方法和数据
(一)计量模型的设定
本文运用30个省份(除)2000—2010年的面板数据对这一问题进行实证研究。为了考察自然资源禀赋与环境规制对经济增长的直接影响,设立如下计量模型(1):
yit=?茁0+?茁1nrit+?茁2erit+?茁3Zit+?滋it(1)
其中i表示地区,t表示时间,yit是各地区经济增长指标,用各个地区的实际人均GDP来表示,代表各地区自然资源禀赋水平,nrit代表各地区的环境规制强度,Zit是一组影响经济增长的控制变量,?滋it为扰动项。我们引入如下控制变量:物质资本存量(k)、人力资本(hk)、劳动力投入(l)和贸易开放度(open)。
为了考察环境规制强度与经济增长之间是否存在U型关系,我们借鉴熊艳(2011)的实证,在计量模型(1)的基础上加入了环境规制强度的平方项。设立如下计量模型(2):
yit=?茁0+?茁1nrit+?茁2erit+?茁3erit2+?茁4Zit+?滋it(2)
为了考察在短期内,环境规制强度增加是否影响自然资源禀赋在区域经济增长中的作用,我们在模型(1)的基础上加入了自然资源禀赋水平与环境规制强度的交互项。设立如下计量模型(3):
yit=?茁0+?茁1nrit+?茁2erit+?茁3nrit×erit+?茁4Zit+?滋it(3)
为了考察在长期内,环境规制强度增加是否影响自然资源禀赋在区域经济增长中的作用,我们在模型(3)的基础上将环境规制强度滞后一期,同时也加入环境规制滞后一期的平方项。设立如下计量模型(4):
yit=?茁0+?茁1nrit+?茁2erit-1+?茁3erit-12+?茁4nrit×erit-1+?茁5Zit+?滋it(4)
(二)变量和数据说明
由于自然资源涵盖内容较广,主要包括土地、水、矿产、生物、气候和海洋等资源,出于数据有限和研究的方便,本文参照徐康宁、王剑(2006)的测量方法,用采掘业部门的从业人数与当地从业人员总数之比来衡量各个地区的自然资源禀赋水平。
对于各地区环境规制强度,Philippe,Sergio (2005)的研究发现二氧化硫排放对企业的边际成本以及影响力较强,能较好的反映一个国家改善环境的努力程度,是验证波特假设的一个很好的变量。[19]且二氧化硫排放是我国环境管制中的典型污染物和主要控制对象,其数据统计较为科学完整,同时又与经济发展过程密切相关。而废水、废气和固体废物等指标同质性较差,进行省区间的比较则会出现较大误差。因此本文参照张中元、赵国庆(2012),用工业二氧化硫去除率来衡量,其中工业二氧化硫去除率等于各地区工业二氧化硫去除量与工业二氧化硫产生量(工业二氧化硫去除量与排放量之和)的比值。
控制变量:①物质资本存量根据永续盘存法公式Kt=Kt-1(1-?啄)+It进行计算,其中Kt表示各期的资本存量水平,新增投资It为各省的固定资本形成额,?啄表示折旧率。本文的资本存量根据单豪杰(2008)[20]的数据,换算成以1999年为基期的资本存量,其中折旧率取10.96%。②人力资本用各地区人均受教育年限来衡量,数据根据《中国人口统计年鉴》公布的抽样统计地区受教育人群分布计算得到。具体计算公式为Ht=■HEit·hi。其中Ht表示t期的人力资本存量,HEit为t期第i层次教育水平的劳动力人数比重,hi为第i层次教育水平的受教育年限,其中大专及以上以16年计,高中12年,初中9年,小学6年,文盲0年。③劳动力投入用年底就业人数表示。④贸易开放度用进出口总额占GDP之比来衡量,其中进出口总额根据各地区进出口总值的美元计价数乘以当年人民币与美元的平均汇率计算而得。
以上数据除特别说明外,均来源于相应年份《中国统计年鉴》。具体变量的统计性描述见表1。
五、实证分析
