流动人口治理范文

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中图分类号：C924.2　文献标识码：A　文章编号：1007－5194(2009)04－0121－05

随着历史的演进，改革开放后的中国扭转了“非自愿式”的人口流动方式，一种崭新的流动形式即“自愿式”流动彰显勃勃生机。其中规模最大的一支生力军则为农村剩余劳动力，他们借自上而下的政策之势形成超强的流动趋势，从20世纪80年代一直持续至今，且不论其动因为何，仅仅凭借时间上的无间断性和空间上的广覆盖性，对这种社会现象的研究势必从起初的边缘状态跃居中心领域。学者们对该问题展开了多维视角的研究，无论是经济学、人口学、社会学抑或管理学的研究，都对认识、澄清流动人口管理与服务等相关问题大有裨益。

“治理理论”于20世纪80年代末期在西方国家和一些国际性组织(如世界银行、国际货币组织以及经合组织等)中兴起，它是在对政府与市场、政府与社会、政府与公民这三对基本关系的反思中产生的，现已逐渐成为公共管理的一个重要价值理念和实践追求。同时，随着我国政府管理体制改革的进一步推进，政府由计划经济时代的“管制型政府”日益趋向市场经济时代的“服务型政府”，其行使职能的着重点逐步转向如何提高公共产品和公共服务的质量和水平。面对不断发展的社会现实需要，尤其是全球化进程中各国竞争的加剧，如何提高社会管理的能力和水平，已成为我国在本世纪面临的重要任务。这客观上要求我们在分析把握社会治理的涵义及其意义的基础上，针对我国流动人口管理中存在的问题，对我国原有的人口管理模式进行变革，以提高社会治理水平，最终形成“善治”格局，实现人口与经济、社会、资源环境的协调与可持续发展。

一、当前流动人口行政管理中存在的主要问题

人口流动是社会经济发展的必然趋势，我国目前已经进入了人口流动最为活跃的时期。据专家估计，我国“十一五”时期流动人口规模每年以600至800万的速度增加，到2010年全国流动人口总量将达到1.6至1.8亿。伴随着流动人口总量的快速增长，新时期流动人口管理行政中，突出问题主要表现在以下几个方面：

其一，在行政理念上。由于在一些人眼中，流动人口是“脏、乱、差”的代表，对他们有很多歧视和偏见；一些地方把社会治安恶化归咎于外来流动人口；有的地方把流动人口视为包袱或当作违法生育的可疑对象；有的地方片面强调流动人口给现有公共管理服务体制带来的压力，戒备心理和防范心理过多等，导致服务意识淡薄，在行政理念上偏离“以人为本”的行政宗旨。

其二，在行政法规上，政策法规建设滞后，严重影响流动人口管理与服务的效果。流动人口管理的政策法规建设相对滞后成为流动人口依法管理的一个重要限制因素。新时期的流动人口问题表现出前所未有的复杂性和多元性。面对面对这样的新情况和新问题，现有的流动人口管理政策法规显现出明显的滞后性，主要表现在：一是法规的规范性与系统性不强，流动人口管理规章政出多门，规章条例之间缺乏协调和联系，因此不可避免地出现了法规、规章之间的矛盾和不一致的现象，系统的、统一的权威性法规亟待建立；二是法规的针对性不强，一些现有的法律、政策体系对流动人口管理和服务的要求，无法突出管理重点，不利于依法行政；三是部门间的法律法规约束性不强。目前全国还尚未形成对公安、计生、劳动、工商等职能部门产生共同法律约束的流动人口政策法规。

其三，在行政架构上，缺乏灵活性、主动性与回应性。在流动人口管理中，管理部门分头管理、条块分割，管理流程缺乏系统的整合严重制约了政府对流动人口的宏观调控功能。流动人口管理涵盖了户籍、就业、教育、治安、计划生育、社会保障等诸多方面，涉及劳动、公安、司法、工商、交通、街道办事处、居委会(或村委会)等诸多部门。然而，流动人口管理作为社会管理的一部分，基本上沿袭了传统的社会管理体制，即按各个行政职能部门的相应职能分别授予相应的行政执法权和处罚权，侧重“条”的管理，而作为“块”的基层社区则管理权限显然不足，因而造成条条分割、条块分割、多头管理、权限分散，没有真正落实“以块为主”的原则。在流动人口管理的实际工作中，行政职能部门之间常常缺乏协作，个别部门囿于自身利益而不能很好地配合基层社区的协调工作，影响了管理的效率和质量。各部门对流动人口的管理与服务出现了“越位”、“缺位”、“不到位”的现象，形成各管理部门虽投入了大量的精力、物力和财力，却得不到认可的尴尬局面。全国范围内的高效专职、统一、权威、多层次的具有合力的流动人口综合管理机构还未形成。同时，在管理流程上，缺乏系统的整合。主要表现在：在部门管理上，是静态管理，没有达到一个动态的管理。其次，在管理程序上，程序过于复杂，均是从各自管理部门的角度出发，缺乏从流动人口系统管理的角度实施的整合。

其四，在行政行为方式上，手段单一，效果不突出。主要问题表现在：一是重“被动防范式”管理，轻“主动服务型”管理。目前的外来流动人口管理模式是一种单向被动的防范式管理。这种管理模式往往会造成管理成本高、管理实效性低、管理缺乏良性循环和流动人口响应度低等问题。二是重突击性管理，轻长效管理。由于外来流动人口数量多、管理面大，管理对象存在着其来源地、生活背景和素质上的差异，而现行管理方式和手段所体现的特征具有较鲜明的突击性和应时性，难以获取好的管理效果。在城市化建设不断加速的时代背景下，建立其长效管理机制已迫在眉睫。三是重单一管理，轻综合管理。从目前外来流动人口管理实践看，其管理在很大程度上还处于游离于社会和市场之外的管理格局。公安机关长期处于“孤军作战”和“单打一”的境地，还没有真正形成全社会共同参与、综合管理的管理运行机制。四是重强制手段，轻引导机制。当前的管理机制存在的一个突出问题是管理的单一性，即主要依赖强制性治安管理手段来实现政府管理职能。事实上，政府仅凭这种单一手段来解决包括就业、医疗、教育等涉及外来流动人口的众多问题，一方面是管理缺乏全面性和系统性，管理难以奏效，另一方面是失调管理将对城市和谐发展产生潜在的负面影响。

其五，在行政参与上，没有将公众参与作为流动人口管理政府行政的一条重要原则，没有形成良好的公众参与机制，没有充分利用和发挥各类企业、协会、社团和公民的积极性，使得政府流动人口管理行政中公众参与仅限于有限的范围，并且参与程序复杂，参与形式单一，参与程度肤浅。也使得形成参与在人口管理中集思广益、监督完善、良性互动的功能 难以得到有效发挥。

二、流动人口治理的基本理念及框架设计

1　治理理论的基本理念。社会治理思潮是近二三十年在西方国家兴起的一种公共管理思潮。由于在它的主张中，不仅有对当代公共管理方式发展方向的论述，也有对解决目前西方各国普遍存在的各种政府危机出路的探索，这使得在全球化形势下纷纷从事公共行政改革的西方国家政府对其予以高度的关注，并将其中的许多理念运用于公共管理的实践中。社会治理思潮正成为一支影响西方社会公共行政走向的重要思潮。20世纪90年代以来，国际上有多种有关治理的概念在流行，归纳起来，主要有以下四种观点：一是强调治理主体多元化，主张建立多中心治理模式。正如治理理论的主要创始人之一罗西瑙对此指出：“与统治不同，治理指的是一种有共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府也无须依靠国家的强制力量来实现。”因此，治理的主体既可以是政府、公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。二是强调改进社会责任的承担方式，主张推行国家与社会合作方式。治理应是一种合作，是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。只有在政府、市场和公民社会三者之间建立一个有效互动网络，充分发挥它们的优越性，逐步形成政府、市场和公民社会各司其职、各负其责的局面，才能高效增进并合理分配社会利益。第三，强调管理对象的全面参与，主张实现管理过程的上下互动。治理理论者认为，治理的实质在于政府与社会建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。因此与传统的国家治理不同，管理过程中权力运行的向度是不一样的。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的最高统治地位和政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。而治理则是一个上下互动的过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式，实施对公共事务的管理。第四，强调多样化管理方法和技术，主张改进政府的控制和引导方式。为此，他们指出：“在公共管理的事务中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任运用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。”他们主张运用新的管理方法和技术重塑和整合传统管理方式和流程，提高政府的办事效率和透明度，通过新方法、新技术与政府改革和社会服务的有效结合，使更多的社会组织和个人参与公共服务，促进公共服务的社会化。

