社会保险基金预算绩效管理范文

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一、引言

为了推进国家治理体系和治理能力现代化、深化财税体制改革、建立现代财政制度、优化财政资源配置和提升公共服务质量，2018年9月国家提出全面实施预算绩效管理，建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。所谓预算管理全覆盖，即将四本预算全部纳入绩效管理。2019年3月7日，首次分中央和地方列报社会保险基金预算执行情况，四本预算全部实现分中央、地方和全国三个层面报告。作为全方位中的“一方”，地方社会保险基金包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金五类，其预算绩效管理关系到地方社会保险基金的运作效率和运营安全，直接影响到参保人员的福祉。

二、地方社会保险基金预算管理的现状

1.预算管理作用有待发挥社会保险基金预算管理的目的是统一安排和合理规划各项地方社会保险基金的收支活动，从而实现基金收支平衡。但是，这一初衷在落实过程中的结果却差强人意。随着我国日益严峻的人口老龄化趋势，越来越小的社会保险扩面征缴空间和不断提高的各项社会保险待遇水平，都让地方社会保险基金收支如何达到平衡的问题日渐凸显。就以养老保险为例，因为人口老龄化的趋势日渐严重，且较难逆转，同时基本养老保险制度本身又担负着过去的债务，而以省级统筹为主的调剂方式使得基本养老基金在全国层面的调剂有难度，加上人们对提高基本养老金水平的期待，养老保险基金支出额越来越大。《社会保障绿皮书：中国社会保障发展报告（2019）No.10》指出，2015年全国有6个省份养老基金入不敷出，到2022年，入不敷出的省份将达到半数。再以基本医疗保险基金为例，随着医疗费用的逐年增长，基本医疗保险基金与基本养老保险基金一样，面临的支付压力也越来越大，支出的增幅超出收入的增幅，当期收不抵支的情况在某些省份已出现，医疗基金或会“穿底”的风险逐步显现。

2.预算编制有待完善社保经办机构各部门之间必须相互协作才能共同完成地方社会保险基金预算编制。以编制养老保险基金预算来说，财务、稽核、养老、退休管理等各个部门的基础数据都是编制养老保险基金预算的依据。特别是当期收入和支出的预算数，更是要综合考虑在职职工基数增减、离休和退休人员的基数增减，离退休金的增长幅度、缴费收入的基数等众多方面的因素。这些因素的测量都要社保经办机构的相关部门遵照相应的岗位职责来安排和进行。但是在实际工作中，常常是财务部门单独做完地方社会保险基金的预算，来自相关部门基础数据的支持严重缺乏。

3.预算执行力有待加强首先，对地方社会保险基金预算的执行理念不够。有些经办机构“重预算轻执行”，预算编制完成之后并未对落实预算进行监控，没有形成完整的预算执行体系。其次，单位执行力不强，没有形成科学的预算操作规程来保障预算落实，经办人员能力、经费也不匹配，存在着人员少、工作压力大、工作经费紧张等问题。最后，预算指标也缺乏约束力，预算起不到指导作用，导致预算和执行两张皮。

4.预算监管制度有待健全根据《预算法》的规定，各级财政部门是编制具体预算的责任主体。但地方社会保险基金的预算是由省级社保机构统一负责，财政部门不直接负责编制。但各级财政部门又必须了解预算编制，因为财政负责对社会保险兜底，主要体现在养老保险基金上，如当地的养老保险收不抵支的时候，地方政府要补上缺口。所以，财政部门在社保资金征收、筹集、投资运营、预算编制、决算、专户、发放过程中，都要适当参与，严格监督。但目前，两部门的合理分工和监管制度都缺乏明确的规定。同时，《预算法》还规定人大对政府预算具有全方位的审查监督权。对于地方社会保险基金预算而言，也应接受本级人大机构的审查和监督。但实际上，本级人大机构仅行使了人代会审议，对地方社保基金预算各个环节的监管还存在一定缺失。

三、基于PDCA循环的地方社会保险基金全过程预算绩效管理体系构建

美国质量管理专家休哈特博士最早提出PDCA循环，戴明采纳、宣传了PDCA循环。PDCA循环将质量管理分为四个阶段：计划（Plan）、执行（Do）、检查（Check）、处理（Act）。本文就是在PDCA循环的基础上，打造基于地方社会保险基金预算绩效管理活动的闭环链条，覆盖预算绩效管理事前、事中、事后环节的全过程，做到“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”。其具体内容如下：

1.绩效目标绩效目标贯穿编制、执行、调整、决算、监督的各个环节，在整个预算绩效管理中是首屈一指的地位。绩效目标的设定是预算安排的前置条件。地方社会保险基金的绩效目标就是保险资金计划在一定期限内达到产出和效果，确保地方社会保险基金的完整和安全，防止贬值、实现保值、争取增值，并满足参保人员的给付需要。编制预算时，在明确经办机构职能职责的基础上，根据绩效目标，细化分解，具体落实到各经办机构人员配备、社会保险征缴管理及基本养老保险基金收支等专项资金预算，如某市确定的年度绩效目标为争取中央养老保险基金一般转移性支付资金和养老保险省级补助资金，保证全年收支平衡。

2.事前评估与审核优化地方社会保险基金的资源配置和合理使用，落实主体责任，提高社保基金的使用效率，都是建立在事前绩效评估基础之上的。事前绩效评估结果可使用于预算编制，直接作用于预算资金的分配。因此，把握住关键环节，并加强顶层设计，把“预事”与“预钱”有机融合起来，可以有效促进事前绩效评估工作发挥作用；建立合理的分工机制，以明确责任，财政部门承担管理责任，地方社会保险基金的经办机构承担编制执行责任等；必要时引入专业第三方，支持推动与完善事前绩效评估体系的建设。

3.绩效运行监控在地方社会保险基金预算的执行过程中，经办机构和财政部门等都要跟踪监控绩效的运行情况，包括持续监控各项活动和项目，并定期收集社保基金绩效信息，及时汇总并加以分析。例如保险基金征缴的情况、专项资金的运用情况等，预算运行实际情况和原定绩效目标有出入时，要分析目标偏离原因。对于偏离严重的，要进行整改。对预算执行进度也要进行深入分析，这样对后续预算安排的合理性、业务实施的可行性、评估绩效目标完成的情况都实现了执行过程的全程监控，可有效减少预算资金的损失。

4.绩效评价地方社会保险基金的经办机构可根据完成情况、目标实现情况进行自我评价，解决资金使用完成后的责任落实问题。地方社会保险基金预算绩效管理内容主要包括：预决算编制组织、基金预算编报、基金预算执行和决算管理、基金预算监督管理等内容。如就专项资金的资金到位、管理情况进行分析，就专项资金项目经济性、效益性进行分析等。对部分专项资金、支出政策等重点项目或有疑义的项目组织绩效再评价。

5.绩效的反馈和应用地方社会保障基金的绩效反馈，就是将绩效评价的结果反馈给人社部门和社会保险经办部门，这个过程会对被评估对象的行为形成约束。绩效反馈是整个预算绩效管理的最后环节，也是最重要的一环，绩效评估的目的达成与否，就依赖于绩效反馈的应用。从结果应用的具体方式来看，包括支持预算安排、管理整改、报送人大、信息公开以及纳入政府考核、实施绩效结果问责等。地方社会保险基金绩效管理结果，将由财政厅、人力资源社会保障厅和卫生计生委等联合予以公告，并与财政专项补助资金分配挂钩，强化绩效考核工作的导向作用，不断健全激励约束机制，促进预算管理水平的提高。

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1.不能全面准确记录和反映社会保险基金的负债情况，不利于防范基金风险

我国城镇职工基本养老保险制度采用的是社会统筹与个人账户相结合的方式，其中社会统筹部分采用的是建立在代际转移基础上的“现收现付制”，而个人账户则是“基金制”。“现收现付制”是按照一个较短的时期（通常为一年）内收支平衡的原则确定缴费率，来筹集社会保险基金。因此，本预算期内的社会保险费收入仅满足预算期内的社会保险金给付需要，一般保留有小额的流动储备金，即所谓“以支定收，略有结余”。这种制度是下一代人供款养活上一代人的制度，属于代际间的收入再分配。“基金制”是指在任何时间点上累积的社会保险费总和连同其投资收益，能够以现值清偿未来的社会保险金给付需要。这种制度的本质是“同代自养”。

以收付实现制为基础的会计核算，是以现金的实际收付作为确认收入和支出的依据，只能反映基金财务支出中以现金实际支付的部分，并不能反映那些已发生但尚未用现金支付的债务，如借入款项的利息、个人账户的应计利息等；这部分债务成为“隐性债务”。“隐性债务”在社会保险基金的会计账务和报表中得不到反映，只有在实际支付利息或归还本息时才能体现支出，造成社会保险基金的会计账务和报表不能全面准确记录和反映社会保险基金的负债情况，不利于防范基金风险。

