低保的法律法规范文

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中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）08-0077-03

农村土地承包合同是设立农村土地承包经营权的重要依据，是我国农民土地权利实现的重要保障。近年来，农村因土地承包合同引发的纠纷不断增加，这不仅影响了农村经济的稳定发展，也在一定程度上制约着农村产业结构的优化和升级。现阶段，因农村土地承包合同引发的纠纷大多是因为发包方不正当行使行政权而引发的。基于此，本文针对农村土地承包合同中的违法行政行为，认为只有在我国现有法律制度基础上不断完善农村土地承包合同的法律规制，才能适应农村经济和社会协调发展的迫切要求，促进农村生产力的大发展。

一、农村土地承包合同中滥用行政权的行为表现

农村土地承包合同不同于一般的行政行为。一般来讲，在土地承包合同的签订与履行过程中，发包方的行政权力应当趋于弱化。但是，出于传统观念的影响，发包方往往在土地承包合同的签订与履行过程中肆意行使行政权，从而出现了众多侵犯承包方合法权益的事件和行为，具体表现在以下几个方面：

1．农村土地承包合同签订过程中行政干预现象严重。为了谋求不正当利益，基层政府利用职权强行干预承包合同签订的现象时有发生。如村干部利用手中权力，不经过民主讨论私自发包，有的甚至不顾大多数村民的反对强行发包。行政干预下签订的承包合同背后隐藏着许多矛盾，一旦时机成熟这些矛盾就会引发纠纷，成为社会不稳定因素。

2．发包方在承包合同的履行过程中滥用变更、解除权。主要表现在发包方变更、解除农村土地承包合同。如因集体经济组织负责人的变动而变更或解除承包合同；以搞规模经营为名，强行收回农民的承包地；强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而强行进行土地承包经营权流转等。

3．发包方在承包合同的履行过程中滥用监督权。按照《农村土地承包法》的规定，发包方有权监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地，但监督权必须依法行使。但在现实中，发包方滥用监督权，非法干涉承包方合法履行合同的现象却经常出现。如强令承包人种植果树，强令承包人筹建大棚，强令承包方改种自己不愿种植的作物等。

4．发包方在农村土地承包合同的履行过程中违法不作为。发包方在滥用行政权侵犯承包方合法权益的同时，还可能由于法律无明确规定等原因，放弃行使其对土地承包合同的监督权、制裁权等行政权力，从而损害国家或他人的利益。主要表现在发包方对承包方的违法行为听之任之，任其损害国家利益或公共利益而无所作为。如对有的承包人擅自改变承包土地的用途，将承包的土地用于取土、挖沙、建房、建厂的行为视而不见就是一种明显的违法不作为。

发包方在农村土地承包合同中的这些滥用行政权的行为不仅使农民的利益遭受损失，土地承包经营中的权利义务关系不稳定，而且损坏了农民进行农业投资的积极性，破坏了正常的农业生产。

二、农村土地承包合同中滥用行政权的原因分析

发包方在农村土地承包合同中滥用行政权的原因是复杂的，有历史原因、社会体制原因和传统习俗原因等，以下仅从法制层面上分析发包方滥用行政权的原因。

1．农村土地承包合同本身不完善。首先，农村土地承包合同中的权利义务失衡。在合同中明确规定合同双方的权利义务，是保证合同正常履行的重要前提。然而实际农村土地承包合同中发包方与承包方在承包合同订立过程中地位是不对等的，合同条款大部分由发包方事先拟定，承包方几乎没有多少发言权，考虑到各方面因素，承包方往往被迫接受一些不合理的条件，双方权利与义务存在严重失衡。如目前农村土地承包合同中，往往只规定了承包方的责任和义务，而缺少对发包方责任和义务的规定。村集体作为发包方除了承担统一经营这样一些法律约束力较弱的义务外，几乎不负什么义务，而农户除了负有因为农地而产生的义务外还附加了三提、五统、两工等义务。[1]其次，缺乏发包方的违约责任条款。在合同中规定违约责任能够促使当事人双方自觉全面地履行合同，避免和减少违约行为的发生，并能通过追究违约方的违约责任，及时对另一方的损失进行补偿。但是我国目前的农村土地承包合同，多规定承包方的违约责任，缺少对发包方违约责任的规定，当发包方违约时，承包方无法及时依照合同追究发包方的违约责任，致使其合法权益得不到保障，因而极易产生纠纷。

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一、重复保险的概念界定

重复保险，也称复保险，其具体内涵有狭义和广义之分。狭义的重复保险指投保人对同一保险标的、同一保险利益、同一保险事故与数个保险人分别订立数个保险合同的行为，且各保险合同约定的保险金额总和超出保险标的价额。德国、法国、日本和韩国均采纳此观点。广义的重复保险指要保人就同一保险标的、同一保险利益、同一保险事故与数保险人分别订立数个保险契约，而该数个保险契约，均须于同一保险期间内发生效力而言。[1]48意大利和我国的台湾地区认同此种定义。两者主要区别在于总的保险金额是否超过保险标的的价值。

新《保险法》第56条第4款规定：重复保险是指投保人对同一保险标的、同一保险利益、同一保险事故分别与两个以上保险人订立保险合同，且保险金额总和超过保险价值的保险。与旧《保险法》相比，新规定由广义说转而采用狭义说，严格限定了重复保险的保险金额总和应该超出保险标的价值。事实上，由于重复保险的目的在于合理分担各保险人的赔偿责任，没有过多考虑各保险人的赔偿责任之和是否超过保险标的的保险价值。将重复保险限定于超额的重复保险，并没有多少实益。[2]188-189因此，台湾地区在2007年对《保险法》进行修订时，仍然坚持广义说。从这个方面讲，大陆地区关于重复保险的新规定没有充分考虑实际生活的需要，使一部分正当投保人的利益无法得到保护。当然，从民法角度思考旧《保险法》的相关规定，不难发现法律论文，旧《保险法》存在同时使用广义和狭义概念的体系冲突，造成该条文理解和适用上的困难。因此，新《保险法》虽然导致重复保险在事实与法律规范之间出现巨大隔阂，但仍有益于法律概念的精确和适用的便利，应予肯定。

二、重复保险的法律构成

根据新《保险法》对重复保险的界定，其构成要件如下：

（一）被保险人与保险标的特定性。现代保险理论和实务普遍认为，保险合同订立时，投保人是否是保险利益主体并不重要，关键是保险事故发生时，被保险人是否是保险利益主体。在财产保险中，只有被保险人有权依照保险合同请求保险人填补损害，“被保险人对保险标的必须具有保险利益，投保人对保险标的是否具有保险利益并无实际意义”，[3]31因此，重复保险的要件之一是被保险人相同。投保人针对同一保险标的的不同保险利益投保，通常情况下，不构成重复保险，但是，若该保险利益存在权利混同或者吸收，构成重复保险。[4]103因此，重复保险的构成要件之一是同一保险标的，而非同一保险利益。但新《保险法》第56条第4款未明确指出重复保险投保人或被保险人应为同一人，因此难以避免投保人同一或不同一的情形下被保险人的不当得利，而若仅以投保人同一为构成要件，不论被保险人同一或者非同一，保险人都需要对同一保险事故进行两次以上的赔偿，造成不当得利的机率远大于以同一被保险人为构成要件的情况。

（二）保险责任期间的重叠性。重复保险责任期间的重叠性包括全部重叠和部分重叠。全部重叠，则保险责任的起讫时间完全相同，亦称同时复保险。部分重叠，则保险责任的起讫时间非完全相同，但存在部分相同，亦称异时复保险。“不过保险期间之始期及终期， 并不以绝对相同为必要，只期间有一段重复，则在其重复期间内，仍为复保险契约。”[5]48所谓同一期间法律论文，不必数个保险契约之始期与终期，完全相同，只须其一部分的期间，立于交叉关系，而发生共利之利害者，即成为复保险。[6]115此外，有教材认为这里的“期间”是指数个保险合同的“生效期间”。[7]256事实上，由于保险合同的生效期间并不一定与保险责任期间完全一致，有时保险合同已生效，但保险责任期间未开始，因此，该这里的“期间，应指保险“责任期间”，而非保险合同“生效期间”。新《保险法》第56条未明确对此构成要件作出规定，实为不足。

（三）保险危险或保险事故的同一性。新《保险法》规定，同一保险事故是重复保险的必备要件。重复保险中，保险合同承保的保险危险或者保险事故并不要求完全一致，只需存在共性即可。一方面要求数个保险合同中约定的保险事故范围有重合处，唯此种重合之保险事故方为同一保险事故；另一方面要求在保险事故发生时，所发生的是各保险合同中约定的同一保险事故。只有各个保险合同约定的保险事故是同一保险事故，且其与实际发生的保险事故亦均为同一事故，方构成重复保险的同一保险事故。若各个保险合同中的保险标的与保险利益是同一的，但其约定的保险事故各不相同，则不能构成重复保险。

（四）保险人与保险合同的复数性。各国保险法均规定，重复保险投保人是与数个保险人订立数个保险合同，即保险人应当多数且不同，并分别订立数个保险合同。如果对同一保险利益与同一保险人订立数份保险合同，即使保险期间相同、保险事故相同、被保险人相同，也可能不成立重复保险，仅是单保险的一种特殊。但是新《保险法》仅规定了重复保险的保险人需为复数，这一规定未尽完善。在保险人为复数的情况下，并不能想当然的推理出多份保险合同，也可能会产生一份保险合同，所以，必须强调重复保险合同的复数性。

三、重复保险的通知义务

新《保险法》第56条第1款规定：重复保险的投保人应当将重复保险的有关情况通知各保险人。新规定对投保人课以主动向各保险人告知重复保险具体情况的法定义务，有进步意义法律论文，但却在通知义务所涉及的通知事项、方式以及违反通知义务的法律后果都缺乏具体规定，使通知义务难以发挥真正作用。

（一）投保人的具体通知事项。韩国《商法》第672条第2款规定：投保人应当向各保险人通知各个保险合同的内容。德国《保险契约法》第58条第2款规定：通知中应包括与投保人订立保险合同的保险人和具体的保险金额。台湾地区《保险法》第36条规定：复保险，除另有约定外，投保人应将他保险人之名称及保险金额通知各保险人。由此得知，投保人的重复保险通知事项不仅应当包括与之订立保险合同的保险人的名称和住所，还应当包括保险标的、保险价值、保险金额、保险责任范围和保险期间等事项。但新《保险法》关于投保人应予通知的“有关情况”显得过于抽象和宽泛，令投保人难以明确具体内涵，不利于保险人“知情权”的保护。