回归过程中我们使用stata2.0软件进行相应的处理。本文在进一步分析前,对以上变量进行对数化处理。经对数化处理后的数据会具备一些良好的特征,消耗数据的多重共线性及异方差问题,增强其平稳性,且不会改变原始数据的特性,能使估计结果更优。[21]
由于经济增长能够促进环境规制强度的提高,环境规制强度的提高对经济增长又存在一定的抑制作用,因此,环境规制与经济增长之间存在着双向因果关系[22],为了有效控制模型的内生性问题,我们采用动态面板估计上述模型。Blundell&Bond(1998)提出了同时利用差分和水平变量信息来构造工具变量的系统GMM估计法,这一估计法在一阶差分方程的基础上通过引入水平方程而构成一个两方程系统。水平方程的引入不仅有效地增加了差分方程的工具变量,其本身变量的差分滞后项也被作为水平方程相应变量的工具变量,这样,系统GMM较为有效地解决了弱工具变量问题,提高了估计效率。因此,我们采用系统GMM估计模型。对模型进行估计并将结果报告于表2。
表2显示的是动态面板数据的回归结果,表2中Arellano-Bond二阶序列相关检验AR(2)表明,各模型均不存在显著的二阶残差自相关,意味着模型所得到的GMM估计值是无偏和一致的。另外,模型也均通过了衡量整体工具变量有效性的Sargan过度识别检验,表明模型中各工具变量都是有效的。
模型(1)中自然资源禀赋的系数在1%的显著性水平上显著为正,表明自然资源对经济增长存在促进作用。环境规制强度的系数显著为负,表明环境规制对经济增长存在阻碍作用,这与“遵循成本说”的观点相一致,即环境规制由于提高了企业的生产经营成本,从而降低了企业的生产效率,进而阻碍了经济增长(熊艳,2011),表明我国的经济增长没有转型,受环境规制约束很大。控制变量中的物质资本、人力资本、劳动力和对外开放度的系数都显著为正,表明物质资本、人力资本、劳动力和对外开放度的提高均能有效地促进经济增长。
模型(2)中的环境规制的一次项和平方项的系数都显著为负,表明环境规制对经济增长存在抑制作用,同时环境规制强度与经济增长之间存在倒“U”型关系,这与熊艳(2011)得出的环境规制与经济增长之间存在正“U”型关系的结论不同。我们认为熊艳(2011)的模型中没有控制环境规制与经济增长之间的双向因果关系,其估计结果可能是有偏的。根据回归的结果可以计算出环境规制对经济增长影响的转折点为0.139(e-1.973),而我们观测点中有83.03%的样本值都大于0.139,也就是说,对于绝大多数样本观察点来说,环境规制强度的提高,对经济增长的抑制作用就越大。可能原因在于,对于现阶段的企业而言,企业的生产成本随着治理污染成本的增加而逐步增大,在技术状况和需求条件保持不变的情况下,治污成本的上升必然会导致生产率的下降,从而抑制了经济增长。除此之外,模型(2)中的其他变量符号和显著性都与模型(1)保持一致。
模型(3)中自然资源禀赋与环境规制强度的交互项符号显著为负,表明经济增长的自然资源禀赋弹性取决于环境规制强度的变化,环境规制能够部分抵消自然资源禀赋对经济增长的正向影响。原因可能在于自然资源主要集中在我国的中西部地区,这些区域的技术水平相对比较落后,加入环境规制之后,由于治理污染的成本较高,超过了自然资源带来的经济效益,此时,自然资源不一定促进经济增长。除此之外,模型(3)中的其他变量符号和显著性都与模型(1)、模型(2)保持一致。
模型(4)中环境规制强度滞后一期和滞后一期平方项的系数显著为负,表明在长期内,环境规制对经济增长存在抑制作用,同时环境规制强度与经济增长之间存在倒“U”型关系。这说明我国的经济增长方式没有得到根本性的转变,由于高能耗、高污染的产业还在相当大的领域内存在,环境规制依然对经济增长存在较大的约束作用。自然资源禀赋与环境规制强度滞后一期的交互项符号显著为负,表明在长期内,环境规制依然限制了资源型区域的要素比较优势的发挥,抑制了区域的经济增长。除劳动力的符号变为负数之外,其他控制变量的符号都显著为正。
