市域社会治理规划范文

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文物社会价值要得到实现，前提条件是交换，其和商品价值的实现相同，只不过商品价值的交换以等价物、货币为中介，而文物价值的交换则是非物质交换，属于精神的范畴，其本质上属于文化的交换。文物社会价值中蕴藏着丰富的文化基因，这需要主体不断去研究、去挖掘，另一方面，文物社会价值即文化内涵会以精神的形式转移到主体思想中，此时文物社会价值的量在文物客体之外就得以增加，推动着人类社会的进步。

博物馆文物社会价值的实现可经历三个阶段，首先是以专业人员为价值主体进行文物价值的研究，为主客体之间价值交换的实现提供基础条件；其次是博物馆开展文物保护和管理工作，对文物社会价值进行展示和提升，吸引更多受众参与文物社会价值的交换；再次就是文化受众比如参观者、游客等作为价值主体主动或在专业人员引导下认知文物社会价值，从文物的参观实践中和对周围活动的参与中得到精神陶冶，提升自身对我国传统文化的了解程度。在文物社会价值实现的过程中，博物馆文物工作者与客体的交换面越广、交换程度越深，文物价值实现的就会越充分、越彻底。

社会教育是博物馆的主要任务之一，而文物作为博物馆文化中具有透鲜明特色的精神产品，直接承担着教育功能，我们必须紧紧把握社会形势发展，积极创新，努力创造艺术性、观赏性、趣味性、教育性相结合的形式多样化的展览，或是通过馆校共建提高国民对文物价值认识，延伸博物馆教育内容，将博物馆的“博”真正体现出来。博物馆文物的社会价值还体现在经济效益和社会效益的统一，所以，我们要处理好文物保护和文物旅游的关系，正确认识两者的统一性，可与旅游企业合作，将精品文物或资料作为旅游产品制作的科学依据，让人们通过旅游获得教育、陶冶情操、提高认识，最终促进博物馆文化和旅游文化的共同发展，实现社会效益和经济效益双收。

2.博物馆文物保护规划策略分析

2.1重视研究和保护文物的社会、情感价值

博物馆文物社会价值的主体是文物工作者和文化受众，这些主体需要在与文物客体的交换中撷取精神力量，而由于文物社会价值没有精确的量化标准，所以主体职业、文化程度、生活阅历不同，所实现的文物社会价值、文化价值、情感价值的质量、内容也会有所不同。在博物馆文物保护规划中，我们有必要重视对文物社会、情感价值的研究和保护，通过不同方式比如展览、宣传等引导文物价值朝着正确方向发展，在不损害其他价值的同时尽量保留并延续文物社会、情感价值所需的设施及场所，比如壁画、塑像等。另外，博物馆应鼓励与建筑性遗产相关的宗教活动、文化活动比如祭祀、描绘等对文物的再利用，在保护文物的前提下将文物社会价值和情感价值最大限度发挥出来。

2.2根据文物自身特点进行分库分级管理

科学的管理是做好文物保护工作的重要条件，博物馆在进行文物保护规划和管理的过程中，应根据文物特点进行分库分级管理，确保账目清晰、鉴定准确、保管妥善。这主要是因为博物馆中具有较大的馆藏数量，受到各种因素特别是人为因素的影响，文物难免会出现损伤，只有建立一套健全的规章制度和完善的科学管理步骤，严格按照文物接收、鉴定、登录、分类、编目、定级、建档、入库、排架、提用、注销和统计等程序进行管理，才能使文物保护工作有秩序的开展。当然，在这样一个网络时代，信息化管理是不可少的，我们应加大相关管理人才的培养力度，充分发挥文物保护管理信息化系统的功能作用，利用信息技术对文物进行科学管理。

2.3处理好基础建设和文物保护的关系

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附件：关于收缴实心粘土砖“限制使用费”的管理办法

第一条：为了限制使用实心粘土砖，加快墙体材料革新的步伐，根据北京市人民政府转发《国务院关于加快墙体材料革新和推广节能建筑意见》文件的通知（京政发〔1993〕4号文，以下简称“通知”），制定本办法。

第二条：各设计、施工和建设单位，要优先采用新型墙体材料和推广建筑节能新技术，精心设计、精心施工，促进建筑业的技术进步。

第三条：凡在本市行政区域内新建、扩建和翻建的工业与民用建筑工程，在目前情况下，除内、外墙不使用实心粘土砖的现浇、预制钢筋砼结构外，其它结构建筑工程，均由建设单位依照“通知”和本办法缴纳实心粘土砖“限制使用费”。

第四条：收缴的实心粘土砖“限制使用费”作为市财政建筑节能与墙体材料革新专项基金（以下简称“基金”），在建设银行设“基金”专户。

第五条：建设单位所缴纳的“限制使用费”，纳入工程投资概算内。这项基金不得做为设计、施工取费和其它纳税的基数。

第六条：缴纳标准，按每平方米建筑计算：

工业生产性建筑按单项工程每平方米建筑缴纳六元；

民用建筑按单项工程每平方米建筑缴纳九元。

第七条：建设单位在向规划部门申请“建设工程规划许可证”时同时交纳。

1.由市建筑节能与墙体材料革新领导小组办公室（以下简称市节能墙改办）委托规划部门设专人负责收缴。使用专用收款凭证（一式三联）。

2.规划部门凭建设单位的已收缴款凭证，办理发放“建设工程规划许可证”。

3.规划部门将每日收款全额送存建设银行设立的“基金”专户。

第八条：市财政局委托建设银行设立建筑节能与墙体材料革新“基金”专户，作为专项“基金”收支核算总帐户。

建行经办行于每月10日前将上月收缴、支出“基金”情况书面报告市节能墙改办。

第九条：对已缴纳实心粘土砖“限制使用费”的工程栋号，经变更设计，施工采用了新型墙体材料（除实心粘土砖外，均视为新型墙体材料），结构工程完成后，建设单位持设计、施工单位出具的证明及原专用已收款凭证，向市节能墙改办申报，经核实后，进行返还。

1.返还标准：按该工程已缴实心粘土砖“限制使用费”数额，只外墙未使用者返还40％；只内墙未使用者返还50％；内、外墙均未使用实心粘土砖者返还90％。

2.依据返还数额，由市节能墙改办开具专用返还单，由建设银行“基金”专户支付、返还建设单位，作为降低工程投资。

第十条：“基金”的使用，实行有偿和无偿使用。除必须保证第九条规定的返还外，主要用于建筑节能与墙体材料革新的科研、试验、制订规范、标准和新技术、新产品开发、推广应用、奖励、重点新型墙体材料发展项目的银行贷款利息补助及有关管理费用等。具体使用手续实行预算方式管理。

1.由项目的主承办单位提出，经主管部门批准的项目预算，对其中需要由“基金”支付的数额，向市节能墙改办提交书面申请（附项目文件一份）。

2.市节能墙改办经审核提出意见，报领导小组审批。

3.市节能墙改办根据领导小组批准的项目和金额办理批准使用“基金”通知单。由建行经办行“基金”专户支付。

4.已批准使用“基金”的项目完成后，主承办单位要向市节能墙改办报告结果。

第十一条：市节能墙改办，设专职机构负责组织“基金”的收缴、存储、使用等综合管理工作。并向领导小组会议报告年度执行情况。

第十二条：本项“基金”是推进全市建筑节能与墙体材料革新的专项资金，任何单位或个人不得挪用。市财政局、审计局、建设银行要对“基金”的收缴、使用、返还等进行监督、检查。

第十三条：对不按本规定缴纳实心粘土砖“限制使用费”的建筑工程和拒不执行市建委、首规委（90）京建材字第269号《关于在围墙建筑中禁用粘土实心砖的通知》的围墙工程，规划部门不发放“建设工程规划许可证”，建委不批开工证，银行不予拨（贷）建设工程款。擅自开工者，市有关主管部门按违章施工处理。

对收缴、返还、使用管理工作中违犯规定，弄虚作假，截留挪用、贪污受贿者由市有关主管部门查处，触犯刑律者，送司法机关处理。

第十四条：对积极采用新材料、新技术进行墙体材料革新、推广节能建筑成绩突出的单位、个人进行表彰、奖励；对推广量大和具有重大意义的科研成果项目实行重奖。

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20 世纪末，伴随着经济全球化和新的劳动分工在世界范围蔓延，区域一体化成为全球发展的趋势。“新区域主义”（New regionalism，NR）在这样的历史背景下应运而生，成为西方学者分析、解决当前区域问题的重要框架。目前我国正处在城市化高速发展阶段，一些城市发展已经初步形成区域化发展模式，如长三角、珠三角、京津冀地区。在区域一体化大潮下，通过借鉴“新区域主义”的理论实践经验，实现区域内经济、社会、环境协调发展具有重要的现实意义。

1 新区域主义理论概述

1.1 区域主义的发展及新区域主义理论溯源

区域主义（Regionalism）是伴随着欧美城市工业化迅速发展和城市问题日益恶化而、产生的，其理论及实践在 100 多年的发展中几经兴衰，由最初的政府、经济构建手段逐渐向空间结构、经济发展、权利结构、社会动力机制、区域治理模式、社会凝聚力等更宽泛的领域展开。在全球一体化的大背景下，区域主义逐渐形成了“外向型、兼容型、复合型”等新特点，为区别于此前的区域主义，学者们称之为“新区域主义”

1.2 新区域主义的核心内容

新区域主义以区域及其功能、区域化、区域治理及区域规划等为研究课题，新区域主义的核心内容可以概括为以下四点：

1.2.1多种含义的区域空间

从功能角度看，区域有多种物质性和功能性定义，从二维的平面地域逐渐扩展到广义的空间概念并具有某个或多个特定的社会、政治、经济、社会功能。从尺度角度看，区域的范围包括了全球-国家-区域-次区域-市镇多个层次。从组成因素角度看，区域是以一定的地理界线为基础们根据某个或者多个特定的经济、社会、政治关系方面的多种因素进行构建；是协调社会经济生活的最先进形式和竞争优势的重要来源；是经济、文化、政治组织的回归。

1.2.2多层治理的决策方式

在治理理论和网络理论的指导下，新区域主义突破了旧区域主义自上而下、依靠传统力量均衡维持区域秩序的观点，提倡一种多层治理的决策方式。“多层”是指不同层级权力组织，包括各级政府组织及各类非政府组织参与其中，并且其相互关系不再是一种垂直的命令与服从关系，而是平等与协商关系。“治理”是指从单一的政府行为转变为多元公共治理行为，这意味着政府不再是决策过程中的惟一主角，各种非政府利益群体在决策过程中的力量和作用得到了大大的增强。