（二）投保人履行通知义务的方式。各国法律原则上允许投保人采取口头方式或书面方式为之。新《保险法》亦取同样要求。但应当注意，重复保险的通知属于保险人主动询问的内容，如果保险人不加以询问，投保人不为通知义务不应当承担法律责任。因为投保人和保险人在订立保险合同时，信息不对称，保险人拥有丰富的专业知识和保险经验，投保人只是偶尔为之，对保险本身及其相关规则了解甚少。可见，投保人履行重复保险通知义务的方式取决于保险人的询问方式，保险人以书面询问的，投保人应当以书面方式为之；保险人以口头询问的，投保人应当以口头方式为之。但是投保人在以下情形应享有免除通知义务：一是保险人已经知道或者在通常的业务活动中应当知道的重复保险；二是经保险人申明不需告知的重复保险；三是投保人按照默示或者明示担保条款不需告知的重复保险。[8]40

（三）通知义务履行的证明。各国保险法虽对重复保险的通知方式没有作出任何规定，但以各国保险法所规定的对未履行通知义务的重复保险的严苛的法律后果而言，它要求投保人对于重复保险的通知应当承担举证责任。在我国新《保险法》中，关于重复保险中是否履行通知义务，没有关于法律后果的规定，因此也就缺少举证责任存在的意义，这是我国保险立法上的不足。

（四）通知义务的后果。其一，投保人故意不为重复保险通知或意图不当得利而为重复保险的，其合同无效；其二，善意之重复保险，其保险金额之总额超过保险标的之价值者，除另有约定外，各保险人对于保险标的之全部价值，仅就其所保金额负比例分担之责。但赔偿总额，不得超过保险标的之价值。其三，善意订立数个保险合同，其保险金额之总额超过保险标的之价值者，在危险发生前法律论文，投保人得依超过部分，要求比例返还保险费。保险合同因恶意重复保险而无效时，保险人如不知情，应取得保险费。虽然新法规定了投保人须履行重复保险通知义务，但却没有规定任何有关违反该义务后的法律后果。此种立法规定会导致以下不正常情形：一是使法律对重复保险通知义务的规定形同具文，因为不论投保人通知与否，法律后果均相同，而且投保人不履行通知义务，还可能造成保险人不知晓重复保险的存在，而使投保人有获得不当得利的潜在机会；二是不区分恶意与善意的投保人，使有恶意的被保险人，在企图以不正当手段诈领保险金，损害保险制度的诚实信用原则时，仍有取得保险金的可能。因此，缺少违反通知义务的责任内容规定，也是新《保险法》的缺失之处。

四、重复保险的效力

基于新《保险法》在重复保险的通知义务上缺乏具体的可操作性规定，保险实务中难以对保险当事人之间的权利和义务予以明确，进而产生许多的矛盾和纠纷。而这一立法缺失问题之所以产生，是因为我国保险法在立法理念上，对于重复保险的法律效果未能从当事人主观心态的立场加以划分。[9]72解决这一问题，唯一可行的办法就是采用各国保险法通例，针对投保人的主观心态，在我国《保险法》中明确区分投保人的善意与恶意，给予不同的法律评价，通过增加重复保险强制通知义务规则，从而赋予重复保险通知以不同的法律后果，使重复保险的利益保护机制发挥应有的功效。

（一）恶意复保险的效力。对于恶意重复保险，由于投保人企图谋取不法利益，破坏保险制度分散危险、填补损失的宗旨及功能，因此，各国和地区立法例多规定重复保险中恶意订立的保险合同无效，我国新《保险法》虽没有对恶意复保险做出规定，但第56条第1款关于“重复保险的投保人应当将重复保险的有关情况通知各保险人”的规定，在立法上已经实质上确认投保人在不为重复保险通知时，具有恶意的存在。因此，对有重复保险而未尽通知义务的投保人法律论文，仍可以适用保险法第56条第2款规定，即“重复保险的各保险人赔偿保险金的总和不得超过保险价值。除合同另有约定外，各保险人按照其保险金额与保险金额总和的比例承担赔偿保险金的责任。”据此，在我国保险法上，将恶意的不履行通知义务的投保人与履行通知义务的善意投保人相比较，其法律上的后果是相同的。这一立法目的，虽然是为了在保险司法实务中起到简化规则、防止法官滥用司法裁量权的作用，但是因其不区别恶意投保人与善意投保人而使其承担同等后果，显然有失公正。

（二）善意重复保险的效力。对于善意重复保险，各国和地区立法例所采取的模式主要有三种：一是日本的优先承包主义。将重复保险分为同时重复保险与异时重复保险。同时重复保险时采用的是比例分担主义；而异时重复保险，则按保险合同成立的先后顺序，在保险价值额度内，前保险人先负担保险金，对负担不足以填补全部损害时，由后保险人继续承担填补损失的责任。[10]341二是法国和瑞士采用的比例分担主义。不论构成重复保险的各保险合同是同时成立抑或异时成立，各保险人仅按照其所保金额与保险金额总和的比例，负分担赔偿责任。三是连带赔偿主义。在重复保险中，不问各保险合同成立的先后均属有效，各保险人在其保险金额限度内，对被保险人负连带赔偿责任；被保险人可向全体保险人或其中一人主张求偿。保险人给付保险金超过其应付的保险金额后，就各保险合同的保险金额与复保险的保险金额总和的比例，得向其他保险人行使求偿权。但投保人的全部请求不得逾损害之总额。[11]339

[参考文献]

[1]梁宇贤.保险法实例解说（修订版）[M]. 中国人民大学出版社，2004．

[2]邹海林.保险法教程（第二版）[M]. 首都经济贸易大学出版社，2004．

[3]邹海林.论保险利益原则及其适用[J]. 中外法学，1996，5．

[4]桂裕.保险法论[M]. 台北：三民书局，1981．

[5]郑玉波.保险法论（第五版）[M]. 台北：三民书局，1978．

[6]张国键.商事法论?保险法（修订六版）[M]. 台北：三民书局，1978．

[7]徐卫东.保险法学[M]. 科学出版社，2004．

[8]邹海林.保险法[M]. 人民法院出版社，1998．

[9]江朝国.初探两岸保险契约法[J]. 政大法学评论，1996，56．

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在信息技术时代，尤其是互联网技术的发展的当今，人们的消费方式也发生了颠覆性的改变，传统的线下购物集中转到网络上，网购以其方便快捷、产品丰富等优点已成为人们新型的主流消费模式。但是在给我们生活带来便利的同时，也给消费者带来种种困扰。2014年3月15日正式实施《消费者权益保护法》（以下称新《消法》），可以说，此次新修改是立法的一大进步，其回应了有关消费者权益保护方面诸如网络购物、消费者个人信息保护、惩罚性赔偿等的热点问题，同时也进一步细化了消费者的权益和经营者的责任与义务，对消费者权益保护具有着重要意义。其中新《消法》第二十五条构建的网购消费者的七日无理由退货制度是亮点之一，这一制度实质是赋予消费者单方解除权，也或称之“后悔权”，只是将其相应限制在合同缔结之后适当期间的行使，这一制度的建立为使消费者和经营者之间的利益达到平衡状态提供了法律依据。七日内无理由退货，实际上是法律规定下在消费者和经营者两者间设定了一个交易的“缓冲期”或者“冷静期”，从保护消费者权益方面来说，更多的是允许消费者在交易之后七日内以“反悔权”的方式保护其权利运行。然而，鉴于立法方面的缘由，在现实网络交易中，经营者、网络平台者以及消费者对于法律本身规定的内容存在不同的理解，对于七日无理由退货的适用范围、法定或者约定排除情形、退货费用的承担、价款的返还和消费者退货时的应尽义务等情况存在争议，消费者这一权利如同虚设，其退货、更换等的权利实施并往往不尽如意。基于此，本文从这一“后悔权制度”出发，论证其合理性与不足处并寻找一条解决途径以更好保护消费者权益。

一、新《消法》关于第二十五条规定的理解

新修改的《消费者权益保护法》自正式实施以来已有一年多，其受关注度仍居高不下。作为新修改的亮点之一的七日无理由退货制度，即新增的第二十五条规定的内容，是从立法层面上回应现实中网络、邮购等新兴购物方式的表现。新《消法》第二十五条规定“消费者通过网络购物方式取得的商品有权自收到商品之日起七日内退货，且无需说明理由”。即消费者享有七日内无理由退货的权利，这一规定被称为“网购后悔权”。但是在赋予消费者“后悔权”的同时，也规定了其权利实施的适用范围、法定或者约定排除情况以及商品运费负担等限制性的规定。

（一）后悔权的适用范围

关于网购后悔权的适用范围，新《消法》第二十五条第一款“将其适用范围限定在采用网络、电视、电话、邮购等方式购买的商品”，消费者有权自收到商品之日起七日内退货，并且无需说明任何理由。在一般概括性规定的同时，还采取列举的方式规定了消费者定作，鲜活易腐，在线下载或者消费者拆封的音像制品、计算机软件等数字化商品，交付的报纸、期刊等四种情况作为例外予以排除。而本条第二款则更多是排除适用的兜底性条款，是通过对经营者与消费者约定排除适用的情形作的规定，即根据商品性质并经消费者在购买时确认不宜退货的，不适用无理由退货。对于网购后悔权的适用范围，从国际上的通用做法来看，大多数国家立法基本采用了广义理解，适用范围基本都包括了网购、电视或者电话购物等远程销售以及上门推销等非固定经营场所的销售。我国立法上的态度显然是赞同国际上这一做法的。

（二）后悔权的适用期限

实施后悔权期限的长短往往会影响交易的稳定性。新《消法》第二十五条增加的七日无理由退货条款赋予消费者的后悔权，作为单方的法定解除权，她是在消费者冲动下盲目消费的倾斜式的保护，并不以缔约时消费者存在重大误解、显失公平或者商品存在瑕疵为前提，它区别于依照合同法一般原则提起撤销权。本法规定了无理由退货期限是消费者自收到商品之日起七日内退货，且不需要任何理由，即无因退货。正是基于“无理由退货”中的后悔权的“无因性”，具有任意性，一般期限较短，考虑到国际上多数国家的做法，再结合我国的实践情况，许多国家和地区一般赋予消费者至少七日的单方解约期限，而本条将消费者无理由退货权的行使期限规定为七天是与国际上通用的惯例相符合的。

（三）后悔权的行使条件

作为法律赋予的单方解除权，尽管本条规定了消费者有权自收到商品之日起七日内无理由退货。但是，后悔权的行使并不是真正意义上的没有任何条件的，本条在第三款中就规定了无理由退货的限制条件。首先，是期限的限制。本条明确指出后悔权的行使是从收到商品之日起七日起开始计算，但是对于终期却未有明确的规定，截止日期是指提出退货申请办理退货手续之日，还是退货商品交付运输之日，又或者是经营者收到退货的商品之日起止从法条本身不得而知，也缺少相关的正式解释。其次，后悔权的行使要求是商品应当完好，这是质量或者品质上的限制。这里的“完好”的含义比较模糊，是仅需要完整，没有残缺、损害即可，还是将其理解为完美，保持与发货时原样才好，在现实交易中容易产生分歧。