2.不能进行正确的成本效益核算，不利于反映社会保险基金活动的真实结果

社会保险基金是为了保证劳动者在丧失劳动能力或失去劳动机会时的基本生活需要，在法律的强制规定下，通过向劳动者及其所在单位征缴社会保险费，或由国家财政直接拨款而集中起来的资金。社会保险基金具有强制性、基本保障性、特定对象性、统筹互济性、储存性和增值性的特点。

社会保险基金是先征集保险费形成基金，再分配使用。社会保险费是在劳动者具有劳动能力的时候，逐年逐月从其创造的价值中强制扣除一部分，经过长期储存积累，在其丧失劳动能力或失去劳动机会、收入减少或中断时，从其积累的资金中为其提供补偿。从社会保险基金管理的角度看，征收的社会保险费本金及其应计利息是“负债”，是参加社会保险的劳动者委托社会保险基金管理机构管理的资金，最终是要返还给劳动者的。社会保险经办机构应利用时间差和数量差，努力使基金增值，以达到社会保险的保障目的。社会保险经办机构的运行成本，除机构本身的行政管理经费由财政拨付可不予考虑外，其真正的成本就是参考银行同期存款利率计算的社会保险基金利息。

收付实现制以会计期间款项的收付为标准入账，当收益实现和收到款项的时间不在同一期间时，收付实现制会计记录的收益便不能代表活动的真实结果；同样，当费用发生与支付不在同一期间时，收付实现制会计记录的费用也不能正确反映当期业务活动所支付的代价。

《社会保险基金会计制度》中关于“第301号科目-基本养老保险基金”的说明是这样规定的：有条件的地区，年末，按养老基金个人账户储存额，参考银行同期存款利率计算个人账户利息时，借记“统筹养老基金结余”科目，贷记“个人账户养老基金结余”科目。这一规定是立足于当年基金利息收入总额大于个人账户应计利息额，也就是统筹基金必须盈余。在全国大部分省市养老保险基金个人账户“空账”，甚至养老保险基金赤字造成养老保险待遇支付困难，需要由中央财政补贴或借款的情况下，收付实现制这一核算办法掩盖了保险基金运行的真实结果。因此，收付实现制会计核算基础不能公正客观地核算社会保险基金运行成本和反映运行结果。

3.不能全面反映社会保险基金的运行情况，不利于提高管理机构的工作效率和绩效考核

目前政策规定，社会保险基金结余只能用于购买债券和存放银行，不能进行任何形式的直接投资和间接投资。社会保险经办机构效益的来源只有银行存款及国债利息。然而2000年以后，国家已经不再发行针对社会保险基金的特种国债，其他种类的国债利率还略低于银行同期利率，社会保险基金进行国债投资基本上已无利可图。因而，社会保险基金效益的高低取决于银行存款办理的及时性，也就是经办机构的办事效率。

对社会保险基金进行成本分析和对社会保险基金管理机构进行绩效考核，是制定科学合理的收费政策、提高基金运行效益的重要手段；但在收付实现制上进行的会计核算难以满足这方面的要求-它不能真实、准确地反映社会保险基金的成本耗费和绩效水平，不能适应开展绩效管理的需要。并且，社会保险基金同时存在“现收现付制”和“基金制”业务，若两者采用相同的会计核算基础进行核算，一方面由于现收现付制业务不核算成本，不利于节约费用和绩效的评价与考核；另一方面，在实际工作中由于两种业务同时进行，使得利息成本不能合理分摊、准确核算。这不仅不利于基金管理，也不利于社会保险基金的有效使用。可见，收付实现制已不能满足社保基金进行成本核算的要求，对社会保险基金中采用“基金制”管理业务进行全面的成本核算，更有利于提高社会保险基金的使用效率。

4.不符合政府会计改革的趋势，不利于政府会计改革的顺利进行

在传统公共管理体制下，政府开支是否遵守授权和法律法规要求，是受托责任的首要问题。使用收付实现制会计基础记录收支，可以作为核查政府履行责任情况的明确依据。但在经济全球化、一体化的背景下，绩效最大化、信息透明度、为社会公众维护国有资产等，已成为政府的主要责任。由于自身的局限性，收付实现制会计基础不能提供符合新公共管理要求的相关财务信息，不能显示财务状况及财务绩效的全貌。

有关研究表明，对于新公共管理体制，政府会计采用权责发生制为基础，具有以下几项优势：第一，权责发生制会计报告为社会公众提供了如实评价政府财务状况和运营绩效的信息，促进了有效管理；第二，权责发生制为量化计划和活动的效率水平提供了一种机制，以促使政府改进服务质量和效率，增强竞争力；第三，权责发生制给政府部门带来了一种文化的转变，使得管理者更重视政府机构的改革、效率等财务绩效管理问题；第四，权责发生制更适应新公共管理环境下拓展了的公众受托责任要求，增强了财务透明度；第五，全面、持续地推进以权责发生制为基础的政府会计，可以提供增强财政长期支持能力方面的信息，从而优化政府的中长期决策。

在OECD国家的政府会计权责发生制改革取得了巨大成功的背景下，目前我国正借鉴国际经验，并结合实际，实施政府会计改革的深层探讨。社会保险基金会计也应顺应政府会计改革的浪潮，循序渐进地进行改革。

二、对社会保险基金会计核算基础改革的建议

社会保险基金核算在实行收付实现制的同时，应根据社会保险基金统筹部分实行现收现付制、个人账户实行基金制管理的需要，对个人账户采用权责发生制为核算基础，以弥补收付实现制的缺陷。社会保险基金会计核算采用什么样的会计核算基础，不应由社会保险经办机构的性质决定，而应与社会保险基金的性质或业务内容相适应，采用不同的核算基础。

社会保险基金会计执行“收付实现制和权责发生制相结合”的核算基础是可行的，它既可解决社会保险基金会计现行收付实现制核算基础存在的局限，满足政府对社会保险基金实行宏观管理的需要；同时又能促使社会保险基金管理经办机构提高工作绩效。

1.采用“收付实现制和权责发生制相结合”的核算基础，可以弥补收付实现制在社会保险基金会计核算工作中的弊病。

如社会保险基金协议存款的核算，就可采用“收付实现制和权责发生制相结合”的会计核算，即以权责发生制为核算基础，对协议存款进行日常核算。

核算方法为：（1）转存协议存款时，借记：财政专户存款-协议存款，贷记：财政专户存款-活期存款；（2）按照协议存款利率计算利息时，借记：财政专户存款-协议存款，贷记：待结转利息；（3）按照承诺利率给个人账户计算利息时，借记：待结转利息，贷记：利息收入-个人账户利息；（4）年终将利息收入-个人账户利息结转养老保险基金-个人账户；（5）协议存款到期转回时，借记：财政专户存款-活期存款，贷记：财政专户存款-协议存款。待结转利息的贷方余额，表示社会保险基金运营盈余，利息可用于按一定比例提取计息准备金和给个人账户增记利息；借方余额则表示社会保险基金运营亏损。这种核算方式不仅能反映社会保险基金运营成本与社会保险基金结余的真实内容，而且又能克服单一使用收付实现制会计核算基础的弊病。

2.采用“收付实现制和权责发生制相结合”的核算基础，有助于社会保险基金管理成本正确计量，真实反映社会保险基金财务运行状况和财务成果；同时又能有效地将社会保险基金的运行绩效与社会保险基金管理经办机构的责任联系起来，促使社会保险基金管理机构从“保征收、保发放”向“管好、用好社会保险基金，实现基金保值增值”的管理目标迈进，为深化社会保险体制改革创造条件。

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一、武汉市养老保险基金预算制度的现状分析

(一)武汉市每年养老保险基金的预算情况

本文主要以2007年为例。从2007年测算表中可以看出,预测2007年养老保险费收入为5179417万元,支出为6799304万元,平均参保职工人数为1464549人平均领取养老保险金人数为607690人 。

(二)参加养老保险人员基本情况

武汉地区养老保险基本实现了国有、集体企业全覆盖,非公有企业扩面工作也取得了重大进展。截至2007年末,全市在职参保193.02万人,比上年同期净增10.03万人,增长率为5.48%,实际缴费人数为177.52万人,净增长12.21万人。其中企职参保缴费103.22万人,灵活就业参保74.29万人。全市参加养老保险离退休人员74.82万人,比上年同期净增长4.23万人,全市离退休人员负担系数为42.15%。2007年中心城区在职参保162.78万人,比2006年同期净增7.5万人,实际缴费人数为150.21万人,净增长10.25万人,增长率为6.72%。其中在职参保缴费85.23万人,灵活就业参保64.96万人。离退休人员62.68万人,离退休人员负担系数42.58%。

