流动人口治理范文

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中图分类号：C924.2　文献标识码：A　文章编号：1007－5194(2009)04－0121－05

随着历史的演进，改革开放后的中国扭转了“非自愿式”的人口流动方式，一种崭新的流动形式即“自愿式”流动彰显勃勃生机。其中规模最大的一支生力军则为农村剩余劳动力，他们借自上而下的政策之势形成超强的流动趋势，从20世纪80年代一直持续至今，且不论其动因为何，仅仅凭借时间上的无间断性和空间上的广覆盖性，对这种社会现象的研究势必从起初的边缘状态跃居中心领域。学者们对该问题展开了多维视角的研究，无论是经济学、人口学、社会学抑或管理学的研究，都对认识、澄清流动人口管理与服务等相关问题大有裨益。

“治理理论”于20世纪80年代末期在西方国家和一些国际性组织(如世界银行、国际货币组织以及经合组织等)中兴起，它是在对政府与市场、政府与社会、政府与公民这三对基本关系的反思中产生的，现已逐渐成为公共管理的一个重要价值理念和实践追求。同时，随着我国政府管理体制改革的进一步推进，政府由计划经济时代的“管制型政府”日益趋向市场经济时代的“服务型政府”，其行使职能的着重点逐步转向如何提高公共产品和公共服务的质量和水平。面对不断发展的社会现实需要，尤其是全球化进程中各国竞争的加剧，如何提高社会管理的能力和水平，已成为我国在本世纪面临的重要任务。这客观上要求我们在分析把握社会治理的涵义及其意义的基础上，针对我国流动人口管理中存在的问题，对我国原有的人口管理模式进行变革，以提高社会治理水平，最终形成“善治”格局，实现人口与经济、社会、资源环境的协调与可持续发展。

一、当前流动人口行政管理中存在的主要问题

人口流动是社会经济发展的必然趋势，我国目前已经进入了人口流动最为活跃的时期。据专家估计，我国“十一五”时期流动人口规模每年以600至800万的速度增加，到2010年全国流动人口总量将达到1.6至1.8亿。伴随着流动人口总量的快速增长，新时期流动人口管理行政中，突出问题主要表现在以下几个方面：

其一，在行政理念上。由于在一些人眼中，流动人口是“脏、乱、差”的代表，对他们有很多歧视和偏见；一些地方把社会治安恶化归咎于外来流动人口；有的地方把流动人口视为包袱或当作违法生育的可疑对象；有的地方片面强调流动人口给现有公共管理服务体制带来的压力，戒备心理和防范心理过多等，导致服务意识淡薄，在行政理念上偏离“以人为本”的行政宗旨。

其二，在行政法规上，政策法规建设滞后，严重影响流动人口管理与服务的效果。流动人口管理的政策法规建设相对滞后成为流动人口依法管理的一个重要限制因素。新时期的流动人口问题表现出前所未有的复杂性和多元性。面对面对这样的新情况和新问题，现有的流动人口管理政策法规显现出明显的滞后性，主要表现在：一是法规的规范性与系统性不强，流动人口管理规章政出多门，规章条例之间缺乏协调和联系，因此不可避免地出现了法规、规章之间的矛盾和不一致的现象，系统的、统一的权威性法规亟待建立；二是法规的针对性不强，一些现有的法律、政策体系对流动人口管理和服务的要求，无法突出管理重点，不利于依法行政；三是部门间的法律法规约束性不强。目前全国还尚未形成对公安、计生、劳动、工商等职能部门产生共同法律约束的流动人口政策法规。

其三，在行政架构上，缺乏灵活性、主动性与回应性。在流动人口管理中，管理部门分头管理、条块分割，管理流程缺乏系统的整合严重制约了政府对流动人口的宏观调控功能。流动人口管理涵盖了户籍、就业、教育、治安、计划生育、社会保障等诸多方面，涉及劳动、公安、司法、工商、交通、街道办事处、居委会(或村委会)等诸多部门。然而，流动人口管理作为社会管理的一部分，基本上沿袭了传统的社会管理体制，即按各个行政职能部门的相应职能分别授予相应的行政执法权和处罚权，侧重“条”的管理，而作为“块”的基层社区则管理权限显然不足，因而造成条条分割、条块分割、多头管理、权限分散，没有真正落实“以块为主”的原则。在流动人口管理的实际工作中，行政职能部门之间常常缺乏协作，个别部门囿于自身利益而不能很好地配合基层社区的协调工作，影响了管理的效率和质量。各部门对流动人口的管理与服务出现了“越位”、“缺位”、“不到位”的现象，形成各管理部门虽投入了大量的精力、物力和财力，却得不到认可的尴尬局面。全国范围内的高效专职、统一、权威、多层次的具有合力的流动人口综合管理机构还未形成。同时，在管理流程上，缺乏系统的整合。主要表现在：在部门管理上，是静态管理，没有达到一个动态的管理。其次，在管理程序上，程序过于复杂，均是从各自管理部门的角度出发，缺乏从流动人口系统管理的角度实施的整合。