1.2.3多方参与的协调合作机制

新区域主义的多元参与者及多层决策方式决定了多边谈判制度和协作治理理念在该理论中的重要性。地方层面的行政辖区、政府机构、营利组织及非营利组织之间存在的普遍相互依赖关系已经为人们广泛认识，这就意味着一个城市的发展和管理不可避免地将临近或相关城市作为决策考虑因素之一。新区域主义积极倡导区域或次区域的整体观念和合作观念。鼓励多元化的区域决策参与者，不断培养强烈的区域集体认同和组织认同，通过不同形式、功能的协调合作机制消除分裂隔阂，加快区域一体化。

1.2.4多重价值目标的综合平衡

新区域主义的发展是为了应对全球化和资源危机大背景下城市发展面临的竞争与挑战。在对产业集群、区域分工、全球价值链等经济发展和竞争能力分析的同时，新区域主义更倾向调和“经济效率、社会公平、环境友好、文化融合”等多重价值目标，强调经济与社会、文化、环境等因素密不可分。并形成了更加均衡的、可持续的综合协调的区域发展观。

1.3 新区域主义与旧区域主义的差别

新区域主义明显区别于旧区域主义的差异主要体现在以下四点：

1.3.1 区域治理方式。旧区域主义采用的是自上而下政府对次级政府及非政府组织的管理，而新区域则引入治理的结构体系，提倡各层政府与非政府组织之间以“协助、联合、网络、伙伴关系”共同实现区域治理，避免了复杂的科层结构及其弊端。

1.3.2 区域成员行为。旧区域主义下，区域成员由于科层制的限制，其行为大多是被动地完成相应的责任和义务，而新区域主义下，各个成员在一直的利益引导下，相互信任充分协调，主动实现分工与合作。

1.3.3 区域对外开发程度。旧区域主义十分重视区域范围的界定，侧重区域内合作而对外却有较强的封闭性。而新区域主义在进一步加深区域内经济、政治、社会、文化及制度等多方面合作的同时，关注开放视野下更全面、更多元、更深层次的区域间合作。

1.3.4 区域化内容。旧区域主义对区域化前提要求（包括地理位置临近，文化传统相似）苛刻，实质内容少，一些限制隔阂并没有消除。而新区域主义区域化前提要求相对较少，并注意实现在经济、社会、文化等多方面的丰富协作，使得区域化、反区域化得到更全面的发展。

2 新区域主义对我国区域发展的指导意义

2.1 发展目标

目前，我国的区域规划偏重于区域产业发展、空间结构、基础设施布局等方面，而对生态环境、社会进步、文化保护以及居民生活质量的重视程度还有所欠缺，区域成员相互合作也相应较少或者流于表面，这一现象是规划目标偏经济性物质性所致。新区域主义强调经济与社会、文化、环境等因素密不可分，调和“经济效率、社会公平、环境友好、文化融合”等多重价值的发展目标，以及更加均衡的、可持续的综合协调的区域发展观，促使我们反思当前多数区域规划的发展目标。为此，需要借鉴区域生态学、区域经济学、区域社会学以及可持续发展等相关学科的研究成果，尽快建立我国现阶段适度的区域协调发展目标评价体系、指标控制体系，并且加强发展阶段、发展时序、动力机制的研究。同时，给予“弱势政府”在区域发展中更多的机遇和优惠，促使区域内部更加均衡地发展也应该成为未来区域发展的目标之一。

2.2 政策支撑体系

在我国，政府作为规划编制实施的主体，其治理方式和决策方法都会对规划本身产生巨大的影响。在区域规划中，由于规划对象跨越多个行政区，建立高效有力的政策支撑体系成为区域规划的难点和创新点。能否突破政府自上而下的管理方式，形成一种基于相互利益而形成的包括各级政府、非政府组织在内的、面向整个区域的、更加开放灵活的治理体系，为更好地实现区域多元均衡的发展目标提供坚实的政策基础成为规划制定过程中体制改革和制度创新亟待研究的议题。

作者简介：韩源 1989年10月 性别男 民族 汉 籍贯 江苏扬州 学历 本科在读 从事工作 学生

参考文献

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引 言

红河哈尼族彝族自治州位于云南省东南部，是一个边疆、山区、民族、贫困四位一体构成的少数民族自治州，辖区内13个县（市），总人口441.2万人，其中农业人口349.8万人。境内以哈尼、彝族为主，汉、苗、壮、瑶、回、傣、拉祜等10多种民族，少数民族占总人口的55.46%。生产总值514.7亿元，其中农林牧渔业149.55亿元，粮食总产133.73万吨，人均纯收入3023元。据2004年省水科所遥感调查，全州总面积32181.12km2，其中水土流失面积13344.31km2，占总面积的41.47%，高于全国38%和全省35.04%的比率。全州土壤侵蚀模数1376t/km2·a，侵蚀量4428万t，侵蚀深1.02mm。严重的水土流失，已制约着全州国民经济的发展和生态环境的可持续发展。为此，在西部大开发和拉动内需的前提下，我州开展了实行山、水、田、林、路综合治理的小流域专项治理，至2009年全州累计治理水土流失面积4732.47km2，生态修复面积1844.63km2；完成小流域综合治理项目36个。然而大部分小流域属于自给自足的小流域商品经济，其生产力发展水平较低，其流域内产品交换主要限于本地区域内，不具有市场商品性或市场含量低，它虽然可以解决温饱，但难于达到小康水平，更谈不上建设社会主义新农村；条件稍好的小流域，在没有形成区域化经济的强大后盾支柱前提下，产品单一、无市场规模，仍然缺乏市场竞争力。因此，为促进我州社会主义新农村的建设步伐，实现小流域经济与全州区域整体经济的协调统一，形成独特的水土保持新型产业，必须尽快由小流域的小商品经济状态向市场规模化经济状态过渡，是当前小流域治理过程中亟待解决的问题。

1 根据区域整体经济发展方向，拓宽小流域治理规划的思路

开展小流域综合治理规划，确定其规划的方向是小流域经济发展的基础，也是综合治理与开发利用相协调的关键。目前的小流域规划是以小流域为独立单元，根据该流域的自然条件和社会经济状况，安排农、林、牧各业用地位置、比例、面积大小，并配置治理措施。这种规划从治水和防护角度看是合理的，但从区域内的社会经济发展规划、建设社会主义新农村和市场经济要求看，就不大合理，甚至不合理，其根本原因是忽视自然集水系统与社会经济系统的联系，忽视综合治理与开发利用的关系，造成在治理中广大群众积极性不高、参与性不强、治理效果低等现象，且小流域经济效益不受流域的区域限制，在经济和资源的开发上，小流域与周围地区具有密不可分的联系，孤立对每条小流域治理，就会阻碍小流域经济的发展，因此，仅以小流域为独立单元所作的规划无法满足小流域经济发展的需要。所以小流域治理的目的不仅仅是防护和治理，更重要的是结合区域内社会经济发展的中长期规划，进行水土资源的综合治理和开发利用，在保障生态效益和社会效益的前提下，极大地提高小流域经济效益。具体工作程序及内容如下：

1.1 以区域总体规划为对象，统筹小流域治理方向

通过拓宽小流域治理规划的思路后，就必须以小流域所属的大、中型流域为规划单元对象，结合当地政府的社会经济中长期发展规划，全面分析整个流域系统内的自然条件、自然资源和市场需求情况等制定区域水土保持总体规划，指导全区小流域治理规划布设，并为每个小流域综合治理提供科学的理论基础和依据，明确其措施布置的目标和方向，使小流域经济与当地政府的区域经济发展相协调和统一。其根本原因在于：（1）能协调配置小流域内外的社会资源和自然资源，实现大区域的整体优化；（2）能实行连片小流域规模顺序化治理，形成独具特色的水土保持生产基地；（3）便于组织区域内实施种、养、加工等相互促进和配套的项目，构成产品开发系列化，逐步形成以综合开发利用水土资源为龙头的“上连市场，下连基地”的新局面；（4）便于在区域内建立良好的综合服务机制，构成产、供、销一体化的总体性经营格局。

1.2 以区域总体规划为指导 明确小流域治理措施配置原则

在区域水土保持总体规划的基础上，以小流域为单元配置治理措施：（1）在措施总体布局上，要满足总体平面布局规划和当地社会经济的发展规划要求，并根据其自然资源状况、条件和开发利用方向，以治理水土流失为基础，极大提高经济效益和社会效益为目标，合理安排小流域综合治理的几项措施的比例和规模；（2）在总体规划的指导和要求下，合理布局小流域的植物措施，如要求重点是水源保护区和治理区的，在措施布置上必须是大力营造水源涵养林和水土保持林；如要求重点发展干、鲜果品的则在措施布设上，在防治水土流失的前提下，以种植经济果木林为主；如要求发展速生丰产用材林，在措施配套布置上就以大力营造用材林为主；（3）要根据该流域的自然特点，布设具有较强抗御自然灾害的防护措施，在规划中真正体现出以治理保开发，以开发促治理的目的。

1.3 选择适宜的种植方案，提高抵御市场风险能力

小流域的治理措施布局上，总体上遵循区域社会经济发展规划和水土保持总体规划，遵循工程措施为辅，植物措施为主的原则，选择适宜的种植方案，有效增强抵御市场风险的能力，才能保障流域经济的持续发展。但是由于种植方案直接影响养殖、加工项目的确定和经济效益的高低，因此，在植物措施配置上，以市场为导向充分利用土地，保证种植结构在市场多变的情况下能处于相对稳定的状态，慎重选择适宜的种植方案，即特性种植方案、立体种植方案及特色种植方案，并同时给予满足其发挥最大效益的配水工程。即：在产品杂乱、分散、无竞争能力的地区选择特性种植方案，可以形成一定的产品规模，从而提高产品的市场竞争能力，并逐 步形成支柱性产业；在区位优势较好的地区选择立体种植方案，可以降低市场风险，实现产品的市场互补性，保证流域经济的发展；在市场条件好、产品多和竞争力强的地区选择特色种植方案，可保证产品富有市场竞争力，竞争包括品种竞争、产品品质竞争和价格竞争，在竞争中求生存、求发展，必须发展独具特色的名、优、特产品，才能有效抵御市场风险。