实证结果表明,自然资源禀赋对经济增长存在显著的正向影响,环境规制对经济增长存在显著的负向影响,环境规制能够部分抵消自然资源禀赋对经济增长的正向影响,环境规制强度与经济增长之间存在倒“U”型关系,物质资本、人力资本、劳动力和对外开放度的提高均能有效地促进经济增长。[23]
六、结论及政策含义
基于2000—2010年30个地区的面板数据,采用动态面板数据模型,本文实证研究了自然资源禀赋、环境规制与区域经济增长之间的关系。本文的研究主要有以下结论:第一,自然资源禀赋对经济增长存在显著的正向直接影响,表明自然资源丰富有利于经济增长;第二,环境规制对经济增长存在显著的负向直接影响,且环境规制能够部分抵消自然资源禀赋对经济增长的正向影响,表明我国还是处于粗放型的经济增长模式,经济增长方式还未转型;第三,环境规制与经济增长之间存在倒“U”型关系,且对于绝大多数样本观察点来说,环境规制强度的提高,对经济增长的抑制作用就越大;第四,物质资本、人力资本、劳动力和对外开放度的提高均能有效地促进经济增长。
本文研究结论所包含的政策含义显而易见:为了充分利用自然资源禀赋,促进资源节约、环境友好型经济增长,规避环境规制通过约束资源的利用对区域经济增长的负面影响,那些自然资源禀赋较高的地方政府,一方面,应提升环境规制的强度,提高环境质量,另一方面,应大力增加与自然资源深度高效利用相关的技术研发与人力资本的投入,使环境保护、技术创新与区域经济增长同步提升。
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2. 运用经济手段进行环境管理的基本理论(蒋庭松等,1991,1991,1993)
3. 我国自然资源开发环境管理的现行经济手段及其评价
4. 关于我国运用经济手段进行自然资源开发环境管理的建议 模式,利用经济手段加强环境管理,减少资源开发的外部不经济性,促进我国经济的可持续发展,具有重大现实意义。
、湖北、陕西、新疆等省、自治区也制定了对自然资源开发征收生态环境补偿费的有关政策,准备付诸实施。
上述各种经济手段对于遏制自然资源开发造成的生态破坏和环境污染,筹集环境保护资金起到了一定作用,但还存在着一些不尽如人意的问题。
政出多门,缺少协调。如上所述,各个部门与自然资源开发有关的收费名目繁多,有的相互之间重复,有的缺乏法律依据,没有得到明确的授权,这就削弱了国家作为自然环境资源所有者代表实现其价值的权威性,影响了这一手段的效果。
缺少科学依据,激励作用不强。没有根据自然环境资源的价值以及开发活动的损失为基础制定收费费率,标准偏低,从而难以刺激开发者珍惜自然资源,保护生态环境。
手段单调。如上所述,运用的经济手段绝大部分为征收税费这一种,而其他经济手段则运用甚少。
资金挪用严重。既然收取的费用是自然环境资源价值的体现,是自然资源产品成本的一部分,那么,为了维护自然环境资源的再生产,这些费用必须再投入到自然环境资源的恢复、保护与增殖项目中去,但被挪作它用的现象却时有发生。挪用的另一个表现形式,也是最普遍、最不被人注意的形式是,根据管辖权限收费,安排使用。这就造成位于一地的开发者向在另一地的管辖者交费,这样,当地自然环境资源的破坏就不能得到补偿,这部分价值实际是被挪到别处使用了。
4. 关于我国运用经济手段进行自然资源开发环境管理的建议
一、自然资源概述
1.自然资源的概念
自然资源,顾名思义是指来源于自然界的自然条件、物质和能量。“资源”一词来源于经济学科,是作为生产实践的自然条件和物质基础提出来的,具有实体性。《辞海》把资源概括为“资财的来源,一般指天然的财源”,把自然资源定义为“天然存在的自然物,不包括人类加工制造的原料。如土地资源、水力资源、生物资源、海洋资源等。是生产的原料来源和布局场所”。1972年联合国环境规划署指出,所谓自然资源是指一定时间和一定条件下,能够生产经济价值以提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。