其四，在行政行为方式上，手段单一，效果不突出。主要问题表现在：一是重“被动防范式”管理，轻“主动服务型”管理。目前的外来流动人口管理模式是一种单向被动的防范式管理。这种管理模式往往会造成管理成本高、管理实效性低、管理缺乏良性循环和流动人口响应度低等问题。二是重突击性管理，轻长效管理。由于外来流动人口数量多、管理面大，管理对象存在着其来源地、生活背景和素质上的差异，而现行管理方式和手段所体现的特征具有较鲜明的突击性和应时性，难以获取好的管理效果。在城市化建设不断加速的时代背景下，建立其长效管理机制已迫在眉睫。三是重单一管理，轻综合管理。从目前外来流动人口管理实践看，其管理在很大程度上还处于游离于社会和市场之外的管理格局。公安机关长期处于“孤军作战”和“单打一”的境地，还没有真正形成全社会共同参与、综合管理的管理运行机制。四是重强制手段，轻引导机制。当前的管理机制存在的一个突出问题是管理的单一性，即主要依赖强制性治安管理手段来实现政府管理职能。事实上，政府仅凭这种单一手段来解决包括就业、医疗、教育等涉及外来流动人口的众多问题，一方面是管理缺乏全面性和系统性，管理难以奏效，另一方面是失调管理将对城市和谐发展产生潜在的负面影响。

其五，在行政参与上，没有将公众参与作为流动人口管理政府行政的一条重要原则，没有形成良好的公众参与机制，没有充分利用和发挥各类企业、协会、社团和公民的积极性，使得政府流动人口管理行政中公众参与仅限于有限的范围，并且参与程序复杂，参与形式单一，参与程度肤浅。也使得形成参与在人口管理中集思广益、监督完善、良性互动的功能 难以得到有效发挥。

二、流动人口治理的基本理念及框架设计

1　治理理论的基本理念。社会治理思潮是近二三十年在西方国家兴起的一种公共管理思潮。由于在它的主张中，不仅有对当代公共管理方式发展方向的论述，也有对解决目前西方各国普遍存在的各种政府危机出路的探索，这使得在全球化形势下纷纷从事公共行政改革的西方国家政府对其予以高度的关注，并将其中的许多理念运用于公共管理的实践中。社会治理思潮正成为一支影响西方社会公共行政走向的重要思潮。20世纪90年代以来，国际上有多种有关治理的概念在流行，归纳起来，主要有以下四种观点：一是强调治理主体多元化，主张建立多中心治理模式。正如治理理论的主要创始人之一罗西瑙对此指出：“与统治不同，治理指的是一种有共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府也无须依靠国家的强制力量来实现。”因此，治理的主体既可以是政府、公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。二是强调改进社会责任的承担方式，主张推行国家与社会合作方式。治理应是一种合作，是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。只有在政府、市场和公民社会三者之间建立一个有效互动网络，充分发挥它们的优越性，逐步形成政府、市场和公民社会各司其职、各负其责的局面，才能高效增进并合理分配社会利益。第三，强调管理对象的全面参与，主张实现管理过程的上下互动。治理理论者认为，治理的实质在于政府与社会建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。因此与传统的国家治理不同，管理过程中权力运行的向度是不一样的。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的最高统治地位和政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。而治理则是一个上下互动的过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式，实施对公共事务的管理。第四，强调多样化管理方法和技术，主张改进政府的控制和引导方式。为此，他们指出：“在公共管理的事务中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任运用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。”他们主张运用新的管理方法和技术重塑和整合传统管理方式和流程，提高政府的办事效率和透明度，通过新方法、新技术与政府改革和社会服务的有效结合，使更多的社会组织和个人参与公共服务，促进公共服务的社会化。