2 实施连片小流域治理，形成大样板、大示范的生产基地

目前，红河地区的小流域治理方式多属于以各个小流域为单元，且各个小流域之间相对分散、治理规模小，流域内没有形成治理后的支柱产业，而且经济管理上庞杂分散、粗放，不能充分发挥专业服务和科技作用，因而小流域治理必须由分散治理向规模治理转变。按总体规划要求，必须将各个小流域集中连片规划治理，使彼此接壤的小流域形成规模治理成为大样板、大示范的生产基地，这样有利于农业技术指导、培训和预防管护，又有利于治理经费的合理使用，另外，必须打破土地由集体组织内部成员（农户）平均分包、分散使用经营的经营格局，形成以公司和大经营户为主的经营模式，在区域内容易形成产、供、销一条龙的经营局面。通过规模治理产生规模效益，即投入不变的情况下由调整经营规模而产生效益。因此，规模治理是自然经济向市场经济转化的纽带和桥梁，是市场经济发展的必然规律。如蒙自、石屏、河口、金平等县的石榴、杨梅、橡胶、龙须草、香蕉等，就是通过这种方式成为地区性的支柱性产业，成为当地财政的主要收入。当前，蒙自县计划发展规模性的100万亩（66667hm2）石榴园生产基地，石屏县已形成10万亩（6667hm2）以上的杨梅生产基地，开远逐步开展实施5万亩（3333hm2）冬桃项目，金平正在实施20万亩（13333hm2）笋、材两用林项目等等。总之，全州各县（市）正在以各种形式的土地经营模式发展支柱性产业。因此，全州的小流域治理就必须紧跟这种趋势，在全面整体规划的基础上，以市场为导向、发展流域经济为目的、治理水土流失为手段，实施跨流域的规模化和规范化治理。

3 建立小流域良性循环机制，提高市场竞争能力

在总体规划基础上开展的单个小流域综合治理，发展小流域市场经济，不仅要和区域经济联系起来，而且要根据小流域自身的立地条件、自然环境状况、社会经济条件和交通地理位置等方面联系起来，选择适宜的综合治理模式，布设科学种植方案与措施，同时还需要与农、林、牧、渔业相互密切联系起来，通过农、林、牧、渔业间及内部能量的循环互补，有机结合和科学利用，建立起小流域良性循环机制，既可降低成本、节约劳力，又能改善生态环境，大大提高经济效益。如：个旧市乍甸小流域治理正是在这种治理思路的指导下开展治理的，即：合理布设林草的种植比例，首先，大力营造牧草种植面积，发展畜牧业，其经营模式是用种植业生产的产品牧草和农产品余渣加工制成饲料，发展畜禽饲养业；再将畜禽粪便返田还地，促进种植业的发展，其次，以畜牧业为支柱性产业，利用当地自然环境条件和交通区位优势，发展经济果木林（桔柑、梨、橙子），又增加了一条创收的途径，并形成了一套农、林、牧、果等生态农业循环机制。个旧市乍甸小流域“种—养”结合互促治理模式：

4 以搞好流域产品流通为目的,建立产供销一体化经营机制

从前的治理经验告诉我们：仅从防护治理的角度出发，把土不下山，水不出沟当作小流域治理的目的，着眼于治理程度，其结果是高治理低效益，只能生产自给性初级产品。因此，要转变观念、提高认识，保持水土是手段，发展流域经济是目的，特别是发展市场经济必然是小流域治理的根本目的。忽视小流域的商品开发，忽视市场商品交换和流通，必然会制约小流域经济的发展。小流域治理的经济效益，不仅取决于它能生产多少产品，更重要的是取决于它有多少产品转化为商品被卖出去，为此，必须将治理、开发、经营、效益统一起来，建立产、供、销一体化的经营机制。除搞好市场预测，研究市场供需关系外，还需重视如下两方面的工作。

4.1 为提高流域产品增值效益,发展一定规模的产品加工业

目前，我们红河地区的小流域治理生产的产品多属初级产品，直接进入市场波动反应剧烈，缺乏必要的缓冲体系和保护机制，往往造成效益低而不稳。产品加工业是初级产品转化为附加值高的商品的重要手段，是处于初级产品与市场之间的重要环节，可为初级产品提供贮藏、加工和增强市场竞争力，属于缓冲性、保护性、增值性体系。在小流域治理开发过程中，单纯依靠提高产量、品质，只注重产前、产中技术，已不能满足人民生活奔小康的要求，产品加工业作为产后技术是小流域治理经济效益迅速增长的最具活力的生长点，因此，以小流域治理生产的产品为依托，建立加工龙头企业，形成开发系列，是小流域产品转化为市场商品的关键，加工业的发展必然推动小流域市场经济的发展。

例如2000年至2004年之间，蒙自县政府计划发展并已形成的高产、优质的10万亩（6667hm2）石榴园进入盛产期后，忽然发现每公斤不超过0.50～1.00元，甚至卖不出去，种植优质、高产的品种并不比种粮多赚钱，严重地挫伤了广大种植户的积极性，部分农户想砍树。县政府积极鼓励兴办冷藏保鲜库和纸箱厂，把一部分石榴冷藏起来进行保鲜，另一部分装箱出售。不但销入全国各地，而且出口到日本、韩国、新加坡等东南亚国家。

4.2 建立培育市场经济体系，使小流域产品直接进入流通领域

随着小流域经济的不断扩大，产品不断增多，扩大产品销售，又是亟待解决的问题。为此，可鼓励个体工商户和部分农户进入流通领域，从事农副产品购销活动，开办销售网点。通过这些不同的销售渠道和窗口，不仅把本地产品推销出去，还充分利用他们接触面广，市场信息灵通的优势，积极收集市场信息，传递给流域内的农户，促进流域产业结构的调整，能真正实现面向市场种植。如我州的河口、金平、绿春等县是云南省的橡胶、香蕉和草果大户。前几年由于渠道不畅，信息不灵，其经营情况是增产不增收，制约了当地经济的发展。后来，在当地政府的各种优惠政策的鼓励下，有近2000个体工商户和农户开始从事农副产品的购销活动，并有部分人员在外地开办销售网点，专门销售橡胶、香蕉和草果等农副产品。经过他们的大力推销， 这些农副产品打入了全国许多省市，并通过广交会和昆交会进入了国际市场。金平县就是通过这些渠道引进了广东大唐公司香蕉种植大户，从而打开了金平地区的窗口，带动其它产业的发展。

5 合理分析资源优势，全方位开发小流域资源

小流域经济发展主要依托于资源。资源是支撑第一产业初级产品持续发展的根本，因此，必须高度重视开发全方位的小流域资源。由于小流域资源治理开发是一个资金、土地、劳力、技术、信息等资源在时间和空间上重新组合的过程，必须深入研究这些资源的开发与优化配置问题。对每条小流域都要研究流域内、外资源配置状况，并根据资源余缺采取相应对策及重新组合。一般来说，经济落后地区的小流域，应充分开发利用和合理配置土地、劳力资源，或采取合作治理的方式和形式，以充足、低廉的劳动力、土地，吸引发达地区的资金、技术和人才等共同开发小流域经济，保障其流域产品占有一席之地，在市场经济中求得生存和发展。经济相对发达地区的小流域，必须充分利用该区域的区位优势、经济优势和人才资源优势，在资源配置上实行立体或特色配置方式，保证其流域产品富有市场竞争力（即：品种竞争、品质竞争和价格竞争），降低市场风险，实现产品的市场互补性，在市场经济中求得更好的发展空间和机会。

5.1 开发与优化配置劳动力资源，建立劳动积累制度

5.1.1 开发劳动力资源，实施劳动积累制度

经济的发展是资源积累的过程，资金积累的初始是劳动积累。目前，我们开展的小流域水土保持综合治理仅靠国债和地方配套，区域经济落后，其水土流失治理工作是为治理而治理，加之以前的治理模式存在极限性，无法谈到资源积累，因此，当前的首要前提是劳动积累，必须通过开发劳动力资源，建立和完善劳动积累制度，以保证治理工作的劳务投入和弥补资金不足缺陷，是今后小流域治理开发工作中一项行之有效的措施。

5.1.2 合理配置劳动力资源——实行人员分流

小流域开发是一项复杂的系统工程，它融生产、技术、信息为一体，要保证治理工作的顺利进行，必须搞好小流域的服务工作，如：治理前的市场预测，苗木、种子、水泥、钢材等生产资料的购买，农耕措施中的整地技术；经营期中水保林、经济果木林等的增产技术、病虫害防治技术；产品的销售、贮藏、加工等多方面的密切配合、协作，要为生产经营者排忧解难，使其专心搞生产经营，逐步使治理开发工作走向专业化道路。如耕地逐步由种田能手集中经营；水土保持林和经济果木林逐渐由专业队或专业户管理；善长搞营销的人员专门从事营销工作，并建立提供信息、技术服务网点等。这些综合体系的建立与完善，即可保证治理开发工作按规划要求顺利实施，又使劳动力资源得以合理配置，必将对治理开发起到很大的推动作用。

5.2 改变土地使用制度，加快治理步伐

小流域的土地资源要进行其合理开发利用及优化配置，拍卖、出让和联合开发小流域土地，是社会主义市场经济条件下改变小流域土地使用制度，也是新一轮国家土地承包使用制度的主要内容。使物流形态的小流域转为货币形态的小流域，是加快治理步伐，发展小流域经济的有效办法。拍卖、出让和联合开发小流域者是土地所有者（经营者），购买、接收和联合开发小流域者可以是独户、联户，也可以是经济实力强的企业、机关等。实行这种土地使用制度的优越性主要表现在如下两个方面：（1）能使“责、权、利”紧密配合，增强治理者的责任感和安全感，使治理者通过拍卖、出让和联合开发等形式把小流域成为自己家业的一部分，增强了主人翁责任感，最大限度地调动了治理开发小流域的积极性。（2）通过拍卖、出让、联合开发等形式，开掘出一个巨大资金投入源，将这部分资金集中起来，投入到易开发、见效快、经济效益高的资源开发中去，可发挥最大最佳效果。

5.3 股份合作制是社会主义新农村建设的具体形式

目前开展的小流域治理的方式，农户的“责、权、利”是分散的，治理效果较低，这样不利于促进小流域生产力的发展，也达不到发展流域经济的目的，因为综合治理要求的是众多农户“责、权、利”的有机统一和协调，实行股份合作可以更好地解决这一问题。