自然资源具有两个本质属性:有效性和稀缺性。作为资源必须具有社会性的开发和利用价值。即自然资源对于社会的有效性,在形式上表现为人类获取的自然物质和能量。资源又必须有稀缺性。只要是物质和能量,就人类利用而言,它总是在被消耗,无疑就总会是稀缺的。资源的有效性刺激人们为了更好地生活而不断地开发和利用资源,同时消耗资源;而稀缺性则迫使人类不断地发掘新资源,寻求替代资源,探索资源高效利用的途径。有效性展示出资源的功能性和适应性,决定着资源的利用方向和特征;而稀缺性影响着资源的时空组合,在资源配置和产业布局上具有特殊意义。
2.环境与自然资源的界定
环境与自然资源这两个概念是不同的,两者既有相近的特性也有不同的特点。说其有相近性,是因为除了在两者的分类中有着重叠和交叉的地方外,同时无论是环境还是自然资源都是以物质、能量或环境要素的形式出现,都是人类生存、发展所必需的物质条件;其区别性在于:自然资源一般说来是一个侧重于经济的概念,侧重点是它的经济效用、经济价值、经济效益,对资源的保护亦着眼于“量”的状态的维持,其基本状态往往是以单个要素且以物化的形式存在;而环境,则一个侧重于系统平衡的生态性概念,是一个众多要素的综合体,具有整体性、关联性,往往以系统形式存在。作为人类社会共同保护的客体,它的根本目标是维护人类环境系统的平衡,保持生态环境系统的稳定,是保护自然界“质”的状态。所以说,环境与资源是既有相近性又有不同点的两个概念,不能认为资源就是资源,环境就是环境,把两者绝对的区别开来,也不能把环境和自然资源者两个概念交叉使用或相互代替,更不能干脆把环境和自然资源合二为一,而应该用辩证的观点来理解这两个概念。
二、我国环境保护法与自然资源的关系
根据我国《环境保护法》第2条的规定:环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总合,包括大气、水、海洋、土地矿藏、森林、草原、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。
同环境这个概念一样,目前我国学术界不仅对“环境法”这个概念有多种说法,而且关于它的称谓也是多种多样的。有的学者将其称为“环境法”,表述为:环境法是由国家制定或认可的,并由国家强制保证执行的关于保护与改善环境合理开发利用与保护自然资源,防止污染和其他公害的法律规范的总称。[1]也有的学者认为:环境保护法,是指调整因保护和改善生活环境与生态环境,防止污染和其他公害而产生的社会关系的法律规范的总称。[2]还有学者把它称为:自然资源法,是指调整人们在自然资源的开发、利用和保护的过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称。[3]有的学者则称为:国土资源和环境保护法或环境和国土资源法,认为国土资源主要就是自然资源,即能够为人们所利用作为生产资料和生活资料来源的自然要素,一般包括土地资源、矿产资源、水资源、生物资源、海洋资源、旅游资源等,将国土法和环境法、自然资源法相等同。[4]还有的学者提出生态环境法,认为生态环境法是国家制定或认可的,为实现经济和社会可持续发展的目的,调整有关保护和改善生态环境,合理利用自然资源,防治污染和其他公害的法律规范的总称。[5]总之,现如今的学术界对“环境”没有一个统一的概念,从而导致“环境法”的概念也没有一个定论。
从立法成果来看,自从1978年,我国修改了《中华人民共和国宪法》,首次将环境保护工作列入国家根本大法以来,我国已经制定了以《环境保护法》为首的20余部与环境与资源保护相关的法律、法规,已经形成了一套相对比较完善的法律体系,在该法律体系下还分别形成了环境污染防治法、自然资源法和生态保护法三大类子法体系。