2　流动人口治理的理论框架设计。根据治理理论，结合流动人口管理未来发展的趋势，笔者认为，流动人口治理的理论框架设计为以政府责任为主体，以社区治理为平台，以市场化流动机制为核心。动人口管理是政府的重要职能。一方面，政府的基本属性和职能在现代市场经济条件下的体现，以及当代公共事务发展变化的趋势，决定了作为公共组织最重要构成部分的政府组织，是公共事业管理的主体，也是公共事业管理的核心。另一方面，政府通过社会政策的制定与实施，协调社会矛盾，解决社会问题，为流动人口管理与服务提供强大的政策支持和政策保障。

第二，社区治理为平台。尽管对社区治理有不同的表述，但总体认为，“社区治理是指在一定区域范围内，政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。”社区治理的主体是多元的，既包括政府、社区组织，又包括社区公民；社区治理的客体是社区公共事务，而社区治理的实质就是在多元主体共同参与的情况下对社区公共事务进行的一系列管理活动。因此在流动人口管理过程中，应以社区为载体，充分发挥社区自治组织、社区中介组织、居民群众以及驻街企事业单位的多元主体作用，建立多元互助的社区组织网络和协调机制，并通过人口管理的信息化提高社区人口管理水平。

第三，市场化流动机制为核心。市场经济与自然经济不同，自然经济在任何时候都是超稳定性经济，而市场经济则是流动性经济。由于制度创新、科技进步、市场竞争、优胜劣汰、供求变动和交易活动等变量的影响，市场经济具有高度的社会流动性。正是由于流动性，市场经济才表现出它从根本上优越于自然经济的创新性和发展性；也正是由于其流动性，社会发展过程中所需要的资源配置效率才得以不断调整和持续优化。市场经济的流动有人口流动、商品流动、要素流动、资金流动、信息流动和能量流动等诸多内容，人口流动是其中的引擎性、基础性、支撑性和导向性的关键内容。因此，完善促进人口流动的相关机制和制度建设，通过完善人才市场，促进教育制度、就业制度、社会保障制度、户籍制度、人才制度等促进人口流动的相关机制和制度建设，促进人口流动与产业变化、产业调整、产业分布相一致，实现人口的合理流动。

三、政府行政范式转型的制度设计

全面促进跨地区、跨部门、跨行业的合理和有序人口流动，这是未来社会经济发展的必然要求。未来流动人口管理和服务的关键在于实现“五大转变”：管理主体由政府管理为主向政府、市场和社会

第一，政府责任为主体。在流动人口管理过程中，政府是主导性的力量，应扮演主导性的角色，流管理为主转变；管理体制由户籍管理制度向人口登记制度转变；管理内容由防范型单一管理向服务型综合管理转变；管理方式由粗放型管理向精细型服务转变；管理途径由有偿服务为主向无偿服务为主转变。为了实现上述“五大转变”，基于治理理念，政府行政模式转型的制度设计包括以下几个方面：

1　树立有助于确立治理型政府行政模式的行政理念。在流动人口管理中，一是坚持“以人为本”的原则。流动人口管理工作中以人为本的“人”，是流动人口，既是每个流动的个体，也是整个流动的集体。因此，流动人口管理中以人为本就是以满足流动人口为主体或对象，保护流动人口合法权益和满足流动人口的需求为目的。二是“城乡一体化”的原则。破除城乡二元建制，实现城乡一体化。原有的流动人口管理体制是不公正的城乡二元建制的产物。创新流动人口管理体制，实现流动人口与市民平等的社会待遇，必须建立一套有利于全面促进城乡一体化和谐发展、体现社会公正的管理体制，如公正的户籍制度、就业制度、社保制度、教育制度，真正实现流动人口与市民的融合、与城市的融合，为城乡经济社会发展的全面繁荣和社会和谐发展提供保障。三是“共同参与”的原则。当前农民工不仅缺乏对城市的话语权，而且没有掌握与对自己利益相关的社会事务的发言权，没有合法的、制度化的利益表达渠道。在政治生活中他们不能参政议政，没有选举权，没有自己的政治代表，成为被动的“无政治群体”。因此，必须通过种种途径，使流动人口对于同自身利益密切相关的流动人口管理体制设计充分、广泛地表达意愿，实现制度制订过程的广泛参与，保证流动人口的合法权益。