6 结论

综上所述，小流域水土保持综合治理工作必须以治理为手段，采取多层次、多渠道地开发和培育小流域经济，要从规划思路、治理规模与措施配置、流域运行机制、流域产品流通、流域资源利用程度等五个方面，找出与发展社会主义市场经济和商品生产的小流域水土保持综合治理模式，在保障生态效益和社会效益的前提下，获取最佳的经济效益，才是水土保持综合治理的最终目的，才能使我州的水土保持事业走向规模化、系统化和科学化的道路，为全州的社会经济发展作出应有的奉献，促进社会主义新农村的建设。

致谢：

本文撰写得到了红河州水利局、红河州国土资源局、红河州环境保护局、红河州林业局、红河州统计局和红河州十三个县（市）等相关部门和本单位领导、同事的支持和帮助，在此一并表示感谢！

参考文献：

1 李怀甫编著，小流域治理理论与方法.中国水利水电出版社，1998.3

2 水土保持综合治理 技术规范，GB/T16453.6—1996

3 王礼先主编，水土保持学，中国林业出版社，1995.7

篇5

中图分类号：C912.8 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2013）-12-04（4）

早在1938年，社会学家Howard W.Odum和Harry Estill就曾用“新区域主义”来描述当时社会文化、政治经济区域化的发展现象。[1]随着二战的结束，尤其是经济全球化的发展所带动的各种国家间多边协议的签订，“新区域主义”开始从区域经济发展的实践开始走向国际政治学、区域经济学、城市发展等多个学术层面的理论研究，所以目前学界对“新区域主义”并没有一个清晰的范畴界定。但从区域发展的视野来看，“新区域主义”作为20世纪90年代以来的新兴理论，其对城市发展中的城市群规划，尤其是对区域发展过程中的政府间协调机制建设产生了深刻的启发。

1 “新区域主义”的溯源

“新区域主义（New-Regionalism）”源自于20世纪五、六十年代的“旧区域主义（Regionalism）”浪潮，“旧区域主义（Regionalism）”产生的背景是20世纪初期欧洲工业化迅速推进过程中城市内部出现了显性的环境恶化、人口膨胀以及隐性的生活质量下降等城市问题。针对这一问题，以社会生态学家盖迪斯（P.Geddes）和规划学家芒福德（L. M umford）为代表的学者主张城乡均衡、分散发展，而被称为生态学派的区域主义。但区域主义真正出现发展演化则是在二战后期，尤其是瓦尔纳（Viner，1950）关税同盟理论的引入，其贸易创造（trade creation）理论和贸易转移（trade diversion）理论大大加快了区域经济一体化的进程，从此区域主义开始成为区域经济发展和城市发展的核心理论之一。

进入20世纪60-70年代后，区域主义无论是在理论的内涵和实践的外延上都出现了极大的拓展，表现为：“一方面，从权力结构、社会动力机制、区域治理模式等视角，研究和解决不同类型区域的经济、社会和环境的协调发展问题；另一方面，区域主义通常被用来分析社会凝聚力（共同继承的民族、族群、语言、宗教、文化、历史、意识等）、经济凝聚力（贸易模式、经济执行程度）、政治凝聚力（体制形态、意识形态）以及组织凝聚力（正式区域机构的存在）等的程度，尤其关注区域互相依赖关系及其走向。”[2]

在实践上，区域主义的发展主要表现为两大实践推动力：第一个推动力来自欧洲一体化的实践。区域主义作为一种具有推动力的思潮，对当时欧洲一体化产生了一定的积极作用，但由于其未能提出真正解决欧洲各国间的贸易分隔问题，未能有效促进各国经济、贸易、文化交流，未能有效抑制个别超级大国的国际政治力量上的“单级化”。到20世纪80年代末期，区域主义日渐式微。区域主义的另一实践推动力来自美国和欧洲城市群（大都市区）各政府间的合作。[3]具体案例有1960年代的加拿大多伦多大都市政府，1964年荷兰的大鹿特丹政府，1965年英国的大伦敦政府及成立与1974年的西班牙的巴塞罗那联合政府，二战后至90年代前期美国的“大都市区政府”实践。

2 “新区域主义”的内涵

2.1 新区域主义理论兴起的时间

新区域主义是上世纪90年代初期之后对传统的区域主义的再思考。进入20世纪80年代后，随着美苏霸权的衰落，和欧洲在一体化进程中的迅速崛起，区域主义面临的环境已经发生了深刻的变化，原先各国签订的带有对抗性质区域贸易协定（RTA）已被更加自由的贸易环境所代替，区域主义研究出现了明显的复苏，此时的区域主义研究已不同于以往超国家主义和国家中心主义，出现了区域经济发展的第三条路线、区域治理的网络化决策机制等一系列主张。

2.2 新区域主义对区域的分类

新区域主义将区域分为两大类，一类是国家层面之上的各类区域，这类区域主要是跨大洲的经贸合作组织，如欧盟、东盟、亚太经合组织、北美自由贸易区等。另一类是国家层面之下的各类区域，这类区域在近些年的城市化浪潮中主要表现为区域空间规划和区域治理。在欧洲“新区域主义”是欧盟空间发展蓝图（ESDP）的重要理论基础，较有影响力的实践如20世纪90年代至今的新大伦敦空间总体规划[4]、德国在1997年《德国的欧洲大都市地区》（European Metropolitan Areas Germany）中要引导打造的7个大都市地区[5]以及美国洛杉矶、东北沿海地带的大都市区治理。无论哪一类区域，它完全不同于自然地理特质的空间概念，而是不同尺度的制度、政治、经济、社会和文化的综合功能空间。[6]

2.3 新区域主义的核心论点

“新区域主义”是在反思“区域主义”的基础上而得以兴起的。所以，新区域主义的核心论点无论是其对作为子概念的区域的表述、还是对区域主义的运作机制都做了较为深刻的变革。这些变革使得新区域主义已经成为不同学科和不同价值的聚合理论。

3 “新区域主义”与“区域主义”的比较

新区域主义在理论上源自对传统区域主义的发展，同时又在很多理念上与区域主义有着重大区别。在区域管理机构上，由于旧区域主义主要是冷战时期两极政治架构制约下的产物，它主要呈现的是以强权为中心的统治格局。而新区域主义则产生于后冷战时期全球多极架构下，它呈现的是以国家、市民社会和企业公司共同构成的治理格局。[7]在区域成员所承担的责任上，传统区域主义的科层制机构使得区域成员在成本收益上出现不匹配，而新区域主义强调的自愿协作是区域内成员在利益一致的前提下，着眼于相互信任和依赖的分工与合作，可以确保区域成员间形成可信任的承诺和协调，从而有利于促进区域内成员间的信息迅速交流和实现既定目标。[8]在对外开放程度上，传统区域主义强调行政边界的划分和因此形成的权利和义务，而区域主义在强调行政边界的融合外，更加强调政治、经济、社会等全方位的有机融合。在区域化的内容上，传统区域主义的实施存在着大量的前设性条件，极大地限制了区域主义的主题内容。而新区域主义则对前设性条件要求较少，因此，区域内成员的协作主题内容更加充实广泛。“新区域主义”与“区域主义”的比较具体内容见表1。

4 “新区域主义”与西方大都市治理

普遍认为，西方国家在对大都市地区区域治理模式和治理机制的理论探讨和实践中形成了阶段性鲜明的三种大都市区治理理论：以建立科层制集权型大都市区政府为目标的“区域主义”；以分权化的市场机制实施大都市区治理的“公共选择派”；以在大都市区建立网络化治理机制的“新区域主义”（图1）。

作为新型的大都市区治理理论，沃利斯（Wallis）认为，新区域主义的关键，是要依靠公民的广泛参与和责任，创建治理的合法性，提高治理的能力。[9]藉此，同过去的区域主义相比，新区域主义表现出五个方面的特征：强调治理能力的发展，而非政府的扩张；治理的主体为跨部门联盟，而非单一的公共部门；跨部门的合作代替政府间的协作；治理的性质为过程性的，而非结构性的；构筑以任务和项目为驱动的合作治理网络，代替正式的政府组织。[10]基于大都市区在空间上和职能上是多中心的、空间连绵不断、服务功能相互交织扩散的广域地区。新区域主义认为，建立统一的大都市区政府存在诸多现实困难，应该强调通过综合性政府改革来促进形成治理战略。[11]它提出有效的大都市区治理可以不依赖成立统一的区域性政府，相反，区域性治理可以通过合作性安排来实现，这种安排建立在政策相关者之间的谈判过程之中。[12]与区域主义主张以县市合并实现大都市区政府的主张不同，塞维奇（Savitch）和（Vogel）认为新区域主义主要有三条实践途径：多层级政府方法（“multitiered” approach），由处于不同层级的政府提供与之相对应的不同范围的公共服务；功能链接方法（“linked functions”appraoch），建立区域功能的合作或地方政府间的合作协议；综合网络方法（“complex networks” approach），通过多层次，多主体的合作协议网络来促进区域治理。[13]新区域主义的这种有别于传统区域主义的治理理念已经成为代替科层制与市场制的第三条治理之道。代表着大都市区治理理论的新趋向。

5 新区域主义与区域治理的“第三条道路”

新区域主义理论在区域发展理论上的创新之处就是其对传统的二维管理体系的发展，提供了一个由区域多层级政府、区域发展多功能融合而形成的网络体系，最大限度地实现了区域各类资源的高效动员，并且其将区域发展的视野拓展至包括经济发展在内的全方位领域。在治理方式上走出了一条超越于政府干预和市场自发调节的“第三条道路”。

更为重要的是，新区域主义已经逐渐成为对区域管治最具影响深远的方法之一，为区域发展过程中的协调机制建设提供了新视角。在欧洲，大都市政府作为一种区域协调管理机构开始复兴，如1994年意大利的波各那省的48个自治市组成了大都市政府ACM，1996年成立的荷兰鹿特丹大都市政府以及1994年成立的德国斯图加特地区政府。在北美，Calforma州政府设立一定的基金或税收优惠政策，以奖励投资于区域利益行为的地方当局；Oregon地区那样设立区域基础设施发展基金等。[14]新区域主义倡导建立信任、互惠、合作、创新的治理方式以及在此基础上，政府、私营部门和非赢利部门积极参与区域项目；其将区域看做是不断演进和变化的空间，新区域主义被视作一个过程和社会构建[15]；以及其淡化模糊区域界限和行政区界限的内涵，新区域主义的这些理论精髓也为我国同城化浪潮中城市政府间关系的协调提供了极为有益的启发。

参考文献：

[1] Stephen M Wheeler.The new regionalism：key characteristics of an emerging movement[J].Journal of the American Planning Association，2002，68（3）：267-278.