2　流动人口治理的理论框架设计。根据治理理论，结合流动人口管理未来发展的趋势，笔者认为，流动人口治理的理论框架设计为以政府责任为主体，以社区治理为平台，以市场化流动机制为核心。动人口管理是政府的重要职能。一方面，政府的基本属性和职能在现代市场经济条件下的体现，以及当代公共事务发展变化的趋势，决定了作为公共组织最重要构成部分的政府组织，是公共事业管理的主体，也是公共事业管理的核心。另一方面，政府通过社会政策的制定与实施，协调社会矛盾，解决社会问题，为流动人口管理与服务提供强大的政策支持和政策保障。

第二，社区治理为平台。尽管对社区治理有不同的表述，但总体认为，“社区治理是指在一定区域范围内，政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。”社区治理的主体是多元的，既包括政府、社区组织，又包括社区公民；社区治理的客体是社区公共事务，而社区治理的实质就是在多元主体共同参与的情况下对社区公共事务进行的一系列管理活动。因此在流动人口管理过程中，应以社区为载体，充分发挥社区自治组织、社区中介组织、居民群众以及驻街企事业单位的多元主体作用，建立多元互助的社区组织网络和协调机制，并通过人口管理的信息化提高社区人口管理水平。

第三，市场化流动机制为核心。市场经济与自然经济不同，自然经济在任何时候都是超稳定性经济，而市场经济则是流动性经济。由于制度创新、科技进步、市场竞争、优胜劣汰、供求变动和交易活动等变量的影响，市场经济具有高度的社会流动性。正是由于流动性，市场经济才表现出它从根本上优越于自然经济的创新性和发展性；也正是由于其流动性，社会发展过程中所需要的资源配置效率才得以不断调整和持续优化。市场经济的流动有人口流动、商品流动、要素流动、资金流动、信息流动和能量流动等诸多内容，人口流动是其中的引擎性、基础性、支撑性和导向性的关键内容。因此，完善促进人口流动的相关机制和制度建设，通过完善人才市场，促进教育制度、就业制度、社会保障制度、户籍制度、人才制度等促进人口流动的相关机制和制度建设，促进人口流动与产业变化、产业调整、产业分布相一致，实现人口的合理流动。

三、政府行政范式转型的制度设计

全面促进跨地区、跨部门、跨行业的合理和有序人口流动，这是未来社会经济发展的必然要求。未来流动人口管理和服务的关键在于实现“五大转变”：管理主体由政府管理为主向政府、市场和社会

第一，政府责任为主体。在流动人口管理过程中，政府是主导性的力量，应扮演主导性的角色，流管理为主转变；管理体制由户籍管理制度向人口登记制度转变；管理内容由防范型单一管理向服务型综合管理转变；管理方式由粗放型管理向精细型服务转变；管理途径由有偿服务为主向无偿服务为主转变。为了实现上述“五大转变”，基于治理理念，政府行政模式转型的制度设计包括以下几个方面：

1　树立有助于确立治理型政府行政模式的行政理念。在流动人口管理中，一是坚持“以人为本”的原则。流动人口管理工作中以人为本的“人”，是流动人口，既是每个流动的个体，也是整个流动的集体。因此，流动人口管理中以人为本就是以满足流动人口为主体或对象，保护流动人口合法权益和满足流动人口的需求为目的。二是“城乡一体化”的原则。破除城乡二元建制，实现城乡一体化。原有的流动人口管理体制是不公正的城乡二元建制的产物。创新流动人口管理体制，实现流动人口与市民平等的社会待遇，必须建立一套有利于全面促进城乡一体化和谐发展、体现社会公正的管理体制，如公正的户籍制度、就业制度、社保制度、教育制度，真正实现流动人口与市民的融合、与城市的融合，为城乡经济社会发展的全面繁荣和社会和谐发展提供保障。三是“共同参与”的原则。当前农民工不仅缺乏对城市的话语权，而且没有掌握与对自己利益相关的社会事务的发言权，没有合法的、制度化的利益表达渠道。在政治生活中他们不能参政议政，没有选举权，没有自己的政治代表，成为被动的“无政治群体”。因此，必须通过种种途径，使流动人口对于同自身利益密切相关的流动人口管理体制设计充分、广泛地表达意愿，实现制度制订过程的广泛参与，保证流动人口的合法权益。

2　建立纵向良性互动、横向分工合理的科学行 政架构。也就是以重构组织机构为依托，建立统一、权威的流动人口管理组织机构，真正做到流动人口管理的全方位、广覆盖、多层次。各级政府要整合部门流动人口管理资源，建立起统一、权威、全方位、覆盖广的流动人口综合管理组织机构。同时，完善流动人口管理与服务的政府职能。一是要逐步建立以流动人口现居住地为主与流出地管理相结合的管理和服务制度，使流动人口基本享有与流人地同等的公共服务、发展机会和公正待遇。二是要建立和健全基层流动人口综合管理重心下移的长效工作机制，解决好基层流动人口管理和服务的机构、人员、经费等方面问题，将流动人口管理真正纳入社区基层政权组织体系中。三是要构建信息畅通、合理引导、管理完善的流动人口预警信息系统。四是要建立和完善与流动人口有关的住房、就业、教育、卫生、社会保障等政策法规体系。

3　创新流动人口管理机制。创新流动人口管理与服务机制创新主要包括：

其一，建立健全市场化管理运行机制，强化利益引导机制。政府管理机关应充分发挥指导、协调、监督和搭桥铺路作用，完善市场机制，形成统一、开放、竞争、有序的外来劳动力市场，引导各种管理行为的受益人参与管理，发挥市场机制对劳动力资源配置的基础性作用，加强劳动力市场的管理和服务作用。

其二，建立健全自我管理运行机制。目前客观存在的外来流动人口自组织存在着无合法地位、组织化程度低、功能较原始、尤经济来源等诸多不足，其能够发挥的正态效应无法凸现，迫切需要政府对其加以引导。在政府引导下，构建外来流动人口自主管理网络体系，使其充分发挥群众性自律自助组织的自我管理、自我教育、自我服务的效能。强化自组织参与管理的功能。政府可以法规和政策等形式明确的规定对自组织参与管理的具体内容、权利和职责等内容，确保其自主管理网络的运行有章可循，切实发挥辅助管理效能。

其三，建立健全长效综合管理运行机制。管理部门应在充分词研基础上，做好外来流动人口长效综合管理制度和实践程序的设计工作，为实现其有效管理奠定基础。同时，加强外来流动人口的信息化管理。以现有公安部门治安管理综合信息系统为基础，加强劳动、工商、卫生、计生、教育等部门的外来流动人口信息数据库和服务平台建设，全面实现政府对外来流动人口网络化的系统管理。

其四，建立健全教育服务管理运行机制。政府和各级管理部门要摈弃防范式的管理理念，确立对外来流动人口的管理服务新观念，正确认识和处理外来流动人口与城市发展的辩证关系。并加强对管理人员品德、纪律和法制教育，全面纠正重行政、重收费、轻管理、不服务的工作作风，同时，积极探索各种有效的教育服务形式和途径。通过采取多种教育活动形式，加强对外来流动人口的系统教育，有效提高外来流动人口的综合素质。

其五，建立健全责任追究运行机制。建立健全并落实监督管理和责任追究机制主要在于：不断完善监督体系，切实构建由国家机关、社会团体、新闻媒介以及公民依法进行监督的多层次网络体系。要落实相关管理主体的责任。即落实公安机关治安管理的首要责任；落实社区的组织管理责任；落实企业“准用工谁负责”的责任制；落实出租户的治安和计生责任；落实管理外来流动人口自组织的责任。

4　建立健全流动人口法律法规体系，构建统一、完善、约束力强的政策法规框架，使流动人口管理纳入法制化、规范化轨道。建议全国及早制定和出台统一、完善、权威的全国流动人口管理办法，为流动人口依法管理提供必要的法制环境。同时在国家流动人口管理与服务法规的指导下，各地区政府及相关部门也应制定相应的实施细则及符合本地区本部门实际情况的配套地方性法律法规，对流动人口的管理服务的法律机制予以完善和细化，从而规范管理者与管理对象双方的行为。管理者做到依法执法。准确执法。流动人口能够明确自己的法律责任与应有的权益，做到主体行为的自律与规范，并且能够在受到伤害时依法维护自己的合理权益。

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近几年来，我镇根据实际情况和流动人口特点，深入调查研究，注重配合协调，多方联动，创新工作举措，积极探索新模式，切实加强对流动人口的动态管理。

（一） “四向协调”，争取各级对计生工作的支持。

一是向市委、市政府汇报协调，建立现场办公会议制度。 近几年来，为适应流动人口增多等社会管理的新常态，我镇推进实施“社会管理年”战略，将流动人口计生工作纳入党委政府的四大工作重点之一，积极主动向市委、市政府和市人口与计生局汇报协调。市领导高度重视，多次到我镇召开专题现场调度会议，在人员编制、经费预算、政策支持等方面进行了明确，理顺了流动人口管理体制。市计生局确定了一名班子成员联系我镇，并每月月底到镇计生办现场办公2天，统筹安排和督促每月流动人口计生工作。

