社会养老保险制度范文

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养老保险是世界各国较普遍实行的一种社会保障制度。一般具有以下几个特点:①由国家立法,强制实行,企业单位和个人都必须参加,符合养老条件的人,可向社会保险部门领取养老金;②养老保险费用来源,一般由国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担,并实现广泛的社会互济;③国家可测算出未来大概的养老金开支,并根据某些既定标准来确定养老保险待遇;④养老保险具有社会性,影响很大,享受人多且时间较长,费用支出庞大,因此,必须设置专门机构,实行现代化、专业化、社会化的统一规划和管理。

二、我国当前养老保险制度的现状

中国养老保险制度经过了50多年的发展,历经多次改革,目前,我国城镇已初步建立了较高水平、较为完整的社会保障体系,养老保险金基本实现了社会统筹,但由于我国城乡经济发展水平不同,我国城镇和农村的养老保险制度也不相同,农村养老保险从1991年开始试点,此后一段时期,农村养老保险工作迅速开展,截止到2005年底,全国有近2000个县开展了农村养老保险,5400多万农民参保,积累基金达300多亿元,已有200万名农民开始领取养老金。尽管如此,我国农村社会养老保险仍存在着覆盖面小、参加养老保险的人数少、保障水平低的特点,一个综合的可持续发展的农村养老保障体系尚未形成,这样,在土地初级保障的基础上,绝大多数农民的养老缺乏保障,这不仅会加剧城乡差距,而且也会酿成一系列社会问题。因此,在我国建立健全农村养老保险制度是一个不容忽视的问题。

三、在我国农村建立养老保险制度的必要性

(一)建立健全农村养老保险是应对农村人口老龄化高峰期到来的需要

国际上,一般把60岁以上人口占总人口比重超过10%的社会、或者将65岁及以上人口占总人口比重超过7%的社会叫做老龄化社会。目前,我国60岁以上人口已达到1.34亿,超过总人口的10%。其中65岁以上人口1.1亿,占总人口的8.5%,而且全国70%以上的老龄人口分布在农村地区,农村老龄化问题就显得更为突出。更为严重的是老龄化速度在未来的30年间将持续加速,根据预测,2030年农村65岁以上老年人口的比率将上升到17.93%,比城镇的比率高出4.8个百分点,因此,农村人口老龄化问题应引起我们的高度重视,而解决人口老龄化问题一个重要的方面,就是解决好迅速增加、数量庞大的老年人口的老有所养。与发达国家“先富后老”不同,中国农村人口老龄化与经济的发展水平不一致,绝大部分地区处于“先老未富”,甚至是“先老还穷”状态,另一方面,西方发达国家人口总量较少,人口老龄化的负担相对较小,而中国农村基数大,老年人口数量很多,60岁以上的老年人口超过了整个欧洲各国老年人口之总和。因此,为了迎接农村人口老龄化高峰期的到来,使数量庞大的农村人口老有所养,就有必要适时建立适合我国国情的农村养老保险制度。

(二)建立农村养老保险是构建社会主义和谐社会的现实要求

党的十六大提出的全面建设小康社会的目标之一,就是要使工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转。改革开放以来,我国经济得到飞速发展,城乡居民生活都有了不同程度的提高,但城乡居民收入之比却在不断扩大,1964年中国城乡居民收人比为2.2∶1,1978年为2.4∶1,到了1994年就达到2.87∶1,2001进一步上升到2.9∶1,2004年则为3.45∶1,目前仍有扩大的趋势,而我国二元化格局下的城乡养老保险差别也很大,以国家近年来社会保障费用支出为例,2001年,占人口70%左右的农民的社会保障费支出仅占全国保障费总支出的11%,而占总人口30%的城镇居民却占全国社会保障费的89%。人均占有方面,城市人均社会保障费455元,农民仅人均15元,相差近30倍;从覆盖面看,城市已达90%以上,而农村只有2.4%。农村与城市之间的巨大差距已成为影响社会和谐发展的重要羁绊。要统筹城乡发展,实现城乡和谐,就必须建立覆盖城乡全体居民的社会保障体系。通过建立农村社会养老保险制度,有效实现国民收入再分配,逐步缩小城乡差别和不公平,使社会稳定发展,达到国家的长治久安,才能从根本上保证社会的和谐稳定发展。(三)建立农村养老保险制度是解决土地和家庭养老功能弱化的有效途径

由于我国农村人多地少,农民人均拥有的土地数量有限,根据国土资源部日前公布的2005年度全国土地利用变更调查结果显示,我国人均耕地面积仅为0.093hm2,仅为世界平均水平的40%,加之城市化过程中耕地消失的速度快于农业人口消失的速度,土地的养老保障功能显得更是脆弱。特别是在中国加入WTO后,我国农产品还要面临世界低成本农产品的更大冲击,其价格还有进一步下降的趋势。相应地,农民从农业生产中获取的收益也就难以得到保证。因此,单纯依靠有限的土地已经难以保障农民的基本生活了,土地保障的作用正日益削弱。

我国农村家庭养老保障功能也正在弱化,随着农村经济体制改革和计划生育工作的深入进行以及现代观念的冲击,我国农村过去三代同堂的大家庭逐渐被父母和子女居住的现代小型核心家庭所取代,家庭结构不断简化,家庭规模渐趋缩小。我国农村居民家庭平均每户常住人口由1980年的5.54人下降到1994年的4.54人,每个劳动力负担人口(含本人)也由2.26人减少到1.57人,农村家庭养老保障功能受到巨大冲击。对于我国如此众多的农村老人依赖自己不稳定的老年劳动收入来养老,农村老年人的生活保障确实是我们面临的一个社会问题。因此,建立农村社会养老保险制度,是解决土地、家庭养老功能弱化的有效途径,是广大农民的迫切需要,它不仅可以保障农村老年人的基本生活,也是社会文明的重要标志。

(四)从西方历史经验看我国已经基本具备建立农村养老保险制度的条件

从一些欧洲国家的历史经验来看,丹麦、瑞典、葡萄牙与西班牙分别于1891年、1913年、1919年与1947年开始通过立法在农村建立养老保险制度,当时这四个国家的人均国民生产总值仅相当于中国1999年可比值水平的79.3%、99.9%、46.6%与73.3%。欧盟15个成员国将农民纳入基本养老保障制度在时间上大致从20世纪下半叶到20世纪末完成。与这些国家当时的农业产出、人均收入等指标比较,我国整体经济水平和农村经济水平都达到或超过这些国家当时的条件[2]。另外,比照国外农村社会养老保险制度建立的国家,一般有两个规律,一是农村社会养老保险滞后城镇30-50年;二是农业占GDP的比重在3.1%-41%之间,平均为16.2%。而我国城镇养老保险制度建立于1951年,当时政务院颁布了《劳动保险暂行条例》,农村社会养老保险制度事实上已滞后城镇50多年。2003年,我国农业GDP比重为14%,已经达到或超过了国际上已经建立农村社会养老保险制度的国家建立该制度时的比例。而目前我国政府财政收入保持年均高速增长,为农村社会养老保险制度提供了强有力的资金后盾;同时,我国当前的财政支出结构中存在着社会保障支出不足的问题,这也为我国农村社会养老保险制度的深入实施提供了潜在的经济支持。因此,我国建立农村社会养老保险已经基本具备条件。