(三)武汉市养老保险基金收入与总支出情况

2007年武汉地区应收养老保险费642053万元,实际征收595798万元(含补收历年欠费45302万元),实际征收额比上年同期增长29.09%,当年基金征集率(不含补收)为85.74%。2007年度武汉地区应支付养老金750888万元,实际支付750888万元,较上年同期增长12.73%,支付率100%。实收要大于预收、实支也大于预支。

二、养老保险基金预算管理存在的问题及原因分析

(一)养老保险预算编制准确性和科学性不够

首先,以前的预算编制只是按照往年的养老保险基金收支情况、经济发展水平等依据来编制,预算编制准确性不够,而且没有一个很有说服力的模型预测机制,预算部门也没有高度重视经验方法和预测系统,对未来的情况进行分析说明。其次,现在武汉市养老保险基金预算是根据省政府、市政府下发的各种编制说明、口径来编制,地方编制就在此基础上编制,以此为最低标准,实际个别情况深入也不足,而且各个地方的经济水平和经济变动性不同,省政府、市政府不可能很具体地了解地区的真正情况,同时各个地方的工作进度也有不确定性,这就在一定程度上使得编制的准确性和科学性不是很高。再次,由于养老保险基金的收支具有很大的不确定性。

(二)养老保险基金预算的执行约束性不强

在养老保险基金预算的执行过程中,随意性很大,常常会出现追加预算、调整和变更预算的现象发生。在资金上,最大可能就是会在预算编制表上增加预算,而且有可能增加政府的财政补贴;在程序上,已经报给上级的预算有可能会进行修改,这就会在一定程度上增加现在财政部门的工作量,不仅损害了预算的严肃性和法定约束力,也容易形成社会保障事业对财政的过分依赖。

(三)养老保险基金预算的预算管理方式单一

养老保险基金预算采用的仍然是政府预算中的一般预算的管理方式。但是在养老保险基金的收支安排上,为了应付不确定的事件发生,需要有部分资金结余积累。除扩面征缴和依赖中央财政转移支付及地方财政补助外,还需要进行养老保险资金结余下来的部分资金进行投资,但是在现有的养老保险基金预算模式中,这一部分投资支出和投资收益的取得并没有得到反映。

三、优化养老保险基金预算管理的措施及建议

第一,积极推进财政绩效管理,切实提高财政资金预算管理的有效性。除了要加强个人及整体的责任以外,同时要认识到自身担负的责任。财政绩效管理是财政管理方法的一种创新,也是政府管理理念的一次革命,它是市场经济条件下政府管理模式发展到一定阶段,加强公共支出管理,提高财政资金有效性的客观选择。

第二,加强对预算执行的监督,促进建立全过程的财政监督机制。首先,在适当时候,可以探索让人大每年审议通过的政府预算报告以法律形式出现,要求社会保险部门必须依法执行当年预算,减少权利部门对预算执行的随意干预。其次,全面推进国库集中收付制度改革,规范预算账户管理,建立健全资金拨付的法定核对和签名制度,强化预算执行的监督,基金的收入及支出,逐步实现运行过程的动态监控,尤其是要采取切实有效的措施,对养老保险预算部门的银行账户实施重点动态监控,密切关注基金的流向,增强基金支出监管的针对性和时效性,同时通过建立基金预算收支全过程的财政监督机制,确保基金预算按要求得到有效的执行。

第三,充分利用计算机技术为养老保险基金的预算管理提供技术支持。现阶段我国的社会保障部门管理信息系统总体水平还比较低,当前社会保障部门可以借鉴国外政府财政管理信息系统运行模式和建设经验的基础上,不断提高财政管理信息化水平。同时还应注意中央和地方、主管部门和下属部门之案件的沟通合作,要全国一盘棋,共同研究开发,信息共建,建立起高度发达的财政管理网络系统。

参考文献:

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社会保险基金是指为了保障保险对象的社会保险待遇，依据《社会保险法》及相关法规，由单位和个人按缴费基数的一定比例缴纳以及通过其他合法方式筹集并交给专业的机构管理，实现保值增值的专项资金。因此，缴费单位和个人成为委托人，法律赋予管理权限的专业机构成为人，社保基金的所有权和管理权发生了分离，投保人和社保管理机构之间产生了受托经济责任关系。

基于公共受托经济责任关系，构建绩效审计评价体系，社保基金绩效审计无论是从审计发展的外在动力，还是从社会保障体系正常运行的内在需求来看，都有着重要的意义。一方面，社保基金不断成长，增加了大量的管理成本和运营风险，审计署2012年第34号审计结果公告显示，社保基金累计结余资金30303.72亿元，比2005年底增长4.34倍，其安全问题和保值增值问题不但关系到国泰民安，影响社保体系的健康发展，亦成为人民群众聚焦的热点。因此，社会呼吁独立审计机构，如政府审计部门发挥监督管理的功能，对社保基金的经济性、效率性、效果性做出独立评价，提出宏观性和可行性的意见。另一方面，随着国家财经法规及社会保障制度的日益健全、公众法制意识的普遍增强，传统的真实合法性审计发挥作用的空间大大缩减，绩效审计日益成为审计研究的重要课题。这其中，绩效审计评价指标体系是关键的审计工具，运用指标体系进行评价是绩效审计的主要内容。

二、构建社保基金绩效审计的评价指标体系

所谓绩效评价指标体系，是在一个系统目标的统领下，由相互关联的子项目或尺度构成，各有着明显的特征，可以从不同角度评价社保基金运营和管理的绩效水平。

（一）绩效审计评价指标体系框架搭建

本文站在政府审计监督的角度，以公共受托经济责任理论为理论基础，从三个层面搭建社保基金绩效评价指标框架，分别是公共管理层面、内部控制层面和可持续发展层面。

1.公共管理的层面。社保基金管理活动的最终目的是完成公共受托责任。公共受托责任是联系社保基金管理的效率效果、内部控制和可持续发展这三个层面的纽带。

（1）经济性是指组织在经营活动过程中获得一定数量和质量的成果时所耗费的资源最少，主要关注的是资源投入和使用过程中成本节约的水平和程度及资源使用的合理性。

（2）效率性是指投入与产出之间的关系。分析社保基金的效率性要关注缴费比例和支出范围的调节给社保基金收支平衡带来的影响，社保基金专业管理机构是否采用了适当的管理程序而避免了重复工作、资源闲置和人员过剩等。

（3）效果性是指社会保障目标完成情况，社保资金的投入是否达到预期的目标，是否获得了理想的绩效成果。该项评价体现其保民生、保增长的特点，是社保基金绩效审计的重点。

（4）公平性。公平性是社会保障体系的根本属性，社会保障以人人享有基本社会保障为目标，面向全体公民，着力于维护特殊群体、困难群体及优抚群体的最起码的生活诉求和基本权益，保证人人“老有所养、病有所医、壮有所为、残有所济”， 体现社会的公平和正义。

（5）公众参与度。公众参与度是责任政府的一项重要属性。责任政府表现为对公民与社会的需求能迅速且有效地回应，具有良好的公共需求导向的公共服务能力。

2.内部控制层面。内部控制通常指管理控制，包括被审计单位为达到控制目标采用的方法和程序，同时还包括评价、报告和监控项目绩效的体系，被看作是保护资产、预防和发现错误的第一道防线。如果一个组织的内部控制机制设计得科学合理，那么它就能实现自我控制、自我约束，有效预防浪费和违法违纪的问题的发生；反之，体内的“顽症”随时会爆发，带来更大的损失和危害。

3.可持续发展层面。有别于上述两个静态评价的层面，可持续性评价是一个动态描绘的层面。在现实生活中，不少管理者为追求当前利益或目前的政绩而忽视甚至牺牲长远利益。因此，绩效评价要站在战略的高度，放长远目光，注重长期绩效分析，维护社保基金可持续发展水平。

（二）社保基金绩效审计评价指标设计

评价指标体系所设置的具体指标是否科学，直接影响评价结果。鉴于社保基金管理内容纷繁复杂，涉及面广，本文在三个层面搭建社保基金绩效评价指标体系，选取一些具有代表性的绩效评价指标进行说明。

1.反映经济性的指标。（1）社会保险支出占GDP的比率=财政资金对社会保险的支出/国民经济生产总值。（2）基金管理成本：指基金正常运行的管理费用，可通过当期管理费用占社保基金总额的比率来衡量。（3）社会保险支出占财政支出的比率=财政资金对社会保险的支出/财政资金总额。（4）医疗保险统筹费率=医疗保险统筹费用/总医疗费支出，该比例的相对稳定是对医疗保险精算的一个有效的检验。

2.反映效率性的指标。（1）社会保险支出效益=当期社会保险收益/当期社会保险成本。（2）社保基金投资收益率=当期社保基金收益/基金资金总额。（3）风险系数，指在社保基金投资过程中，造成投资收益率不确定性发生的概率。该指标越小说明资本市场发育程度越高，市场运作的规范程度越好，社保基金投资的稳定性和安全性就越强。（4）社保基金投资损失率=社保基金投资损失金额/社保基金投资总额。