[2] 殷为华.基于新区域主义的我国新概念区域规划研究[D].上海：华东师范大学，2009.

[3] 袁政.新区域主义及其对我国的启示[J].政治学研究，2011，（2）：99-100.

[4] 杨滔.“新区域主义”在新大伦敦空间总体规划中的诠释[J].城市规划，2007，（2）：19-23.

[5] 唐燕.德国大都市地区的区域治理与协作[M].北京：中国建筑工业出版社，2011，27-31.

[6] Keating， M. The Invention of Regions： Political Restructuring and Territorial Government in Western Europe[J].Environment and Planning C： Government and Policy， 1997vo115：384.

[7] 汪涛，等.新区域主义的发展及对中国区域经济发展模式的影响[J].人文地理，2003，（5）：54.

[8] Rossi，U.New Regionalism Contested： Some Remarks in Light of the Case of the Mezzogiorno of Italy[J].International Journal of Urban and Regional Research，2004，（2）： 468.

[9][10] 罗思东.美国大都市地区的政府与治理——地方政府间关系与区域主义改革[D].厦门：厦门大学，2005.

[11] 殷为华.基于新区域主义的我国新概念区域规划研究[D].上海：华东师范大学，2009.

[12] Kiibler， D.&Schwab， B.New regionalism in five Swiss metropolitan areas： An assessment of inclusiveness，deliberation and democratic accountability[J].European Journal of Political Research， 2007Vo146： 474.

[13] 唐燕.德国大都市地区的区域治理与协作[M].北京：中国建筑工业出版社，2011，10.

[14] 吴超，魏清泉.新区域主义的发展观、方法论及其启示[J].城市规划汇刊，2003，（2）：92.

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农业是目前我国经济最薄弱的环节，农村经济的发展严重落后于城市，其症结就是城乡二元结构矛盾，而且差距还有不断扩大的趋势。城乡统筹发展已成为我国建设新农村、构建和谐社会的重要内容，也是一个国家和地区生产力水平或城市化水平发展到一定程度的必然选择。博弈论主要研究一个经济主体的选择受到其他经济主体选择的影响，而且反过来影响到其他主体选择时的决策和均衡问题。博弈论被广泛应用于经济学中，逐渐成为分析经济活动的必备工具。本文以博弈论理论为依据，分析城乡统筹发展过程中不同经济主体的利益博弈，从而得到对城乡统筹发展的启示。

一、城乡统筹发展的内涵和意义

1、城乡统筹发展的内涵

城乡统筹发展是指城市与乡村这两个不同特质的经济社会单元和人类聚落空间，在一个相互依存的区域范围内，谋求融合发展、协调共生的过程。在这里，城市和乡村是一个整体，人口、资金、信息和物资等要素在城乡间自由流动，城乡经济、社会、文化相互渗透、相互融合、高度依存，因此，应充分发挥城市与乡村各自的优势与作用，使城乡经济相互渗透，相辅相成，最终实现共同繁荣。

2、城乡统筹发展的意义

（1）城乡统筹发展是建设和谐社会的必然要求。构建和谐社会是当前乃至今后一段时间各级政府的重要奋斗目标。和谐社会是城乡协调发展的社会，工农关系顺畅健康的社会。我国经济社会发展不协调、城乡差距大，其原因是农村发展滞后，农业基础薄弱，农民还不富裕，主要体现在城乡居民收入差距上。“三农问题”的存在不仅制约国民经济的良性循环和健康发展，而且危及社会稳定乃至国家长治久安，必须靠城乡统筹经济社会发展，推进城乡统筹发展来解决。

（2）城乡统筹发展是实现社会经济可持续发展的重要战略举措。城乡统筹发展是城市反哺农村、工业反哺农业的历史发展阶段的必然选择，如果不及时调整工农业和城乡关系，则会加剧社会和经济发展的许多矛盾，制约我国的长远发展。通过城乡统筹发展改变长期以来农业农村支持工业和城市发展的不合理局面，可形成工农业平等协调发展和城乡共同繁荣进步的和谐局面。

二、城乡统筹发展中经济主体的利益博弈

1、区域公共环境保护的博弈

区域公共环境是区域内各个经济主体赖以生存的共同外环境，若环境遭到污染，将影响到区域内每个经济主体的利益。同样，污染的环境要得到治理和保护，需要各个经济主体的公共合作，因此，区域环境具有典型的外部经济性。然而在现实中，区域环境保护的目标却常常难以实现。

用博弈论来解释，可以这样看，假设区域内有两个经济主体1和2，需要的成本分别都为5个单位，可以获得的利润分别都是10个单位，治理环境污染分别需要耗费2个单位（当然，没有强制命令的话经济主体可以选择治理或不治理）。短期内博弈的矩阵如表1所示。

如果别人都遵守环境保护的规定进行治理，而他违章排污，节省了污染处理的投入成本2个单位，而且享受到了别人环境保护带来的好处，因此他会在治理污染和违章排污之间，选择违章排污。如果别人都违章污染环境，而他遵守环境保护规定进行治理，要多消耗2个单位，不仅加大了成本，而且又享受不了环境保护带来的好处，他当然不会选择治理污染。这样，大家尽管可能已经认识到环境保护的好处，但是在没有外在力约束的情况下，大都还是不会积极治理污染，因为违章排污是每个经济主体的最优选择，大家都污染环境就是纳什均衡。

近年来我国许多地区大力招商引资，为地方经济的繁荣作出主要贡献的同时，环境问题日益突出。各地方政府虽然在城乡规划与发展中对污染的控制与治理卓有成效，但很多地方的城市与乡村未形成统一规划的局面，究其原因，一方面企业为追求利润最大化，逃避污染治理的责任；另一方面政府之间缺乏配合的积极性，在短期利益的驱动下，大量工业废弃物从城市转向城市的边沿以及周边各乡镇，城市周边地区的人民生活质量受到严重影响，甚至造成恶劣的后果。这里既存在着企业之间的博弈，更存在着各地方政府之间的博弈。因此环境污染问题尽管已得到了有关方面的重视，但因为城乡统筹规划制度的缺失而使问题迟迟得不到解决。

2、城乡统筹发展中公共项目建设的博弈

城乡统筹发展的过程中，各开发商在城市与乡镇以开发房产、生产型企业、娱乐场所等见效快的居多，并从一个点扩展至一个街区或几个街区。而公共空间项目，如绿地、图书馆、停车场等却十分缺乏。用博弈论解释：是因为城乡公共项目对开发者而言不会带来直接收益，却有积极的外部效益，公共空间环境品质的提高可以带来区域的长期效益。在消费公共物品时，每个“理性人”都会做一个“免费搭车者”，因此，公共项目开发很难通过开发商共同出资开发。对于一个开发商来说，如果他投资公共项目的开发，改善了周围环境的品质，别人却坐享其成，在同样的环境条件下，他的投入更多，当然不合算，这意味着生产厂商很可能得不到抵补生产成本的收益；如果别人投资公共项目从而改善了周围环境，他搭个“便车”，享受公共物品带来的好处，更合算。这样，大家尽管可能都认识到公共空间带来的好处，但从长期看厂商不会提供该物品，即公共物品很难由市场供给，至少供给不足。在没有外部强制约束的情况下，每个开发商的最优战略都是不参与公共项目的开发，博弈的结果是公共项目开发成为政府和社会的事情。

三、经济主体利益关系的重构对策

实施城乡良性互动战略，就是要通过综合运用市场和非市场力量，既充分发挥城市对农村的带动作用，又充分发挥农村对城市的促进作用，逐步形成以市场机制为基础、城乡之间全方位自主交流与平等互利合作的局面，实现工业与农业、城市与农村发展良性互动，使城乡购买力在全面提高的基础上实现动态平衡，从而促进城乡统筹发展。统筹城乡发展规划的生命力在于将城市规划与乡镇规划纳入区域发展的同步轨道，是城市规划的延续与提高。在这种意义上，城乡统筹规划的实质又在于利益格局的调整和基本利益关系的重新构建，而寻求利益格局调整中的最小摩擦值是实现城乡统筹目标的重要条件。按照政府与市场的关系，城乡规划是进行“制度交易”的行为过程。

1、制定城乡统筹发展规划，实现整体利益与个人利益的和谐发展

城乡统筹发展强调集体理性，因而在以经济主体个人利益最大化为基本原则的市场中，城乡统筹发展规划时常以市场主体对立面的姿态出现，规划在实施中经常碰壁。所以规划不应停留于理想状态的表达，而应该看到实际对象。只有通过合理的制度安排，所希望的规划才有可能自觉地贯彻实施。

关于区域公共工程开发问题，不能责备开发商唯利是图，因为追求利润的最大化是市场中经济主体理性的表现，所以，解决个人理性与集体理性之间冲突的办法不是否认个人理性，而是设计一种机制，在满足个人理性的前提下达到集体理性，达到整体理性和个体理性的“双赢”。如在开发区域公共项目时采用BOT（Build-Operate-Transfer）方式，为使投资者收回投资本息，并取得一定利润，政府可以为投资者提供一些优惠政策。

2、完善城乡统筹发展制度体系，实现纳什均衡

实施城乡统筹制度是关键，在规划空间蓝图的同时，还应该研究选择什么样的制度和机制来达到规划目标。可以把开发商自主开发作为个体理性，把城乡可持续发展作为整体理性，在强调个体理性最优时（非合作博弈），与城市其他规划如区域环境整治规划、产业带规划、绿地系统规划、交通系统规划等一起达到整体最优（合作博弈）。

从理论上说，在给定的条件下，社会通常自发地趋向于某个均衡状态。社会一旦到达某个均衡状态，理性的参与者将没有积极性改变已经达到的状态，因为这个状态对于他们每一个人来说，都是“局部最优”的。所以，均衡状态是社会活动的趋势和方向。

一切均衡都是相对的，新的制度与政策会打破目前区域开发利用的一些均衡状态，使区域开发利用向着更好的某个新的均衡状态趋进。如果一种制度不能满足个人理性的话，就难以有效地贯彻下去，不满足纳什均衡要求的制度或协定是没有意义的。因此，城乡统筹发展需要设计一种机制，在满足个人理性的前提下达到整体最优。城乡项目开发不是强制或感化各个开发商，让他们依照规划参与公共项目的开发，或完全由政府包揽，这不符合个人最优的理性要求。BOT投资就是一个较成功的制度安排，它兼顾了个人与集体的理性，构成了城乡统筹发展所希望的纳什均衡。

3、优化城乡统筹发展的运行机制，实现信息有效沟通

以“囚徒困境”为例。作为警察，当然是希望两个囚犯都能老实坦白，因此，在设计制度时，就要从囚犯的角度考虑，在不同的制度条件下，囚犯可能做出怎样的反应，要了解囚犯的心理，这就是信息的作用。在城乡统筹发展工作中，规划部门只有知道对象所想，对象做出的反应，那么做出的规划才具可行性。另外，从西方发达国家政府治理理念的发展趋势看，规划已经不再局限于固定的模式（如分权、私有化等），而以“问题干预”分析为基础，强调随机制宜或权变观念，这更需要大量、如实的信息的支撑进行制度设计。相反，规划一味推崇集体理性，忽视公众、开发商的切身要求，规划必然是难以实施的。因此，注重信息的作用，城乡统筹发展的机制才能合理运行。

（注：本文受到唐山市城乡一体化发展研究资金资助，课题名称：“统筹城乡发展的体制机制研究”（编号：cx2010001）。）

【参考文献】

[1] 张红宇：农村改革与统筹城乡发展[M].北京：中国财政经济出版社，2010.