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一、社会养老保险制度的内涵及特点

社会养老保险制度是国家和社会根据一定的法律法规,为保证劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限,或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。它包含以下两层含义:第一,社会养老保险是在法定范围内的老年人完全或基本退出社会劳动生活后才自动发生作用的。判断是否“完全或基本”退出社会劳动生活的标准,则视劳动者与生产资料是否脱离,或者对劳动者而言,参加的生产活动是否属于其主要社会生活内容而定。另外,法定的年龄界限亦根据各国实际情况相应确定。第二,社会养老保险目的是为保障老年人的基本生活需求,为其提供稳定可靠的生活来源。因此,养老金在分配过程中不再遵循按劳分配或按需分配原则,而是依据劳动者的社会贡献、劳动者的基本生活需要和当时社会生产力水平来确定额度[1]。

养老保险是世界各国较普遍实行的一种社会保障制度。一般具有以下几个特点:①由国家立法,强制实行,企业单位和个人都必须参加,符合养老条件的人,可向社会保险部门领取养老金;②养老保险费用来源,一般由国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担,并实现广泛的社会互济;③国家可测算出未来大概的养老金开支,并根据某些既定标准来确定养老保险待遇;④养老保险具有社会性,影响很大,享受人多且时间较长,费用支出庞大,因此,必须设置专门机构,实行现代化、专业化、社会化的统一规划和管理。

二、我国当前养老保险制度的现状

中国养老保险制度经过了50多年的发展,历经多次改革,目前,我国城镇已初步建立了较高水平、较为完整的社会保障体系,养老保险金基本实现了社会统筹,但由于我国城乡经济发展水平不同,我国城镇和农村的养老保险制度也不相同,农村养老保险从1991年开始试点,此后一段时期,农村养老保险工作迅速开展,截止到2005年底,全国有近2000个县开展了农村养老保险,5400多万农民参保,积累基金达300多亿元,已有200万名农民开始领取养老金。尽管如此,我国农村社会养老保险仍存在着覆盖面小、参加养老保险的人数少、保障水平低的特点,一个综合的可持续发展的农村养老保障体系尚未形成,这样,在土地初级保障的基础上,绝大多数农民的养老缺乏保障,这不仅会加剧城乡差距,而且也会酿成一系列社会问题。因此,在我国建立健全农村养老保险制度是一个不容忽视的问题。

三、在我国农村建立养老保险制度的必要性

(一)建立健全农村养老保险是应对农村人口老龄化高峰期到来的需要

国际上,一般把60岁以上人口占总人口比重超过10%的社会、或者将65岁及以上人口占总人口比重超过7%的社会叫做老龄化社会。目前,我国60岁以上人口已达到1.34亿,超过总人口的10%。其中65岁以上人口1.1亿,占总人口的8.5%,而且全国70%以上的老龄人口分布在农村地区,农村老龄化问题就显得更为突出。更为严重的是老龄化速度在未来的30年间将持续加速,根据预测,2030年农村65岁以上老年人口的比率将上升到17.93%,比城镇的比率高出4.8个百分点,因此,农村人口老龄化问题应引起我们的高度重视,而解决人口老龄化问题一个重要的方面,就是解决好迅速增加、数量庞大的老年人口的老有所养。与发达国家“先富后老”不同,中国农村人口老龄化与经济的发展水平不一致,绝大部分地区处于“先老未富”,甚至是“先老还穷”状态,另一方面,西方发达国家人口总量较少,人口老龄化的负担相对较小,而中国农村基数大,老年人口数量很多,60岁以上的老年人口超过了整个欧洲各国老年人口之总和。因此,为了迎接农村人口老龄化高峰期的到来,使数量庞大的农村人口老有所养,就有必要适时建立适合我国国情的农村养老保险制度。

(二)建立农村养老保险是构建社会主义和谐社会的现实要求

党的十六大提出的全面建设小康社会的目标之一,就是要使工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转。改革开放以来,我国经济得到飞速发展,城乡居民生活都有了不同程度的提高,但城乡居民收入之比却在不断扩大,1964年中国城乡居民收人比为2.2∶1,1978年为2.4∶1,到了1994年就达到2.87∶1,2001进一步上升到2.9∶1,2004年则为3.45∶1,目前仍有扩大的趋势,而我国二元化格局下的城乡养老保险差别也很大,以国家近年来社会保障费用支出为例,2001年,占人口70%左右的农民的社会保障费支出仅占全国保障费总支出的11%,而占总人口30%的城镇居民却占全国社会保障费的89%。人均占有方面,城市人均社会保障费455元,农民仅人均15元,相差近30倍;从覆盖面看,城市已达90%以上,而农村只有2.4%。农村与城市之间的巨大差距已成为影响社会和谐发展的重要羁绊。要统筹城乡发展,实现城乡和谐,就必须建立覆盖城乡全体居民的社会保障体系。通过建立农村社会养老保险制度,有效实现国民收入再分配,逐步缩小城乡差别和不公平,使社会稳定发展,达到国家的长治久安,才能从根本上保证社会的和谐稳定发展。

(三)建立农村养老保险制度是解决土地和家庭养老功能弱化的有效途径

由于我国农村人多地少,农民人均拥有的土地数量有限,根据国土资源部日前公布的2005年度全国土地利用变更调查结果显示,我国人均耕地面积仅为0.093hm2,仅为世界平均水平的40%,加之城市化过程中耕地消失的速度快于农业人口消失的速度,土地的养老保障功能显得更是脆弱。特别是在中国加入WTO后,我国农产品还要面临世界低成本农产品的更大冲击,其价格还有进一步下降的趋势。相应地,农民从农业生产中获取的收益也就难以得到保证。因此,单纯依靠有限的土地已经难以保障农民的基本生活了,土地保障的作用正日益削弱。

我国农村家庭养老保障功能也正在弱化,随着农村经济体制改革和计划生育工作的深入进行以及现代观念的冲击,我国农村过去三代同堂的大家庭逐渐被父母和子女居住的现代小型核心家庭所取代,家庭结构不断简化,家庭规模渐趋缩小。我国农村居民家庭平均每户常住人口由1980年的5.54人下降到1994年的4.54人,每个劳动力负担人口(含本人)也由2.26人减少到1.57人,农村家庭养老保障功能受到巨大冲击。对于我国如此众多的农村老人依赖自己不稳定的老年劳动收入来养老,农村老年人的生活保障确实是我们面临的一个社会问题。因此,建立农村社会养老保险制度,是解决土地、家庭养老功能弱化的有效途径,是广大农民的迫切需要,它不仅可以保障农村老年人的基本生活,也是社会文明的重要标志。