3.反映效果性的指标。（1）实征率=（社保基金实际征集额/社保基金计划征集额）×100%，这是衡量社保机构工作成绩最主要的考核指标，如果大于100%，说明社保基金超额征收。（2）企业参保率=实际参保企业数量/应参保险企业数量。（3）职工参保率=实际参加社保职工数/应参加社保职工数。（4）社保基金收缴率=本期社保基金实收数/本期社保基金应收数。（5）社保金实支率=社会保险金实际支付额/社会保险金计划支付额。

4.反映公平性的指标。（1）社会保险覆盖率=参保人数/一定地区常住居民人数。（2）社保对象的真实合法性，是指领取社会保险金的人员是否符合享受条件，是否存在冒领骗领社保金的行为。（3）社保待遇一致性，指支付社保费时是否按照统一的标准，有无任意扩大或缩小开支范围，有无多领保险金的行为。（4）企业职工养老保险待遇水平，即企业职工养老保险金平均水平占城镇居民可支配收入比例，以2011年全国平均数据为例，企业职工养老保险金平均水平1516.68元，城镇居民可支配收入21810元（每月1817.50元），该水平为60-80%较为合理。

5.反映公众参与度的指标。（1）公众满意度或满意人群比例。（2）公众投诉率=投诉人次/参加社会保险人数。（3）社保信息系统点击率，一定期间登录社保服务信息系统的人次。（4）咨询窗口服务次数，一定期间咨询窗口解决社保疑难问题的次数。此类指标多用于环比或趋势比较。

6.反映内部控制科学性及有效性的指标。（1）纠错率=社会保险监督体系自查纠正错误的次数。（2）资金纠错率=自行纠正错误资金总额/社保基金总额。（3）投资（使用）违规率=基金投资（使用）违规金额/社保基金投资总额。此类指标多用于环比或纵向比较。

7.反映可持续发展性的指标。（1）社保基金结余率指社保基金历年滚存结余额占当年社会保障基金支出的比率，反映社会保障可持续发展状况。（2）社保基金收入增长系数=（当期社保基金收入量-基期社保基金收入量）/基期社保基金收入量，体现社保基金发展速度。（3）社保基金支出增长系数=（当期社保基金支出量-基期社保基金支出量）/基期社保基金支出量。此类指标多用于定基比较。

（三）权重系数的赋值

在多指标评价体系中，科学确定权重系数非常重要，它体现决策者的引导目标和价值观念，起到突出重点的作用。各个评价指标间的权重数值相互制约，权重系数发生微小的变化，都会引起重要性顺序的变动及评价项目的优劣，从而影响了决策过程和结果。

实际操作中，指标体系权重系数的确定主要有主观赋值法和客观评价法等。主观赋值法是评估主体按照指标的重要性而赋予权重或比例的方法，有灰色关联分析法和层次分析法（AHP）等。客观评价法是根据指标自身的作用和影响确定权重的方法，有主成分分析法、数据包络分析法（DEA）多元分析方法等。

三、有待进一步研究的几个问题

社保基金绩效审计的研究处于起步阶段，评价指标体系设置没有权威的操作准则和实务指南可供参考，本文作者在实践中发现还有几个问题有待研究。

1.如何建立评价体系的动态模型。这是通过建立模型动态跟踪和分析经济效益发展趋向及变化规律，反映社保基金管理过程和成果绩效的分析方法，大都采用定基比和环比两种计算方法。目前，有的社保部门正在探索的基金收支预警模型，依据GDP指标、财政收支、通货膨胀率、居民消费水平、失业率、一定区域年龄结构及基金保值增值率等指标建立预警系统，随时公布财务预警信息。如何借鉴并建立动态的分析模型，对社保基金的管理绩效和保值增值情况进行动态跟踪审计是令人深思的问题。

2.绩效评价指标体系如何为绩效管理服务。绩效审计必须与绩效管理紧密结合起来才能有成效，脱离绩效管理的绩效审计是没有生命力和可持续性的。首先，我们必须认识到绩效管理是一个系统工程，涉及战略管理、预算管理、运营管理等领域，评价指标体系须考虑以上领域。其次，要明确绩效评价起点是行业战略规划。最后，绩效审计必须贯通整个管理过程。当前我国的绩效审计多为事后评价，设计审计评价指标时应考虑对社保基金的实时监控、如何为绩效管理服务的新模式。

3.如何提高计算机应用技术。计算机技术的充分利用是现代审计的重要标志，它促使审计思路和组织方式发生演变。社保基金运行智能化和信息化程度不断提高，业务数据量不断扩充和膨胀，如2011年全国社保基金的收支金额达到45264亿元。传统的审计方法已经不能实现海量数据的核对分析功能，为此，要充分运用计算机技术，不仅深入财务系统，还要探究业务数据系统，通过多系统数据对碰或关联来分析比较，揭示趋势性、风险性的问题，探索联网跟踪审计的新路子。

4.如何建立评价的标准体系。绩效审计评价的标准体系是评价的依据，是衡量绩效高低的“尺子”。目前审计标准不确定，社保基金的管理涉及人保、地税、财政等部门，如何判断绩效高低或优劣，每个管理部门都没有统一的说法，目前主要运用经验赋值法，但缺乏客观性和可比性。因此，在总结绩效审计经验的基础上，兼顾各种评价依据的互补性，建立一套符合国情的社保基金绩效审计评价标准有着积极的意义。

参考文献：

[1]审计署2012年第34号审计结果公告.

[2]蔡春，刘学华等.绩效审计论[M].中国时代经济出版社，2006.

[3]郭士征.社会保险基金管理[M].上海财经大学出版社，2006.

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社会保障资金使用绩效评价的主要内容

财政部门应该从政治、经济、社会等方面进行评价社会保障资金使用绩效：

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政治绩效。现在社会保障制度具有国家主体性，国家承担着主要的角色，国家通过立法和行政机器对社会保障系统进行规划、组织和管理，以求在最大范围内有效地降低乃至消除社会成员的各种生存危机，抑制、化解他们的倾向和行为，进而有效地维护社会秩序的稳定，从而维护特定阶级的政治统治。从这种意义上说，社会保障具有一定的阶级属性，是统治阶级用来治理国家、维护统治的有效工具和武器。

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经济绩效。社会保障的经济绩效主要体现在经济调节、促进增长和劳动保护三个方面，即社会保障具有调节经济运行、平衡经济周期的作用；社会保障资金的积累有助于提高国民储蓄率，其固有的长期性、稳定性和规模性等特点，决定了社会保障资金理应而且必然成为一个长期稳定的机构投资者，对资本市场有着极其重要的影响作用；社会保障保证了劳动力再生产和劳动力素质的提高。

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社会绩效。社会保障是一种安全制度。从宏观上看，是以政府干预来消除市场失灵所产生的社会不安定因素所导致的社会风险，以保证社会协调、稳定及良好运行和发展；在微观上是为社会的全体成员的基本生活权利提供安全保护，以确保社会成员不因遇到暂时或永久的困难而陷入无援的境地，有助于全体社会成员特别是劳动者的心理上产生安全感，消除他们的后顾之忧，这在一定程度上对社会的安定起到了重要的作用。

社会保障的服务功能主要通过三个方面表现出来：第一，社会保障机构承担了企业不愿承担也无力承担的社会事务工作，如为职工提供医疗服务，养老金社会化发放等；第二，对于社会弱势群体，社会保障机构在提供收入给付的同时，还给予日常护理、家庭照顾等多种形式的福利服务。并致力于“造血”功能，提供各种形式的教育、培训等服务；第三，社会保障机构在传染病防治、基础性医疗等公共卫生保健服务方面发挥了日益重要的作用。

社会保障的三重绩效决定了社会保障评价要从这三重绩效分析着手，以此构造具体的指标体系，实施多种社会保障管理方式促进政府三重绩效的实施，在社会保障资金使用绩效评价中要将管理方式指标具体化，管理方式也称为治理工具，是政府实现其政府绩效的手段。在社会保障中，管理方式如社会保险费强制型征缴、养老保险由现收现付转向基金制、为降低医疗费用实施政府采购等，这些治理工具产生了什么绩效、公众的满意度如何？都是我们在评价中需要得出的答案。

社保资金使用管理和绩效评价指标的设计原则

社会保障绩效表现为政治、社会与经济三者的统一，对绩效评价指标站在政府、企业与个人不同的角度，人们往往仁者见仁，智者见智，很难达成共识，这使得社保资金使用绩效评价不仅仅是一个简单的技术过程，也可能是一个政治过程，而这又与权力配置的基本制度相关。社会保障是政府与企业或个人通过社会契约产生的，其职能是平抑企业畸轻畸重的社会负担，将企业保险变为社会保险，通过社会保障再分配，保障参保者的基本生存权、工作权与健康权。社会保障管理方式主要是政府实现其管理职能的手段和方法，通过管理方式将社会保障管理目标变为现实。由此，从技术上完善社会保障绩效评估，更重要的是要在制度上完善社会保障绩效评价。社会保障绩效评价指标体系的设计原则：