二、消费者后悔权在现实中存在的问题

新《消法》颁布实施已经一年有余，新法引入消费者后悔权制度其主要是契约自由和公平正义的一种体现，然而作为新法赋予网购消费者“七日无理由退货”的“后悔权”频频在网络交易中遭遇了落实难的问题。对于本法第二十五条规定的适用范围和具体执行标准，消费者和经营者之间存在不同的分歧，这也是在现实交易中无法兑现网购消费者后悔权的热点问题。

（一）消费者后悔权适用范围任意扩大

对于消费者后悔权的适用范围，新《消法》的第二十五条详细的规定了其适用范围及其法定的排除适用的例外情况。但是在现实网络交易境况下，相关规定往往被滥用或者随意的扩大适用范围从而导致消费者的后悔权难以得到有效的行使，对此主要是对法定排除例外情况以外的约定适用范围的滥用。对于不适用“无理由退货”的商品标注不明显，也未说明理由，而且消费者在购物中也没有进行一对一的确认，这就造成很多不必要的麻烦。

（二）经营者设置退货隐形门槛

消费者行使无理由退货权利的前提就是商品自收到之日起七日内且商品完好即可适用其退货的权利。对于商品的退货条件，在现实的网购交易环境中经营者和消费者对此有不同的认定标准，经营者将“商品完好”等同于“不影响二次销售”，这一宽泛而含糊的认定标准致使经营者和消费者之间因对标准的不同理解而争议不断。同时，不少的经营者通过格式条款设置隐形条件，约定商品有瑕疵的，只能修理或者更换，而不能退货或者折损；实物与网上图片有差异的，只要不影响其使用，消费者就不能退换货；约定快递一经签收，卖方概不负责等等，可谓名目百出，以各种理由、条件来限制或者剥夺消费者的后悔权的行使。

（三）网络交易平台监控缺失

作为服务或商品的网络交易平台应该加强监管，且把维护消费者和经营者的权利义务作为其应有的义务。但是，由于部分电商资金投入不到位，未按照相关的法律法规的要求审查网络交易平台内的网络经营者必须具备的信息，致使部分网络经营者未合理标注“七日无理由退货”的信息，并且也未能提供详细的联系方式，只是笼统标注了其名称和QQ号。与此同时，一些网络交易平台还刻意在售后条款中提醒消费者注意，并作出免责声明，这就极容易使得消费者陷入投诉无门的境地。还有的一些电商的技术投入不到位，未设置一对一购买确认程序。

三、进一步完善消费者后悔权的几点建议

（一）出台相关细则，明确其法律内容

新法增设消费者后悔权的初衷就是寻求消费者与经营者间的权益的均衡，但是在现实网络交易中却出现对条文的不当理解，这极可能使得消费者或者经营者利用条文的简略性的缺陷去钻法律空子，因而完善新法的可操作性是解决这一问题的有效措施。对此，应进一步解释后悔权的适用范围，细化并补充法定排除适用的情况；鉴于新法中“商品完好”的标准过于模糊，建议立法应作进一步解释，明确可退货商品的具体标准；进一步细化“不宜退货”商品的适用标准。

（二）强化责任意识，完善法律监督方式

2015年3月15日开始实施的《侵害消费者权益行为处罚办法》为消费者维权提供了强有力的法律武器，其中多个条款为进一步消费者的无理由退货的权利增加了其相应的处罚规定，明确了故意拖延或者无理拒绝的具体情形，对于落实处罚责任起了重要作用。在强化责任的同时，工商部门和消协组织也应该加大监督，鼓励社会组织和个人发挥作用，建立多种监督方式。

（三）完善消费者后悔权实施的配套措施

事物是相互联系的，一项制度要达到其制定该制度的良好的预期离不开完善的配套措施的支持。立法机关之所以设立消费者后悔权制度其目的就是平衡消费者与经营者的权利冲突，更好地保护消费者这一权利的顺利的实施。因而在细化法律条文的同时，还应该建立相应的实施的配套措施，诸如相关机关、部门应进一步出台配套细则，增强其制度的可操作性；消费者协会等权益维护组织也应该充分发挥其应有是职能，与此同时，还应该做好新法的宣传工作，为消费者后悔权制度的良好运行营造一个很好的社会氛围。（作者单位：西南民族大学法学院）

资助项目：本项目得到西南民族大学研究生创新型科研项目资助（项目编号：CX2015SP56）

参考文献：

[1]徐海燕.《消费者权益保护法》修改中的若干争议问题研究.法学论坛，2013（7）.

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前言

近年来，随着保护地蔬菜的不断发展，土壤中的一些土传病害逐渐呈上升趋势，根结线虫病日趋加重，严重影响着蔬菜的生产和发展。世界各地许多蔬菜种植区因受根结线虫病危害，产量大幅度下降，其中黄瓜、番茄受害较重。据河南、山东、云南等地区报道［1］［2］［3］，因该病危害，温室大棚一般减产20%―30%，重者可达60%―70%，甚至毁棚，特别以老菜区发生为重。根据对新乡市牧野乡的调查，全乡蔬菜种植面积占总面积的50%以上，其中保护地占菜地总面积的70%以上，复种指数增加，使得病情迅速加重。根据对保护地黄瓜和番茄的调查，连作1―2年的病情指数为0―2.5，3年的病情指数为5―10，4―5年的病情指数为30―50，6年以上病情指数可达60―70，甚至更高［1］。据报道，北方菜区的根结线虫以南方根结线虫（Meloidogyne incognita）为主［1］，同时常加重一些土传真菌、细菌等病害的发生。如根结线虫能加重番茄青枯病的发生［5］，根结线虫也是黄瓜枯萎病发生严重的原因［6］。在生产中尚缺对根结线虫有效的综合治理措施，因而全面了解根结线虫在土壤中的分布及发生规律对科学指导该病的防治具有重要意义。

1.材料与方法

1.1试验概况

试验地设在新乡市牧野乡朱屯村蔬菜基地，该基地主要以保护地蔬菜为主，种植时间长，复种指数高，土传病害发生严重，线虫棚发生率达100%。种植结构单一，几乎全为黄瓜―番茄一种轮作方式。供试蔬菜品种为番茄和黄瓜，番茄品种为京棚，定植时间为2004年1月26日，前茬为黄瓜；黄瓜品种为律优2号，定植时间为2004年2月1日，前茬为番茄。栽培方式均为塑料大棚，管理同大田，土质均为砂壤土。

1.2根结线虫在土壤中的分布

1.2.1番茄根结线虫在土壤中的分布

1.2.1.1垂直分布

从番茄结果初期（4月21日）到结果盛期（6月2日），每七天取一次土样，垂直方向设0―5cm、5―10cm、10―15cm、15―20cm四个层次作处理，用取样器随机五点取样，把相同层次的土样充分混匀，分别装入塑料袋中带回实验室用Baerman漏斗法分离土样中的线虫。将定量60cm3的土样用三层纱布包好放入盛有清水的漏斗中，加水后放置24小时。打开弹簧夹移取底部约5ml的水样至离心管中。在1500r/min的离心机中离心2―3min，然后弃上清液定容至1ml（每毫升20滴），重复三次。将定容好的线虫溶液摇匀后取两滴分别放在载玻片上，用17毫米×17毫米盖玻片轻轻盖好，放在10×物镜下随机观察线虫的数量，每个玻片观察10个视野，根据视野半径，盖玻片面积，平均视野内的线虫条数，以及土壤溶积，折算出每立方厘米土壤内的线虫数量。

1.2.1.2水平分布

从番茄结果初期（4月21日）到结果盛期（6月2日），每七天取一次土样，水平方向（以植株为中心）设0―10cm、10―20cm、20―30cm三个水平作处理。分离方法及数据记录同1.2.1.1。

1.2.2黄瓜根结线虫在土壤中的分布

1.2.2.1垂直分布

从黄瓜结果初期（4月14日）到结果末期（6月2日），每七天取一次土样，垂直方向设0―5cm、5―10cm、10―15cm、15―20cm四个层次作处理。分离方法及数据记录同1.2.1.1。

1.2.2.2水平分布

从黄瓜结果初期（4月14日）到结果末期（6月2日），每七天取一次土样，水平方向（以植株为中心）设0―10cm、10―20cm、20―30cm三个水平作处理。分离方法及数据记录同1.2.1.1。

1.3发生规律

1.3.1番茄根结线虫的发生规律

从番茄结果初期（4月21日）到结果盛期（6月2日），每七天取一次土样，以采土日期为横坐标，以垂直方向0―5cm、5―10cm、10―15cm、15―20cm四个处理线虫数量为纵坐标，绘出四个垂直处理的曲线图。

1.3.2黄瓜根结线虫的发生规律

从黄瓜结果初期（4月14日）到结果末期（6月2日），每七天取一次土样，以采土日期为横坐标，以垂直方向0―5cm、5―10cm、10―15cm、15―20cm四个处理线虫数量为纵坐标，绘出四个垂直处理的曲线图。

2.结果分析

2.1番茄根结线虫在土壤中的分布

2.1.1垂直分布

开花盛期（4月21日）、结果期（5月5日）、结果盛期（5月26日）三个时期不同层次的土壤线虫数量分别见表1、表2、表3。从表1可以看出0―5cm土层线虫数量最多，达92.23条/cm，其次依次为5―10cm44.16条/cm、10―15cm30.59条/cm、15―20cm22.08条/cm，表现出随着土层的加深线虫数量明显减少的趋势。0―5cm土层与10―15cm、15―20cm两土层线虫数量在5%水平上有显著性差异，其它土层之间线虫数量在5%水平上无显著性差异。四个土层线虫数量在1%水平上均无显著性差异。从表2可以看出线虫数量最多的土层依然是0―5cm土层，数量为66.10条/cm，最低的也仍是15―20cm土层，数量为40.98条/cm，也表现出随着土层的加深线虫数量明显减少的趋势。但它在5%与1%两个水平上各土层线虫数量均无显著性差异。表3也表现出随着土层的加深线虫数量明显减少的趋势，0―5cm土层与10―15cm、15―20cm两土层及5―10cm土层与10―15cm、15―20cm两土层的线虫数量在5%水平上有显著性差异，0―5cm土层与10―15cm土层线虫数量的在1%水平上有显著性差异。