(四)从西方历史经验看我国已经基本具备建立农村养老保险制度的条件

从一些欧洲国家的历史经验来看,丹麦、瑞典、葡萄牙与西班牙分别于1891年、1913年、1919年与1947年开始通过立法在农村建立养老保险制度,当时这四个国家的人均国民生产总值仅相当于中国1999年可比值水平的79.3%、99.9%、46.6%与73.3%。欧盟15个成员国将农民纳入基本养老保障制度在时间上大致从20世纪下半叶到20世纪末完成。与这些国家当时的农业产出、人均收入等指标比较,我国整体经济水平和农村经济水平都达到或超过这些国家当时的条件[2]。另外,比照国外农村社会养老保险制度建立的国家,一般有两个规律,一是农村社会养老保险滞后城镇30-50年;二是农业占GDP的比重在3.1%-41%之间,平均为16.2%。而我国城镇养老保险制度建立于1951年,当时政务院颁布了《劳动保险暂行条例》,农村社会养老保险制度事实上已滞后城镇50多年。2003年,我国农业GDP比重为14%,已经达到或超过了国际上已经建立农村社会养老保险制度的国家建立该制度时的比例。而目前我国政府财政收入保持年均高速增长,为农村社会养老保险制度提供了强有力的资金后盾;同时,我国当前的财政支出结构中存在着社会保障支出不足的问题,这也为我国农村社会养老保险制度的深入实施提供了潜在的经济支持。因此,我国建立农村社会养老保险已经基本具备条件。

(五)加强农村社会养老保险制度建设是保证经济可持续稳定发展的必然选择

党的确立的在农村实行,极大地解放和发展了农村生产力,调动了广大农民的生产积极性。乡镇企业异军突起,带动了农村产业结构的调整和就业结构的变革,以及小城镇的发展,农村已经初步构筑起适应社会主义市场经济要求的经济体制框架。从某种意义上讲,农民是率先进入市场经济的群体。市场经济是一种竞争经济,优胜劣汰是竞争的必然结果。农民不论亦工、亦农、亦商都必然要承担市场风险。逐步在农村建立发展社会养老保险,解决农民的后顾之忧,是社会主义市场经济的客观要求,也是促进农村经济可持续发展的必要保证[3]。

由此可见,建立健全农村社会养老保险制度是我们国家解决好“三农”问题的必要条件,对于构建和谐社会、建设新农村、保持社会稳定具有重要意义,也是目前需要迫切解决的一项重要任务。[]

参考文献

[1]陈英.论我国农村社会养老保险体系建立的可行性[J].科技资讯,2006(17):229.

[2]王德文.我国已经具备条件建立农村养老保障体制[J].脑库快参,2005(36):1-6.

[3]刘颖.农村社会养老保险制度[J].金融投资,2006(10):51-52.

[4]安然.我国农村家庭养老保障的现状及对策思考[J].理论观察,2006,40(4):81-82.

[5]林萍.中国养老保险制度现状分析[J].吉林省经济管理干部学院学报,2006,20(5):18-21.

篇3

在这一问题上，理论界多数学者均认为中国目前还不具备全面推行这一制度的条件，但也有少数学者持不同意见。

第一种观点：建立农村社会养老保险条件尚不具备。有代表性的观点出自何文炯等(20__)。他们认为，一个国家的社会养老保险制度覆盖于农民，都是处在该国工业化、市场化、农业生产集约化、农产品商品化程度较高，工业化由中期转向成熟期的过渡阶段，即工业化靠自身积累且其剩余能反哺农业时期。这时，国家综合实力增强，农民收入大大提高，农民人口相对一国人口总数已不占绝对多数。而目前，中国农村多数地区仍处于相对封闭的小农经济阶段，且地区之间发展水平差距过大，因而，在全国范围内实施农村社会养老保险的社会经济条件尚不具备。他们认为，农村社会养老保险就全国而言，发达地区应积极推进，欠发达地区应暂缓推行，然后逐步扩大其实施范围。不管是发达的农村地区还是欠发达的农村地区都应建立综合性、多渠道的养老保障体系，以对付农民的老龄化风险。梁鸿(1999)在对建立农村社会保障的约束因素进行分析后指出，由于中国政府财力有限，而城市又处于经济改革的中心，根据“发展优先和效率优先”的发展战略，必定在资金的竞争性使用中具有优势；而且福利国家的困境——“福利病”对政府的警示作用使国家不敢对农村社会养老保险投入太多；再加上中国农村区域经济发展不平衡又已达到相当程度，因此，现阶段中国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度，只能以局部地区的社区保障作为替代。

第二种观点：建立农村社会养老保险条件已经具备。卢海元(20__；20__)认为：①建立农村社会养老保险制度的经济条件基本成熟。20__年，以美元计价，中国人均国内生产总值(10185元)已经超过欧洲国家建立农村社会养老保险制度时的最高水平(爱尔兰，1998年为9580元)。即使按照购买力平价计算，20__年，中国人均国内生产总值也已经达到5774美元，也超过了发达国家建立农村社会养老保险制度的平均水平(5226美元)时。20__年，中国农业GDP比重已经下降到15。可以说，中国逐步推进农村社会养老保险的经济条件目前已经基本具备。②建立农村社会养老保险制度的战略条件基本具备。首先，中国GDP将突破10万亿元，财政收入也突破1.7万亿元，经济发展已经上了一个大台阶，进行国民收入再分配的能力和手段都已具备。其次，由于农村工业化、城镇化和现代化进程加快，发达地区农村、城镇近郊农村和中西部一些经济发展水平比较高的农村，已经具备建立农村社会养老保险制度的条件。再次，计划生育国策的实施，一方面打破了农村“养儿防老”的传统方式，另一方面加速了农村人口的老龄化，这些都要求中国建立农村养老保险制度。最后，加入世贸组织要求严格限制使用农产品价格保护等与之相抵触的农业政策。为避免农业受到重大打击，为避免农民利益受到严重损害，中国应该充分利用“绿箱”政策，对农民实施更有效的保护。不失时机地为农民建立社会养老保险制度。郭秀亮、范作雄(1997)认为，农村能否顺利推行社会保障，归根到底取决于两个方面：其一，有可靠而稳定的资金来源作保障；其二，农民有较为强烈和广泛的社会保障参与意识。前者是推行农村社会保障制度的“硬件”，是物质基础，后者则是一种软件，是顺利实施社会保障制度而必须具备的一种社会氛围。基于此，他们指出，农村经济体制改革使得中国农业产生了巨大的质的飞跃，已初步具备实施农村社会保障制度的物质基础和社会条件：首先，乡镇企业的迅速崛起为集体经济组织缴纳农村社会养老保障基金提供了可能；其次，农业劳动者收入的提高使得农民具有了较为强烈的社会保障参与意识；再次，存在通过国家政策性调节措施(向高收入阶层征税和在国家财政中设立社会保障支出项目直接拨款)来筹集社会保障基金的可能。