（一）体现出整体实力。围绕逐步建立起“低水平、广覆盖、可持续、严管理的社会保障体系”这一要求，作为社会保障的目标管理责任制建立起来，结合这四方面的要求，将客观存在和相互联系的社会保障现象的若干指标，科学地加以分类和组合形成指标体系，反映县级社会保障的整体实力与发展状况。

（二）体现出社会效果。按照社会保障的政治、经济与社会功能，侧重于社会保障效果评价，即社会保障政策实施后的社会反响、企业和公民的参与程度、社会保障投入与产出等，使社会保障活动绩效通过社会实践表现出来。

（三）体现出服务效益。侧重于社会保障政府服务型要求，强调社会保障服务指标的功能设计，加大对社会保障受体的服务满意度考察，包括政策实施度、养老保险金社会化发放、“两个确保”到位率、再就业岗位培训与就业信息服务、简化办事程序等。

（四）体现出民意。强化客观评估标准，社会保障具体政策的实施效果，要由社会公信来决定，由实际需要与社会效果判定，通过民情民意判定，政府的自我评价要遵循社会需求进行合理规制。

（五）体现出统一指标体系。要统一社会保障指标的涵义、口径范围、计算方法、计算时间和空间范围，社会保障指标要与相应的财务指标、职能部门的统计指标具有统一性。

（六）体现简便可行。评估指标本身要有可操作性，在实际评估工作中，能够充分利用现有的统计信息资源，便于社会保障统计信息的组合、筛选与加工，在评价中这些指标易于猎取、计算和理解。

社保资金使用绩效评价指标体系及评价方法

县级社会保障资金涉及面广，支出项目多，资金额度大，在评价考核社会保障资金使用绩效时，应该采取定性和定量的考核方法和方式，考核评价投入人民比较关注的社会保障项目。

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壮大地方财源基础。清理规范税收优惠政策，落实行政事业性收费减免停征政策，强化税收稽查监督，积极构建与法治化、国际化营商环境相适应的公平和谐的税收环境。加强宏观经济运行分析和财税收入监控预测，及时足额组织税收收入，加强非税收入分类预算管理，完善收入征缴制度，防止跑、冒、滴、漏行为。优化财力资源配置。进一步明晰事权和支出责任，调整区镇两级收入分配格局，增强片区城镇化建设财力，优化区对镇（街）的财政管理体制。统筹政府资金来源，有效壮大和盘活利用政府资产，促进各类资金、资产、资源的有序流[:请记住我站域名/]动和联动补位。按照“压一般、保重点”的思路，勤俭节约降低行政运行成本，壮大地方建设发展可统筹财力。提高资金运作效率。贯彻落实《预算法》及有关财政监督管理规定，改革优化财政支出审批管理，落实部门预算执行主体责任，提高预算单位理财参与度，促进财政和财务管理水平同步提升，实现财政资金运作全程提速增效。

加大产业扶持力度。放大政府财政资金的绩效和杠杆作用，鼓励先进装备制造业做大做强，设立信贷风险补偿基金，推动优质技改创新项目和科技成果产业化。创新财政金融服务，量化配置政府资金资源，试点为中小微企业提供转贷应急资金保障，鼓励金融机构加大对产业转型升级的信贷支持力度，推动金融、科技、产业融合发展。激发城市升值活力。全力服务“强中心”战略，加大对基层财政的资金政策倾斜力度，引导重点片区加快投资建设，实现滚动开发。财政、国资联手建立多元可持续的筹资机制，引入资金流量的动态规划与平衡，保障城市基础设施建设资金需求，探索推广政府与社会资本合作模式，进一步释放民间投资潜力。鼓励社会治理创新。加大民生实事投入力度，支持实施“和乐村居”行动，拓宽政府购买服务范围，引导促进社会治理创新，逐步提高各项基本公共服务的保障标准和覆盖水平，着力建立与经济实力相适应、适度超前的民生保障体系。

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一、深化预算改革，完善政府预算体系。加快推进综合预算改革，不断完善公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算和政府性债务计划编制，促进规范完整的政府预算体系建设。细化预算编制，增强预算编制的完整性和准确性，要将中央补助和税收返还等体制性结算收入及对市县转移支付支出编入预算，逐步将全部政府性资金纳入预算管理范围。优化财政支出结构，进一步加大对民生领域的投入。建立健全预算信息公开制度，积极、稳妥、有序地推进预算信息向社会公开。

二、严格预算执行，规范预算管理制度。严格按照省人代会审查批准的预算，积极组织各项收支的执行和实施，按照法定要求，及时下达预算，改变年底集中拨付和预算支出执行率偏低的现象，提高预算执行的严肃性和均衡性。压缩和控制一般性支出，严格控制预算追加，规范超收收入安排使用，强化预算刚性约束。进一步完善转移支付分配方式，提高一般性转移支付的比重。

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预算管理是行政事业单位财务管理工作的重要内容，必须加强对行政事业单位预算管理的研究，以克服传统预算管理体制固有的弊端，适应新形势的发展要求，促进有限的财力资源得到合理配置及有效利用，促进单位各项管理制度的健全和落实以及管理水平的不断提高。

一、行政事业单位预算管理的内容

行政事业单位预算管理是指行政事业单位根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划管理。行政事业单位应当按照规定编制年度部门预算，报同级财政部门按法定程序审核、报批。部门预算由收入预算、支出预算组成。

行政事业单位取得的各项收入（包括实物），要据实及时入账，不得隐瞒，更不得另设账户或私设“小金库”。按规定纳入财政专户或财政预算内管理的预算外资金或罚没款，要按规定实行收支两条线管理，并及时缴入国库或财政专户，不得滞留在单位坐支、挪用。

行政事业单位编制的支出预算，应当保证本部门履行基本职能所需要的人员经费和公用经费，对其他弹性支出和项目支出应当严格控制。人员支出预算的编制必须严格按照国家政策规定和标准，逐项核定，没有政策规定的项目， 不得列入预算。日常公用支出预算的编制应本着节约、从俭的原则编报。对个人和家庭的补助支出预算的编制应严格按照国家政策规定和标准，逐项核定。项目支出预算的编制应紧密结合单位当年主要职责任务、工作目标及事业发展设想，并充分考虑财政的承受能力，本着实事求是、从严从紧、区别轻重缓急、急事优先的原则按序安排支出事项。

对财政下达的预算，单位应结合工作实际制定用款计划和项目支出计划，一经确立和批复，原则上不予调整和追加。专项资金应实行项目管理，专款专用，不得虚列项目支出，不得截留、挤占、挪用、浪费、套取、转移专项资金，不得进行二次分配。单位应建立专项资金绩效考核评价制度，提高资金使用效益。

二、加强行政事业单位的预算管理工作

1.严格按照新预算法要求编制年度预算

严格按照《预算法》等法律法规的要求，以统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡为基本原则，科学编制年度综合预算。收入预算安排符合各行政事业单位自身确定的经济社会发展目标和市本级实际情况，支出预算紧紧围绕当地政府确定的工作重点，根据当年可用财力测算情况，按照“人员经费按政策、公用经费按标准、专项支出按财力”的原则确定。具体表现在：一是细化预算编制。将预算部门基本支出预算细化到经济分类科目；进一步压缩代编预算规模，提高年初预算到位率。二是预算编制报告中包括上年度预算执行、本年度预算安排、政府债务、转移支付等情况。三是按照国家全面推进预算公开的要求，除信息外，所有使用财政拨款的行政事业单位都要做好预算公开。四是预算编制工作中收入支出预算和执行财政政策情况，要自觉接受上级部门和社会的监督。

2.强化预算绩效管理理念

一是不断强化预算绩效管理理念，健全管理机制。行政事业单位应建立“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有应用”的绩效管理机制，树立“用钱必问效，无效要问责”的理念。

二是重点关注预算绩效管理评价结果应用，构建良性循环。2013年绩效再评价结果和重点评价情况已在预算编制、政策评价、支出管理等环节进行了应用，做到既做“加法”，又做“减法”。对于评价较好的项目，结合发展需要在2014年度预算安排时建议适当增加项目资金；对于评价一般的项目，不再增加预算安排，并根据实际情况调整项目。此外，将评价结果应用上升到政策评价层面，针对绩效评价反映出来的问题，进一步完善资金管理、项目管理，充分发挥评价结果的乘数效应。通过树立结果应用导向，使绩效评价不再流于形式，同时通过结果应用推进绩效管理，构建预算编制、预算执行、绩效管理、财政监督互相借力的良性循环。