2　建立纵向良性互动、横向分工合理的科学行 政架构。也就是以重构组织机构为依托，建立统一、权威的流动人口管理组织机构，真正做到流动人口管理的全方位、广覆盖、多层次。各级政府要整合部门流动人口管理资源，建立起统一、权威、全方位、覆盖广的流动人口综合管理组织机构。同时，完善流动人口管理与服务的政府职能。一是要逐步建立以流动人口现居住地为主与流出地管理相结合的管理和服务制度，使流动人口基本享有与流人地同等的公共服务、发展机会和公正待遇。二是要建立和健全基层流动人口综合管理重心下移的长效工作机制，解决好基层流动人口管理和服务的机构、人员、经费等方面问题，将流动人口管理真正纳入社区基层政权组织体系中。三是要构建信息畅通、合理引导、管理完善的流动人口预警信息系统。四是要建立和完善与流动人口有关的住房、就业、教育、卫生、社会保障等政策法规体系。

3　创新流动人口管理机制。创新流动人口管理与服务机制创新主要包括：

其一，建立健全市场化管理运行机制，强化利益引导机制。政府管理机关应充分发挥指导、协调、监督和搭桥铺路作用，完善市场机制，形成统一、开放、竞争、有序的外来劳动力市场，引导各种管理行为的受益人参与管理，发挥市场机制对劳动力资源配置的基础性作用，加强劳动力市场的管理和服务作用。

其二，建立健全自我管理运行机制。目前客观存在的外来流动人口自组织存在着无合法地位、组织化程度低、功能较原始、尤经济来源等诸多不足，其能够发挥的正态效应无法凸现，迫切需要政府对其加以引导。在政府引导下，构建外来流动人口自主管理网络体系，使其充分发挥群众性自律自助组织的自我管理、自我教育、自我服务的效能。强化自组织参与管理的功能。政府可以法规和政策等形式明确的规定对自组织参与管理的具体内容、权利和职责等内容，确保其自主管理网络的运行有章可循，切实发挥辅助管理效能。

其三，建立健全长效综合管理运行机制。管理部门应在充分词研基础上，做好外来流动人口长效综合管理制度和实践程序的设计工作，为实现其有效管理奠定基础。同时，加强外来流动人口的信息化管理。以现有公安部门治安管理综合信息系统为基础，加强劳动、工商、卫生、计生、教育等部门的外来流动人口信息数据库和服务平台建设，全面实现政府对外来流动人口网络化的系统管理。

其四，建立健全教育服务管理运行机制。政府和各级管理部门要摈弃防范式的管理理念，确立对外来流动人口的管理服务新观念，正确认识和处理外来流动人口与城市发展的辩证关系。并加强对管理人员品德、纪律和法制教育，全面纠正重行政、重收费、轻管理、不服务的工作作风，同时，积极探索各种有效的教育服务形式和途径。通过采取多种教育活动形式，加强对外来流动人口的系统教育，有效提高外来流动人口的综合素质。

其五，建立健全责任追究运行机制。建立健全并落实监督管理和责任追究机制主要在于：不断完善监督体系，切实构建由国家机关、社会团体、新闻媒介以及公民依法进行监督的多层次网络体系。要落实相关管理主体的责任。即落实公安机关治安管理的首要责任；落实社区的组织管理责任；落实企业“准用工谁负责”的责任制；落实出租户的治安和计生责任；落实管理外来流动人口自组织的责任。

4　建立健全流动人口法律法规体系，构建统一、完善、约束力强的政策法规框架，使流动人口管理纳入法制化、规范化轨道。建议全国及早制定和出台统一、完善、权威的全国流动人口管理办法，为流动人口依法管理提供必要的法制环境。同时在国家流动人口管理与服务法规的指导下，各地区政府及相关部门也应制定相应的实施细则及符合本地区本部门实际情况的配套地方性法律法规，对流动人口的管理服务的法律机制予以完善和细化，从而规范管理者与管理对象双方的行为。管理者做到依法执法。准确执法。流动人口能够明确自己的法律责任与应有的权益，做到主体行为的自律与规范，并且能够在受到伤害时依法维护自己的合理权益。

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近几年来，我镇根据实际情况和流动人口特点，深入调查研究，注重配合协调，多方联动，创新工作举措，积极探索新模式，切实加强对流动人口的动态管理。

（一） “四向协调”，争取各级对计生工作的支持。

一是向市委、市政府汇报协调，建立现场办公会议制度。 近几年来，为适应流动人口增多等社会管理的新常态，我镇推进实施“社会管理年”战略，将流动人口计生工作纳入党委政府的四大工作重点之一，积极主动向市委、市政府和市人口与计生局汇报协调。市领导高度重视，多次到我镇召开专题现场调度会议，在人员编制、经费预算、政策支持等方面进行了明确，理顺了流动人口管理体制。市计生局确定了一名班子成员联系我镇，并每月月底到镇计生办现场办公2天，统筹安排和督促每月流动人口计生工作。