二是向园区管委会协调，建立计生联络员制度。为加强流动人口计生管理工作，我镇与园区积极对接协调，进一步理顺园镇流动人口管理体制，建立园镇流动人口管理联席会议制度，明确了主管单位__镇政府、协管单位经开区社会发展局、村（社区）和各企业的工作职责，对工作任务进行了详细的分解。在工作中，由__镇计生办统筹调度安排，整合经开区社会发展局管理职责，依托幸福泉社区的网格化管理模式，配备了13名组级指导员和15名网格员，在企业和小区建立了计生联络员制度，流动人口计生工作实现了落实到位、稳步推进。同时，将流动人口管理工作经费纳入园镇两级财政预算，每年定期或不定期组织园镇计生工作大会、计生专干培训、组级指导员、网格员培训等活动，促进管理工作的有序开展。

三是向各大企业协调，建立计生办驻企制度。将流动人口计生工作纳入各大企业行政监管范围，与企业签订目标管理责任书，健全组织机构，落实企业责任。实行计生办工作人员联企驻企制度。企业均建立了计生机构，在100—500人的企业配备主管领导和计生专干1名；在500—5000人的企业成立了计划生育领导小组，建立计划生育办公室，建立计划生育协会，配备专职计生专干1名，5000—50000人以上的配备计生专干4名。同时，车间均配有兼职计生信息员，计生信息网络延伸到车间、班组。目前，已建立企业计生领导小组（计生协会）32个。如蓝思科技，由公司副总为计生主管领导，明确10位分厂厂长为计生组织机构成员，明确10位厂办主任为信息联络员，确定每栋宿管为信息联络员。公司每周汇总人员变动情况，社区在流动人口管理系统及时更新异动情况，镇计生办实时掌握相关情况。

四是向驻镇单位协调，建立多方协同治理制度。镇党委、政府统一调度，将流动人口管理纳入驻镇单位工作范围和考核评议内容，建立了部门协查制度和信息

通报制度。公安部门在办理户口迁移时，实行暂住人口婚育证明协查制，明确告知暂住人口到辖区计生办或社区进行登记建档；城管部门定期协助计生办和社区到街道、小区、建筑工地清查流动人口；医院建立了医院出生人口和计划生育技术服务通报制，每月将人口出生情况、B超、孕检和技术服务开展情况上报镇计生办。同时，由计生办牵头，联合管委会建设局、公安局、城管分局、社区等，每年组织大型排查活动2次。通过建立协同治理机制，我镇流动人口底子清，措施到位，管理有序。如蓝思科技建立了全体员工花名册、流入人口定位信息报名单、浏阳市外已婚育龄妇女台账等。（二）因地制宜，创新工作手段

我镇流动人口管理情况复杂，量多面广，只有因地制宜，积极创新工作思路和方法，才能有效推进，达到实效。

一是分片分责，把准工作重点。我镇实行了计生办人员、网格员和组级指导员分片负责制。重点登记和管理流动人口“二所”，即住所、工作场所；突出做好“抓三主，管三地”，即：抓店主管好住宿地，抓业主管好作业（或工作）地，抓房主管好活动地。建立全员人口信息管理系统，通过网络对流动人口信息逐一查询和核实，及时采集、录入、反馈信息，分类进行处理。计生办组织每周一小查、月末重点查，有效提高了流动人口管理与服务的及时性和实效性。

二是严格考核，细化工作职责。全镇流动人口计划生育管理与服务工作实行镇、村（社区）、组（小区）三级管理机制，层层鉴定目标责任状，并实行一票否决制，与年终工作经费和评优评先挂钩。镇党委、政府和经开区社发局每月联合开展督查和调度，镇计生办负责流动人口计划生育管理与服务工作的具体业务指导和考核排名，各村（社区）落实具体工作安排、计生服务、措施到位等工作，组（小区）级指导员或网格员负责日常采集、上报、录入等工作，进一步细化了工作职责。

三是搭建平台，探索网格管理。建立健全镇、村、组三级流动人口综合管理服务机构，形成“网格式管控网络”。对园区街道、小区和企业实行辖区单位主体责任制，辖区单位和社区共同管理合作制，小区网格员属地责任制，公安民警协管制，生育和生殖健康服务制，公安、工商、计生三联合责任追究制。对市场采取市场管理和计划生育管理相融合的市场管理人员全员划片包干责任制，对建筑工地采取以甲方为主的甲乙双方负责制，对房屋出租户采取房主包房客登记制，有效提高了管理质量和水平。

四是群体分类，推进均等服务。针对园区不同人群，制订了人口和计划生育各类管理合同，如企业人员管理合同、小区人员管理合同、建筑工地管理合同、集体户口人员管理合同、档案托管人员管理合同等；推行“以房管人”、“以业管人”、“以证管人”、“以网管人”等工作举措，实行流动人口与户籍人口同宣传、同管理、同服务、同考核，推行了一系列均等服务。如定期组织召开企业座谈会，实现流动人口阳光计生工作；定期组织流动人口已婚育龄女查环孕检工作，我们在大型企业蓝思科技设立了计生服务室，计生局赠送了专用B超机，镇计生办定期到企业进行服务工作，每天查环孕检人数可达200人左右；免费为流动人口发放避孕药具工作，社区在大型企业和人口密集的街道小区安装自动取套箱120个，方便流动人口的领取，每周发放一次计生药具，每月发放量达20000余套；组织开展流动人口妇科病查治工作；还组织开展流动人口免费孕前优生检测工作，在公司LED屏播放优生检测的通知，同时以邮件的方式告知各厂部，在宣传栏和公司门口张贴优生检测检查通知，对已登记的孕妇发送短信告知检查，我镇已免费为流入人口办理《生育证》8本，共有40对流入人口育龄夫妻参加了我镇组织的免费孕前优生检测；通过经常组织孕妇谈话了解心理、生理和生活工作情况，关爱孕妇，有些企业发放准妈妈证可享受吃饭不用排队，并调换适宜孕妇的岗位等关爱政策；同时，开展走访慰问困难流动人口，今年以来，共组织对24名有困难的流动人口进行了上门慰问。流动人口计划生育工作实现了信息化推动，亲情化服务，人性化关怀。

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一、外来流动人口管理目前存在的弊端

从目前情况看，影响外来流动人口管理成效的弊端突出表现在：

1．重“被动防范式”管理，轻“主动服务型”管理。目前的外来流动人口管理模式是一种单向被动的防范式管理。这种管理模式往往会造成管理成本高、管理实效性低、管理缺乏良性循环和流动人口响应度低等问题。

2．重突击性管理，轻长效管理。由于外来流动人口数量多、管理面大，管理对象存在着其来源地、生活背景和素质上的差异，而现行管理方式和手段所体现的特征具有较鲜明的突击性和应时性，难以获取好的管理效果。在城市化建设不断加速的时代背景下，建立其长效管理机制已迫在眉睫。

3．重单一管理，轻综合管理。从目前外来流动人口管理实践看，其管理在很大程度上还处于游离于社会和市场之外的管理格局。公安机关长期处于“孤军作战”和“单打一”的境地，还没有真正形成全社会共同参与、综合管理的管理运行机制。

4．重强制手段，轻引导机制。当前的管理机制存在的一个突出问题是管理的单一性，即主要依赖强制性治安管理手段来实现政府管理职能。事实上，政府仅凭这种单一手段来解决包括就业、医疗、教育等涉及外来流动人口的众多问题，一方面是管理缺乏全面性和系统性，管理难以奏效，另一方面是失调管理将对城市和谐发展产生潜在的负面影响。

二、完善外来流动人口管理的思路

结合目前管理实践状况，完善其管理的基本思路是：

1．以市场化运作为目标取向。外来流动人口管理的计划性适应了计划经济时代城乡分离的二元户籍管理体制，但从社会经济发展的必然趋势看，这种管理体制会限制人员的合理流动，从而最终限制而不是促进人力资源的合理流动与优化配置。因此，在当前情况下，在社会主义市场经济条件下，外来流动人口管理在建设上，应体现与市场机制建设相适应的一致性，成为一种现代化管理的运行模式。

2．以在管理中提供服务为根本宗旨。“管理即服务”，社会管理的实质是公共服务性，实施外来流动人口管理也应当体现这种属性。目前的防范型管理体制客观上把流动人口当作一种破坏性因素，易导致对其基本公民权利的忽视，保障其合法权益的实践存在缺失，致使管理机关与外来流动人口之间的关系存在着冲突隐患，管理实践常常背离初衷。因此，以服务式管理取代原有防范式管理是外来流动人口管理工作发展的改革方向。