因此笔者认为,我国环境保护法体系与我国自然资源的保护是一个母法体系与子法体系的关系,环境保护法体系不仅规制了环境保护的专门问题,也对我国自然资源的保护进行了规制。
三、环境保护法与自然资源在可持续发展理论下的有机统一
可持续发展,就是要促进人与自然的和谐,实现经济发展和人口、资源、环境相协调,坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,保证一代接一代地永续发展。可持续发展是既满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成威胁的发展。在党的十六届三中全会中在强调“五个统筹”(即:统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放)的同时,已经明确地提出了科学发展观的环境立法思想。
现代环境科学已经证明,环境与自然资源都是人类生活所必需的两种物质,二者相互依存,是一荣俱荣、一损俱损的关系。破坏了环境往往会对自然资源造成破坏,而对自然资源进行浪费与污染也往往会造成对环境的破坏。环境保护法与自然资源法在调整对象,调整方法与立法目的上都有很多相重合的地方。于是理论界中有些学者主张将两法合并,可是其中一个重要的问题是合并立法后往往会因片面强调保护自然资源的环境功能而弱化对其经济效能的保护,从而影响经济社会的发展。这种担心不无道理,也非常有必要,因为法律往往和政策、道德、人的思想认识密切相关,不排除人们在制定法律、政策与执行法律、政策时过分强调生态保护中心主义或者过分强调经济优先主义,这是受到现有的物质文化水平与现实条件制约的结果。目前,可持续发展的思想观念已逐渐深入人心。因此,在可持续发展的基本原则的指导下所制定的环境保护方面的法律,其目的应该在于使经济建设和环境保护协调发展,在保护环境的同时利用自然资源,使环境、资源、经济、人口相协调发展,而不是简单地把两项合并。
在环境保护与自然资源保护有机统一的基础上,笔者建议将我国现行的《环境保护法》更名为《环境与资源基本法》。理由是:(1)“环境与资源”既包含了环境也包含了资源,即把二者相区别开来,又将二者相统一,这符合辩证思维的特点。(2)“基本”,说明了法律的效力等级。既将其与单行法律区别开来,又给人以鲜明的感官印象。并且在我国已经有以“基本法”冠名的先例了,如《中华人民共和国香港特别行政区基本法》。(3)“法”,体现了它的适用范围和性质,即全国范围内普遍适用的基本法。一方面体现了环境法在我国的重要的法律地位,作为一个独立的法律部门,应该有一部法律作为其最基本的法律基础,而环境保护工作又具有综合性和复杂性,国家需要有多方面的政策、原则、制度、措施的宣示;另一方面,作为环境保护方面的核心法律,它又是其他环境法律和法规的立法基础。
四、结语
总之,自然资源既是一个国家经济社会发展的物质保证,也是生态环境的重要组成部分。我国是一个人口众多、自然资源人均占有十分贫乏的发展中国家,自然资源的科学管理和配置关系着国家和民族的命运以及可持续发展。由于我国的自然资源立法受计划经济影响较深,在立法上片面强调国家对自然资源的行政监督管理,忽略了社会主义市场经济条件下有利于环境保护的自然资源的配置作用,因此构建符合我国国情的环境保护法体系对于我国自然资源的合理开发利用,以及对自然资源的生态价值等价值的综合保护具有十分重要的现实意义。
参考文献:
[1]金瑞林.环境法学.北京:北京大学出版社,1999:31.
[2.]韩德培.环境保护法教程.北京:法律出版社,2005:25.
[3]肖乾刚.自然资源法.法律出版社,1992:3.