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指导思想是以科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十关于生态文明建设的战略部署，紧紧围绕自治区“8337”发展思路，积极践行“大力兴水、全面节水、科学管水”的治水思路，立足我区区情、水情，针对水资源现状、水利工程建设情况及经济社会发展对水资源的需求，科学规划、统筹兼顾、重点突出，建立和完善水生态治理与水安全保障工程体系，以水资源的可持续利用保障水生态环境改善和经济社会的可持续发展。

基本原则是坚持人水和谐，科学发展。坚持民生优先，以人为本。坚持科学规划，统筹兼顾。坚持政府主导，社会协同。

目标要求是加快水利基础设施建设，推进水资源条件与产业布局相匹配，提高水资源综合供给能力；全面实施自治区新增“四个千万亩”节水灌溉工程，加快推进灌区节水和黄河及其它流域的水权转换，大力调整用水结构；加大水资源节约保护力度，建立自治区、盟市、旗县三级“三条红线”控制体系，全面推进水生态文明建设；大力发展民生水利，加快推进城乡安全饮水工程建设，加快实施病险水库除险加固和中小河流治理，加快大江大河及主要支流防洪工程体系建设，提高城乡防洪抗旱减灾能力；统筹城乡区域发展，建设重点供水工程，着力改善人民群众的生产、生活条件，促进县域经济的发展；不断完善水利发展思路，管好资源权、放开建设权、搞活经营权，深化水利投资体制改革，建立健全水利投入稳定增长机制。

二、构筑水生态治理与水安全保障体系的重点建设内容

一要建设清洁能源、煤化工、新型产业基地供水保障工程体系。根据区域功能定位，结合当地水资源条件，围绕国家、自治区级工业园布局及其对水资源的需求，规划建设清洁能源、煤化工、新型产业基地供水保障工程体系。近期（2013-2017年，下同）重点建设阿拉善经济开发区供水工程、乌海经济开发区供水工程、鄂尔多斯市所属旗县供水工程、包头市所属工业园区供水工程等。该工程体系覆盖全区11个盟市43个工业园区，规划建设供水工程47处，到2017年供水能力达到23.5亿立方米，解决园区重点工业项目的用水问题。

二要建设绿色农畜产品生产基地节水灌溉工程体系。以节水、增产、增粮和农牧业生产稳定可持续发展为目标，全面实施自治区新增“四个千万亩”节水灌溉工程，建立以规划为统筹、项目为依托、部门相协调的政府资金整合机制，重点建设节水增粮行动、大型灌区节水改造、小型农田水利重点县等7类工程，规划节水灌溉面积达到5012万亩，新增灌溉节水能力19.47亿立方米，灌溉水有效利用系数提高到0.55以上，新增粮食生产能力125亿斤。

三要建设水生态环境治理与保护工程体系。根据区域、重点城市、河湖水生态环境状况和当前存在的水生态环境问题，结合已开展的生态治理项目和规划设计的生态环境综合治理项目，规划建设水生态环境治理与保护工程体系。近期重点规划建设阿拉善盟乌兰布和沙漠沙产业水生态治理工程、正蓝旗元上都世界文化遗产水环境治理工程、海拉尔市伊敏河河道治理及生态恢复工程等水土保持生态建设项目。

四要建设城乡饮水安全保障工程体系。重点建设阿拉善盟巴彦浩特及沿线苏木镇饮水安全工程、呼和浩特市水安全保障与水生态治理工程等，新增供水能力4.22亿立方米，改善城镇385万人饮用水条件。建设农村牧区饮水安全工程，到“十二五”末解决256万农村牧区群众饮水安全问题。

五要建设县域经济供水保障工程体系。根据当前部分旗县已有的前期工作情况，结合当地水资源条件，近期重点规划建设8个盟市22个旗县22个重点供水工程项目，规划工程总供水能力4.1亿立方米。建成后预测实现工业增加值1300亿元，保证48.88万人口饮水，发展灌溉面积44.85万亩。其他旗县县域经济发展的供水保障工程，可采取现有水利工程等方式解决，或根据前期工作进展情况，对本规划进行适当调整。

六要建设区域经济发展水资源配置工程体系。围绕解决缺水地区水源问题和重点缺水项目的水量指标配置，在西部主要解决水指标问题，在东部主要解决水源问题。近期重点规划建设文得根水利枢纽及“引绰济辽”调水工程、西拉木伦河红山水库连通工程、辽西北供水工程通辽支线工程和水权转换节水改造工程，配置水量19.84亿立方米。

七要建设防汛抗旱减灾工程体系。围绕我区的主要江河、重点城市防洪减灾任务，结合现有规划和项目前期工作，近期重点规划建设黄河、嫩江干流防洪治理工程、主要支流治理工程、中小河流治理工程，呼和浩特市、包头市、赤峰市城市防洪工程，海勃湾水利枢纽工程和科泊尔海防洪滞蓄工程，病险水库水闸除险加固工程以及草原抗旱基本井工程。

通过以上七大工程体系建设，使全区防洪、灌溉、供水等水利基础设施得到极大的改善，水资源调蓄配置与供给保障能力进一步提高。全区节水灌溉面积达到5012万亩，新增灌溉节水能力19.47亿立方米，新增粮食生产能力125亿斤；促进水资源优化配置与高效利用，区域经济发展水资源供需矛盾得以缓解，新增供水能力32.98亿立方米，供水保障能力显著提高，城乡饮水安全得以保障；主要江河重点城市防洪能力显著提高，建设堤防及护岸工程5013公里，新增抗旱供水能力1.2亿立方米；重点区域生态环境、主要城市水生态环境得到改善。

三、构筑“8337”发展思路水生态治理与水安全保障体系的保障措施

一要强化规划指导。自治区水利厅负责编制自治区 “8337”发展思路重点水生态治理与水安全保障工程相关规划，经自治区人民政府同意后印发，指导全区“8337”发展思路重点水生态治理与水安全保障工程体系的实施。各地区要依据该规划，结合水利发展“十二五”规划、水资源综合规划、流域综合规划、主体功能区规划和节水灌溉、饮水安全等专项规划，以及区域经济发展战略与县域经济发展规划，进一步细化规划方案，制订年度实施计划。

二要加大政府投入。要加快建立水利投入稳定增长机制，积极争取中央对我区的水利建设投入，争取各级财政对水利投入的总量和增幅要有明显提高，大幅度增加地方财政水利专项资金。进一步落实水利建设基金筹集与使用政策，用足用好从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设政策。抓紧完善反映市场供求和资源稀缺程度的水资源有偿使用制度，建立健全体现生态价值和代际补偿的水土保持、建设项目占用水利设施和水域等补偿制度，确保补偿资金全部用于水利建设与管理。

三要吸引社会资金。认真贯彻落实自治区发展非公经济的决策部署，按照7部委联合下发的《关于进一步做好水利改革发展金融服务的意见》，鼓励符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道，吸引社会资金参与水利建设。

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一、提高认识，切实增强实施重金属污染综合防治的紧迫感和责任感

重金属污染具有长期性、累积性、潜伏性、不可逆转性、危害大、治理成本高等特点。重金属污染防治成效如何，直接影响人民群众特别是未成年人的健康、安全，直接影响社会稳定，直接影响可持续发展和我市“四大一高”战略的实施。我市是有色金属大市，涉重金属企业较多，其中灵宝市和义马市是全国重点防控地区，防治任务十分艰巨。各级、各有关部门要高度重视重金属污染防治工作，充分认识重金属污染的危害性和严重性，完善政策措施，严格落实责任，切实维护群众健康安全，维护生态环境安全，维护社会和谐稳定，增强可持续发展能力。

二、明确目标，按照节点扎实推进

通过实施《规划》，到2015年，全市各重点行业、企业的重点重金属污染物排放达到国家和省确定的排放要求。城镇集中式地表水饮用水水源重点重金属污染物指标达标率100%；重点区域的重点重金属污染物排放总量比年减少30%,环境质量明显好转；非重点区域的重点重金属污染物排放总量比年减少10%,重金属污染得到有效控制。

三、综合治理，有效防控重金属污染

《规划》实施过程中要深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，探索建立企业主体、政府负责、多方共管、多策并举，既利于污染控制又利于健康发展的良性机制。要突出重金属污染防控的重点区域、行业和企业，认真调金属排放、污染、废弃物基本情况，制定分类治理方案和措施；要依靠科技进步，切实提高防治能力和水平；要加大产业结构调整、清洁生产技术改造和综合治理力度，严控新污染项目和生产工艺，加强涉重金属废弃物处理管理，严控污染产品流入市场；要强化环境执法监管，加强环境监测体系、执法队伍建设，明确监管责任；要提高健康危害监测和诊疗能力，切实做好对健康已受到影响的群众的医疗救治工作；要加强舆论引导，加强宣传教育，使全社会认识到重金属污染的危害性，自觉防治、控制重金属污染。

四、属地为主，认真落实实施主体责任

各县（市、区）政府是《规划》实施的主体，要切实加强组织领导，将《规划》确定的目标、任务和项目纳入本地经济社会发展规划，并分解落实到重点区域和重点企业。要依据《规划》和市环保局制定的年度实施方案，落实治理工程措施和资金，加大对涉重金属污染源综合整治力度，强化污染源日常环境管理，统筹安排涉重金属企业的强制性清洁生产审核，强化基础能力建设和先进技术推广示范，妥善处置历史遗留重金属污染问题和突发污染事件；强化对重金属相关企业的监管，对造成污染的企业，采取严厉措施予以整治，直至依法关停取缔，有效防控重金属污染。