二、政府责任

不能以政府对农村居民没有承诺为借口来拒绝建立相应的社会保障制度(郑功成，20__)。陆解芬(20__)认为，政府必须在农村社会养老保险制度建立和运营中起主导作用。具体而言，政府的责任主要可分为：第一，政策责任。在农村社会养老保险制度建立的过程中，政府应起主导作用，政府的重视和支持是建立农村社会养老保险制度的根本和前提。第二，财政责任。一项社会政策的执行，需要人力、物力、财力等的支持，其中，财力支持是最重要的。第三，法律责任。农村社会养老保险制度是中国整个社会保障制度的重要组成部分，应具有一定的强制性，而这种强制性必须通过国家立法来保证。李迎生(20__)认为，政府担负着构建和经济发展水平相适应的农村社会保障制度的基本框架，建立健全农村社会保障的管理体制，兑现国家对农村社会保障的财政责任并推动多渠道筹集农村社会保障资金，确保农村社会保障基金的保值增殖，建立健全农村社会保障事业的监管机制，推动农村社会保障的立法建设，以及创造适宜农村社会保障制度建设的外部环境等重要职责。当前，为保证政府切实地履行在农村社会保障制度建设中的职责，需要纠正认识上的偏差——对土地保障功能的弱化趋势应

有正确的认识和合理的估计，以及实践上的偏差——在社会保障制度建设上长期存在的重城市、轻农村的做法。

三、模式选择

建立和完善以农民养老保障和医疗保障为重点的农村社会保障体系，促进农村经济和社会协调、可持续发展。适应各地农村的经济社会发展状况，坚持发展农村养老保险。农村养老保险是中国改革开放条件下解决养老保障问题的新创造(赵瑞政、王爱玲、任伶，20__)。

第一个观点：分类分层。郑功成等(20__)认为，一个较为合理的政策取向是，对农村居民的社会养老问题进行分类处置，优先考虑已经非农化、城市化的农村户口劳动者，优先考虑响应国家号召的农村计划生育夫妇，优先在发达地区推进农村社会养老保险制度的建设和发展。东部沿海地区及其他经济条件好的地区可以先行一步。郑秉文等(20__)认为，按照《县级农村社会养老保险基本方案》模式，要做到突出重点、区别对待、分类指导、有序发展。还有人认为，中国应该改变目前农村既定的社会养老保险制度模式，在经济较发达的农村地区，农民社会养老保险制度可实施与城镇社会养老保险制度接近的制度形式；在农村中等收入地区，农民的个人账户养老金可通过购买商业保险养老金产品来实现。总而言之，在一种渐进的动态整合中，逐步实现农村社会养老保险制度与城镇社会养老保险制度的整合统一(陈志国，20__)。

第二个观点：“三结合保障”。杨翠迎(20__)认为，面对庞大的农村人口群，单纯地靠哪一种养老方式都难以担此重任。在中国社会经济转型的特殊时期，需要发挥家庭养老、社会养老保险、社区养老三种主流保障方式的合力作用，方能解决中国农村社会养老保障的需要。中国农村养老保障的出路在于根据不同地区的经济水平建立不同的养老保障模式，而且重点在于解决养老资金来源的问题。从长远来看，要从根本上解决农民养老问题，必须建立与社会主义市场经济体制相适应的农村社会养老保险制度。袁春瑛等(20__)认为，在中国目前的社会经济条件下，多管齐下，提高土地的保障能力，使传统的家庭养老保障功能得以发挥，并在此基础上立足各地实际，分类推进农村社会养老保险制度建设，将家庭养老、土地保障与社会养老三者结合起来，是今后相当长的时间内解决农民养老问题的一种理性选择。有学者认为，在相当长的时期内，建立农村社会养老保险制度仍然要采取以家庭养老为主、社会供养为辅的模式(阎昆，20__)。

第三个观点：创新制度。卢海元(20__)在《实物换保障：农村社会养老保险制度的创新之路》中指出，“实物换保障”是根据不同的对象，以特定方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费，分别设计现实可行的社会养老保险制度方案。年轻农民实行“产品换保障”；老年农民和被征地农民实行“土地换保障”；进城农民工实行“产品换保障” “土地换保障”的“双轨制”；乡镇企业职工实行“股权换保障” “产品换保障” “土地换保障”。闫艾茹(20__)和孙洁(20__)认为，根据中国国情，政府目前不可能为农村社会养老保障提供巨额的财政补贴。建立个人账户储备积累、缴费确定型的农村社会养老保险制度，是在总结试点经验的基础上，根据中国国情和农村实际做出的现实选择，也符合国际养老保险的发展方向。

四、筹资模式

目前，对于农村社会养老保险筹集模式的探讨较少。农村社会养老保险应采取怎样的基金筹集模式?多数学者(例如郑秉文等，20__；杨东乐，20__；刘翔，20__；等等)赞成《县级农村社会养老保险基本方案》中提出的“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的资金筹集模式，认为它比较符合中国农村现阶段的实际情况，有利于中国社会经济协调发展，能够在一定程度上避免福利国家养老保障的弊端。相反的观点(例如高和荣，20__；赵建国，20__；等等)则认为，这种筹资模式下，国家和集体所体现的社会责任过小，不仅会造成资金来源不足，降低其保障水平，而且会影响农民参与社会养老保险的积极性，加大农村社会养老保险工作的难度。

五、基金管理

农村社会养老保险基金委托保险公司管理是一趋势。刘贵平(1999)认为：①由于政府垄断经营农村社会养老保险容易出现官僚作风、效率低下、服务质量差的后果，所以，不应放弃和排斥依托于保险公司的农村社会养老保险。②实行按季节或按年度缴费符合农村实际，而按年度缴费更符合农村实际情况，但养老金按月领取比较好。所以，农村社会养老保险应该是“按年缴费，按月领取”；另外，农村社会养老保险基金应实行封闭运行，将其归集在财政专户。即一方面将农村社会养老保险基金集中在省级管理；另一方面委托专业管理机构进行多元化组合投资运营。在农村社会养老保险基金运营模式从国家经营向基金管理公司经营的转变过程中，政府承诺的最终担保所起到的稳定作用是无法替代的。实际上，专家理财也有风险，为此，政府应承担最终担保(牟放，20__)。目前，以县为中心的农村社会养老保险管理体制中，县级农村社会养老保险经办机构实际上担当了农村社会养老保险基金受托管理人的角色，却不具备资本市场的投资主体资格。对此，可行的办法是在中长期内，一是建立全国农村社会养老保险基金受托管理机构，集中管理农村社会养老保险基金。在有条件的地方建立省一级农村社会养老保险基金受托管理机构，集中管理一个省的农村社会养老保险基金。二是建立农村社会养老保险基金受托管理机构的省份，应当是农村社会养老保险制度全面开展、基金积累规模较大，同时具备相应的基金管理人才和技术的省份。三是县级农村社会养老保险经办机构负责基金的归集、支付和基金收益的分配(赵殿国，20__)。