3.采取积极有效的措施确保预算管理工作落到实处

进一步完善预算管理制度，细化“三公”经费预算编制，压缩“三公”经费规模，加强预算执行管理，进一步推进预算信息公开工作，让公共支出透明运行，不断提升财政管理的科学化精细化水平。首先要扩大预算公开范围，行政事业单位预算公开内容要逐步丰富和细化，应涵盖一般公共预算、基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算，实现了全口径预算管理和预算公开。其次要细化分类，要将行政事业单位预算内容全部细化公开到支出功能分类“项”级科目，并按照支出经济分类科目公开，明细反映行政事业单位支出的经济性质和具体用途。要将“三公”经费预算安排情况公开，形成“倒逼”机制，对深入贯彻落实中央“八项规定”，勤俭节约，反对铺张浪费具有重要的意义。

总之，随着部门预算制度、政府采购制度、国库集中支付制度的全面推广，行政事业单位的预算管理制度也将越来越科学、合理。行政事业单位必须加强自身管理，重视预算管理对单位的重要作用，采取积极合理的办法提高单位预算编制的质量，提高预算执行的可行性，并对预算的执行情况进行严格的监督，真正让预算管理发挥实效，更好的为社会和人民服务，促进社会主义和谐社会的发展建设，为实现伟大中国梦积聚强大的力量。

参考文献：

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一、我国政府会计确认基础现状分析

我国目前采用的政府会计制度是1997年预算会计改革后制定的，其中明确规定收付实现制为政府会计的核算基础。收付实现制对于确保政府行为的合规性是有利的，政府可以通过控制其下属单位的现金支出状况来达到控制的目的，而且具有会计核算简单、提供的会计信息易于理解、数据处理成本较低等优点。然而，社会主义市场经济的发展，政府职能的转变，政府防范和化解财政风险意识的加强，以及正在推行的部门预算、政府采购和国库集中支付制度等财政管理体制改革，都要求政府会计不仅要反映预算收支的执行情况，而且要反映政府受托管理的国家资源状况和政府自身的财务状况。现行的收付实现制虽然能体现政府当期现金的收付情况，但不利于对其受托责任进行评价，不利于准确地揭示政府的财政状况，不利于全面地评价管理者的工作绩效。政府会计确认基础改革势在必行，政府会计改革中引入权责发生制是大势所趋。

二、收付实现制下，我国现行政府会计存在的问题

(一)政府财务状况信息被扭曲

政府财政预决算信息的使用者无法了解政府行政能力方面的各种资源，政府拥有的资产和承担的负债在收付实现制报表中无从体现。现实经济中按收付实现制基础提供的政府及所属公共部门的财务信息既不披露非现金资产存量的价值、负债，也不提供服务的成本，因而难以揭示财务状况和财务绩效的全貌，财务报告可信性降低。这种会计基础所反映的会计责任狭窄，提供的财务信息不够广泛，不能满足信息使用者对资产和负债的信息要求，无法了解政府持有的资产消耗、实物交易和欠款等情况。按照这种基础所编制的财务报表所反映的受托责任比较狭窄，受托责任仅限于现金的使用，忽视了政府管理资产和负债的责任。

(二)容易形成隐形负债，不利于防范财政风险

收付实现制是以现金的实际收付作为确认当期收入和支出的依据，在这种记账基础下，政府支出只包括以现金实际支付的部分，并不能反映那些当期虽然已经发生，但尚未用现金支付的政府债务，使政府的这部分债务成为“隐形债务”。就目前来看，这类“隐形债务”主要包括政府发行的中、长期国债中尚未偿还的部分、社会保险基金支出缺口、政府为企业贷款提供担保产生的或有负债及地方政府欠发的工资等。在收付实现制基础上，政府的这些债务被“隐藏”了，政府的财务状况不能得到真实的反映，不利于政府防范和化解财政风险，对财政经济的持续、健康运行带来了隐患。而且，在一定程度上会造成相同会计期间政府的权力和责任不相匹配，有可能出现上下届政府的债务转嫁，导致各届政府权责不清，形成“我们借债，子孙还钱”和“前人栽树，后人乘凉”的不利局面，不能客观、全面地评价和考核政府绩效。

(三)与当前财务预算管理改革的要求不相适应

对政府财政信息的使用者而言，因无法全方位地把握固定资产、无形资产等政府行政能力的各种资源信息，不利于对政府部门使用公共资源的效率、效果和经济性进行正确的决策和管理；不利于政府采购、部门预算和国库集中支付等预算管理活动的落实；对政府累计形成的负债不能合理的制定偿还计划，对未来的各种或有风险也不能防患于未然。此外，其不适应性还表现在收付实现制预算反映的事项过于单一，其对政府经济事项的简单概括造成了表面上信息透明的错觉，却无从获取实质性信息。而且，收付实现制不能正确反映长期决策的成本。

(四)收益性支出和资本性支出的混淆

对资本性支出，收付实现制在现付日即作为费用核销，因而预算报表就不包括此类支出的使用价值和服务年限的信息，这种做法导致国有资产规模和数量信息失真，对这些资产的管理和监督也可能失控。同时，一定程度上也为挪用预算经费开了方便之门。

三、相对于收付实现制，权责发生制的优越性

相对于收付实现制而言，权责发生制有其相对优越性。权责发生制可以为社会公众充分提供评价政府财务状况和运营绩效的信息。在反映政府财务状况信息方面，权责发生制报告信息包括了政府运营多方面的综合数据，如资产、负债、净权益、收入、支出，对某些约定承诺也可以用报表注释的形式说明。进一步就信息的各个层面来说，权责发生制划清了收益性支出和资本性支出的界限，因而在报告日可以充分、真实地呈报所有的资产和负债项目，有利于政府资产和负债的管理。权责发生制避免了隐形负债藏而不露的问题，政府部门也难以将自身应承担的当期成本转嫁给继承者，对贷款、养老金、社会保险计划等长期承诺的揭示既有利于今后的运算制定，也在真正意义上增加了信息的透明度，并且能对未来的各种或有风险做到防患于未然。由于权责发生制核算基础对收入和费用进行配比，对成本进行核算，因而可以提供完整的具有期间可比性、并且能同外部竞争者相比较的成本信息，有利于政府部门制定竞争目标，改进政府的服务质量和效率，提高政府的竞争力。基于权责发生制提供的真实、完整的成本信息，政府部门可以对提供的产品和服务进行量化，以衡量自身的工作业绩，强化政府的受托责任。同时，权责发生制也给政府带来了一种文化的转变，使得政府官员和部门管理者对政府行为控制、业绩管理有更深的认识，更加重视政府机构的效率、效果等财务绩效管理。权责发生制还可以改变原有收付实现制下政府会计决策短期性的弊端，能提供增强财政长期支持能力的信息，优化政府的中、长期决策。

四、借鉴国外权责发生制改革的成功经验

从现有的实践看，权责发生制确实推动了对政府资源的有效管理。采用权责发生制方法，使得政府机构拥有的资源状况(如资产净值、存货等)一目了然，人们可以充分了解这些资源的状况和使用效率。为鼓励提高资产使用效率，新西兰、澳大利亚等国在对权责发生制基础信息判别的前提下，采取资本费用征收措施。也就是说，政府部门占有和购置的资产不是“免费赠品”，政府部门必须为降低费用努力，也必须及时发现和处理闲置不良资产，这样才能提高资源使用效率。基于这种思路，澳大利亚国防部在2000年出售或租出了其三个主要城市闲置不用的地产。征收资本费用的措施，也迫使新西兰教育部卖掉了几处60年代购置后就一直闲置的地产。同时，权责发生制也实实在在促进了政府的持续运营能力。由于权责发生制下的政府会计信息能全面反映政府的负债情况，包括政府过去和现在的决策所形成的债务情况，也可推算隐性负债信息，这就使得政府不得不更为谨慎地进行相关决策。比如，冰岛的养老金负债，就是借助新的权责发生制会计体系在预算中确认的。由于公务员

退休后领取的养老金与他的现行工资有关，工资的调整会对国家养老金负债产生直接影响，因此，冰岛政府对公务员工资的调整就极为谨慎。这能确保政府稳健地运营，也有利于国家经济的稳定。

事实上，OECD国家的政府会计权责发生制改革实践取得了相当大的成功，其优越性基本上压倒了局限性。一个基本的结论是：在政府会计领域采用单一的收付实现制基础有一定的局限性。应该借鉴国际经验，有选择地进行权衡取舍，循序渐进地实施相关改革。

五、循序渐进地引入权责发生制

通过对西方国家政府会计改革进程的分析，我国政府会计核算基础的改革不可能是一蹴而就的，我国目前还不具备全面推行权责发生制的条件，同时现有的收付实现制核算基础还能发挥一定的作用，因此我国政府会计核算基础的改革只能采取循序渐进的方式，在保持原有收付实现制为主的基础上，先对目前急迫需要解决的政府会计的局部领域采用权责发生制核算，然后进行全方面的准备，为进一步推行全面的权责发生制奠定基础。具体来说：