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一、我县小流域综合治理工作主要成效

船寮港流域综合治理成效明显。源头黄洋钼矿的百法无序开采得到有效遏制，投资1602万元建造了6道矿山废碴固碴坝，固定废碴1785万方，植树种草绿化1300亩，新建大型排水沟1**0米；十一都源中下游的河道疏浚工作已基本完成，畅通河道取得明显成效。河道清水工程有效缓解了治理区河床淤积抬高，降低了水位，有效地降低洪灾的发生率。

温溪镇防洪堤累计完成4190m,完成投资4276万元，将温溪镇集镇横溪以下段防洪能力提高到20年一遇。

四都港流域综合治理。先后完成了油竹新区防洪堤、田步洋、下尾段、徐岙段、赤岩段防洪堤；仁庄镇防洪堤、山口下殿潭、板石防洪堤、汤洋乡防洪堤、方山乡防洪堤等防洪堤长度的建设工作。

水毁工程以奖代补项目。20**年完成投资1278万元，07年完成投资892万元，**年完成投资685万元，近两年对山塘整治的力度逐步加强，**年投入约880万元。

实施水土保持措施，减少小流域水土流失。治理区生态环境得到明显改善。

实施生态林保护制度，加强生物防护措施。加强森林资源培育与管护工作，森林覆盖率达74.5%，有效地改善了沿河沿溪的景观和生态环境。

二、我县小流域综合治理工作详细措施如下

（一）重视前期规划，强调综合治理

1、小流域治理坚持“合理开民、得用，保护水土资源，防治水土流失，减少水旱灾害”，坚持以“上蓄、中拦、下疏、疏围结合、因势利导、防冲防淤，降低水位、减少水患”为指导思想，实行统一规划，分步实施，坚持不懈，讲究实效，目标明确，治一段成一段。先后编制完成船寮港、四都港、祯埠港、管庄源、贵岙源等各主要流域水电梯级开发规划报告和中下游滩地开发规划报告。

2、由于财力、物力、人力等因素的限制，工程项目不可能做到面面俱到，对山洪条件下可能造成人员伤亡又没有实施防洪工程项目的区域，建立以非工程措施为主的防洪避洪体系，因地制宜，做好小流域防洪避洪应急预案。**年完成编制《全县小流域防洪避洪规划》，指导各乡镇完成《乡镇小流域山洪避洪YU案》编制。

3、开展全县水域调查与水域保护规划工作。20**年底，根据省水利厅统一部署，我县开始着手部署全县陆地水域调查工作，对全县范围内所有河流、水库、山塘进行了普查。调查工作历时一年，通过调查，全面掌握了我县现有水域基本数据，为加快水域综合治理步伐提供基础数据。

4、20**年12月，完成《青田县水域保护规划》编制工作，并通过丽水市水利局审查：现阶段水域划界以开始野外测量等前期准备工作，为全面监管我县水域，规范化、制度化管理河道打好基础。

三、我县小流域综合治理工作存在问题

（一）、施工硬件方面

部分河道疏浚不规范，该挖的没挖掉，挖掉的地方高低不平。寮港赤岩段河道疏浚时，疏浚的太深，防洪堤的堤底都在外，洪水来的时候，有被洪水冲毁的危险。后续管理不到位，部分河道刚疏浚完，就有很多废渣、弃渣倒进来。

（二）资金拨款安排方面

我县的小流域综合治理工作主要有三部分：一是由财政局下面的农业综合开发办公室主导的小流域生态农业工程建设，项目由县里上报，资金由省财政直接拨付，目的是偏远山区改善农业生产条件和农村面貌，促进农民增收；二是水利局主导的防洪堤建设，目的是提高防洪能力；三是由砂石料办公室主导的河道采砂疏浚工作，目的是提高防洪能力。但有时资金到位不及时，影响到工程的开展进度。

三、小流域综合治理工程与城建、交通、林业、农业环保惟及船运等专业规划有发生交叉现象

小流域综合治理工程涉及的面相当广，由于青田的特殊地理环境，河道治理经常会与城建、交通、林业、农业环保惟及船运等有发生交叉，在有关的专业规划上也经常出现冲突，给小流域治理工作的顺利开展造成困难。

四、我县小流域综合治理工作意见建议

1、编制规划

小流域综合治理是涉及面广的系统工程，必须以科学发展观为指导，科学制订小流域综合治理规划，坚持走“山水田林路村”综合治理的路子。

对小流域要采取“治理、保护、管理”的方针，治理是指河道疏浚；保护是指原生态保护；管理要依法、科学、到位，不得对河道采砂行为乱收费。船獠港流域要重在治理，有科学地进行河道疏浚；四都港、祯埠港和小溪流域要重在保护，其中四都港和祯埠港流域要规定不好挖砂，严格保护好现有良好的生态环境；小溪流域民间用砂可以就地小规模挖取，但不好作为商业用砂外运，破坏生态环境。

2、开展试点

小流域综合治理工程浩大，是一项艰巨的长期的任务，要根据财力逐步实施。近期，要在规划的基础上，根据轻重缓急，筛选灾情严重影响大急需治理的小流域，开展综合治理试点。对列入综合治理试点的，要将综合治理区的项目进行分解，落实到各相关部门，向上争取项目和资金。并将综合治理试点项目明确为工作重点，各司其责，加强协调,形成合力。要因地制宜，针对具体的小流域特点，科学地采取相应的综合治理措施，实现综合治理的社会效益、生态效益和经济效益。

3、强化管理

要提高小流域的生态质量，维护小流域的生命健康，不仅要治理，更要重视管理，落实以防为主，切实加强对河道的管理，严禁在河道弃土弃渣和在河道内占地建房，规范河道采砂管理，清理“三无”小水电。切实加强沿溪沿河森林植被保护和培育，引导农民科学山地耕作和营林作业，从源头上减少水土流失，提高森林植被质量。加强和规范小流域的采砂管理：对小流域要认真落实保护措施；原则禁止小流域内的外运型商业采砂活动，搞好小流域保护和疏浚规划，规划疏浚区域之外原则不得安排商业及填方用料的采砂；积极探索村民自用用砂开采与小流域保护的有效管理办法。

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中图分类号：TD82 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）12（a）-0113-01

经济发展带来了煤矿资源开采规模的不断扩大，但是同时也造成了采煤区大面积的出现塌陷，这对农业生产、社会生活都造成了严重的破坏。相关部门应该清醒地认识到采煤塌陷区域治理工程存在的问题，根据煤矿采煤塌陷区域特点，对治理方式进行完善，实现经济效益与社会影响和谐发展，推动煤矿采煤塌陷区域利用的可持续发展。

1 煤矿采煤塌陷区域治理工程存在的问题

1.1 煤矿开采之后缺乏必要的综合性统筹治理计划

煤矿采煤区域出现大面积的塌陷主要与采煤技术有着直接的联系，如开采方式的制定、技术方法的使用等都影响着煤矿采煤塌陷程度。采煤塌陷区域治理工程应该与开采方式相结合，对塌陷区域的治理应该制定完善的治理计划措施，治理工作与煤矿开采同步进行。根据煤矿实际情况，通过科学合理的方式对将会出现的塌陷区域进行统一规划。

1.2 缺乏统一的煤矿采煤塌陷地治理管理机构

煤矿采煤塌陷区域治理工程涉及到的部门较多，应该成立专门的管理组织机构进行工作实行。在我国主要是国土资源部进行管理，但是一些矛盾仅依靠一个部门很难进行妥善的处理，无法协调其中存在的矛盾，职能部门的作用没有发挥出来。

2 煤矿采煤塌陷区域治理工程完善措施

针对采煤塌陷区域进行的治理工作主要可以通过以下的方式进行完善。

（1）当塌陷区域的水位出现较低的情况时，可以建立排水系统对塌陷区域的积水进行疏导，这样能够实现土地的重新利用。但是当塌陷区域出现较多的积水时，可以对塌陷区域进行挖掘，将挖掘出的土方填筑积水较少的地方，实现农业种植与水产养殖共同发展。对塌陷区域可以利用露天矿剥离物、江河湖泥等进行填充。采用填充的方式能够避免塌陷区域出现二次污染现象，煤炭塌陷区域出现的大面积沉陷积水可以进行养鱼或者养殖其它家禽。浅水位沉陷区形成的非积水丘陵直接采取不同形式修整方式，然后直接利用。

（2）当采煤区域地表没有形成严重破坏程度的时候，可以对将有可能出现破坏区域进行综合性治理。这种方式经过实践已经取得了一定的成果，例如，皖北煤电集团有限责任公司利用煤矸石充填动态塌陷区治理成建设用地，取得良好的治理效果。对采煤区域不稳定状态的土地会存在一些不确定的因素，因此对这种情况要进行全面的研究，明确其中存在的问题，实现生态环境与土地利用可持续发展。煤矿采煤塌陷区域治理工程的综合性发展，是系统完善治理方式的基础保障，能够最大限度的实现生态环境发展，避免经济损失。生态环境的良性发展将生态系统与经济发展协调性进行统一，控制土地资源出现恶化。对农业资源充分利用，实现人与自然和谐共处的重要保障，具有重大的现实指导意义。在煤矿采煤塌陷区域进行的综合性治理工程需要充分的考虑环境影响，明确造成水土流失的影响，建立以生态环境发展为主要目标，实现土地资源利用可持续发展的规划目标。在煤矿采煤塌陷区域进行的治理工程需要协调好农民与企业之间的关系，矛盾的有效处理将能够更好的利用塌陷区域土地资源。政府在这个过程中要充分发挥宏观调控能力，制定优惠政策为治理工程的全面发展提供综合协调保障。

（3）建设矿山地质公园是对煤矿采煤塌陷区域进行综合治理的体现，主要的治理对象应该是处于临城靠厂的塌陷区，利用城市规划建立矿山地质公园。地表出现的多样化塌陷区域是矿山地质公园建设与城市发展相互协调的体现，但要注意的是塌陷区域面积相对较小时才能够实现。

（4）发展鱼塘养殖业主要针对的是大面积长期积水的塌陷盆地，建立以鱼塘为主，家禽养殖相结合的综合开发利用格局。在大面积长期积水的塌陷盆地内会形成大小不等的地表塌陷坑，这就能够在积水较深的区域形成养殖塘。在积水较浅的区域可以种植水产作物，周边地区可以作为蔬菜养殖基地。但是这种方式对气候的要求较大，主要是气候比较湿润、降雨量较大的区域

（5）结合历史条件，开发旅游资源是对煤矿采煤塌陷区域进行治理的新型方式。历史文化名城和旅游生态城市建设是经济发展新模式，利用塌陷区域形成的自然环境营造湿地旅游景观将起到更好的环境保护作用。但是这种形式主要是在开采塌陷区地表形成大面积较深积水区域实施。并且对相关地区的历史文化要求较高。形成以生态恢复治理为主，将塌陷区改造成湖泊、湿地等自然景观，推动旅游业的持续发展。

3 结语

煤矿采煤塌陷区域治理工程是对土地的综合利用，实现采煤塌陷区域综合利用是对环境破坏进行的有效治理，强化建设项目效果的经济活动。对煤矿采煤塌陷区域治理方案的制定应该与城市化发展规划等相互协调，在可持续发展思想的引导下实现煤矿采煤经济效益与社会影响的不断提升。

参考文献

[1] 张瑞娅，邹勇，吴云，等.采煤塌陷深积水区现状分析与治理对策探讨[J].煤炭工程，2014（9）.