表1 开花盛期（4月21日）番茄垂直分布显著性检验

表2 结果期（5月5日）番茄垂直分布显著性检验

表3 结果盛期（5月26日）番茄垂直分布显著性检验

2.1.2水平分布

开花盛期（4月21日）、结果期（5月5日）、结果盛期（5月26日）三个时期不同水平分布的土壤线虫数量分别见表4、表5、表6。从表4、表5、表6可以看出三个处理之间各个时期线虫数量相当，变化不大。各层次线虫数量在5%与1%两水平上均无显著性差异。

表4 开花盛期（4月21日）番茄水平分布显著性检验

表5 结果期（5月5日）水平分布显著性检验

表6 结果盛期（5月26日）番茄水平分布显著性检验

2.2黄瓜根结线虫在土壤中的分布分析

2.2.1垂直分布

结果初期（4月14日）、结果盛期（5月5日）、结果末期（5月26日）三个时期不同层次的土壤线虫数量分别见表7、表8、表9。从表7可以看出0―5cm土层线虫数量最多，为23.03条/cm，也表现出随着土层的加深线虫数量减少的趋势，0―5cm土层、5―10cm土层的线虫数量分别与10―15cm土层、15―20cm土层的线虫数量在5%水平上有显著性差异。可以看出除15―20cm土层稍多一点外，其它各层也都表现出逐渐减少的趋势。从表9可以看出线虫最多的土层是0―5cm，为19.32条/cm，最少的两个土层为10―15cm、15―20cm，分别为10.35条/cm和12.42条/cm。各土层线虫数量也基本表现出随着土层的加深线虫数量减少的趋势。但三个表在5%与1%两水平上各土层线虫数量均无显著性差异。

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2.2.2水平分布

结果初期（4月14日）、结果盛期（5月5日）、结果末期（5月26日）三个时期不同水平分布的土壤线虫数量分别见表10、表11、表12。从表10、表11、表12可以看出三个处理之间各个时期线虫数量相当，变化不大。各层次线虫数量在5%与1%两水平上均无显著性差异。

2.3发生规律

2.3.1番茄根结线虫的发生规律

从番茄结果初期（4月21日）到结果盛期（6月2日），每七天取一次土样，以采土日期为横坐标，以垂直方向四个处理线虫数量为纵坐标，绘出曲线图见图1。从图1可以看出在四个垂直处理中，以0―5cm土层内线虫数量最多，变化最大，其次为10―15cm土层。而15―20cm、20―30cm两个土层线虫数量少且变化不大。可见线虫数量随着土层的加深线虫数量逐渐减少。4月21日和5月26日是线虫显著性差异大的两个高峰。5月5日出现一个四个土层之间显著性差异不大的高峰，原因是4月低5月初温度骤降造成线虫卵不能按期发育所致。两个显著性差异大的高峰之间的天数是线虫发育一代所需的天数。

2.3.2黄瓜根结线虫的发生规律

从黄瓜结果初期（4月14日）到结果末期（6月2日），每七天取一次土样，以采土日期为横坐标，以垂直方向四个处理线虫数量为纵坐标，绘出曲线图见图2。从图2可以看出在黄瓜线虫出现的第一个高峰时（结果初期4月14日）仍以0―5cm土层线虫数量最多，也是随着土层深度的加深而逐渐减少。随后线虫数量随着黄瓜生育期逐渐减少至四个土层之间在数量上没有明显差异。

3.小结与讨论

3.1保护地蔬菜的根结线虫以南方根结线虫为害为主，在土壤中的垂直分布均表现出以表层0―5cm中的线虫数量最多，然后随着土层的加深而逐渐递减。

3.2保护地蔬菜根结线虫数量同时期内在土壤的中水平分布没有明显差异，这是因为线虫的传播主要靠农事操作或其它媒介传播，它在土壤中的移动非常微小，每天仅2mm。据报道，线虫在一年内的最大移动距离为100cm。

3.3每种蔬菜在不同的蔬菜的生育期内的生育高峰不一样，出现高峰的次数也不一样。番茄根结线虫有两个高峰：开花盛期（4月21日）和结果盛期（5月26日）。而黄瓜根结线虫只有一个，即在黄瓜结果初期（4月14日）。生育高峰过后，根结线虫开始转移到蔬菜根部，不仅自身为害，而且传播土传病害。因而可以为合理科学防治根结线虫提供关键的防治时期。

3.4本试验为保护地蔬菜综合治理提供了理论依据，可以指导农业防治。在用药剂防治根结线虫时，应尽可能把药剂用在0―10cm的土层中，还可以根据不同蔬菜根结线虫的生育高峰期种植速生菜诱集线虫，以避开生育高峰期线虫侵染蔬菜。

3.5常年单一栽培方式，复种指数高，经常重茬连作的地块，特别是老菜区发生根结线虫比较严重。因此应经常轮换种植习性不同的蔬菜，如此可有效控制根结线虫的发生。

3.6此次试验主要局限于在新乡一个地区，具体其它地区、其它土质中的根结线虫分布发生情况还有待进一步的研究。

参考文献：

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［2］刘君.温室大棚蔬菜根结线虫［病的发生与防治，河北农业科技，2001，（01）：26.

［3］刘鸣韬.豫北地区黄瓜根结线虫病个体扩展动态与病原鉴定.北方园艺，1999，（01）：47-48.

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二、宣传时间

这次三个重点法制宣传教育从6月开始，到12月底结束。

三、宣传重点

（一）重点场所

行政服务中心便民服务窗口；文化娱乐场所、体育与游乐场；候诊室、候车室、公共交通工具等就诊就医、交通出行场所；寺庙、宗教活动场所。

（二）重点领域

深入宣传城乡低保、养老保险、合作医疗、医疗救助、涉农补贴等方面的法律法规，让广大群众了解掌握党和国家的各项惠民法律法规政策，正确维护自身权益。深入宣传依法治理、基层民主政治建设以及党风廉政建设等方面的法律法规，切实提高广大干部依法决策、依法行政、依法管理的意识和水平，树立广大群众对法律信仰和信心。

（三）重点人群

困难人口法制教育注重人性化，为困难人口提供法律援助、法律服务、法制教育。为困难人群免费提供法律咨询，免费办理法律援助案件，维护困难人群的合法权益。

四、宣传形式

（一）主题活动宣传。以“法律六进”为载体，以“学法、守法、敬法、用法”为主题，集中开展宣传教育活动。

（二）针对性宣传。充分利用各种节日集中开展法制宣传活动，大力营造浓厚的法制宣传范围，切实增强普法的实效。

（三）网络平台宣传。充分用好财政局域网、手机短信等平台载体，集中开展宣传教育活动。

（四）社会场所宣传。充分利用板报、墙报、标语等形式加大宣传，营造法治浓厚氛围。

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我国正在进入老年化社会，老年人口不断增长，老年残疾人数更是急剧增加。根据湖南省老龄事业发展统计公报数据显示，从2011年起，湖南省老龄人口呈现上升趋势，到2014年底，60岁及以上的老年人达1126．2万人，老年残疾人达46．401万人，这说明老年朋友的致残率极其的高，致残后的老年人弱势特征愈加明显，因其弱势特征带来诸多法律难题和社会管理问题如何在现有的法律框架下进行破解是我们急需思考的。

一、老年残疾群体的弱势特征

(一)老年残疾群体经济困难

根据湖南省残疾人状况及其小康进程监测报告显示，湖南省未工作残疾人的主要生活来源主要是离退休金、领取基本生活费、家庭其他成员供养、财产性收入、保险性收入等。可见老年残疾人一般主要依靠家庭其他成员的供养和领取基本生活费或者社会补助生活。湖南省老年残疾人群体低保基本做到了应保尽保，但是低保金额却很低，城镇低保老人人均月低保金额为254元，农村更少，月人均低保金额为112元。①贫困残疾老年人的特困补助和护理费金额很少，湖南省重度残疾人护理补贴和生活补贴均仅有50元/月。因此，残疾家庭的负担十分繁重，经济困难。

(二)老年残疾人护理需求大、家庭依赖程度高

根据2006年我国第二次残疾人抽样数据显示，老年残疾人多为听力残疾，肢体残疾、视力残疾和多重残，老年残疾人偏瘫、半偏瘫情况较为普遍，生活自理能力低，日常生活须有人照料。一般国内残疾老人护理有两种方式，第一就是家庭护理，由家庭成员进行长期照料，常给其他家庭成员增加负担。另一种是专业化机构托养，比如养老院、托养中心等机构，但根据《2015湖南省残疾人基本服务状况和需求专项调查数据分析报告》数据显示，湖南省残疾人在敬(养)老院、福利院、荣军院集中供养的仅占0．7%，99．3%在家庭生活。因此，老年残疾人由于长期的行动不便，护理需求较大，对于家庭的依赖程度非常的高。

(三)法律维权意识差

由于大部分老年残疾人文化层次不高，对国家相关法律法规不了解，缺乏维权意识。他们不知道自己享有哪些权利，更不用说找哪些部门维护自己的权益，虽然现阶段的残联行政主管单位有专门为残疾人维权的部门，但是依然无法帮助得面面俱到，导致此类人群很多方面只能吃“哑巴亏”。

二、老年残疾人权益保障的法律救济障碍

(一)保障老年残疾人实体权利的相关法律法规

过于笼统，缺乏可操作性和实用性在我国，对于老年残疾人的权益保障并没有专门的法律和政策予以规定，主要通过《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国老年人权益保障法》已经各个省市区的相关条例来体现的。在湖南省主要有湖南省实施残疾人保障法的相关办法和湖南省残疾人扶助办法等，首先，这些法律条文都是政策性或者纲领性为主，法律法规的规定过于笼统，实际的操作性不强。其次，上述法律规定没有体现对老年残疾人的特殊帮助和基于其弱势特征的特有的权益保障，老年残疾人在面临困难时，很难直接通过上述法律规定获得救济。

(二)司法维权缺少具体的程序保障

残疾老年人群在具体的司法活动面临很大的难题，如律师的选择、出庭应诉等方面，而我国的司法程序一般是各种人群一概而论，不分彼此。在对老年残疾人没有特殊关爱的前提下，他们大多不会选择司法途径维护自身权益，最终可能要么选择忍气吞声，权益得不到保障，要不通过上访静坐等不理性方式增加社会负担和不稳定。

(三)法律保障信息不透明，相关监督制度有缺陷

老年残疾人法律保障的各类工作还是每年都有所进展，但是工作透明度却无法跟上司法活动，信息不公开或者公开不彻底成为了此类人群常常抱怨的主要内容。但是恰恰是这些信息其实才能够更加使老年残疾人明晰政府和相关部门的帮助行为。真正贫困或重残需要帮助的残疾人得到政府的关爱，而信息的不透明，监督也无法到位的情况下，社会的不公平凸显，加剧了社会的矛盾。