二是向园区管委会协调，建立计生联络员制度。为加强流动人口计生管理工作，我镇与园区积极对接协调，进一步理顺园镇流动人口管理体制，建立园镇流动人口管理联席会议制度，明确了主管单位__镇政府、协管单位经开区社会发展局、村（社区）和各企业的工作职责，对工作任务进行了详细的分解。在工作中，由__镇计生办统筹调度安排，整合经开区社会发展局管理职责，依托幸福泉社区的网格化管理模式，配备了13名组级指导员和15名网格员，在企业和小区建立了计生联络员制度，流动人口计生工作实现了落实到位、稳步推进。同时，将流动人口管理工作经费纳入园镇两级财政预算，每年定期或不定期组织园镇计生工作大会、计生专干培训、组级指导员、网格员培训等活动，促进管理工作的有序开展。

三是向各大企业协调，建立计生办驻企制度。将流动人口计生工作纳入各大企业行政监管范围，与企业签订目标管理责任书，健全组织机构，落实企业责任。实行计生办工作人员联企驻企制度。企业均建立了计生机构，在100—500人的企业配备主管领导和计生专干1名；在500—5000人的企业成立了计划生育领导小组，建立计划生育办公室，建立计划生育协会，配备专职计生专干1名，5000—50000人以上的配备计生专干4名。同时，车间均配有兼职计生信息员，计生信息网络延伸到车间、班组。目前，已建立企业计生领导小组（计生协会）32个。如蓝思科技，由公司副总为计生主管领导，明确10位分厂厂长为计生组织机构成员，明确10位厂办主任为信息联络员，确定每栋宿管为信息联络员。公司每周汇总人员变动情况，社区在流动人口管理系统及时更新异动情况，镇计生办实时掌握相关情况。

四是向驻镇单位协调，建立多方协同治理制度。镇党委、政府统一调度，将流动人口管理纳入驻镇单位工作范围和考核评议内容，建立了部门协查制度和信息

通报制度。公安部门在办理户口迁移时，实行暂住人口婚育证明协查制，明确告知暂住人口到辖区计生办或社区进行登记建档；城管部门定期协助计生办和社区到街道、小区、建筑工地清查流动人口；医院建立了医院出生人口和计划生育技术服务通报制，每月将人口出生情况、B超、孕检和技术服务开展情况上报镇计生办。同时，由计生办牵头，联合管委会建设局、公安局、城管分局、社区等，每年组织大型排查活动2次。通过建立协同治理机制，我镇流动人口底子清，措施到位，管理有序。如蓝思科技建立了全体员工花名册、流入人口定位信息报名单、浏阳市外已婚育龄妇女台账等。（二）因地制宜，创新工作手段

我镇流动人口管理情况复杂，量多面广，只有因地制宜，积极创新工作思路和方法，才能有效推进，达到实效。

一是分片分责，把准工作重点。我镇实行了计生办人员、网格员和组级指导员分片负责制。重点登记和管理流动人口“二所”，即住所、工作场所；突出做好“抓三主，管三地”，即：抓店主管好住宿地，抓业主管好作业（或工作）地，抓房主管好活动地。建立全员人口信息管理系统，通过网络对流动人口信息逐一查询和核实，及时采集、录入、反馈信息，分类进行处理。计生办组织每周一小查、月末重点查，有效提高了流动人口管理与服务的及时性和实效性。

二是严格考核，细化工作职责。全镇流动人口计划生育管理与服务工作实行镇、村（社区）、组（小区）三级管理机制，层层鉴定目标责任状，并实行一票否决制，与年终工作经费和评优评先挂钩。镇党委、政府和经开区社发局每月联合开展督查和调度，镇计生办负责流动人口计划生育管理与服务工作的具体业务指导和考核排名，各村（社区）落实具体工作安排、计生服务、措施到位等工作，组（小区）级指导员或网格员负责日常采集、上报、录入等工作，进一步细化了工作职责。

三是搭建平台，探索网格管理。建立健全镇、村、组三级流动人口综合管理服务机构，形成“网格式管控网络”。对园区街道、小区和企业实行辖区单位主体责任制，辖区单位和社区共同管理合作制，小区网格员属地责任制，公安民警协管制，生育和生殖健康服务制，公安、工商、计生三联合责任追究制。对市场采取市场管理和计划生育管理相融合的市场管理人员全员划片包干责任制，对建筑工地采取以甲方为主的甲乙双方负责制，对房屋出租户采取房主包房客登记制，有效提高了管理质量和水平。