(一)政府资产类中固定资产采用权责发生制核算

国有资产权益的管理是政府财务活动的一项重要内容。政府作为会计的主体，应将政府国有资产权益的变动情况作为政府理财的一部分，对固定资产的购置成本资本化。同时，对政府及其部门运转过程中所耗费的固定资产成本通过分期提取折旧的方法予以确认和计量。但对于一些比较难以确认的政府资产，如文物资产、军事资产等，可以不纳入核算范围。具体做法是：可增设“累计折旧”、“固定资产净值”科目，每年按应计提折旧额贷记“累计折旧”核算，“固定资产净值”反映固定资产原值在扣除累计折旧后的余值。对固定资产修理费等费用支出可采用待摊或预提的办法进行处理。

(二)跨期拨付业务和年终结转事项应采用权责发生制核算

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围绕上述指导思想和工作目标，全体财政干部要进一步认清当前的财政经济形势，切实履行“为国理财、为民服务”的财政工作职责，理清工作思路，落实关键举措，研究新情况，解决新问题，重点做好以下五个方面的工作，全力促进财政工作再上新台阶。

（一）坚持以财源建设为中心，确保完成财政收入目标任务。加强财源建设，支持创建国家级开发区，加快推进企业发展。狠抓收入征管，进一步加强个别税种的清理清查，扎实推进依法治税。强化收入质量考核，完善市镇（区）财政管理体制，充分调动各镇、各部门发展经济、组织收入的积极性、责任感和紧迫感。

（二）坚持以统筹兼顾为根本，确保各项重点支出需要。进一步优化支出结构，严格控制和压缩一般性支出，集中有限的财力用在发展经济和改善民生上。支持加快发展与转变方式齐头并进，支持“三重一大”项目和“五城”建设，重点保障事关全市经济社会发展全局的重点支出需要。继续加大对社会保障的投入，大力推进民生幸福工程。不断加大教育科技、医疗卫生、农业环保等方面投入，推进各项社会事业协调发展。

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我国现行的财政总预算会计执行的是1998年实施的财政总预算会计制度。这种制度体系在过去的十几年里,基本满足和适应我国财政总预算会计核算的需要。但随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善,现行以收付实现制为基础的会计核算体系已无法真实、全面地反映和披露会计信息,也不利于与国际会计惯例接轨,因此,改收付实现制为权责发生制是财政总预算会计核算基础的现实选择。

一、收付实现制导致核算内容不够全面深入

(一)资产方面

现行的财政总预算会计仅仅对银行存款等流动资产进行核算,大量财政资金形成的固定资产没有纳入核算范围。由于财政总预算会计采用收付实现制为核算基础,财政资金在支付时就被作为当年财政支出列支了。因此,财政总预算会计无法反映财政资金支出形成的资产存量和增量的信息。

(二)负债方面

在财政总预算会计中,政府欠发工资、社会保险基金缺口、政府发行的中、长期国债等信息在现行财政总预算会计报表体系下不能表现出来。而且,许多地方政府通过行政命令或以城建公司名义举借的资金,实际上已经形成了政府债务,但在财政总预算会计体系中不能够及时完整地反映,因此不利于反映财政潜在的风险。现行财政总预算负债的会计科目有4个:“暂存款”、“与上级往来”、“借入款”、“借入财政周转金”。前两个反映财政与其他部门或财政间的往来,不属于通常探讨的财政负债的范围。“借入款”反映财政向社会举借的债务,属于直接显性负债。实际上,地方政府债务问题已经成为不争事实。各级地方政府通过向商业银行贷款或各类以公司基金的名义借钱、债券等途径筹集资金,由财政提供担保,这些负债都没有如实反映在预算会计报表中。披露的财政负债规模远低于实际存在的规模,政府偿付债务能力和承担负债的压力被低估。

二、引入权责发生制的优点

(一)可以提供政府资产的全面信息,有利于加强对国有资产的管理和监督

权责发生制基础应用于财政总预算会计上,可以较好地区分经常性支出和资本性支出,有效避免资产一旦购置或建造完就脱离公众的监督视野,提供关于政府资产的全面信息,有利于加强对国有资产的监督管理。同时可以解决长期存在的政府不计算成本,以及因不计提折旧等费用而造成成本不真实问题,能全面、准确地反映政府所拥有的经济资源价值及其使用状况和利用效果,有利于对所拥有资产的持续管理。

(二)适应部门预算改革的需要

财政总预算会计一个很重要的目的是能够为政府编制预算提供有用信息,因此财政总预算会计与政府预算管理的协调是推行会计核算基础改革应考虑的重要方面。我国预算编制正用“零基法”取代过去的“基数法”。基数预算使得公共预算很难进行资源的再分配,从而降低了资产的配置效率。在部门预算改革中,零基预算被视为一种最佳的预算编制模式,它主要根据各部门职责、占用的经济资源、人员配备等客观因素来确定资金使用额度,预算基数不再理所当然地成为下一个预算年度进行预算决策的基础,这一变化要求财政总预算会计采用权责发生制,这样才能保证预算信息和会计信息的一致性,加强对预算执行情况的比较和控制,促进政府的绩效管理。

(三)全面反映政府债务

权责发生制可以提供收入支出方面更全面、准确的信息,能够对政府的资产、负债进行全面反映,还可以使管理者清楚地了解财政成本以及其在时空上的变化。例如可以对目前已发生的负债,将来才产生支出的项目,如直接贷款、贷款担保等进行成本核算;能揭示社会保险等政府长期承诺形成的负债,避免了收付实现制下“隐性负债”藏而不露的问题,便于政府加强负债管理,有利于政府实施稳健的财政政策,提高其防范财务风险的能力。

三、逐渐式地引入权责发生制

权责发生制是未来财政总预算会计核算基础的必然趋势。虽然20世纪80年代兴起的新公共管理运动已使越来越多的国家实行了权责发生制下的政府会计改革,但我们仍应保持清醒的头脑,不可盲目的“一步到位”。目前我国政府可以在参照其他国家方式的基础上,采用逐渐式的方式引入权责发生制。

首先,对于预算收支及结余这类基本业务,按收付实现制核算,以全面客观反映和监督预算执行情况。其次,对与揭示和防范风险相关的项目进行权责发生制核算和披露。除国内外借款和发行债券此类直接显性债务外,还要对直接隐形债务和或有债务做到较为准确的确认、计量和披露。再次,对部分项目采用收付实现制和权责发生制双基础制。对于资本性支出项目,应当一方面按收付实现制确认为预算支出,另一方面应当按权责发生制确认为政府产权、债券增加;对于出售长期资产取得收入的项目,应一方面按收付实现制确认为预算收入,另一方面应当按权责发生制确认为政府产权、债券减少;对于借入或归还外债的项目,一方面应当按收付实现制确认为债务收入或债务支出,另一方面应当按权责发生制确认为应付债务的增加或减少,以全面反映政府债务的形成及变动等等。

在我国,随着社会主义市场经济体制的完善和公共财政框架的构建,部门预算、政府采购制度等改革不断深入,引入权责发生制对我国财政总预算会计,对于推动我国公共财政体制的健康发展,提高政府工作绩效将具有举足轻重的作用。

参考文献:

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（二）做好重点群体就业。坚持把高校毕业生就业放在首位，继续实施“三支一扶”和基层公益性岗位计划，落实企业吸纳高校毕业生补贴政策，引导高校毕业生面向基层一线就业。加强离校未就业高校毕业生实名制管理服务，继续开展高校毕业生就业见习工作。深化开展“春风行动”等各类公共就业服务专项行动。加强农村转移劳动力工作，推动农村劳动力就地就近就业、返乡创业和有序市民化。完善城乡就业援助制度，实施分类帮扶，解决好就业困难人员、零就业家庭就业问题。继续做好退役军人等特殊群体就业创业工作。

（三）推进创业带动就业。落实创业扶持资金管理办法，提高创业扶持资金的有效使用率，鼓励民营企业吸纳就业。充分发挥创业指导中心作用，规范创业服务标准，加强创业信息服务，打造特色创业品牌。加大小额担保贷款扶持创业工作力度，加强发放对象的审核，继续推行“整贷直发”模式。大力扶持高校毕业生、退役军人和农民工返乡创业工作。做好省级创业型城市考核评估的相关工作，并逐步开展创建创业型县（区）活动。继续开展创业培训工作。

（四）加强职业培训工作。健全面向全体劳动者的职业培训制度，完善城乡统一的职业培训政策。以促进就业为重点，扎实推进就业技能培训民生工程，调整就业技能培训工种目录和补贴标准，推行“直补企业、直补个人”的培训补贴办法；以稳定就业为重点，围绕现代服务业和经济园区，大力开展企业职工岗位技能提升培训。全面使用职业培训信息管理系统，提升信息化管理水平。全年组织就业技能培训1000人，企业职工岗位技能提升培训600人。