但是，也有学者认为，商业保险公司有助于农村养老保险的推行。罗世瑞(20__)指出，农民的养老问题关键在于经济保障，农民的养老问题可以采取让农民参加商业保险的办法来解决，不依赖于国家财政支持。商业人寿保险具有很强的灵活性和适应性。农民可根据缴费能力、保障需要和其他具体情况选择最适合自己的险种。但是，中国农村寿险市场存在有效供给不足、经营主体单一、费率不合理等问题，解决这些问题的有效途径是引入相互保险形式，增加保险市场供给主体，降低费率，激活农村保险市场，推动中国农民养老问题的妥善解决。郑功成等(20__)对此持否定意见，认为不能对商业保险公司寄予过高的期望，更不能指望依靠商业保险来替代政府承担的责任。

六、失地农民社会养老保险

对于为失地农民建立社会养老保险的问题，国内专家学者基本达成一致，认为现阶段应该采取“以土地换保障”的方法，建立以就业为支撑的政府主导型的失地农民社会保障体系(涂文明，20__)。但是，至于社会养老保险的制度设计，专家学者又持有不同的意见。

第一个观点：土地使用权置换保险金。张时飞、唐钧(20__)和楼喻刚、金皓(20__)提出了“以土地换保障”的政策建议，即从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本社会养老保险制度。他们认为，土地征用款是农民失去土地后维持生计的唯一资本，政府利用这一“历史性时刻”积极弓[导失地农民投资于养老保障，是维护他们切身利益的重要举措。只有切实解决了失地农民的后顾之忧，才能降低企业吸纳失地农民的成本，增强失地农民的就业竞争力，从而为他们的长远发展拓宽空间，进而形成“以土地换保障，以保障促就业，以就业促发展”的良性循环。闫艾茹(20__)认为，国家在征用土地时，对转让农村土地使用权的农民，可让其直接参加社会养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为5年以上的个人账户积累额，促进农民从传统土地保障到社会养老保险的平稳过渡。土地使用权置换出的保障资金直接进入农民个人账户，增加了失地农民养老保险的积累；同时，还可以借鉴这种方法促进农村土地的规模经营，加快农民城市化进程。常进雄(20__)认可“土地换保障”的理论，认为上海市“小城镇

保险模式”具有积极意义，值得推广。

第二个观点：建立“国家失地农民保障基金”。党国英(20__)提出，现阶段应该建立“国家失地农民账户”，让农民能够陆续使用出售土地所获得的资金和这部分资金所产生的利息；将这两部分资金与地方社会保障基金的使用统一起来，使农民获得与城市居民一致的社会保障水平或者比城市居民略高的社会保障水平。

此外，设计一种替代耕地占用补偿金的新税种(例如叫“农地交易特别税”)，实行累进制，将高出一定水平的货币化的级差收益集中到国家手里，建立“国家失地农民保障基金”。就是说，对于一些大中城市的郊区和一些发达的对外开放地区，在土地交易总收入中扣除了必要的部分(主要是农民的安置费和“国家失地农民账户”资金这两个部分)以后，对其余部分实行累进税，将相当一部分资金集中到国家手里，形成全国统筹使用的“国家失地农民保障基金”。

“国家失地农民保障基金”的主要用途是：第一，对一部分失去耕地以后所获得的补偿收入不能满足生活保障需要的农民进行援助。特别在一些落后地区，由于公用事业发展需要而导致的土地征用中，农民有可能不能获得足够的补偿(因为土地的市场价格很低)，需要“国家失地农民保障基金”进行转移支付，以帮助这里的农民。第二，开垦或复垦一部分土地，安置因公用事业征地而丧失土地的农民。第三，补充“国家失地农民账户”资金的不足。

第三个观点：实行“三方”付费制。宋斌文、荆玮(20__)倾向于给失地农民建立的社会基本养老保险模式应是个人账户式的完全积累制，采取“政府出一点，集体补一点，个人缴一点”。其中，政府出资部分不低于社会保障资金总额的30，从土地出让金中支出，直接进入社会统筹账户以备调剂使用；集体承担部分不低于社会保障资金总额的40，从土地补偿费中支出；个人负担部分从征地安置补偿费中抵交，集体和个人所缴资金进入个人账户。他们认为，对失地农民社会保险的支出标准要低于城镇职工，并且从土地出让金中提取建立失地农民基本生活保障风险准备金，以应对将来养老保险的支付风险。鉴于政府为失地农民建立社会保险个人账户难以一次性拿出全部资金，可借鉴台湾地区的做法，以向失地农民发放债券的形式支付，等以后土地有收益再分阶段向农民个人账户注入资金。同时，鼓励失地农民积极参加商业保险。

第四个观点：“农转工”。成得礼、董克用(20__)提出，吸收失地农民参加城镇养老保险。对于“农转工”人员，要按照将其农龄按一定的比例折算为工龄的办法，使农龄与工龄接轨，从而将这部分人纳入城镇养老保险体系；对于自谋职业人员，要为其开辟参加养老保险的渠道，对达不到基本养老保险缴费年限的，允许一次性补缴，使他们享受与城镇职工同等的养老保险待遇。失地农民由于失去了土地，在无业或失业期间不再有任何收入来源，也不再有退回农村的可能，因此，政府应该尽快拓宽享受最低生活保障的范围，将失地农民纳入城市最低生活保障制度内，以解决失地农民的后顾之忧。

七、农民工社会养老保险

鉴于农民工数目庞大和短期内其转移潮流不可能停下来的事实，农民工社会养老保险也成为学者们关心的焦点。农村劳动力转移就业对他们在农村的父母的养老保障造成了极大影响，但同时，经济因素、文化认同、权益意识的觉醒等，对他们自身未来参加农村社会养老保险又有着积极的推动作用。因而，政府应该因势利导，在政策、立法和管理上推动农村社会养老保险制度的建立，而不应该重城镇、轻农村(戴卫东，20__)。

(一)第一个视角，总体原则

第一个观点：分类参加。郑功成(20__)认为，对于农民工养老保险，有必要设计两个以上的方案供有稳定职业的农民工(有较长时期的劳动关系和稳定的工作岗位)和无稳定职业的农民工(经常处于流动状态)自主选择，并作为全国性的政策出台；否则，养老保险可能演变成一种不确定的强制储蓄，从而失去这项政策的本源意义。政府在实施此类政策之前，还可以先对农民工进行适当分类，对达到规定居住年限及有相对固定住所和单位的农民工，给予享受本市居民权益的资格条件，并正式纳入当地的社会养老保险体系；而对不符合条件的农民工，则另提方案加以解决，并视情形逐步纳入。