(四)老年残疾人权益保障社会重视不够，社会缺少良好的道德氛围

由于老年残疾人参与社会活动的机会少之又少，社会关注程度较低，对于除基本生活之外的社会活动很难得到保障，甚至有部分残疾人由于社会或家庭道德缺失，连基本的生活都无法得到保障。另外，虽然对老年人的保障日益得到国家的重视，但对于相关的法律、法规的宣传仍然不够，大多公民对于老年残疾人的权益是什么、他们的权利怎么保障、损害了老年残疾人的权益将会被追究怎样的法律责任等等问题并不知情。“法律是最底线的道德”，对法律的无知自然难以树立良好的社会道德氛围。

三、基于老年残疾人弱势特征，对其权益保障的法律救济的完善

(一)在现有法律规定下，结合本地的实际情况制

定切实可行的地方性法规或政策性文件，形成保障老年残疾人权益的完备的法律体系地方应当依据《中华人民共和国残疾人保障法》《中华人民共和国老年法》等基本法律，结合地方的老年残疾人情况、地方的经济状况、风土人情等制定切实可行的地方性法规和政策性文件，既保障老年残疾人享有与健全人一样的平等的权利，又体现国家给与老年残疾人的特殊帮助，以实现他们平等参与社会生活的权利。首先，在经济生活方面，《湖南省困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴发放操作办法》规定了残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴发放的具体实施办法。但这远远不够，上述规定主要是针对残疾人而言，老年残疾人大多是没有劳动能力的，只能依赖于国家和社会的帮助。因此，应当由民政、残联、妇联、老年办等多部门共同参与，从政府补贴和社会捐助等方面形成相应制度。其次，在日常护理方面，由一方面，对残疾人老年人的护理应当参照国外的做法，让更多的基层组织和社会组织参与进来，让残疾老年人多融入社区融入社会，而不仅仅依赖于家庭护理，而这些需要通过法律予以确定，明确参与护理的组织权、责、利，才能真正起到保护残疾老年人的目的。另一方面，让法律专家和医学专家共同参与制定护理残疾老人的权威性的指引，让护理人员有法可依，有据可查，减少护理过程中可能对残疾老人造成的伤害。

(二)完善残疾老年人司法维权的程序性保障

首先，司法部门应该依托各个律师事务所、基层法律服务部门、公证部门、法律工作者一起集中的为残疾老年人服务，建设一支法律思维严谨、残疾人老年人相关护理知识熟悉的法律队伍。将老龄委、残联、劳动保障等社会团体结合起来建立专门部门，且调动部门的工作人员和其他志愿者们一起进行上门服务，方便残疾老年人群相关法律维权。司法部门应该建立一套行之可行的法律援助制度，程序应该十分具体，这样才能提高法律援助服务的效率和效果。其次，放宽相关法律援助的标准，如湖南省2014年开始试行的对70岁以上的老年人进行法律援助的绿卡制度，应当进一步放宽。再次，在司法程序方面应该建立一套适合残疾老年人群的配套程序，比如开庭地点，出庭方式等等应该更加人性化。但是很多国家已经为老年残疾人准备好了一套单独的出庭应诉等程序，为的就是方便他们更好的维护自己的权利。

(三)加大法律信息的公开和实施监督，提升社会参与度

首先，对国家已经制定的法律法规和地方制定的地方性法规和政策性文件应当依法公开。扩宽各种公开的渠道，选择适合老年人可获知的方式。如各基层组织组织辖区内的残疾人老人进行集中学习，通过电视、报纸等媒体进行公开宣传报道、通过现有的微博、微信等新型平台向社会，这样的信息公开，既能让残疾人自身了解法律的规定，增强维权意识，寻求合理途径解决法律纠纷，又能让社会大众了解残疾老人权益保障的相关制度，形成社会守法、遵法的法律环境，进一步形成良好的扶助、帮助、关爱残疾老年人的道德氛围。其次，法律的实施需要监督，维护老年残疾人权益需要监督，应当对残疾老年人法律的落实的监督，将行政监察与审计相结合，在司法活动对违法行为进行督促与警示，注重社会参与，加强社会舆论的监督，形成行政、司法、社会相结合的监督模式。再次，制定关注老年残疾人的长效机制，各级残疾部门、民政、社区等各级各部门可以组建志愿者团队。社区还可以组建“手拉手，心连心”活动，以“一对一”结对子的模式，对老年残疾人长期关怀关心。如果全社会都能参与进来，老人残疾人的生活将不再孤单。

作者:李秭蒽 单位:湖南工业大学

参考文献:

［1］湖南省老龄工作委员会办公室．湖南省老龄事业发展统计公报［Z］．长沙:湖南省老龄工作委员会办公室，2015．

［2］湖南省残疾人联合会．湖南省残疾人状况及小康进程监测报告［Z］．长沙:湖南省残疾人联合会，2015．

［3］湖南省残疾人基本服务状况和需求专项调查数据分析报告［Z］．长沙:湖南省残疾人联合会，中南大学社会学系，2015．

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最低生活保障制度是指国家为保障收入过低而难以维持最基本生活的贫困人群而建立的，旨在使贫困人群的基本生活得以保障的一种救济制度。农村最低生活保障制度是我国农村社会救助领域的一项重要制度，在保障农村贫困人口及其家庭的基本生活方面发挥着日益重要的作用。面对目前城乡低保制度的二元化在保障方面所表现出的城乡差异，以及最低生活保障制度实施过程中出现的问题，都亟须对农村最低生活保障制度进行完善。因此，建立完善的农村最低生活保障制度不仅是建设社会主义新农村的关键问题,更是建设中国特色社会主义和谐社会的坚实基础，对国家经济发展具有重大意义。本文以重庆市为例对农村最低生活保障制度建设进行探讨。

一、重庆农村最低生活保障制度的现状

重庆市从2003年开始进行农村最低生活保障试点工作；2007年1月，开始全面建立和实施农村居民最低生活保障制度，保障人数和保障标准逐年提高。当前，重庆农村最低生活保障制度的现状表现在：

（一）覆盖范围扩大，但仍显狭窄

随着农村最低生活保障制度工作的进一步深入，社会保障工作取得明显成效，低保覆盖面有较大幅度的扩展。截至2008年12月底，重庆农村低保人数为78万人，占农业人口的3.31%，比上年增加6.15万人，增长8.5%。但目前农村还需要低保政策扶持的贫困人口以及已确定为低保对象但还没有享受低保待遇的困难群众仍占很大比重，这对推进农村最低保障制度工作是一个大的挑战。

（二）城乡居民最低生活保障制度的二元化拉大了城乡低保差距

城乡居民最低生活保障制度在政策规定和内容上都各不相同，明显表现为制度的二元化。城乡不同的保障标准及由此造成的实际补助的差别，使得城乡差距越拉越大。2009年城市低保标准是223.8元每人/月，实际补助是159元；而农村低保标准是98.1元每人/月，实际补助是59元，城乡差距分别是228%和269%。由于这种人为的制度安排，城乡低保差距被拉大，致使农村低保对象生活艰难，低保家庭除了维持日常生活支出外，基本无力购买日常耐用消费品。

（三）财政收入增加，但救济经费不足

随着中国经济实力进一步增强，国家财政收入增加，国家对居民最低生活保障的支持力度也大幅提高。但低保经费保障的力度远远小于经济增长发展所带来的生活水平的提高幅度，加之区县政府在利用社会救济经费时往往先保障经济效果明显的其他项目，延迟对低保的补助，救济经费的滞后使得低保工作开展缓慢。

（四）坚持“以人为本、执政为民”，但基层办事缺乏科学性与公平性

农村最低生活保障制度坚持“以人为本、执政为民”的指导思想，保障贫困人口的最基本生存问题，克服现实生活中的困难，帮助他们尽早脱离贫困。但农村最低生活保障制度在实施过程中由于其工作量大且繁琐，加之保障对象和保障标准的难确定性，使得部分低保工作人员在完成工作时因缺乏相关低保法律的支撑，做事时缺乏科学性和公平性。

二、重庆农村最低生活保障制度存在问题的原因分析

（一）低保对象和低保标准难确定性分析

家庭收入是农村各地区确定低保对象的唯一依据。农村家庭收入分为固定收入和非固定性收入，其中非固定性收入又分为隐性收入和临时性收入。农村家庭收入构成存在着多样性和不稳定性，使家庭收入界定困难。同时，由于区域经济发展不平衡,各地区经济发展水平差异大，导致各地区低保标准差异也较大。东部沿海地区经济实力雄厚，保障水平相对较高；受财力限制的中西部地区，低保标准则相对较低。

（二）城乡二元化指导思想分析

城乡二元化思想使政策导向程度不同。1999年，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，对城市最低生活保障进行了改革，现已基本实现了统一管理，制度化、规范化、社会化程度有很大提高，运行机制开始趋于成熟。与城市相比，针对农村最低生活保障制度建设，国家只是从政策层面提出全面建设的要求，却没有相关的法律法规来保障规范。一些地方由于城乡二元思维定式，对最低生活保障标准制定不科学，各地方各自制定制度，缺乏统一指导，使低保工作落实难度大，运作不规范。

（三）低保资金缺乏原因分析

目前，重庆各区县已普遍将低保资金列入了财政预算，有效地改善了低保资金的供给状况。由于各地财政状况参差不齐，在地方政府财政预算安排时，因考虑地方经济发展效益优先的原则，最低保障资金排序前后不一，使得某些地区尤其贫困地区的低保资金供给也参差不齐。同时，低保资金筹集工作比较滞后，宣传、募集、资助的力度不足，使得部分社会救济经费在归到慈善机构后被分散利用。

（四）农村低保相关法制缺失分析

目前，有关农村最低生活保障制度的法律法规还不健全，没有专门规范农村低保工作的全国性文件和专门的法律法规。在低保工作开展方面，各地区农村最低生活保障工作多是依据各地方政府自身制定的有关政策开展，操作程序不规范。且大多数地方的农村低保由民政部门下属的社会救灾救济科室来负责，没有专门的科室负责，由于缺乏制度性约束，工作中的随意性较大，造成工作中缺乏科学性和公平性。

三、建设重庆农村最低生活保障制度的路径选择

（一）科学合理地确定保障对象和保障标准

按照重庆市规定，人均收入低于最低生活保障标准才能享受差额最低生活保障。家庭收入是核定能否成为农村最低生活保障对象的唯一依据，因此要求工作人员在核算家庭收入时须分类计算，对家庭固定收入采用逐项计算；对非固定性收入采用家计调查的方式。同时必须登门走访，反复核查，避免漏报、错保现象的发生，力求公平、公正。重庆各区县的经济发展水平和自然条件的差异较大，在设定保障标准时也应从实际出发，因地制宜，合理科学地设定本地的保障标准。

（二）统筹城乡的最低生活保障制度，缩小城乡差距

重庆是西部地区典型的“大城市带大农村”，城乡统筹是促进城乡协调发展的重要举措。重庆作为我国首个统筹城乡综合配套改革试验区，首先应统筹城乡最低生活保障制度。最低生活保障标准应彻底摒弃城乡有别的传统观念，城乡统筹发展；结合不同区县的经济发展水平，以维持各地贫困居民最基本生活的物质需要为依据，因地制宜，科学实施。自2007年起，重庆已开始建立城乡统筹低保制度，将实行“工作机制城乡统筹、保障标准地区有别”的原则，农村困难群众将享受与当地城市困难群众一样的保障标准.