四是群体分类，推进均等服务。针对园区不同人群，制订了人口和计划生育各类管理合同，如企业人员管理合同、小区人员管理合同、建筑工地管理合同、集体户口人员管理合同、档案托管人员管理合同等；推行“以房管人”、“以业管人”、“以证管人”、“以网管人”等工作举措，实行流动人口与户籍人口同宣传、同管理、同服务、同考核，推行了一系列均等服务。如定期组织召开企业座谈会，实现流动人口阳光计生工作；定期组织流动人口已婚育龄女查环孕检工作，我们在大型企业蓝思科技设立了计生服务室，计生局赠送了专用B超机，镇计生办定期到企业进行服务工作，每天查环孕检人数可达200人左右；免费为流动人口发放避孕药具工作，社区在大型企业和人口密集的街道小区安装自动取套箱120个，方便流动人口的领取，每周发放一次计生药具，每月发放量达20000余套；组织开展流动人口妇科病查治工作；还组织开展流动人口免费孕前优生检测工作，在公司LED屏播放优生检测的通知，同时以邮件的方式告知各厂部，在宣传栏和公司门口张贴优生检测检查通知，对已登记的孕妇发送短信告知检查，我镇已免费为流入人口办理《生育证》8本，共有40对流入人口育龄夫妻参加了我镇组织的免费孕前优生检测；通过经常组织孕妇谈话了解心理、生理和生活工作情况，关爱孕妇，有些企业发放准妈妈证可享受吃饭不用排队，并调换适宜孕妇的岗位等关爱政策；同时，开展走访慰问困难流动人口，今年以来，共组织对24名有困难的流动人口进行了上门慰问。流动人口计划生育工作实现了信息化推动，亲情化服务，人性化关怀。

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一、外来流动人口管理目前存在的弊端

从目前情况看，影响外来流动人口管理成效的弊端突出表现在：

1．重“被动防范式”管理，轻“主动服务型”管理。目前的外来流动人口管理模式是一种单向被动的防范式管理。这种管理模式往往会造成管理成本高、管理实效性低、管理缺乏良性循环和流动人口响应度低等问题。

2．重突击性管理，轻长效管理。由于外来流动人口数量多、管理面大，管理对象存在着其来源地、生活背景和素质上的差异，而现行管理方式和手段所体现的特征具有较鲜明的突击性和应时性，难以获取好的管理效果。在城市化建设不断加速的时代背景下，建立其长效管理机制已迫在眉睫。

3．重单一管理，轻综合管理。从目前外来流动人口管理实践看，其管理在很大程度上还处于游离于社会和市场之外的管理格局。公安机关长期处于“孤军作战”和“单打一”的境地，还没有真正形成全社会共同参与、综合管理的管理运行机制。

4．重强制手段，轻引导机制。当前的管理机制存在的一个突出问题是管理的单一性，即主要依赖强制性治安管理手段来实现政府管理职能。事实上，政府仅凭这种单一手段来解决包括就业、医疗、教育等涉及外来流动人口的众多问题，一方面是管理缺乏全面性和系统性，管理难以奏效，另一方面是失调管理将对城市和谐发展产生潜在的负面影响。

二、完善外来流动人口管理的思路

结合目前管理实践状况，完善其管理的基本思路是：

1．以市场化运作为目标取向。外来流动人口管理的计划性适应了计划经济时代城乡分离的二元户籍管理体制，但从社会经济发展的必然趋势看，这种管理体制会限制人员的合理流动，从而最终限制而不是促进人力资源的合理流动与优化配置。因此，在当前情况下，在社会主义市场经济条件下，外来流动人口管理在建设上，应体现与市场机制建设相适应的一致性，成为一种现代化管理的运行模式。

2．以在管理中提供服务为根本宗旨。“管理即服务”，社会管理的实质是公共服务性，实施外来流动人口管理也应当体现这种属性。目前的防范型管理体制客观上把流动人口当作一种破坏性因素，易导致对其基本公民权利的忽视，保障其合法权益的实践存在缺失，致使管理机关与外来流动人口之间的关系存在着冲突隐患，管理实践常常背离初衷。因此，以服务式管理取代原有防范式管理是外来流动人口管理工作发展的改革方向。

3．以法治化管理为根本手段。加强外来流动人口的法治化管理，使其管理做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，是“依法治国”重要思想的具体实践。依法管理是保障其作为公民的基本权利和合法权益，实现管理目的的根本手段。