[2] 吴鹏.论采煤塌陷区生态修复法律制度的完善―以淮南市采煤塌陷区为例[J].资源科学，2013（2）.

[3] 杨飞.江苏省沛县采煤塌陷地复垦治理中存在的问题及对策探讨[J].污染防治技术，2012（2）.

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由于经济社会发展的融合性，行政区域间合作交流的必要性和可能性增加，地方政府间的合作也正日益成为行政治理的重要内容。例如行政区域间的经济合作、资源共享、文化交流等等。以上海举办世博会为例，在带动南京、杭州、苏州等城市的旅游方面贡献尤为突出。地方公共事务的管理越来越多地呈现出跨区域发展的趋势。

二、长三角跨区域行政治理的历史分析

长江三角洲跨区域行政治理问题的产生有其一定的历史发展过程。在历史上，长江三角洲区域一直被称为“鱼米之乡”和“丝绸之乡”，经济比较发达，近代工业兴起也较早，是工业城市较为集中的区域。进入现代后，由于长江三角洲的地理优势和经济发展优势，逐渐开始重视长三角区域整合和合作治理的问题，大致可以分为四个阶段。

中央政府行政手段推动区域整合。长江三角洲跨地市治理最早可以追溯到1980年, 为了打破计划经济体制下形成的地方市场分割,中央政府提出了跨地区经济联合的思路。1982年，国务院决定通过区域规划的协调,建立长江三角洲经济圈，主要目的在于解决地区间、部门间的矛盾,培育市场、解放生产力。

地方政府主动介入推动区域合作。20世纪90年代,伴随着上海浦东开发,长江三角洲区域一体化提速。1992年,长江三角洲14个城市组建了“城市协作主任联席会”。1997年,为了进一步加强城市间的合作,成立了新的长江三角洲经济协调组织“长江三角洲城市经济协调会”，标志着长江三角洲城市定期的、正式的会晤与协调机制开始建立。

地方政府与社会多元合作发展阶段。2002年后,省级政府的积极参与拉开了长江三角洲城市全面合作序幕。2003-2006年,江浙沪二省一市举办了旨在推动长江三角洲一体化的各种会议,并签订了一系列地方政府间协议,长江三角洲成员城市步入实质性合作阶段。2007年12月,城市经济协调会第8次会议在常州举行，开始重视各级政府、企业和市民社会多方参与的合作伙伴关系构建。

区域合作治理模式创新发展阶段。2008年，国务院颁布了《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，规划到2020年形成以服务业为主的产业结构，区域内部发展更加协调，形成分工合理、各具特色的空间格局，社会保障水平进一步提高，实现基本公共服务均等化，率先基本实现现代化。长三角经济社会发展目标的实现有待于其区域间合作治理模式的创新发展，通过合作治理模式的创新来推动区域的创新发展。

三、推进长江三角洲跨区域行政治理的建议

第一，加快推进政府改革与创新。跨域治理中有效制度供给必须以政府改革与创新为保障。在地方政府职能转变不到位、在自下而上监督缺位、市民社会不发育等行政体制改革滞后的情况下,相关行政体制改革应成为跨域治理变革的基础,这包括政治与行政关系的调整,还包括政府与市场、政府与社会关系的重新定位。

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引言

安徽省淮河流域覆盖淮南、蚌埠、淮北、阜阳、宿州、亳州、滁州、六安和合肥9个省辖市的47个县、市、区。由于流域水环境的关联性和整体性以及区域之间的利益冲突，不利于流域环境的治理，使得安徽省淮河流域水环境保护工作难以达到预期目标。因此，必须创新制度，建立协同控污机制，统筹规划，合力治污，使整个流域水污染防治协调一致，从而有效遏制和治理淮河水污染。

1 安徽省淮河流域水环境现状及问题

1.1 水环境现状

从安徽省淮河流域监测断面的监测结果来看，水质为Ⅱ～Ⅲ类的水体占总量的近一半；水质状况为轻度污染即水质为Ⅳ类的水体占总量的近三分之一；水质状况为重度污染即水质为劣Ⅴ类的水体占总量的近六分之一；其余的水体水质状况为中度污染即Ⅴ类水质。由此可知，轻度污染、中度污染和重度污染水体占总量的一半以上，水体主要污染指标为高锰酸盐、五日生化需氧量、化学需氧量、总磷和氨氮。

1.2 存在的问题

淮河流域水污染防治存在的主要问题有以下五个方面。

部分因子超标严重。

城镇生活污染排放不断增加，污水处理能力不足。

历史欠账较多，治理资金匮乏，影响规划的有效实施。

局部水系污染严重，跨界纠纷问题有待解决。

流域农村面源污染问题日益突出且尚未得到有效控制。

2 协同控污机制的方法研究

2.1 管理主体协同

在安徽省淮河流域水环境的治理中，政府、企业、公众三者应该有机联系起来，明确划分各自功能，实现三大环境管理主体的协同控污。特别应发挥政府主导作用，明确企业责任主体，鼓励公众参与监督，建立流域水环境信息公开平台和区域环保公众参与机制，形成政府、企业、公众等多方联动的沟通机制，使环保共治从单一的政府行动向多元化、全方位的社会行动方向发展。

2.2 管理政策手段协同

管理政策手段包括命令控制、经济激励和宣传教育。命令控制包括行政手段和法律法规。通过制定更为严格的地方或流域污水排放标准和统一、强制性的法律、法规等措施来处理协调控制安徽省淮河流域水环境污染，同时加大行政和刑事处罚力度，形成法律威慑力，真正做到流域管理与区域管理相结合。

经济激励包括生态补偿制度和排污许可证交易制度。通过出台安徽省淮河流域水环境生态补偿管理办法和全面实行排污许可证交易制度，使企业能在利益的驱动下，积极地进行生产工艺改革、实施清洁生产，增加排污余额。

宣传教育以宣传内容、宣传组织以及宣传形式为手段，提高公众对环境的保护意识，使得公众更好的参与到淮河流域的水环境治理中。

2.3 技术方法协同

由于流域水体的流通性，上游排污往往会对下游水质产生影响。同时由于缺乏有效的区域信息共享机制，不利于流域整体的污染控制。

因此，在治理淮河流域污染时，流域各区域应联合建立水环境信息系统，实现省流域内水环境信息的共享，协同控制水环境污染；逐步建立区域之间水环境保护基础设施的共建共享机制，实现各区域环境保护基础设施的共享和有效利用；建立流域水环境联合监测体系，提高各区域环境监测水平，提高水质采样分析方法的科学性和监测数据的准确性；建立环境预警联动系统，有效应对流域水污染突发性事件；各区域联合构建水环境保护联合执法体制，在流域水污染防治中，加强与周围区域的联合监察执法。

2.4 管理部门协同

淮河流域的综合整治不是单一的环保或者水利工程，涉及到各个行政区域的环保、水利、农业、林业、建设等不同部门的共同管理。流域内各部门之间的协调机制是确保成效治理淮河流域污染的必要条件。因此，在治理过程中，应建立河流交界断面水质目标责任制，明确各个行政区政府的具体任务和目标。各区域地方主管部门之间，水利、环保、市政、土地等部门之间需建立起联合防污控污机制，明确各个部门之间的责任。各个部门之间的信息渠道应保障畅通，实施区域环境与发展的综合决策，确保区域环保共治的科学性、统一性和有效性。

2.5 水域陆域协同

水体污染问题主要来自两个方面：一是人类社会在水域上的活动，二是人类在水体周边陆域上的活动。对于绝大多数的水域来说，陆域污染物是引起其污染产生的最主要来源。水域环境和陆域环境两者关系密切，互为依托，互相促进。陆域环境的改善，也将有利于水域环境的改善和保持。因此，安徽省淮河流域水环境的综合整治必须贯彻水域陆域协同的整体系统指导思想。以陆域污染控制和治理为前提，通过工程措施和管理措施控制城市面源以及制定政策法规、防治农药、化肥的污染、加强畜禽养殖业规划布局、面源污染源普查和建立农村环保基础设施等措施控制农村面源，实施清洁生产并最大限度地减少污染物发生量，强化源头治理，并采用物理、化学或生物技术阻截控制污染物的转输，最大限度地减少污染物外排，在陆域就地治理污染物，可获得事半功倍之功效。

2.6 总量控制与产业结构优化协同

以总量控制为前提，开展水污染协同控制理论模型研究，建立多源水污染协同控制分配模型，限制各区域内各污染源污染物的排放量及排放浓度，确定区域内各污染源的削减量，使得各区域内各监测断面水质能够满足环境功能区划要求。通过该模型计算得到的污染物总量分配及现有污染物的削减量，以此为依据合理调整各区域产业结构，提高准入门槛、提高污染物排放标准，不断加大产业结构调整力度，最终实现流域内水环境质量达标的目标。

3 结束语

淮河流域的水污染防治不仅要在前期治理的基础之上进一步加强巩固治理成果，更亟待的是要积极拓展水污染治理途径，改变传统工程治理的单一模式，寻找从管理主体到管理政策和技术方法的多角度控污方法，特别是总量控制与产业结构优化的协同，为安徽省淮河流域水环境治理提供一种新的管理方式，从而切实有效地实现流域水污染治理的协同控制，稳步推进淮河流域沿岸城市社会经济的可持续发展。

参考文献

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