第二个观点：城乡逐步统一。李迎生(20__)主张将进城农民逐步纳入城市职工统一的社会养老保险制度，原因在于改革以来，相当一部分农民实际已在城市和小城镇居住多年，职业、生活都已有了相当的基础，和城镇企业职工已无二致。他们实际已和农村脱离了联系，再让他们向家乡农村社会保障机构缴纳社会保险金，已不现实，只会给当事双方造成困难和不便。从农民工收入来源、农民工养老保险具体操作、农民工养老保险的管理和监督角度来考虑，也有学者认为，在现阶段把农民工社会养老保险纳入城镇职工社会养老保险体系为宜(曹信邦，20__)。

第三个观点：回乡参保。杨立雄(20__)认为，中国由于历史原因形成的二元体制不可能在短时间内打破，目前把农民工纳入城镇社会保障体系中来既不现实也不可行。可行的方案是把农民工纳入农村社会保障制度，加快改革、完善农村社会保障制度，并在适当时机，将农村社会保障制度与城镇社会保障制度接轨。在资金筹集和缴纳方式上应实行差别对待：东部地区，采取强制保险，以农民个人交纳保险费为主，集体补贴为辅的方式；中部地区，采取自愿参加为主，个人缴纳与政府补贴相结合的方式；西部地区，采取自愿参加为主，个人缴纳为辅，实行中央、省(区)、市(地区)三级政府补贴的方式。

(二)第二个视角，账户设计

第一个观点：个人账户比例化。由于农民工流动性大，工资水平低，多数农民工是“离土不离乡”，简单地把农民工纳入城镇职工社会养老保险制度，当前既无条件也无必要。有土地的农民工，可按“土地换保障”的方法换算出积累额，计入个人账户。当前主要的工作是为农民工建立与城镇企业职工规模相同的个人账户。农民工社会养老保险实行完全积累的个人账户模式，其中，雇主按员工个人缴费工资的10缴纳，员工按本人缴费工资的5缴纳。对雇用农民工的企事业单位，除缴纳保险费享受税前列支政策外，还可按其缴纳的保险费额度，确定给企业减免一定期限(例如5—8年)和比例(例如缴费额的5)的税收，这实际上是对农民工的个人账户进行间接补贴，可使企业和农民工直接感受到国家财政税收政策的扶持，提高企业和农民工缴费的积极性。同时，通过间接的财政支持，政府作为农民工社会养老保险责任主体的作用也得以体现了。农民工在转换工作时，养老金个人账户可随同转移，退休后按规定领取养老金(闫艾茹，20__)。

第二个观点：“混合型”养老保险制度。徐赛嫦(20__)认为，应该建立“混合型”农民工社会养老保险制度。其一，企业按大、中、小等级缴费建立社会统筹账户，并采用现收现付方式支付给老年农民工。国家养老保险机构将所有企业缴纳的农民工养老保险基金汇合统筹，从中抽取一定比例的保险金，平均注入当前本地区的每一按时缴费的农民工养老保险个人账户，不妨称个人账户中的这部分基金为基本养老保险金。另一部分基金采用现收现付的支付方式，平均打入当前已经领取养老保险金的农民工的统筹账户。两部分基金的比例由地方立法机关根据老年农民工的生活保障需求而定。当地区差异逐渐减少时，企业缴费标准和企业缴费分配比例将逐渐实现全国统一，并最终达到现收现付部分的全国统筹。其二，以自愿原则为前提吸引农民工建立个人永久性账户，采用完全积累模式管理基金。农民工可以凭借身份证和工作证明在务工城市建立个人永久性帐户(帐号与身份证一致)，并可随时查询。其三，进行规则和信息的全国统一。制度只有被法律的形式确定后，其实施才有合法依据，地方立法才有约束，规则才能全国统一。只有规则统一了，才能符合农民工的需求实现社会养老保险关系的跨地域转移。另外，只有建立以地市一级为基础的社会保险关系信息库，实现全国范围内地方

之间的信息互联互换，才能及时无误地处理养老保险关系的地区之间转移和接续事务。

第三个观点：弹性养老保险制度。卢海元(20__)提出了制定适合农民工特点、缴费门槛较低、缴费方式灵活、可随人转移的弹性社会养老保险制度的设想。“弹性”主要涉及个人账户的缴费、政府对个人账户的补贴、待遇调整、覆盖对象。改变现行制度设计中参加社会保险农民工只有到达领取养老金年龄才能动用基金的传统规定，允许农民工通过保险证质押借款的方式，解决其生产、生活面临的资金困难。

八、简要评论

由于农村社会养老保险制度是摆在政府面前的一个新课题，整个制度还未定型，因此，学术界的研究呈现出这样一些特点：

第一，农村社会养老保险模式仍处在争论之中。在认可中国农村有条件建立社会养老保险以及政府应该承担该责任的基础上，学者提出要具体问题具体分析地对待农村社会养老保险制度的建立：不同的对象和不同的地区应该有不同的政策。例如，有学者(卢海元，20__)在借鉴欧洲及东南亚国家经验的基础上，提出了“实物换保障”的理论；还有学者提出“土地换保障”(陈颐，20__；常进雄，20__；于淼，20__)、“住房换保障”(潘岳，20__；袁友文，20__)等理论。究竟孰优孰劣，莫衷一是。

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2010年6月，国务院提出，加强城镇居民社会养老保险的建设与完善这一项工作在未来几年来需要进一步推进，秉着加强保险制度全面覆盖率的基本原则，力求在未来两年内，将两项保险制度的覆盖率扩大到90%以上。但由于受到诸多条件的制约，截止到2013年12月，城乡居民养老保险制度的全覆盖虽然取得一定的成效，但并没有完全实现。以财政保障问题为例，由于需要进一步加强城乡居民养老保险全面覆盖，由于我国人口基数庞大，地方财政尤其是贫困地区的有关政府对于承担养老保险补贴往往会显得力不从心。

（二）部分居民缺乏参保意识导致参保率较低

有关调查显示，年龄在40至60岁的老人成为了社会养老保险制度的主要参保人，约占据了参保人数的63%。但在年轻人中，选择购买这种养老保险的人数却并不居多，此中的原因是多方面的。一方面由于一部分年轻人特别是在大城市奋斗的年轻人，往往缺乏一定的固定收入能力，手中的流动资金不够，难以规划自己的未来人生，致使参保的积极性不高。另一方面，很多年轻人感觉养老是很遥远的事情，现在用不着考虑，因此他们仅仅是了解“养老保险”这一概念，对于具体如何缴费，每次缴纳多少，往往一无所知。这就使得在这一部分年轻人对于养老保险缺乏一定的信心，使得其不愿意购买这一保险。以江苏省睢宁县为例，截止到2013年12月底，全县累计参加城乡居民社会养老保险31.13万人，应参保人数接近36万人，参保率约为86.47%。离2010年国务院提出90%以上的参保率还存在一定差距。