4．以教育为重要环节。现有的外来流动人口管理注重强调对其行为的控制和约束，而忽视对其思想观念的引导和对其整体素质的教育提高。因此，把教育作为其管理的重要环节，加强对外来流动人口的思想教育、法制教育以及素质教育，是进行管理改革，克服现有弊端的重要内容。

5．以自我管理为落脚点。“管理的最高境界就是依靠被管理者的自我管理”。在管理实践中，管理部门往往主要把外来流动人口看作需要严格管理和防范的对象，而忽视其参与管理的主动性与积极性。因此，政府应探索外来流动人口自组织的理论问题，在实践上积极引导外来流动人口进行自我管理，这不仅能够降低政府的管理难度和管理成本，提高管理成效，而且还能满足外来流动人口的组织需求，有助于培养其安全感和归属感。

三、建立健全外来流动人口管理运行机制

1．建立健全法治化管理运行机制。（1）建立健全法律法规。制定流动人口管理专门法，而各地应根据本地区实际，出台实施细则，依法实施管理。（2）加强执法监督和责任追究制度建设，建立健全执法监督和责任追究运行机制，有效实施管理。（3）加强管理者队伍建设，不断提高管理机关和工作人员的行政执行水平，保证外来流动人口管理走上市场化、法治化和科学化的健康发展轨道。

2．建立健全市场化管理运行机制，强化利益引导机制。政府管理机关应充分发挥指导、协调、监督和搭桥铺路作用，完善市场机制，形成统一、开放、竞争、有序的外来劳动力市场，引导各种管理行为的受益人参与管理，发挥市场机制对劳动力资源配置的基础性作用，加强劳动力市场的管理和服务作用。

3．建立健全自我管理运行机制。（1）强化政府引导力度。目前客观存在的外来流动人口自组织存在着无合法地位、组织化程度低、功能较原始、无经济来源等诸多不足，其能够发挥的正态效应无法凸现，迫切需要政府对其加以引导。（2）在政府引导下，构建外来流动人口自主管理网络体系，使其充分发挥群众性自律自助组织的自我管理、自我教育、自我服务的效能。（3）强化自组织参与管理的功能。政府可以法规和政策等形式明确的规定对自组织参与管理的具体内容、权利和职责等内容，确保其自主管理网络的运行有章可循，切实发挥辅助管理效能。（4）构建外来流动人口利益表达机制和与政府的沟通渠道。在政府引导下，积极创设外来流动人口的利益表达平台和与政府的沟通渠道，使外来流动人口的管理成为“双向”的政府引导下的自主型管理。

4．建立健全长效综合管理运行机制。第一，管理部门应在充分调研基础上，做好外来流动人口长效综合管理制度和实践程序的设计工作，为实现其有效管理奠定基础。第二，加强外来流动人口的信息化管理。以现有公安部门治安管理综合信息系统为基础，加强劳动、工商、卫生、计生、教育等部门的外来流动人口信息数据库和服务平台建设，全面实现政府对外来流动人口网络化的系统管理。

5．建立健全教育服务管理运行机制。（1）政府和各级管理部门要摈弃防范式的管理理念，确立对外来流动人口的管理服务新观念，正确认识和处理外来流动人口与城市发展的辩证关系。（2）加强对管理人员品德、纪律和法制教育，全面纠正重行政、重收费、轻管理、不服务的工作作风，践行“执政为民，服务发展”理念。（3）积极探索各种有效的教育服务形式和途径。通过采取多种教育活动形式，加强对外来流动人口的系统教育，有效提高外来流动人口的综合素质。（4）强化服务保障功能。第一，加强劳动监督检查力度，强化劳动监察功能；第二，规范劳动力市场，为外来流动人口就业提供有效帮助；第三，发挥社会保障功能，不断完善外来务工人口的社会保障体系；第四，强化社会治安综合治理，发挥保障外来流动人口生命财产安全的功能。

6．建立健全责任追究运行机制。建立健全并落实监督管理和责任追究机制主要在于：（1）不断完善监督体系，切实构建由国家机关、社会团体、新闻媒介以及公民依法进行监督的多层次网络体系。（2）要落实相关管理主体的责任。第一，落实公安机关治安管理的首要责任。第二，落实社区的组织管理责任。第三，落实企业“谁用工谁负责”的责任制。第四，采取有效措施落实出租户的治安和计生责任。第五，制定政府的管理引导责任制，落实管理外来流动人口自组织的责任。