3．以法治化管理为根本手段。加强外来流动人口的法治化管理，使其管理做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，是“依法治国”重要思想的具体实践。依法管理是保障其作为公民的基本权利和合法权益，实现管理目的的根本手段。

4．以教育为重要环节。现有的外来流动人口管理注重强调对其行为的控制和约束，而忽视对其思想观念的引导和对其整体素质的教育提高。因此，把教育作为其管理的重要环节，加强对外来流动人口的思想教育、法制教育以及素质教育，是进行管理改革，克服现有弊端的重要内容。

5．以自我管理为落脚点。“管理的最高境界就是依靠被管理者的自我管理”。在管理实践中，管理部门往往主要把外来流动人口看作需要严格管理和防范的对象，而忽视其参与管理的主动性与积极性。因此，政府应探索外来流动人口自组织的理论问题，在实践上积极引导外来流动人口进行自我管理，这不仅能够降低政府的管理难度和管理成本，提高管理成效，而且还能满足外来流动人口的组织需求，有助于培养其安全感和归属感。

三、建立健全外来流动人口管理运行机制

1．建立健全法治化管理运行机制。（1）建立健全法律法规。制定流动人口管理专门法，而各地应根据本地区实际，出台实施细则，依法实施管理。（2）加强执法监督和责任追究制度建设，建立健全执法监督和责任追究运行机制，有效实施管理。（3）加强管理者队伍建设，不断提高管理机关和工作人员的行政执行水平，保证外来流动人口管理走上市场化、法治化和科学化的健康发展轨道。

2．建立健全市场化管理运行机制，强化利益引导机制。政府管理机关应充分发挥指导、协调、监督和搭桥铺路作用，完善市场机制，形成统一、开放、竞争、有序的外来劳动力市场，引导各种管理行为的受益人参与管理，发挥市场机制对劳动力资源配置的基础性作用，加强劳动力市场的管理和服务作用。

3．建立健全自我管理运行机制。（1）强化政府引导力度。目前客观存在的外来流动人口自组织存在着无合法地位、组织化程度低、功能较原始、无经济来源等诸多不足，其能够发挥的正态效应无法凸现，迫切需要政府对其加以引导。（2）在政府引导下，构建外来流动人口自主管理网络体系，使其充分发挥群众性自律自助组织的自我管理、自我教育、自我服务的效能。（3）强化自组织参与管理的功能。政府可以法规和政策等形式明确的规定对自组织参与管理的具体内容、权利和职责等内容，确保其自主管理网络的运行有章可循，切实发挥辅助管理效能。（4）构建外来流动人口利益表达机制和与政府的沟通渠道。在政府引导下，积极创设外来流动人口的利益表达平台和与政府的沟通渠道，使外来流动人口的管理成为“双向”的政府引导下的自主型管理。

4．建立健全长效综合管理运行机制。第一，管理部门应在充分调研基础上，做好外来流动人口长效综合管理制度和实践程序的设计工作，为实现其有效管理奠定基础。第二，加强外来流动人口的信息化管理。以现有公安部门治安管理综合信息系统为基础，加强劳动、工商、卫生、计生、教育等部门的外来流动人口信息数据库和服务平台建设，全面实现政府对外来流动人口网络化的系统管理。

5．建立健全教育服务管理运行机制。（1）政府和各级管理部门要摈弃防范式的管理理念，确立对外来流动人口的管理服务新观念，正确认识和处理外来流动人口与城市发展的辩证关系。（2）加强对管理人员品德、纪律和法制教育，全面纠正重行政、重收费、轻管理、不服务的工作作风，践行“执政为民，服务发展”理念。（3）积极探索各种有效的教育服务形式和途径。通过采取多种教育活动形式，加强对外来流动人口的系统教育，有效提高外来流动人口的综合素质。（4）强化服务保障功能。第一，加强劳动监督检查力度，强化劳动监察功能；第二，规范劳动力市场，为外来流动人口就业提供有效帮助；第三，发挥社会保障功能，不断完善外来务工人口的社会保障体系；第四，强化社会治安综合治理，发挥保障外来流动人口生命财产安全的功能。

6．建立健全责任追究运行机制。建立健全并落实监督管理和责任追究机制主要在于：（1）不断完善监督体系，切实构建由国家机关、社会团体、新闻媒介以及公民依法进行监督的多层次网络体系。（2）要落实相关管理主体的责任。第一，落实公安机关治安管理的首要责任。第二，落实社区的组织管理责任。第三，落实企业“谁用工谁负责”的责任制。第四，采取有效措施落实出租户的治安和计生责任。第五，制定政府的管理引导责任制，落实管理外来流动人口自组织的责任。

作者单位：重庆师范大学 成人教育学院

参考文献：

[1] 乐伟中．新形式下上海外来流动人口管理的新思路[J]，上海公安高等专科学校学报,2004(4)：5-10．

篇4

*年7月，我区通过公开笔试招聘了49名暂住人口协管员从事流动人口信息采集工作。经过半年多的运转，发现机制不全，专职不专等一些问题，为了更好地提升为流动人口服务的意识，我们于*年3月成立了暂住人口协管员管理办公室，副科级事业单位，区委政法委派主任一名，财务报帐员一名，公安分局派治安大队副大队长任教导员，专制抓业务工作，负责暂住人口协管员的管理及财务工作。业务工作主要由公安分局及派出所负责。在公安分局办公。办公室成立以来，不断摸索前进，大胆创新，不断完善管理机制，力争打造一流暂住人口协管员队伍。一直以来，区委、区政府在人力、物力、财力上给予流动人口治安管理工作大力支持。*年，签订了劳务合同，区财政拨款30多万元为我区暂住人口协管员解决了“四金”问题。并提高工资待遇标准（每月700元），极大的鼓舞了暂住人口协管员工作积极性。协管员这支队伍稳定、团结、为区社会治安大局稳定做出了很大的贡献。

二、科技导入，全面强化流动人口信息采集工作

为把握流动人口治安管理的命脉，大力加强流动人口管理，我区投入1800多万自主研制开发建设了精准打击、有的防范、高效服务的人口信息研判指挥中心系统。该系统由人口信息研判指挥中心及与之相配套的81个人口信息采集站组成，其中固定信息采集站42个，流动信息采集站39个，分布在17个派出所。并为每个固定信息采集站配备电脑、身份证读卡器、活体指纹采集仪、人像采集仪、打印机及身高体重测量仪等设备，为每个流动信息采集站配备有1辆人口信息流动采集车和2个人口信息流动采集箱。采集箱内含笔记本电脑、活体指纹采集仪、微型人像采集仪、身份证读卡器、打印机、塑封机等设备。

人口信息采集站实行严密的网格化管理模式，主要负责采集划定区域内实有人口，特别是暂住、寄住人口多生物及相关联的38项信息，实时上传至人口信息研判指挥中心，并根据人口信息研判指挥中心比对、研判的结果，对实有暂住人口实行分层次处理，一是对比中的在逃人员、未破案件嫌疑人员立即实施抓捕；二是对比中的有犯罪前科人员由社区民警建立重点人口档案，纳入重点管理视线，落实“三查一控”管理措施；三是对无劣迹的正常人员提供务工证明等相关服务。

人口信息研判中心主要负责对各信息采集站上传的指纹、身份证、人像等多种信息与信息库中已存信息进行自动比对、碰撞、分析、研判，并将分析研判结果反馈给各信息采集站。通过微机化登记、网络化管理、科学化分析，对实有暂住人口进行分层次管理，有效破解了暂住人口管理的难题。

三、多策并举，严管流动人口协管员队伍

我区严格按照区委政法委书记提出的“暂住人口协管员队伍要走精兵战略、科学管理之路，力争打造一流暂住人口协管员队伍”要求。按照“四级网络，三级管理”模式，在派出所建立了17个协管员中队，81个管理站，100多个管理小组。对协管员队伍充分有效的管理，在业务方面进行工作责任制，每个社区、都市村庄都有专人负责，落实到人，进行网格化管理，并签订责任书。

为打造一流暂住人口协管员队伍，提高暂住人口协管员的整体素质，增强协管员业务能力以及队伍的凝聚力，我们主要抓了以下几点：。

1、严把队伍入口关。通过实行协管员社会公开招聘，严格考核培训上岗，尝试采取与职业学校联合办学订单式培训方式，严格考核合格后再上岗。

2、抓好思想政治学习，加强业务学习力度。积极组织暂住人口协管员进行政治学习和业务学习，每年对协管员进行一次军事训练和微机培训。并邀请工商、计生等职能部门的专家为参训人员授课，全面提升协管员素质。编写了《区暂住人口协管员管理制度汇编》小册子，做到全区协管员人手一册。从而提高暂住人口协管员的法律意识。