（三）拓宽低保资金筹措渠道，规范资金监管

最低生活保障的资金主要来源于政府的财政收入，在有限的财政收入下，有效的资金筹措机制是农村最低生活保障正常运行和持续发展的保证。重庆市目前农村最低生活保障资金的筹集以区县财政为主，市财政为辅，同时鼓励多渠道筹集农村居民最低生活保障资金。对于低保资金的规范管理，应实行专项管理，专项核算，专款专用，严禁挤占挪用。同时，健全基层社会保障机构，设立专门的资金管理机构负责，确保低保资金的安全与合理使用。

（四）建立健全最低生活保障制度的法律法规

社会保障实质是一种法律保障，是法律赋予每个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供最低物质生活需要的社会保障制度。建立农村最低生活保障制度，就要有法可依。首先，通过国家立法，对最低生活保障的对象主体的权责做出明确的规定和说明，使其规范化、法律化。其次，建立健全有关农村最低生活保障项目的规章制度，并使之与我国《城市居民最低生活保障条例》接轨，真正做到城乡统筹。

四、结语

农村最低生活保障制度是国家和社会为了保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。它的最终目标是解决农村贫困人口的温饱问题。农村最低生活保障制度作为社会救济制度的延续和延伸，是社会救助制度的法律化、制度化和规范化。做好农村最低生活保障工作，是保障人民安居乐业、维护社会秩序、繁荣经济的重要保障。

参考文献：

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研究[D].重庆：重庆大学硕士学位论文,2009(4).

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[4]周伟,杨凤,张志胜.城乡统筹下的农村最低生活保障制度建

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调查分析与政策研究――以对重庆市北碚区失地农民的调

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中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）17-0040-02

儿童福利水平是一个国家社会发展水平和文明程度的标志。我国作为最大的发展中国家，经济社会发展水平已经达到一定的高度，国家有责任也有能力推进儿童福利政策与服务的进一步发展。困境儿童作为儿童中的特殊群体，是整个儿童群体中最需要提供保护和支持的一类边缘弱势群体，困境儿童救助政策的不断完善和有效执行，救助机构职能的全面发挥和不断拓展，将对这一弱势群体的救助保护产生积极作用，加强困境儿童保障制度的研究和探索，将有助于提升整个儿童保护水平。

一、有关概念的界定

“困境儿童”一词近年来常常出现，但是学术界和政府部门并没有对这一名词给出权威界定。困境儿童一般理解为孤儿、残疾儿童、流浪儿童、事实无人抚养儿童、受暴力侵害儿童、患重大疾病或罕见病儿童等群体。困境儿童陷入困境大体可分为两类，一类是因为外部原因导致，即因为家庭原因或者根本就没有家庭，致使儿童陷入困境。另一类是因为儿童自身出现问题而无法健康成长。陈鲁南（2013）结合《联合国儿童权利公约》《中华人民共和国未成年人保护法》等法律文书的基本精神，将困境儿童的概念界定为“暂时或永久性脱离正常家庭环境的儿童，以及生理、精神方面存在缺陷或遭遇严重问题的儿童”。结合上述分析，本文将困境儿童的概念界定为“本身有残疾或疾病且基本生活没有保障或家庭遇到困难和问题导致基本生活没有保障的儿童”。

二、困境儿童群体的现状分析

第六次全国人口普查结果显示，我国0-14岁人口约为2.2亿人。在这2.2亿儿童中，困境儿童是最需要用心关怀、全力救助的弱势儿童群体。根据本文对困境儿童的概念，以下将对贫困家庭儿童、流动儿童、留守儿童、流浪儿童、残疾儿童、患重病和罕见病儿童、孤儿和弃婴等困境儿童的现状进行分析。

贫困家庭儿童问题。贫困家庭儿童是指城镇低保、农村低保家庭的儿童群体。据民政部2013年社会服务发展统计公报显示，我国现有城市低保人员1 097.2万户，农村低保人员2 931.1万户，城乡低保家庭合计4 028.3万户，以每户一个孩子计算，至少应该有4 028.3万名儿童生长在低保家庭。儿童时期是人的生理、心理成长发育的关键时期，也是身心脆弱和易受伤害的时期，家庭贫困对儿童有着十分消极的影响，贫困儿童在基本生活、教育、医疗等方面都面临巨大的困境。贫困生活会对儿童的生存和发展造成巨大的威胁。

流动儿童问题。随着改革开放的不断深入，经济社会迅猛发展，导致了农村人口大规模向城市流动。第六次人口普查数据显示，流动儿童数量已突破4 000万。由于没有流入地户口，这些流动儿童的教育、卫生、健康、心理状况堪忧，这一问题关系到下一代的健康成长，关系到社会的和谐稳定，亟须国家对他们的健康成长给予必要的救助。

留守儿童问题。大量农村剩余劳动力进城务工，无法将子女带在身边，他们对子女的监护和教育缺乏，不能给予孩子健康成长所需的关怀与照顾。第六次人口普查显示，中国农村留守儿童数量超过了5 800万。留守儿童问题关系到农村经济社会的协调发展，国家必须从整体层面加以考虑和解决。

流浪儿童问题。当前，在缺乏有效的家庭和社会保护下，不少儿童被迫过早脱离家庭而流入社会成为流浪儿童。我国流浪儿童数量大约在100万左右，这一特殊社会群体，在各个城市的街头流浪。他们生活条件恶劣，身心健康成长得不到保障，不能良好地适应社会。流浪儿童问题已经成为当前一个严重的社会问题，对这一庞大的社会群体的救助与保护，不仅关系到他们的生存、发展和家庭的幸福，还关系到社会的和谐与国家的稳定。

残疾儿童、大病儿童问题。据2006年第二次全国残疾人抽样调查数据显示，0-14岁的残疾人口为387万人，众多的残疾儿童在基本生活福利、教育、医疗、康复、住房、就业等方面存在着诸多的问题，亟待国家给予更多的生活发展救助。患大病儿童治疗费用较高，普通家庭因病致贫现象较为普遍，亟待国家给予大病儿童医疗保障。

孤儿和弃婴问题。孤儿是指失去父母亲的儿童或未成年人。截至2013年底，全国共有孤儿54.9万人，其中集中供养孤儿9.4万人，社会散居孤儿45.5万人。他们在供养、教育、医疗、康复以及成年后的就业、住房等方面存在诸多问题，是社会福利事业和国家救助工作的重点对象，亟待国家给予更多的生存福利救助。

三、当前困境儿童救助保护制度面临的问题

（一）相关法律法规不完善

我国迄今为止还没有一部专门的困境儿童救助保护法。即使是现有的法律法规对儿童保护有所涉及，但规定过于笼统，缺乏操作性。一些关于困境儿童救助或保护方面的法规、政策，只是散布在其他的法规中，或者只是略有提及，并没有形成政策体系。虽然《中华人民共和国未成年人保护法》以及《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》是为了保障未成年人的合法权益而制定，加大了对未成年人的保护力度，但落实起来仍需要有与之配套的系列法规。例如，《中华人民共和国未成年人保护法》规定，“父母或者其他监护人不依法履行监护职责，或者侵害未成年人合法权益的，由其所在单位或者居民委员会、村民委员会予以劝诫、制止”，法律责任较轻，实质上无法达到追究法律责任的目的。又如，国务院公布实施的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，主要是针对成年流浪乞讨人员而制定的，没有专门针对流浪儿童作出更为针对性、细节性的规定，其中诸如自愿求助、自主离站、救助期限为10天等规定，对于流浪儿童这一特殊群体不是十分适用。

（二）困境儿童信息收集及调查认定体系不健全

困境儿童救助保护中心和救助管理站工作的起点是“接收符合标准的儿童”，遵循“自愿救助的原则”，不会积极主动地发现、救助困境儿童，而是被动地等待困境儿童前来接受求助。当前，只能通过少数地区及专家的区域性调查推算出我国困境儿童的大致数量，而没有涉及全国状况的调查统计。考虑到困境儿童的情况复杂，应加强对困境儿童救助保护工作的宣传，建立一个覆盖全国信息的困境儿童发现、报告、认定体系，社区、学校、医院、民政部门、公安部门等应该联合设立困境儿童发现报告认定网络，指定专门机构登记和管理困境儿童的基本信息，及时对困境儿童进行救助。

（三）救助机构存在的问题

政府救助机构仍然是当前救助困境儿童的主要机构，资金来源依靠财政补贴，但资金匮乏是当前政府救助机构面临的主要问题。此外，相应的救助设施、专业人员紧缺的问题，也直接影响着救助方式的改善和救助水平的提高。救助实施过程中，在科学的管理、专业的救助方式、人文关怀、情感教育、专业的心理矫正以及文化培训教育等方面均存在欠缺。

（四）非政府组织参与救助的程度有限

非政府组织在流浪儿童救助保护中扮演了一个非常重要的角色，其具有非营利性、公益性、志愿性的特点，在解决政府失灵和市场失灵带来的问题方面有着非常重要的作用，因此社会组织和团体所提供的资源和帮助在发展救助和福利事业上具有不可替代的作用。然而，我国困境儿童的救助工作从政策导向、经费支持到具体运作基本上都由政府统揽，政府管得过宽，反而抑制了民间社会救助力量的发展，限制了救助资源总量。另一方面，我国的非政府组织发展刚刚起步，其自身也存在着不足之处，面临资金和专业人才的匮乏，缺乏参与渠道和信息数据，缺乏相关制度的规范。

四、困境儿童分类保障制度的设计建议

（一）完善困境儿童救助保护方面的法律法规

政府和相关部门应依据我国困境儿童的现实状况和群体特点，尽快制定和完善儿童救助保护方面的专项法律法规，增强针对性和可操作性，保障困境儿童的基本权利。应从明确救助管理的机构、方式、职责和法律责任方面，尽快制定和实施困境儿童救助保护法，并在此基础上形成全面的、专门的困境儿童救助法律体系。