（三）国家政策落实不到位，养老金保障制度偏低

参与城乡养老保险的农民大多数选择的都是年缴费的最低档次，这其中的原因是多方面的。一方面由于国家对于参保人员的补贴对年缴费的档次的激励措施不明显，即使是2000元最高档次，国家的补贴也只是50元，与缴纳100元的档次补贴30元相差不大。这就使得农民不愿因多花大量的流动资金去保障暂时难以看到的未来利益。另一方面也是由于国家的政策落实不够到位，城乡居民社会养老保险待遇与其他群体的养老金待遇相差还存在着较大的差异。以江苏省睢宁县为例，根据当地政府的养老金保险待遇计算方法，一位普通参保人员每年缴纳2000元的年缴费（含50元补贴），缴费期限定为15年，那么15年后，该参保人员每月领取的养老金仅仅为347元（包含国家补贴，加上基础养老金）。截止到2013年，企业职工的平均退休金约为每月1300元，相较于这些其它的保障制度，不难得出，城乡居民社会养老保险的保障水平还处于较低的水平线，难以满足参保人员数十年后日常生活的相关需求。

二、完善城乡居民社会养老保险制度的相关建议

（一）政府需要进一步加大保险制度的宣传力度

作为现阶段具有划时代意义的重要制度，政府对此的宣传力度显然不够。这一养老保险制度的基础人群定位主要是城市中的农民工一族以及广大城乡居民，因此，政府需要进一步组织落实对这一保险制度的宣传与解释，通过充分应用网络，广播，电视等现代传媒工具，提高这一保险制度的知名度与影响力，使得城乡广大的居民能够掌握这一保险制度的基本情况，并能够对此有大概的掌握与了解。在这样的背景下，居民就会开始计算购买这项保险制度的得失情况，如果符合现阶段居民的所得利益，居民往往会更愿意参保。同时，政府也可考虑在乡镇地区设定一定的咨询机构，用以解决居民对这一新型保险制度产生的疑惑，只有加大对这一新型保险制度的宣传力度，居民才能够对此拥有更多的了解，也才能真正提高群众的参保积极性，实现提高参保率的最终目的。

（二）国家加大财政投入，提高养老保险制度的基本保障水平

正如上文中所论述的，养老金的保障制度还处于较低的水平线，难以满足参保人员数十年后日常生活的相关需求。面对这样严峻的形式，各级政府需要进一步明确责任，将国家的财政补贴用于适当的地方，进一步加大保险制度的宣传，提高参保率，从而创造更大的经济效益。而国家同样也应当采取一定的针对措施，例如提高基础养老金待遇和基本统筹层次，逐步建立起阶梯级的养老金保障制度。对于贫困乡镇地区，则可以适当加大相关的财政补贴，力求扩大贫困乡镇地区的参保人数，同时，坚持完善现有的城乡养老保险制度，并秉承发展与创新相结合的原则，形成以社会养老保险制度为中心，其余保障模式相结合的基本保险制度，以真正解决城乡居民渴望的养老问题，从而促进社会的和谐与稳定。

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（一）传统农村家庭养老。家庭是农村的经济主体，承担着养老的责任，在生活上要照料老人，也是老人精神的归宿。1、家庭养老历史。在产业革命以前，也就是在农业社会，当时农业和手工业是主体，家庭是最基本的消费单位，承担分配、生育、保障、抚养等责任。当时的养老在家庭里就可以解决，老人需要的身体照顾和精神安慰由家庭提供，家庭的亲情代代传承，当老人失去自理能力时，家庭为养老提供了强大的保护，家庭不仅是提供者也是实施者，家庭的历史就是家庭养老的历史，传统家庭养老对社会发展有重要的影响意义，现在养老慢慢脱离家庭，逐步走向社会化。2、家庭养老的意义。家庭养老的实践意义不可取代，家庭养老给老人提供精神安慰，他们应该受到家庭成员的尊重，他们曾经对家庭做出过贡献，他们应该享受他们的晚年，应该在家庭实现他们的情感慰藉。同时家庭养老可以解决社会养老的不足，随着老龄化的不断增加，社会和政府提供的帮助又是有限的，家庭养老就为社会为政府解决了部分的难题。3、家庭养老的特征。家庭养老成本低，子女对老人的信息了解，没有交易成本，家庭成员可以分工协作，以家庭为养老的方式所需要的资源比较少。

（二）农村社会养老。社会养老是由政府、企业或者居委会等提供的供养和生活照料。1、农村社会养老的历史。养老的理念据记载早在国家建立的时候就已经出现，春秋时期处于萌芽阶段，秦朝后逐步发展，并在汉朝得到完善，成为国家养老的一部分，在民间也有百姓养老，共同组成古时候的养老体系。2、农村社会养老的意义。农村社会养老可以推动农业现代化建设，通过改变农民对生活风险的应付观念，改变低生活农业，推动农业现代化建设。同时，可以促进城乡一体化，改善民生，保障农民和城市居民享受同等的社会保障。

二、农村养老保险制度中的政府责任

社会保障体系的核心是政府的责任，政府的主导作用越来越明显，政府为社会成员提供保障，并且要规范养老保险政策。为了维护社会公平，增进社会保障，政府要承担主要责任。

（一）政府参与社会养老保险的责任界定。政府的介入是公共养老问题的分界线，建立公共养老保险制度的意义是：第一，政府介入；第二，养老问题成为共同关注的话题；第三，政府承担职责；第四，政府引入科学制度规范养老。

（二）政府在养老保险中的作用。界定养老保险制度中政府责任后，要看政府起的作用：第一，提供法律支撑；第二，整体规划农村养老保险制度。

三、我国农村社会养老保险制度分析

2015年统计结果，我国六十岁以上的老人超过两亿，占总人口15%，考虑到进城务工年轻人员，农村老龄化程度高于城市，农村出现未富先老，给政府和和社会带来压力更大。所以，要加快养老保险制度的实施。我国农村养老保险经历了传统模式向经济保障模式发展的历程，逐步实现社会保障，我国社会养老保险分为五个阶段：第一个阶段：探索阶段（1986～1990）；第二个阶段：试点阶段（1991～1992年）；第三个阶段：发展阶段（1992年12月至1995年）；第四个阶段：分类推进、管理阶段（1995～1999年）；第五个阶段：整顿阶段（1999年至今）。“老农保”和“新农保”是我国农村养老保险的典型阶段，新农保是在老农保的基础上发展形成，新农保采取个人、集体和政府相结合的模式，国家财政对地方进行补贴，取消农业税，增加农业补助等措施。