3、严格考核，加大监督。我们成立了督察队，专门对各中队、管理站工作进行检查、督导。区暂住办制定并完善了《督察队员工作守则》、《督察队（队长）工作职责》等规章制度，使督察工作做到有章可循；不断创新督察方法，提高督察效能，采取明察与暗访、日常督察与专项督察、定点督察与随机督察、交叉督察相结合的方法，确保督查结果真实、有效。

篇5

随着我国社会转型的加速、城市化进程的加快，流动人口群体的出现成为我国社会的必然。中国未来城市化水平要达到70%，就会有11-12亿人居住在城市。未来中国流动人口会长期存在，且不断增加。这一群体的出现为城市的发展做出了巨大的贡献的同时也给所到城市带来了诸多新的问题和挑战。那么，如何适应新形势需要，改革创新管理机制，强化流动人口管理服务，使之更好地服务于经济建设，是亟待解决的一个重要课题。十报告指出：我们必须加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。完善和创新流动人口和特殊人群管理服务。社会的发展动力呼唤着经济体制的转型，国家与社会关系的重构也必然使流动人口管理模式发生新的变革。流动人口的问题是中国在本世纪需要着力解决的问题。中国的现代化和社会转型都有赖于这一群体的发展。因此，创新流动人口服务管理模式必须摆在更加突出而重要的位置。

一、社区化多元共治模式的构建

结合时代的特点、人的需要的多层次性以及我国出现的流动人口管理模式，依据“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，从“善治”理念出发，笔者认为构建社区化多元共治模式是改进流动人口群体服务管理的最佳选择。在这一模式中，所谓多元指的是参与流动人口群体服务管理的主体的多元，他们可以是组织也可以是个体，具体而言包括政府及其派出机构、社会组织、社会工作机构、流动人口自组织、企业组织、志愿者、社区各类相关利益的主体如业委会、物业管理单位、社区居民及流动人口个体等，这些主体以不同的形式共同参与流动人口群体的服务和管理，行使主体性权力。因此，多元共治模式，简言之就是整合社会多元力量促进流动人口群体的社会协同管理和自主治理的模式。其本质是流动人口群体服务和管理主体的多元化。目前，从流动人口群体在城市的暂住地在城市中的空间分布来看，以城郊结合部为最多，向两侧逐渐减少，且从现在的发展趋势看，城郊结合部积聚强度有所增强。如此的分布格局，与城郊结合地生存资料廉价、生存手段相对较多、对外交通便捷、管理疏松有密切关系，尤其是这些地区“丰富”的房屋资源和低廉的房价使外来流动人口获得最基本的居所成为可能。[1]因此，本文所提出的社区化多元共治模式是兼顾城市社区及城乡结合部对于流动人口的服务管理。根据北京郊县的经验，对于城乡结合部流动人口群体进行社区化服务管理就是将城乡结合部的自然村模仿城市小区的形式封闭村落一些不常用的路口、建起必要的栏杆和围墙，安街门、设门卫和岗亭，将流动人口聚集的村落首先在形式上规范在一个固定的有着有形界限的区域内，使之“社区化”，进而通过政府主导整合“社区”中的多元主体对流动人口群体进行服务和管理的模式。构建这一模式的目的在于通过多元协同共治、通过让流动人口尽可能地表达利益诉求、通过流动人口平等地参与社区组织的活动等使得流动人口社区化，进而使其由陌生的“过客”逐步转化为社区人、城市居民的身份认同，从而产生对于社区及所在城市的认同感和归宿感。如图1所示：

图1 流动人口社区化多元共治模型

构建本模式的指导思想在于以政府为主导、以社区为载体、以公民参与为手段、以为流动人口服务为目的、以流动人口融入社区为目标。综合考虑我国城市经济社会现状及城市社区和城乡结合部社区的特点，这一模式的基本运行方式如下：

政府及其派出机构根据社会形势需要积极制定针对流动人口群体的相关政策法规并设定流动人口服务管理专门机构流动人口和出租房屋管理委员会；

流动人口和出租房屋管理委员会协调街道办事处、居（村）民委员会、流动人口综合工作中心（站）登记了解流动人口群体基本情况及需求并积极加以解决；

政府为主积极引导、培育社会（区）组织、社会工作机构并通过政府购买其服务参与流动人口群体的服务和管理；

政府为主积极引导、培育流动人口自组织实行流动人口自我管理；

政府部门要求企事业组织积极参与自己单位流动人口的服务和管理；

街道办事处、居（村）民委员会、流动人口综合工作中心（站）协同社会（区）组织、社会工作机构及企事业组织举办对于流动人口群体的服务管理活动；

社区居民、社区自愿者及流动人口个体自发或在社会组织、社会工作机构的倡导下加入对于流动人口群体的服务和管理；

社区业委会、物业服务管理单位积极应对流动人口群体的租房、生活环境等方面的需求并为其提供相应的服务和管理。

二、社区化多元共治模式具体实践路径

1.政府根据社会形势需要积极制定针对流动人口群体的相关政策法规并设定流动人口服务管理专门机构

依照国情，目前我国尚不具备自下而上对于流动人口群体服务管理的社会、政治、经济条件。政府的掌舵、导向功能显得尤为重要。而政策、法规无疑正是政府导向的体现，因而政府有关部门（包括公安、计生、劳动和人事部门、民政部门、财政部门、卫生部门等）能否在充分调研的基础上制定出符合流动人口群体需求、符合其实际的政策至关重要，它将直接关系到流动人口群体的生存发展。当然，政策的执行离不开相应的机构，所以在一定的工作理念的指导下应该为流动人口的服务和管理设定专门机构。

以北京为例，城市人口规模调控一直是北京人口政策的核心内容之一。改革开放30年来，随着城市经济的进一步发展和城市化的进程，北京市政府对流动人口服务管理政策、制度作了重大改革。2004年以来，北京市先后出台了《北京市外地农民工参加工伤保险暂行办法》、《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》、《关于加强流动人口公共卫生和医疗服务工作的意见》等多份政策文件和规章制度。同时提高了流动人口服务管理的规范化程度，如通过统一印制发放各种证照，规范了流动人口的证照管理。透过不同阶段流动人口管理制度的变迁与政策调整，我们可以清楚地看出北京市政府在国家宏观政策背景下，以科学发展观为指导，北京市政府不断完善社会管理体制，对于流动人口群体的服务管理与时俱进，实现了由被动改革逐渐走向主动创新的转换，尽可能地保护流动人口群体的合法权益。

2.政府为主积极引导、培育社会（区）组织、社会工作机构参与流动人口群体的服务和管理

在对于流动人口群体服务管理过程中，政府具有不可推卸的应尽之责，是当仁不让的主体。但是，如果一切依赖政府，让其承担了太多不应承担的事务则不仅降低了政府的管理效率而且会弱化社会的功能，整个社会生活将变得没有活力。因此，在一些领域应该实行“政社分开”，应该明确政府和社会之间的关系界限，把流动人口服务管理中属于社会领域的事务交由社会管理，构建政府与社会共同管理的崭新模式。

由于社会组织具有民间性、灵活性、便捷性、非营利性、志愿性、公益性等特点，能够及时了解民情民意并及时作出回应，可以发挥政府起不到、也不应起的作用，与政府之间能够形成一种优势互补、良性互动的关系。因此，政府可以积极引导、培育以关注流动人口群体需求、发展的社会组织、社会工作机构。实践证明，推动政府向社会组织、社会工作机构购买公共服务是培育发展社会组织的重要措施，也是引导社会组织、社会工作机构按照政府意愿、社会需求开展活动的重要手段。

3.政府为主积极引导、培育流动人口自组织实行流动人口自我管理

目前，客观存在的流动人口自组织存在着无合法地位、组织化程度低、功能较原始、无经济来源等诸多不足，其能够发挥的正态效应无法凸现，迫切需要政府对其加以引导。在政府引导下，构建流动人口自主管理网络体系。一方面，利用流动人口自组织的自我管理、自我教育、自我服务，有效弥补政府管理的不足，从而更好地保障其合法权益。这种管理模式对城市化进程中产生的大量“人户分离”的流动人口具有重要的现实意义。[2]

事实上，流动人口自组织具有其独特的优势。比如自组织的负责人，往往都是在流动人口中具有一定威望的人，他们与流动人口的交流和互动，更容易打破人与人之间的隔阂，促进流动人口心态的转变，更容易让流动人口树立起主体意识和心灵上的归属感。因此，在流动人口的服务与管理过程中，自组织既是流动人口自我管理、互助服务的平台，同时也能够成为连接流动人口与政府互动的桥梁和纽带。因此，相关政府部门的领导者在对流动人口自组织的正向功能取得共识后，应该通过一定的制度安排规范其组织行为，同时抑制自组织的负面效应，为自组织的成长提供一定的发展空间和发展资源。