（二）正确认识困境儿童群体的差异性，构建多元化救助体系

第一，确保实现困境儿童救助保护制度的基本功能。要充分认识开展困境儿童救助保护工作的重要意义，正确认识困境儿童群体的差异性，维护儿童基本权益、保障困境儿童全面发展。困境儿童分类保障制度要实现社会管理功能、社会服务功能和福利供给等基本功能，从而达到维护社会稳定、加强社会管理和维护社会成员基本权利的目的。当前，国家推动困境儿童救助的良好局面正在形成，优先发展困境儿童救助事业所需要的外部环境和内部条件将逐渐完备。第二，要按照分地域、分类别、分层次、分标准的原则，结合当地经济社会发展现实，逐步建立覆盖全体困境儿童的救助保护制度。要科学分类，以儿童利益最大化为首要原则，以儿童的健康、尊严、良好生存和顺利发展为出发点，使各级各类地困境儿童权益得到最大限度的维护。同时，困境儿童发现、报告、认定等数据统计要全面，保证无遗漏。基层民政系统要主动筛查困境儿童数据，同时要协调公安、医疗、教育、社会工作者等多方面的报告，确保所有困境儿童得到救助与保障。第三，强调困境儿童的心理干预。要有专业心理学工作者有计划、按步骤地对困境儿童的心理活动、个性特征或心理问题施加影响，使之发生朝向预期目标的变化。第四，困境儿童分类保障的监督与评估。要加强对儿童福利机构、社会组织、家庭、个人的指导、监督与评估，确保分类保障制度的有效执行。

（三）进一步探索“适度普惠型”儿童福利制度

“适度普惠型”儿童福利制度就是对困境儿童和普通儿童分层分类救助。困境儿童是儿童福利制度的重点保障对象，也是普惠型儿童救助制度的核心层次，要通过专业的儿童福利机构、康复医疗机构、教育机构等对其进行国家福利的支持和救助。对于普通儿童，即正常儿童，这是儿童的绝大多数，从普惠型社会福利的角度看，儿童长期应有的生活、教育、医疗、住房、司法保护等基本保障也应该得到更进一步的具体体现。

参考文献：

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二、我国保险市场退出的相关法律法规

（一）根据现行的法律法规，我国保险公司的市场退出模式

1解散。新《保险法》第八十九条规定：“保险公司因分立、合并需要解散，或者股东会、股东大会决议解散，或者公司章程规定的解散事由出现，经国务院保险监督管理机构批准后解散。经营有人寿保险业务的保险公司，除因分立、合并或者被依法撤销外，不得解散。保险公司解散，应当依法成立清算组进行清算。” 实际上，作为市场退出的解散形式应该是由一家有实力的保险公司收购或兼并经营失败的保险公司，接受被收购或兼并的保险公司的全部资产和合法负债。

2撤销。新《保险法》第一百五十条规定：“保险公司因违法经营被依法吊销经营保险业务许可证的，不予撤销将严重危害保险市场秩序、损害公共利益的，由国务院保险监督管理机构予以撤销并公告，依法及时组织清算组进行清算。” 撤销强调保险监管部门在保险公司市场退出中的主导地位，是以监管当局为主的行政强制性退出。

3破产。新《保险法》第九十条规定：“保险公司有《中华人民共和国企业破产法》第二条规定情形的，经国务院保险监督管理机构同意，保险公司或者其债权人可以依法向人民法院申请重整、和解或者破产清算；国务院保险监督管理机构也可以依法向人民法院申请对该保险公司进行重整或者破产清算。”

（二）我国法律规定的对经营出现问题的保险公司的救助方式

1整顿。新《保险法》第一百四十条规定：“保险公司未依照本法规定提取或者结转各项责任准备金，或者未依照本法规定办理再保险，或者严重违反本法关于资金运用的规定的，由保险监督管理机构责令限期改正，并可以责令调整负责人及有关管理人员。”

2接管。新《保险法》第一百四十五条规定：“保险公司有下列情形之一的，国务院保险监督管理机构可以对其实行接管：一、公司的偿付能力严重不足的；二、违反本法规定，损害社会公共利益，可能严重危及或者已经严重危及公司的偿付能力的。被接管的保险公司的债权债务关系不因接管而变化。”

（三）我国保险退出机制法律法规不健全的表现

1 保险退出相关法规单薄，可操作性差

首先，我国缺乏对保险公司市场退出的专门性，系统性立法。保险公司的市场退出涉及多种方式、多个利益相关体，其退出标准、处理手段和程序等异常复杂，但我国却没有类似《保险公司市场退出法》、《保险公司合并管理办法》等专门法律法规来系统规范这一行为。其次，这些法律法规的规定较为抽象，其中对保险公司破产、撤销等规定实质上只是一些原则性规定，欠缺相应的实施细则。第三，我国关于保险公司破产退出的法规，存在制度性缺陷，《保险法》未明确规定保险企业的破产管理人。

2 缺乏是风险预警机制，并缺乏配套措施

规范的金融机构市场退出机制包括4个方面的内容，即风险预警机制、风险救助机制。从我国金融市场退出实践来看，目前我国主要采取风险救助机制，而事前的风险预警机制建设还比较薄弱。一般来说，当金融机构出现支付危机时，其问题实际上远比支付危机严重得多，保险监管之所以需要建立预警系统，是因为保险公司与一般企业不同，即使经营失败影响了付能力，也还能通过低费率和高佣金继续筹措新的现金流，将问题暂时掩盖，但实际会加剧保险准备金的缺口，偿付能力进一步恶化，产生代价更大的后果。

三、完善我国保险退出市场机制的建议

（一）建立有效地市场进入机制，协调市场进入和市场退出机制

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最低生活保障制度是指“国家和社会为生活在最低生活保障线下的社会成员，提供满足最低生活需要的物质帮助的一种生活救助制度安排”。①农村最低生活保障“作为法律赋予每一个农村居民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质帮助的一种社会救济制度，是社会的最后一道安全网。”②其首要目标是克服贫困，保障全体公民的最基本生存权利。贫困一般是“指物质生活困难，即一个人或一个家庭生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地”。③作为新农村社会保障体系的一个重要组成部分，农村最低生活保障具有其他农村社会保障体系无法替代的作用和意义。

农村最低生活保障的制度缺陷

资金供给渠道单一，财政支付压力大，基金监管不力。1996年民政部下发的《农村社会保障建设指导方案》中，明确规定农村最低生活保障资金的来源主要由当地各级财政和村集体负担，但是各级财政负担的比例及到底由哪级财政负责并无明确规定，这就形成了目前我国农村最低生活保障资金主要由县、乡（镇）、村集体三级共同负担的局面。但农村税费改革后，乡、村两级负担很难兑现。低保资金是最低生活保障制度实施的物质基础和可靠保证。但是目前我国农村低保资金管理混乱，管理人员素质不高，管理效率低，专门的基金管理机构服务效能差，更有些地方没有设立专门的管理机构，缺乏有效监控、监督。

低保对象、标准的确定不科学，保障标准过低。目前，低保对象由各地政府依据各自财力状况和经济发展水平而制定农村最低生活保障标准来确定人选，即按照“差额补助”方法来进行。因此，对申请人家庭经济状况进行调查、对收入进行核算是实施低保政策的前提。但农民收入的复杂性及不稳定性使其收入难以确定，目前尚无明确规定农民的哪些收入应该记为收入，而且核算农民家庭人均收入操作起来十分困难。在保障标准的确定上，由于国家没有统一明确的规定，所以各地都是依据本地基本生活标准制定，往往导致标准制定不科学、过分随意。很多地方在认识上存在偏差，他们认为农民有土地保障，象征性的给点补助即可。另外，农民家庭收入与支出的核算都比较困难，很难确定维持最基本生活的保障标准。

基层管理力量薄弱，难以适应低保任务要求。低保工作客观上要求基层工作人员进行大量的调查、走访、宣传、复查、反馈、监督、协调等具体而繁杂的工作，特别是实行动态管理，更增加了工作的复杂性和艰巨性，基层工作人员工作量大、难度大、条件差。县级以上民政部门虽然已基本解决了低保工作机构和人员编制问题，但在乡镇、社区和企业厂矿，大多没有专职人员，仍然由民政助理员和其他人员兼管。农村低保制度具体工作的实施主要在基层，乡镇一级承担了制度的宣传、低保申请的审核、贫困家庭的调查、低保资金的发放等工作。缺乏必要专项业务经费是普遍存在的一个共性问题。乡（镇）机构改革后，民政办与社会事务办合并，受体制和编制限制，实际从事民政工作的只有1至2人，涉及的工作包括农村低保、城市低保、救灾、五保供养及优扶安置等20多项。江苏泰兴市一位民政助理说，他一个人要做11个大项、29个小项的民政工作，此外还要按镇里的统一安排，分管部分村的工作，镇里的其他活动也要参加。

缺乏统一整体的法律保障。1999年9月出台的《中华人民共和国城市居民最低生活保障条例》使城市居民的最低生活保障权利以立法的形式得到保障，但农村居民最低生活保障的国家立法至今还是空白，农村低保工作缺乏全局性的指导和规范。现行的农村低保制度大多是地方政府规章、规范性文件，这些规章、政策在落实低保政策、规范低保工作方面发挥着重要作用，促进了低保工作的长足发展。但整体而言，目前低保工作还没有超出行政指导的范畴，普遍存在以政代法的现象，缺乏法律权威和刚性，导致农村低保工作无法可依。

制度缺乏有效衔接与协调。社会救助配套措施的不完善，一方面表现为低保对象在子女就学（非义务教育阶段较为突出）、医疗救助、住房困难、就业保障等方面不配套，相互脱节，难以有效缓解低保对象的各种困难；另一方面，由于上述保障分属不同职能部门管理（教育救助由教育局管理、医疗救助由卫生局管理、住房困难由城建局管理、就业保障由劳动局管理、吸毒及艾滋病相关的救助由司法局管理），各部门之间没有建立起完善的沟通、协调制度，部分精明的低保对象就四处申请，重复享受。农村低保应与社会保障的养老、医疗、生育等保险共同实施。虽然很多地方都规定低保对象在教育、医疗、水电等方面享有实物补助，但由于涉及部门和单位较多，且涉及直接经济利益，实际的实物补助难以落实。

完善农村低保的制度化构建

提高保障标准，平衡发展水平。增加低保资金投入，扩大农村低保覆盖面，平衡各地低保发展水平。国家经济水平提升的同时也要适当上调低保标准，以便使贫困农民也能分享到经济增长的果实。当大多数人的生活水平随经济增长而日益提高时，若不提高低保水平，便会使贫困鸿沟越来越深，使受保对象的社会生活风险、经济风险和心理风险相应加大，这就会减弱低保制度作为最后一道安全网的保障功能，增加社会风险。由于资金匮乏、各地经济发展不平衡等问题，全国东部与中西部各地低保发展不平衡，低保标准差异大，不利于社会公平及稳定。为此，中央应适当加大对经济欠发达地区的转移支付力度，提高低保发展水平。