作者单位：重庆师范大学 成人教育学院

参考文献：

[1] 乐伟中．新形式下上海外来流动人口管理的新思路[J]，上海公安高等专科学校学报,2004(4)：5-10．

篇4

*年7月，我区通过公开笔试招聘了49名暂住人口协管员从事流动人口信息采集工作。经过半年多的运转，发现机制不全，专职不专等一些问题，为了更好地提升为流动人口服务的意识，我们于*年3月成立了暂住人口协管员管理办公室，副科级事业单位，区委政法委派主任一名，财务报帐员一名，公安分局派治安大队副大队长任教导员，专制抓业务工作，负责暂住人口协管员的管理及财务工作。业务工作主要由公安分局及派出所负责。在公安分局办公。办公室成立以来，不断摸索前进，大胆创新，不断完善管理机制，力争打造一流暂住人口协管员队伍。一直以来，区委、区政府在人力、物力、财力上给予流动人口治安管理工作大力支持。*年，签订了劳务合同，区财政拨款30多万元为我区暂住人口协管员解决了“四金”问题。并提高工资待遇标准（每月700元），极大的鼓舞了暂住人口协管员工作积极性。协管员这支队伍稳定、团结、为区社会治安大局稳定做出了很大的贡献。

二、科技导入，全面强化流动人口信息采集工作

为把握流动人口治安管理的命脉，大力加强流动人口管理，我区投入1800多万自主研制开发建设了精准打击、有的防范、高效服务的人口信息研判指挥中心系统。该系统由人口信息研判指挥中心及与之相配套的81个人口信息采集站组成，其中固定信息采集站42个，流动信息采集站39个，分布在17个派出所。并为每个固定信息采集站配备电脑、身份证读卡器、活体指纹采集仪、人像采集仪、打印机及身高体重测量仪等设备，为每个流动信息采集站配备有1辆人口信息流动采集车和2个人口信息流动采集箱。采集箱内含笔记本电脑、活体指纹采集仪、微型人像采集仪、身份证读卡器、打印机、塑封机等设备。

人口信息采集站实行严密的网格化管理模式，主要负责采集划定区域内实有人口，特别是暂住、寄住人口多生物及相关联的38项信息，实时上传至人口信息研判指挥中心，并根据人口信息研判指挥中心比对、研判的结果，对实有暂住人口实行分层次处理，一是对比中的在逃人员、未破案件嫌疑人员立即实施抓捕；二是对比中的有犯罪前科人员由社区民警建立重点人口档案，纳入重点管理视线，落实“三查一控”管理措施；三是对无劣迹的正常人员提供务工证明等相关服务。

人口信息研判中心主要负责对各信息采集站上传的指纹、身份证、人像等多种信息与信息库中已存信息进行自动比对、碰撞、分析、研判，并将分析研判结果反馈给各信息采集站。通过微机化登记、网络化管理、科学化分析，对实有暂住人口进行分层次管理，有效破解了暂住人口管理的难题。

三、多策并举，严管流动人口协管员队伍

我区严格按照区委政法委书记提出的“暂住人口协管员队伍要走精兵战略、科学管理之路，力争打造一流暂住人口协管员队伍”要求。按照“四级网络，三级管理”模式，在派出所建立了17个协管员中队，81个管理站，100多个管理小组。对协管员队伍充分有效的管理，在业务方面进行工作责任制，每个社区、都市村庄都有专人负责，落实到人，进行网格化管理，并签订责任书。

为打造一流暂住人口协管员队伍，提高暂住人口协管员的整体素质，增强协管员业务能力以及队伍的凝聚力，我们主要抓了以下几点：。

1、严把队伍入口关。通过实行协管员社会公开招聘，严格考核培训上岗，尝试采取与职业学校联合办学订单式培训方式，严格考核合格后再上岗。

2、抓好思想政治学习，加强业务学习力度。积极组织暂住人口协管员进行政治学习和业务学习，每年对协管员进行一次军事训练和微机培训。并邀请工商、计生等职能部门的专家为参训人员授课，全面提升协管员素质。编写了《区暂住人口协管员管理制度汇编》小册子，做到全区协管员人手一册。从而提高暂住人口协管员的法律意识。

3、严格考核，加大监督。我们成立了督察队，专门对各中队、管理站工作进行检查、督导。区暂住办制定并完善了《督察队员工作守则》、《督察队（队长）工作职责》等规章制度，使督察工作做到有章可循；不断创新督察方法，提高督察效能，采取明察与暗访、日常督察与专项督察、定点督察与随机督察、交叉督察相结合的方法，确保督查结果真实、有效。