4.政府部门要求企事业组织积极主动地参与自己单位流动人口的服务和管理

企事业组织可以立足于既有资源，充分依靠企业组织，广泛吸收优秀流动人口参与，建立以企自主服务管理为导向的工作班子和工作机制，推进流动人口工作力量社会化。在流动人口相对较多的规模企业，成立以总经理为组长，相关部门分管经理为组员的流动人口“企自管理”工作领导小组，负责总体安排和协调、指导建设流动人口企业综合服务中心，依托企业人事、工会等部门人员，大力发展流动人口专（兼）职协管员，负责本企业流动人口服务管理工作。另外还可以依据单位自身情况建设流动人口企业综合服务中心，配合公安、劳动、计生、司法、民政、工会等部门，整合企业工会、文化俱乐部、文体活动中心、图书室等既有资源，拓展服务内涵，为流动人口提供登记办证、就业培训、维权保障、矛盾调解、计划生育、宣传教育、医疗卫生、法律援助、帮扶救困等综合服务，切实使“流动人口企业综合服务中心”成为温馨的“流动人口之家”。

5.业委会、物业服务管理企业积极参与流动人口服务，尽可能提供舒适人居环境

鉴于业委会与物业之间的关系及各自的职责，社区业主委员会和物业可以在社区居委会的指导下延伸服务触角，把人口的“频繁流动”和房屋的“相对静止”有效结合起来，采取“以静制动、动静结合”的工作模式，建立新型流动人口服务制度，为流动人口在子女入学、社保医保、居住证办理、文化体育、政治生活等方面，提供更加便捷的服务。另外，社区居委会还可以指导物业企业和业主委员会共同建立业主与流动人口档案，共同研究制定小区人口和计划生育工作规划，共同开展人口计生服务管理工作。解决流动人口登记难、婚育信息掌握难、服务管理落实难等一系列难点问题，实现流动人口信息采集及时、准确、全面，服务管理自然、亲近、便捷，形成社区居委会指导督促、房主业主各司其责、物业公司积极配合的流动人口服务管理新型工作格局。

6.多元互动，构建流动人口群体服务管理协商机制

多元之间的“主体间性”应体现在以下三个方面：一是政府部门之间互为主体，各部门之间可以形成良性反馈互动关系，可以定期召开部门联席会议商议在流动人口群体服务管理过程中出现的问题、解决思路等。比如流动人口和出租房屋管理委员会和街道办事处、居（村）民委员会、流动人口综合工作中心（站）之间，街道办事处、居（村）民委员会、流动人口综合工作中心（站）和社会组织、社会工作机构、流动人口自组织、企事业单位之间，以及上述这些机构和业委会、物业服务管理企业之间都可以定期、不定期地进行互动，共商关于流动人口群体服务和管理的事宜。二是流动人口与社区居民、志愿者，及流动人口自身之间互为主体，在互动过程中社区居民、志愿者可以探求流动人口的需求和意见，同样流动人口也可以向为其提供服务和管理的社区居民、志愿者提出建议和要求。三是流动人口群体与服务管理部门之间互为主体，作为服务管理部门有职责和权利了解流动人口的情况及需求，同时流动人口也有义务向相关部门反映情况和需求。

三、结语

流动人口自由迁徙已经是中国大规模城市化、城镇化进程中的现实，那么如何实现公共服务均等化，如何才能够使流动人口群体真正融入到社区、融入城市是我们时代急需解决的问题。我们期盼通过社区多元共治模式的建构能够起到抛砖引玉之功效，使得政府、社会更多地关注流动人口群体的需求、更加注重针对流动人口群体的了解、更加注重公民社会的培育、更注重对于流动人口群体社区服务的提供、更加注重流动人口相关制度改革、探索建立平等化、亲情化和人性化的服务管理举措，从而提升流动人口的社区、城市认同感和凝聚力，实现群体间的积极良性互动，消除人际区隔，尽可能实现流动人口的社区融入，达至“邻里守望相助”的社区和谐状态，真正体现“社区”的现实意蕴。

基金项目：北京市中青年骨干人才项目（2013）

参考文献：

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近几年来，随着上虞经济的快速发展，外来流动人口的数量也日益俱增。尤其是城乡结合处流动人员数量庞大且流动性强，就业广泛，变更频繁，成分复杂，给流动人口计划生育的服务管理带来许多困难。

1　流动人口的现状和特征

就以我们曹娥街道为例，截止2012年10月底，流入人口有32874人，其中流入育龄妇女13059人，其中已婚有7351人；未婚为5708人，占流入育龄妇女总数的40%左右。而这些已婚的流入育龄妇女中持《婚育证明》人数仅为1955人，不到流入婚育龄妇女的20%。外来流动人口主要来源于安徽、山东、福建、河南、江苏、江西等省。文化程度调查中，抽查了安徽、山东、福建、河南、江苏、江西的流动人口文化程度，平均情况为：大专以上的2.2%、高中（中专）的9.44%、初中的62.25%、小学的22.75%、文盲半文盲的3.36%。由于受经济条件、技术限制，流动人口主体为从事建筑业和服务业、农村季节工以及经商等，这些人员以非正规的短期就业为主，一般从事工资水平较低、工作条件艰苦、劳动强度较大、技术含量低的工作。

2　流动人口管理服务上存在的问题

2.1　发展不够平衡　“重经济、轻治安，重使用、轻管理，重管理、轻服务”的思想依然存在，流动人口服务管理工作不够重视。表现为虽然建立了流动人口服务管理机构，但工作没有深入开展，流于形式，对工作中出现的困难和问题不能妥善处理或流动人口服务管理措施落实不到位。

2.2　服务管理任务重　流动人口的增多，房屋出租户数量急剧递增，管理任务愈加繁重。当前，居民闲置空房的增多，客观上为流动人口租住私房提供了方便。

3　加强流动人口计划生育服务管理的探索思考

3.1　加强领导，提高认识，把流动人口服务管理工作纳入街道发展计划　流动人口的大量增加，是经济和社会发展到一定阶段的必然产物，是加快新型工业化、城市化进程，全面建设小康社会的客观需要。党政领导高度重视流动人口服务管理工作，把流动人口服务管理工作纳入街道发展计划，坚持以科学发展观为指导，充分认识做好这项工作的战略地位。目前，流动人口已成为曹娥街道经济快速发展的一支生力军，他们为曹娥街道实现“两个率先”做出了积极贡献。

3.2　完善机构，健全网络，强化流动人口计划生育的统筹管理

3.2.1　要政府牵头，切实加强各成员单位与人口计生部门的统筹协调；加强流动人口目标责任制管理，明确职责，切实构建“政府主导、部门配合、社会参与、齐抓共管”的综合治理格局。

3.2.2　健全工作网络建设　乡镇成立流动人口计划生育管理办公室，按照流动人口数量配足专职管理人员。

3.2.3　加强基层队伍建设　要认真组织基层计生干部、计生服务员学习有关文件、政策，不断提高对流动人口计生管理工作重要性的认识，真正从思想上改变对流动人口的看法。

3.2.4　加强区域间协作　积极主动与其他省、市联系，不断拓宽流动人口双向管理范围。充分发挥流动人口信息交换平台的作用，及时提交反馈流动人口计划生育相关信息，确保双向服务管理的有效性、及时性。

3.3　加强宣传教育力度，强调宣传效果

3.3.1　充分利用电视、广播、报纸以及网络等宣传媒体，大力宣传计划生育现行生育政策、优先优惠政策以及奖励扶助政策，使各项政策深入人心。

3.3.2　在交通要道书写永久性计划生育标语、设置宣传栏或宣传一条街。并积极与妇联等群团组织部门联系，开展大型文艺汇演及大型宣传活动，以多种形式营造良好的宣传氛围。

3.3.3　精心印制流动人口宣传资料或宣传品，发放到每家每户，并经常组织流动人口进行学习座谈，用朴实的语言、具体的典型事例分析优惠政策、奖励扶助制度的好处，做到以理服人、以情感人。

3.4　坚持协调发展，统筹发展，强化属地管理

3.4.1　在乡镇（街道）成立流动人口管理服务站，和新居民事务所合署办公，推行“一站式”服务方式，为流入人口集中办理有关证明，提供咨询，既方便群众，又方便管理，也可不断探索流动人口管理新的有效经验。

3.4.2　强化属地管理。按照“属地化管理、市民化服务”的原则，将流动人口计划生育管理和服务纳入本地的经常性工作范围。做到与户籍人口的计划生育工作同部署、同落实、同考核；为流动人口计划生育提供市民化服务，做到与户籍人口同宣传、同管理、同服务。

3.4.3　加强政企合作。坚持可持续发展，促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调发展。在拥有五百多名外来育龄妇女的大型企业，计生办组织开展“推动流动人口均等化服务，温暖送到家”的活动，并做好宣传、在厂内成立规范化的流动人口之家、开辟流动人口计划生育服务管理宣传专栏、在生活区悬挂横幅、展出宣传展板，分发宣传资料，大力宣讲计划生育法律法规和政策，普及优生优育、避孕节育、生殖健康等科普知识，引导流动人口树立科学、文明、进步的婚恋观，自觉实行计划生育。