加大中央财政投入力度，解决低保资金问题。农村税费改革后，很多地方财政基本都属于“吃饭财政”，很难保证低保资金能够足额到位。低保资金应由中央、省、市、县、乡（镇）、村集体各级共同负担。中央及各级财政均设立低保资金的专项预算科目，其中中央财政承担大头，往下逐级递减，明确规定各级分担的比例。各级政府都应将农村最低生活保障资金列入财政预算，进行专项管理，专项使用。村集体也要承担一部分，此外，可以借助社会力量如慈善事业，通过社会捐助、福利彩票等形式扩大农村低保资金的筹资渠道。

科学确定农村低保标准，准确界定低保对象。一、低保对象的确定、覆盖范围、受保后的生活水平等取决于低保标准的制定和低保标准的高低。低保标准一般通过贫困线来确定，制定时应综合考虑以下几个因素：基本生活所需要的最低费用；农民的人均实际收入；物价水平，低保标准要随物价的变化适时做出相应的调整；农民家庭规模、结构。二、农村低保对象一般包括：无依无靠、无生活来源、无劳动能力的孤老残幼；主要成员因严重残疾或疾病而丧失劳动能力的重残家庭；个人平均收入水平低于当地生活水平的居民；资源极度缺乏地区的贫困群体；由于突发性灾害造成生活暂时困难的家庭。为了使农村贫困人口应保尽保、应扶尽扶，在确定农村低保对象时应做到公开透明：政策公开、程序公开、结果公开，有效发挥群众监督作用。

加强低保管理队伍建设，协调各职能部门。鉴于目前农村低保工作人员专业素质低、人员不足、低保工作量大、工作内容复杂、费时等特点，应适当增加低保工作人员。在对现有公务人员进行调剂基础上，根据工作量及工作内容适度增加人员编制，以保证农村低保的管理力量与繁重的任务相协调，确保农村低保工作顺利进行。合理确定社保部门与民政部门在农村低保工作方面的职责，加强农村社保各部门之间的配合，各部门相互协调，共同进行农村低保工作。确保教育、医疗、水电等部门给予低保对象的实物补助能够落到实处，从多方面保障低保对象的基本生活。

完善相关法律法规。没有法律的约束和保障，我国农村低保制度很难落到实处，也很难从真正意义上解决农村贫困问题。在具体法规出台前，公民的最低生活保障只是形式上的承诺，在实践上无法落实，很容易陷入“制度空壳”。国家应尽快出台农村最低生活保障制度的法律法规，具体可借鉴1999年9月出台的《城市居民最低生活保障条例》，出台相应的《农村居民最低生活保障条例》，甚至在此基础上制定《农村低保法》，使农村低保做到有法可依、依法操作。只有加强立法，才能形成解决困难群众“天天困难”问题的长效机制，确保贫困群众依法得到救助，保证最低生活保障制度的权威性和连续性，使最低生活保障工作步入有法可依的法治化轨道。（作者单位分别为：云南财经大学；云南民族大学）

注释

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从本质上讲，小产权房流转制度的关键问题是集体建设用地使用权流转制度问题，必须改革土地制度才可以从根本上解决。在我国的市场经济条件下，农村集体土地要摆脱目前的状况，必然要更多权能才能去符合现在的市场经济发展规律，才能适应时势。对此，国家应对集体土地所有权的权能重新进行范畴指定并实行保护。

（一）完善集体土地所有权制度

二元土地制度的最根本原因就是集体土地和国有土地所有制的不平等。因此，只能通过完善集体土地所有权制度，两者不平等的格局才能被打破，国家对土地交易市场的垄断才能被打破。规范主体是集体土地所有权实现的前提。我国《物权法》第十条和《土地管理法》第六十条把农村农民集体组织分为三类：乡镇政府、村民委员会或农村集体经济组织、村民小组或村内各集体经济组织。虽然明确了农民集体土地权属问题，但理论与实践常常是脱节的，实践中我们很难具体确定三种农民集体组织的主次地位，很难理清其各自与内部成员之间的法律关系。法律法规也没有明确组织与其成员之间如何分配土地经济利益。因此，我国需要重新规范。主体范围。我国法律把农民集体土地所有权客体的范围定义的过于宽泛了，仅仅规定了除了国有土地以外，农村的广大土地和城市郊区的土地都属于集体所有。法律没有做详细的区分界定，这造成实践中所有权的客体混乱，不断产生客体混乱产 生的经济摩擦。对此，我国有关法律法规应该增加确定土地范围的条款。《物权法》第三十九条规定，所有权包括占有权、使用权、收益权和处分权等四大全能，但我国现行法律明确规定农民集体所有土地使用权不用于各种形式的流转或者非农建设。以前的规定集体土地被征收变成国有才能流转和交易已经不合时宜，法律法规应给予集体土地更多权能。

（二）明确集体土地使用权流转的条件

为保护护国家耕地，保障人民权利以，顺应市场经济发展的需要，集体土必须符合一定的要求和条件才能够流转。所有的集体土地都进入交易市场肯定是不可取的，要进入交易市场的前提是得到国家政策和法律的保护。我国人多地少，人均耕地十分有限，必须实行严格的农民集体土地用途管理制度，严格控制农耕地转化为非农业用地的条件，这是农民集体土地使用权自由流转的前提条件。我国严格地控制着农用地转化为非农用地的规模，在《土地管理法实行条例》和土地管理法中非常详细地规定了我国土地利用的格局和规划，还有各种国务院的行政规章，地方各级规章制度保障我国的“18亿亩”耕地红线。无论什么条件要利用集体土地进行建设，都必须一样不少的执行各项审批手续，以保证土地的利用符合国家土地利用总体规划。物权法规定了我国的不动产实行的是登记对抗制度，有点像日本的婚姻登记制度，简单讲就是：无登记，无效力。因为集体土地使用权流转必须严格审查，我们应该秉承最重要的就是：无登记，无效力。使用权人必须到有关土地管理部门办理有关登记手续，取得权属证明。

（三）修改和完善相关法律、法规

小产权房的产生充分地反映出了法律的稳定性及滞后性与社会经济发展变化的迅速性之间的矛盾。《物权法》未明确禁止集体土地使用权的流转，而是采取了授权性的规定。而《土地管理法》第四十三条除规定几种特殊情形之外，任何单位和个人需要使用土地进行建设的，必须依法申请国有土地，该规定奠定了国家垄断土地交易市场的基础。该法第六十三条对集体土地使用权进一步做出了限制。我国现行《土地管理法》对农民集体土地建设用地使用权的流转进行的种种的限制，复杂和繁琐的流转程序也不合时代进步的要求，已经不适合社会主义市场经济的发展趋势。为了使集体土地使用权能够自由流转，促进经济的发展和社会的稳定。修订《土地管理法》已迫在眉睫。我国实行的是不动产登记对抗主义，但是由于房屋登记制度的不完善，小产权房的变动难以有效登记，购买者在维护权益是一般是处于不利地位。2008 年由建设部讨论并通过的《中华人民共和国房屋登记办法》（以下简称《办法》）公布以后，农民集体土地登记和房屋登记因此而得到了很大的改善。但该《办法》第八十七条对城镇居民购买小产权房进行了不当的限制。损害了人们对不动产权属变更登记的自由。我认为，可以对《土地管理法》和《办法》的不合时宜的条款进行修正和诠释。

（四）建立和完善相关配套制度

集体建设用地使用权得以自由流转后，国家还需建立健全相关配套制度，这样，小产权房流转问题才能从根本上被彻底解决。在集体建设用地使用权自由流转过程中，涉及多方主体的经济利益，只有建立合理的土地利益分配制度才能促进小产权房自由流转的顺利进行。因此，法律应当对集体土地利益的分配管理作出具体规定。土地利益的分配应遵循公平与效率的原则。我认为可从以下三个方面入手对土地利益分配制度进行优化：第一，对管理方案实行民主投票制，参照选举方案，对管理方案全体公投。第二，收益资金专款专用，管理人员实行聘任制或者轮岗制，定期向全体成员公布财产收支情况，并实行一票否决制度。第三，收益资金对民生的投入必须占用百分之三十以上，对教育投入百分之十以上。我认为，完善农村社保障制度可作如下安排：第一，提高低保水平。低保制度关系着社会的和谐和稳定，在经济能力可以的条件下，应该适当提高低保水平；第二，对医疗保险加大投入资金。我国虽然已经大概普及了医疗保险，但是和西方国家相比，差距是很大的，要争取做到有病包医的普及水平。第三，加大农村养老保险的投入力度。中国已经成为人口老龄化国家，而大多数老年人居住在农村。因此，加大对农村养老保险的投入是我们历史的使命。

参考文献：

[1] 胡凯；”小产权房问题及其对策研究” [D]，2011 年 4 月

[2] 史焕乾；小产权房的权属问题研究[D]；河南大学；2008年

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二、进一步落实“五五普法”工作方案。紧紧围绕‘保增长、保民生、保稳定’和抓基层保民生,推动全县民政事业又快又好发展的主题,把普及法律知识纳入工作始终,开展‘法律六进’糸列活动在县普法办密切配合指导下,于4月23日深入伏岭镇伏岭村开展一次现场法律宣传咨询了活动。

三、做好优抚工作。半年来共接待优抚安置对象来信来访50人次，现场答复40人次，处理优抚安置类来访信25余件，进行入户调查9起，基本稳定了来访来信者。认真调研优抚安置工作出现的新情况、新问题，今年度接收安置对象73人，符合城镇安置条件共28人,安置工作正在按程序积极落实中。努力解决老复员军人“三难”问题，基本保障了优抚对象的基本生活需求。

四、积极开展救灾工作，切实做好社会保障等工作。制定和完善了县级救灾预案，今年4月间，指导完善了乡、村两级预案制定工作，在汛期到来之前就做好应对工作，确保把灾害影响降到最低。在传统农村救济向农村低保过渡工作中，认真调查研究，制定实施方案，确保平稳过渡。上半年已发放农村低保金128.045万元。对上访群众和盲流人员及时给予安抚稳定和社会救助，确保无灾民越级上访等事件发生。对于社会困难户，严格执行国家政策法规，尽量给予生活救助。上半年发放社会困难户(两节慰向形式)7.5万元，发放临时救助1.5万元，接待困难群众来访100余人次，基本保障了困难群众的基本生活需求。