（五）完善就业服务体系。加快人力资源服务业发展，鼓励社会资本投资人力资源服务领域，健全人力资源市场监管体系，推进市场中介机构诚信体系建设。加强公共就业服务体系建设，进一步加大基层公共就业服务机构的投入力度，开展公共就业服务绩效管理和标准化建设试点。进一步加强公共就业和人才服务网络等信息化建设，完善失业监测预警制度，逐步建立农村劳动力资源基本信息库，运用人事软件提供人才服务。完善就业服务工作，帮助主导产业、园区企业及重点企业解决用工问题。

二、以城乡统筹发展为重点，努力完善社会保障体系。

（六）完善保险制度。落实国家城乡养老保险制度衔接、遗属待遇和病残津贴等政策，按照省、市政策，稳妥做好老农保、村干部养老保险过渡到城乡居民社会养老保险的衔接工作。巩固养老保险市级统筹成果，稳步推进基本医疗、工伤、失业、生育保险市级统筹。开展城乡居民基本医疗保险制度的整合和大病保险工作。完善工伤保险奖惩机制，做好工伤保险浮动费率实施工作，开展工伤认定、工伤康复和工伤预防工作。进一步完善企业年金制度，指导开展企业年金工作。

（七）扩大覆盖范围。巩固城乡居民社会养老保险制度全覆盖成果，引导适龄居民积极参（续）保缴费。以高风险行业和事业单位为重点，不断扩大工伤保险覆盖面，事业单位基本实现应保尽保。生育保险实施范围扩大到各类用人单位。全年城镇基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险参保人数分别达到1.96万人、3.81万人、0.7万人、1万人和0.79万人；城乡居民社会养老保险参保人数达到9.86万人，被征地农民养老保险参保率保持在95%以上。

（八）提高待遇水平。严格执行企业职工退休和特殊工种提前退休政策，做好企业退休人员基本养老金、城乡居民社会养老保险基础养老金调整工作。按照省、市要求，提高城镇居民医保财政补助标准，稳步提高医保政策范围内住院费用报销比例，完善城镇居民医保门诊统筹。进一步提高工伤、失业和生育保险待遇水平，及时足额支付各项社会保险待遇。

（九）强化基金监管。配合全市开展城乡居民社会养老保险基金管理使用情况检查，继续跟踪督促整改。积极推进医疗保险总额预算管理，探索医疗保险付费方式改革，严格医疗费用审核结算。完善社保基金内部控制、监督检查制度，认真执行要情报告制度，大力推进非现场监督，按照要求实施社保基金监管软件联网应用工作。做好各项社会保险基金预、决算工作。

（十）提升经办能力。进一步加强人力资源社会保障综合服务大厅和城乡居民养老保险服务大厅建设，规范和优化社会保险管理服务流程，推进标准化管理，建立更加便民快捷的服务体系。做好市内异地就医医疗费用即时结算网络应用和省内外异地住院就医费用即时结算工作。落实社会保险关系市内转移接续办法，提高社会保险关系转移信息系统应用水平。继续开展经办机构“基础管理提升年”活动。企业退休人员社区管理服务率保持在85%以上。

三、以“两高”队伍建设为重点，统筹做好政府人才工作。

（十一）着力推进高层次专业技术人才队伍建设。贯彻落实专业技术人才队伍建设中长期规划，重点实施专业技术人才知识更新工程和高端领军人才培养工程。围绕我县经济社会发展需求，加大特色专业技术人才和创新型科技人才培养力度。配合做好专家服务基层工作，推进继续教育基地建设。规范职称评审和资格考试工作，完善专业技术职务聘任制度。

（十二）着力加强高技能人才队伍建设。贯彻落实高技能人才队伍建设中长期规划，深入推进高技能人才培养工程。实施技师培养带动工程。加强职业技能鉴定基层平台建设，完善技能人才多元评价体系，进一步推进职业资格证书制度。加强技工学校基础能力建设。全年培养技师15人，培训高级工100人，组织职业技能鉴定1500人。

（十三）着力加大引智工作力度。加大引智项目申报执行和引智成果示范推广力度，提升引智工作效益。积极组织实施2013年海外赤子为国服务行动计划活动。重点实施好2013年“茶树上联苯菊酯类农药防治替代技术研究”和“国外优良牧草引种驯化关键技术”2个引智项目。继续抓好省第四批千村引智示范项目——药谷金银花专业合作社金银花GAP种植与精深加工技术推广跟踪考核工作。

（十四）着力营造人才发展良好环境。充分发挥政府人才综合管理部门的职能作用，健全人才工作协调机制，加快形成统筹推进政府各项人才工作的整体合力，推动人才工作创新。

四、以科学规范有序为重点，深入推进人事制度改革。

（十五）加强公务员队伍建设。组织实施2013年全县公务员考录工作，继续开展公开遴选工作。加大“四类培训”、对口培训和依法行政培训力度，强化公务员职业道德建设。健全公务员考核激励机制，加强表彰奖励工作的规范管理和监督，深入开展做人民满意的公务员活动。强化公务员监督约束机制，规范参照公务员法管理工作。推进公务员管理信息系统建设。

（十六）深化人事制度改革。参与做好事业单位分类改革和县级公立医院改革工作。进一步完善事业单位岗位设置聘后管理工作，规范聘用合同管理。做好事业单位专业技术三、四级岗位人选核准工作。认真组织事业单位公开招聘，强化监督指导。稳步推进工资制度改革，进一步做好规范公务员津贴补贴工作，全面实施事业单位绩效工资制度。全面落实安置任务，改进自主择业干部管理服务，切实做好部分企业干部解困和稳定工作。

五、以完善工作机制为重点，合力构建和谐劳动关系。

（十七）健全劳动关系协调机制。组织开展“和谐劳动关系创建年”活动，深入推进创建活动向乡镇、街道及社区延伸。加强修订后的《劳动合同法》宣传贯彻工作，开展规范劳务派遣用工专项行动，规范企业裁员行为。继续推行劳动用工备案制度，进一步提高劳动合同签订率，企业劳动合同签订率达到97%以上，企业集体合同覆盖率达到60%以上。加强对企业实行特殊工时制度的管理，推动带薪休假、高温劳动保护和女职工劳动保护法规政策的落实。加强协调劳动关系三方机制建设。

（十八）建立劳动薪酬增长机制。做好企业工资分配指导调控工作，人力资源市场工资指导价位，完善行业人工成本信息指导制度，加快建立企业薪酬调查和信息制度。适时调整最低工资标准，继续推进企业工资集体协商，推动建立工资正常增长机制。

（十九）推进劳动争议调解仲裁。积极推进企业劳动争议预防调解工作，在部分非公有制企业开展示范。加快推进乡镇街道和事业单位调解组织建设。加强调解仲裁队伍专业化建设。加大案件处理力度，仲裁结案率达到92%以上。

（二十）强化劳动保障监察执法。全面推进劳动保障监察“两网化”管理，“两网化”覆盖率达到70%。组织开展清理整顿人力资源市场秩序、农民工工资支付等专项执法活动。加大对用人单位拖欠工资、不签订劳动合同、违法超时加班、非法用工等突出违法行为的打击力度，及时查处重大违法案件。开展“诚信用工、诚实劳动”活动，推进劳动保障守法诚信建设。加强劳动保障监察机构标准化、人员专业化、执法规范化建设，提高监察执法效能。劳动监察举报投诉结案率达到97%以上。

（二十一）扎实做好农民工工作。以新型城镇化建设为契机，以农民工市民化为方向，进一步完善农民工工作政策措施，做好城乡一体的农民工就业、培训、维权等工作，切实保障农民工工资支付，推进农民工享受基本公共服务均等化。积极实施家庭服务业培训工程，大力推进家庭服务业规范化、职业化建设。

六、以基层基础建设为重点，努力提升公共服务能力。

（二十二）加强人社工作调查研究。进一步健全领导干部带头深入基层调研和专题业务调研工作机制，局领导全年深入基层调研时间不少于20天。开展重大问题调研，围绕中心工作，加强对全局性、制度性政策问题开展调查研究，促进调研成果转化。深入研究经济形势、社会风险等因素对人力资源社会保障工作的影响，提高调查研究服务决策的科学性、时效性和针对性。

（二十三）推进公共服务平台建设。落实人力资源社会保障公共服务体系建设指导意见，加强基层公共服务平台设施建设和人员业务培训，提升乡镇（社区）、村人力资源社会保障事务所（站）管理服务水平。继续深入开展“创文明服务窗口、争当岗位标兵”活动，加强科室、经办机构服务能力建设。启动金保工程二期建设，推进加载金融功能的社会保障卡建设，年内全县持卡人数达到3.72万人。继续实施人事考试信息化建设五年规划，加强人事考试安全体系建设，做好公务员录用、事业单位招聘、专业技术（职业）资格等各类考试服务和安全工作。