3.5　健全网络信息，强化优质服务

3.5.1　进一步优化计生技术服务　根据流动人口需求，积极开展生殖健康咨询指导，定期为流动育龄人员提供与户籍人口同等的生殖健康检查、随访服务，并建立流动育龄妇女生殖健康档案，及时更新相关信息，实行网络化动态管理。

篇7

三、坚持社区警务协作制。警务实行包片制管理，掌握流动人口情况，社区与之及时沟通；

篇8

（一）认真做好政策宣传。为了让人们正确理解救助管理法规的要点和精神，确保符合救助条件的求助人员得到及时救助，我们一如既往地开展了形式多样的宣传活动。一是定期在中心城区人口密集地段（街道），向市民和求助人员发放救助管理法规政策宣传单及救助引导卡；二是对救助工作中的发生典型事例，邀请新闻媒体进行报道，宣传救助政策；三是充分发挥城区人口密集地段设置的救助引导牌和各社区宣传栏的作用，并对救助引导牌进行了一次全面巡查，清理污损，查缺补漏。四是保持与吉安广播电台的长期合作关系，开辟专栏，定期宣传国务院《救助管理办法》及其《实施细则》和《关于进一步加强城市街头流浪乞讨人员救助管理和流浪未成年人解救保护工作的通知》等法规的精神，让全社会都了解并关心支持流动人口的救助管理工作。

（二）救助工作深入开展。为配合新形势下救助工作的新情况、新需要,我们不断拓展救助业务。一是积极主动上街开展救助。在节假日或大型活动时，配合公安、城管部门，在城区人口密集地段进行巡视，主动对符合救助条件，正在流浪乞讨的人员实施引导或护送其进站受助。二是认真做好流浪未成年人救助保护中心建设前期准备工作。我们把建设市流浪未成年人救助保护设施作为工作重点来抓。目前，征地选址、规划设计等工作已基本完成，正在积极争取国家项目资金的支持。此外，对进入救助站的流浪未成年人采取了积极的保护措施，实行一对一的救助。三是认真做好妇女的合法权益。我们对公安部门解救出来的被拐买妇女，主动和救助对象的原籍联系，派出专人送往XX省救助站，为她们返家提供便利。

（三）部门联动日渐成效。今年在全球金融危机的持续影响下，给救助工作带来了很大的压力，很多务工不着的人员因无力返乡，纷纷来站求助或流落街头。为方便流浪乞讨人员求助，及时地得到政府的救助，我们在实行24小时值班制的同时，积极地和有关部门联系，巩固部门联动所取得的成效。按照“三城”同创的要求，我们同时还实行了每周一上街巡查制度。对街头流浪的乞讨人员，我们主动地把他们引导到站内救助。今年春节、“五一”和清明节期间就引导了130多人进站受助。在逢年过节或市里大型活动时，由局领导带队配合公安、城管同志，在中心城区的火车站、汽车站、步行街、人民广场等流动人口较密集的地段进行巡视，主动对正在街上流浪乞讨并符合救助条件的流动人口，实施引导或护送其进站受助。

目前，我市共救助符合救助条件的流动人口中的流浪乞讨人员3900人次（含各县市），其中救助流浪未成年人230多人次，老年人27人次、精神病人55人次，为促进我市社会稳定起到了重要作用，为构建和谐社会做出了积极努力。

篇9

一、大造流动人口计划生育服务与管理工作的宣传氛围。

充分利用春节流动人口返乡的时机，以多种形式开展一次专题流动人口计划生育宣传活动，大力宣讲国家《人口与计划生育法》、《流动人口计划生育工作条例》和《流动人口计划生育管理和服务若干规定》等法律法规，向外出返乡人员制发公开信，并召开一次返乡人员座谈会，全方位营造浓烈的宣传舆论氛围。

二、切实做好《流动人口婚育证明》的办理、补发工作。

利用春节，组织人力，抓住时间，对流动人口中未持户籍地《婚育证明》或《婚育证明》期限已到的人员进行补办、换发工作。在办理《婚育证明》时，坚持便民原则，上门服务，切实提高《婚育证明》的办证率。

三、积极开展流动人口清理清查和“三查两清一服务”工作。

在春节期间要掀起计划生育管理服务的热潮。一是搞好清查摸底工作。以村（居）为单位摸清底数，做到村不漏组，组不漏户的排查，摸清多次未参加三查对象、尾欠“四术”对象、18-49周岁流出人口名单。二是认真做好全员流动人口的录入和维护工作，通过摸底清查，对新流入的流动人口进行补录，对已离开现居住地的流动人口进行系统维护，确保一人不漏。三是抓住年后第一次“三查两清一服务”工作。要对返乡的流动人口在现居住地未接受避孕节育情况检查的，户籍地要对其进行“三查”，与流动已婚育龄妇女中的重点对象签订计划生育协议，落实每季度按时寄回现居住地的《避孕节育情况报告单》或返乡三查的制度。四是抓好尾欠“四术”对象的措施落实。尤其是社区内的人户分离人员坚持“双向管理”原则，现居住地和户口所在地都应纳入管理，无论哪一方发现对象都应积极主动落实措施，不能发生委托扯皮现象。

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近年来， 煤矿企业积极探索和实践流动人口治安管理的新路子，创出了具有时代特征。本文拟在客观辩证地评估当前矿区流动人口犯罪程度的基础上，就流动人口治安管理工作问题从社区信息化方面谈几点粗浅的认识。

一、流动人口犯罪数据统计

流动人口犯罪，简单地说，就是流动人口所实施的犯罪，它是相对于常住人口犯罪而言的，泛指离开常住户口所在地，在异地实施的犯罪行为。近年来，从矿区的调研和统计数据看，被抓获的流动人口作案人员占被抓获的作案人员总数的比例均在8%以上，从数字看，流动人口犯罪在高位攀升，流动人口似乎就是犯罪高危人群，是威胁社会治安的“洪水猛兽”。但是，要准确评估流动人口的犯罪程度，不能仅从流动人口犯罪数占矿区犯罪人员总数的比重出发，因为在这个数字后面，还有一些具体因素没有考虑进去。从统计数据来看，过分高估了流动人口犯罪率，低估了常住人口犯罪率。目前通常运用异质比较，即某一地区全部常住人口的犯罪率与全部流动人口的犯罪率加以比较，实际上这是不科学的。“本地常住人口”与“外来流动人口”的内在结构大不相同，属于不同质的群体。常住人口是一个男女老幼大致均衡的社会群体，流动人口是一个以男性、青壮年为主的社会群体。所以，要科学地比较两种人口的犯罪率，应当先确定一个结构同质的人口群体。显然，同质比较的结果，流动人口的犯罪率只是相对较高。此外，还有一个算标准问题。通常流动人口犯罪率是根据某一地区公安机关抓获的外来犯罪分子与暂住人口总数相比得出的；常住人口犯罪率是根据某一地区公安机关抓获的常住人口犯罪分子与常住人口总数相比得出的。相应地，流动人口犯罪率被高估了，常住人口犯罪率被低估了。

二、流动人口犯罪原因分析

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乡成立流动人口与出屋管理领导小组，由乡长虢汉平任组长，分管政法的负责人程国华任副组长，卞学武、李清明、刘爱平、彭刚等为成员，领导小组下设办公室，由卞学武任办公室主任，办公室设政法综治大楼。

二、建立工作台账

1、认真开展流动人口与出租屋的清查工作。相关职能部门要密切配合，全面完成对流动人口与出租屋的清查工作，加强登记、备案制度，彻底扫除工作死角死面，对清查出的重点对象和人员全部布控到位。各村场每月向乡流动人口与出屋管理领导小组办公室报告一次流动人口的情况。对清查中掌握的基本信息进行认真清理、核实、登记。更新所有流动人口与出租屋信息，建好台帐，确保信息鲜活、准确完整。实现流动人口与出租屋服务与管理工作“底子清、情况明、服务好、管得住”的工作目标。

2、对符合申领居住证的流动人口必须免费发放居住证。

三、加强流动人口中的重点人员的管理

1、对暂住人口中的嫌疑人员，要及时地向当地派出所报告，对暂住人口中的重点人员要建立临时组织，予以帮教。

2、对来辖区的外国人、华侨、港奥台人员，24小时之内上报当地派出所，进行户口登记。

3、收养弃婴，要经民政部门、计生部门同意，并按照要求，申报入户手续。

4、对流动人口中的门徒会、等组织人员及刑释解教人员进行跟踪管理。

四、切实做好流动人口的服务工作

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第二条本办法所称流动人口是指离开户籍所在县（市、区）从事务工、经商等活动或者以生育为目的异地居住，时间在30日以上的育龄人口（以下简称流动人口）。

户籍在本市,并在本市行政区域内（南昌县、新建县、进贤县、安义县、湾里区除外）跨区流动，以及异地探亲、访友、就医、上学、出差等育龄人口，不适用本办法。

第三条流动人口计划生育工作应当坚持公平对待、合理引导、完善管理、优质服务的原则，实行管理与服务相结合，保障流动人口依法享有法律、法规规定的与生育有关的各项权利。

第四条本市各级人民政府应当将流动人口计划生育管理和服务工作纳入人口和计划生育目标管理责任制。

第五条市人口和计划生育行政管理部门负责全市流动人口计划生育管理和服务工作。

县（区）人口和计划生育行政管理部门负责所辖区域内流动人口计划生育管理和服务工作。乡(镇)人民政府、街道办事处依法负责所辖区域内流动人口计划生育有关管理和服务工作。

市和县(区)公安、民政、工商、劳动和社会保障、卫生、建设、交通、教育、财政等行政管理部门应当按照各自职责，做好流动人口计划生育管理和服务工作。

流动人口现居住地有关单位，应当协助做好流动人口计划生育管理和服务工作。

第二章职责

第六条流动人口计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同管理，以现居住地管理为主。

流动人口现居住地的人民政府应当按照分级管理、分级负担的原则，将流动人口计划生育管理和服务经费纳入同级财政预算。

第七条流动人口户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处应当履行下列职责：

（一）对流动人口进行计划生育宣传教育；

（二）指导已婚流动人口在离开户籍所在地前落实避孕节育措施；

（三）为流动人口办理婚育证明、生育证，建立流动人口计划生育档案；

（四）与已婚流动人口签订计划生育合同；

（五）与流动人口现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处建立联系，做好流动人口计划生育管理和服务的信息沟通工作；

（六）帮助实行计划生育的流动人口家庭解决生产、生活、生育方面的实际困难；落实有关法律、法规规定的奖励、优惠政策；

（七）依法应当履行的其他职责。

第八条流动人口现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处应当履行下列职责：

（一）对流动人口进行计划生育宣传教育；

（二）查验婚育证明，督促无婚育证明的流动人口限期补办，建立流动人口计划生育档案；

（三）指导、督促辖区有关单位做好流动人口计划生育管理和服务工作；

（四）与外来承包、施工、经营的单位签订计划生育责任书；

（五）组织为已婚流动人口提供避孕节育技术等生殖保健服务，对已婚流动人口避孕节育情况进行检查；

（六）与已婚流动人口户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处建立联系，通报已婚流动人口避孕节育情况；

（七）依法应当履行的其他职责。

第九条流动人口户籍所在地和现居住地的村民委员会、社区居民委员会，应当协助乡（镇）人民政府或者街道办事处做好流动人口计划生育工作，将流动人口计划生育工作纳入村民自治、社区居民自治内容，并组织村（居）民参与制定和实施流动人口计划生育工作方案。

第十条流动人口现居住地有关单位按照下列规定，负责对流动人口计划生育工作实施经常性管理：

（一）流动人口与用人单位形成劳动关系的，由用人单位负责；

（二）流动人口在商品、集贸市场内从事个体经营的，由市场经营者或者市场管理机构负责；

（三）其他流动人口，由现居住地的村民委员会或者社区居民委员会负责。

第十一条本办法第十条规定的单位，应当履行以下职责：

（一）与乡（镇）人民政府或者街道办事处签订计划生育责任书，确定专人负责流动人口计划生育工作；

（二）配合查验婚育证明，建立流动人口计划生育档案；

（三）组织已婚流动人口接受乡（镇）人民政府或者街道办事处开展的避孕节育技术等生殖保健服务和避孕节育情况检查；

（四）掌握流动人口避孕节育情况，发现计划外怀孕或者计划外生育的情况及时向乡（镇）人民政府或者街道办事处报告。

第三章管理和服务

第十二条流动人口在离开户籍所在地前，应当凭合法的婚姻、身份证件到县（区）人口和计划生育行政管理部门或者乡（镇）人民政府、街道办事处办理全国统一的婚育证明。县（区）人口和计划生育行政管理部门或者乡（镇）人民政府、街道办事处应当自收到婚育证明申请之日起3日内办理完毕。

第十三条已婚流动人口在离开户籍所在地前，应当与乡（镇）人民政府或者街道办事处签订流动人口计划生育合同。

流动人口计划生育合同应当合法、公平、合理，体现管理和服务相结合的原则，不得损害流动人口的合法权益。

流动人口计划生育合同文本由市人口和计划生育行政管理部门制定。

第十四条流动人口应当在到达现居住地30日内，持本人身份证件到现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处交验婚育证明。

现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处查验婚育证明后，应当在婚育证明上验证盖章，并登记造册；对未持有婚育证明的流动人口，应当要求其在规定期限内补办。

第十五条流动人口有下列情形之一的，其婚育证明可以由现居住地的县（区）人口和计划生育行政管理部门或者乡（镇）人民政府、街道办事处办理：

（一）婚姻、生育信息完整、准确的；

（二）在现居住地依法办理暂住登记或者居民登记1年以上，并具有稳定职业和住所的；

（三）已采取绝育措施的。

现居住地发证机关办理婚育证明，应当向户籍所在地的县（市、区）人口和计划生育行政管理部门或者乡（镇）人民政府、街道办事处核实有关情况，并及时将办理情况向户籍所在地通报。

第十六条有关行政管理部门在办理流动人口有关证照时，应当按照规定核查婚育证明；对没有婚育证明的，应当及时通报流动人口现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处。

第十七条向流动人口出租或者出借房屋的房主，应当主动配合现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处做好流动人口的计划生育工作；发现计划外怀孕或者计划外生育的情况应当及时向村民委员会、社区居民委员会或者有关计划生育管理机构报告。

第十八条外来承包、施工、经营的单位应当与现所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处签订计划生育责任书，并将本单位已婚育龄人口生育节育情况登记造册，报现所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处备案。

第十九条流动人口夫妻申请生育第一胎，符合下列情形之一的，现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处可以为其办理一胎生育证：

（一）男方为现居住地的户籍人口，女方因婚姻事实迁入现居住地或者所生子女随父落户的；

（二）夫妻双方在现居住地共同居住1年以上，有稳定的职业和住所的。

第二十条流动人口在现居住地办理一胎生育证，应当提交下列材料：

（一）夫妻双方要求生育第一胎的申请；

（二）夫妻双方的居民身份证；

（三）夫妻双方的结婚证；

（四）婚育证明。

现居住地发证机关办理一胎生育证，应当向户籍所在地县（市、区）人口和计划生育行政管理部门或者乡（镇）人民政府、街道办事处核实有关情况，并及时将办理情况向户籍所在地通报。

流动人口申请办理一胎生育证，符合法律、法规规定条件的，发证机关应当在收到申请之日起15日内办理完毕；不符合条件的，发证机关应当书面答复，说明理由。

第二十一条流动人口夫妻申请再生育的，按照女方户籍所在地的生育规定执行；但女方因婚姻关系在现居住地生活1年以上形成事实迁移的，经女方户籍所在地出具生育情况证明，可以按照女方现居住地的生育规定执行。

第二十二条为流动人口办理婚育证明、生育证不得收取工本费及其他任何费用。

第二十三条已婚流动人口的避孕节育情况由现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处定期组织检查。已婚流动人口应当接受现居住地组织的检查。

已婚流动人口的避孕节育情况，由现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处向其户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处通报，也可以由其自行将依法取得的避孕节育情况证明寄回其户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处。

对未通报避孕节育情况或者未寄回避孕节育情况证明的，已婚流动人口户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处应当通知其回户籍所在地接受检查。现居住地已将已婚流动人口的避孕节育情况向户籍所在地通报，或者已婚流动人口已自行将依法取得的避孕节育情况证明寄回户籍所在地，户籍所在地不得要求其返回接受避孕节育情况检查。

第二十四条人口和计划生育行政管理部门应当按照国家有关规定建立健全流动人口计划生育统计制度，做好流动人口计划生育统计工作。

第四章法律责任

第二十五条违反本办法规定，人口和计划生育行政管理部门、乡（镇）人民政府或者街道办事处及其工作人员，有下列情形之一的，由上级主管机关责令改正，并可以给予通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：

（一）无正当理由拒绝或者拖延办理婚育证明、生育证的；

（二）办理婚育证明、生育证收取工本费或者其他费用的；

（三）通报虚假的已婚流动人口避孕节育情况的；

（四）现居住地已将已婚流动人口的避孕节育情况向户籍所在地通报，或者已婚流动人口已自行将依法取得的避孕节育情况证明寄回户籍所在地，户籍所在地仍要求其返回接受避孕节育情况检查的；