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一、我国农民工社会养老保险的现状

（一）农民工与社会养老保险

在中国现代社会学辞典上，“农民工”是指拥有农业户口、被人雇佣从事非农活动的农村人口。其特征是持农村户口但在城市、乡镇企业工作，同时还没有放弃农村土地承包经营权，但以务工所得为主要谋生手段。据劳动和社会保障部调查分析，每3个产业工人中就有2个来自农村，大量进城农民工是推动中国经济发展的新兴力量。同时进城农民工的劳动保障问题成为建设和谐社会的不和谐之音。

有些农民工比较集中的地区率先对此进行了桕关探索，形成了上海和广东两个模式。上海模式最大特点是设专门机构管理，农民工不实行社会养老保险，只做养老补贴。农民工连续缴主费满1年可获得1份老年补贴凭证。广东模式是将农民工直接纳入现行城市职工社会养老保险体系。这两种模式因地制宜，有力地保证了当地农民工的社会保障权益。但这两种模式也都各自存在着一定的缺陷，上海模式的养老补贴待遇偏低，其额度现为本人实际缴费基数的74%，难以有效防范老年风险，广东模式的农民工社会养老保险制度的费率高、转移困难等制度设计也不尽合理。研究相应对策，探索适应农民工特点的农民工社会养老保险新模式势在必行。

（二）农民工社会养老保险存在“一低一高”现象

从全国来看，这一制度在实际运行中发展缓慢，主要体现为“一低—高”现象且农民工的社会养老保险参保率低、退保率高。从参保到退保，亿万农民工在社会养老保险面前表现出的无奈与矛盾，为中国年轻而庞大的社会保障体制出了—道难题。

（三）农民工社会养老保险“一低一高”问题的负面影响

社会养老保险的目的是保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源。参保率低、退保率高现象使农民工社会养老保险制度的发展进程严重滞后，使占城市劳动力三分之二的农民工不能被社会养老保险体系所覆盖，造成很多负面影响。首先，农民工绝大部分从事的是城市人不肯干或不屑干的工作，没有相应的社会养老保险，只能靠自己的力量为未来养老生活积蓄，这样容易使农民工的生活陷入困境。其次，由于农民工“又穷又脏”和缺少文化得不到社会保障的市民待遇，他们普遍受城里人歧视，这就使一些农民工产生一种反城市、的心理，从而积蕴社会不安定因素。不利于我国和谐社会的构建。再次，由于城市没有为农民工提供社会养老保险，所以当他们年老失去劳动能力时，他们只能选择回乡靠土地养老，城市化由此缓慢。第四，城市社会保障的安全网不能惠及农民工，而农村的土地又具有一定的社会保障功能，因此，农民工不愿将土地的承包经营权转让，不利于实现土地的集约化经营，从而不利于农业经营方式的改善和农业劳动生产率的提高。

二、农民工社会养老保险“一低一高”的原因

农民工在城镇用人单位参加社会养老保险从制度上讲是没有障碍的。但“一低一高”现象在各地都比较严重，大量农民工还没有被纳入到社会养老保险体系中。分析原因，主要包括以下几个方面：

（一）农民工自身的原因

1、农民工就业不稳定、流动性大。调查表明每4位农民工中每年大约会有l位转换打工地区，由于国家尚未实现社会养老保险的全国统筹，农民工调换工作岗位后没有办法转移、保持社会养老保险关系，这就意味着农民工即使在辗转各地务工期间按规定缴费，晚年却还是与养老保险无缘。因此，少数参保的农民工在离开打工城市时也纷纷选择退保。

2、农民工工资较低、经济拮据。工资低、收入少，使得农民工“望保兴叹”。大量农民工只能从事劳动密集型的简单劳动，从而工资收入大大低于流入地区的社会平均工资水平。维持城市生活己捉襟见肘，缴纳社会养老保险费更是难以承受的负担。90%以上农民工根本就没能力购买社会养老保险。

3、农民工文化素质不高，对养老保险认识不足。据广州地区的调查显示，农民工对社会养老保险有所了解的不到20%，即使是这部分人也普遍感到社会养老保险离他们很遥远，可望而不可及。因此，当调查中要求农民工在“企业为自己每月增发100元工资”和“企业为自己每月多缴纳200元社会养老保险费”中进行选择时，7396的农民工选择了增发100元工资。可见农民工普遍怀有“天边的凤凰不如到手的麻雀”以及入袋为安的短视心理，从而在主观上忽视社会养老保险。

（二）一些企业拒绝为农民工办理参保

企业经营者认为，为农民工参加社会养老保险会加重企业负担，往往违反规定不予参保。近年来，农民工退保率不断升高，企业经营者普遍认为，如果农民工“退保”，可以得到个人帐户中的11%作为一次性给付，而剩下的15%并不退还给企业，而是变成社会统筹基金。因此，企业干脆拒绝为农民工办理社会养老保险关系，这也是农民工参保率低的一个原因。

（三）户籍制度

户籍制度是“一低一高”现象的一个制度层面的原因。现有的户籍制度一直是阻碍农民工真正融入所在城市的根本所在，使得农民工无法享受到和城市居民平等的社会养老保障，农民工的回流反映出他们在城市处于漂泊状态，其身在城市而户口在农村，他们随时可以回乡务农，伴随着回乡的是拒绝参保或退保，直接导致了农民工社会养老保险出现“一低一高”现象。

（四）土地具有社会保障功能

土地的社会保障功能是“一低一高”现象的另一个制度层面的原因。土地具有两种基本功能：一是其生产功能；二是土地作为不动产的财富功能。在我国现阶段，土地除了上述两种功能外，还承担着农村的社会保障功能。为此，当农民工所在企业不为他们办理社会养老保险时，他们不愿冒失去工作的风险而提出合理的社会养老保险要求。当农民工失去城市工作的时候，承包的土地可以作为农民从事非农就业的退路，参加社会养老保险对农民工的吸引力因此而减弱。

（五）现行农民工社会养老保险制度设计不合理

社会养老保险之所以不能激起农民工的兴趣，关键是现行制度与农民工特点不相适应。这种不适应体现在以下几个方面：

1、现行的社会养老保险基金区域统筹政策与农民工跨省区流动存在着尖锐的矛盾。农民工即使参加社会养老保险也很难享受老有所养的待遇。势必使农民工社会养老保险基金陷入困难。

2、对社会养老保险缴费率偏高的有关规定也给农民工参加社会养老保险带来较大的困难。所以相对于农民工的低收入来说，较高的费率也造成了农民工社会养老保险的参保率低下。

3、累计缴费15年的门槛难以逾越。累计缴费年限满15年的，可按规定领取基本养老金。由于农民工普遍从事的工作一般属于劳动密集型，常常是以体力劳动为主。当他们到了一定的年龄，他们在城市里再找工作就非常困难，所以他们的实际缴费年限很难达到15年，所谓享受社会养老保险待遇只能是望梅止渴、画饼充饥。

三、完善农民工社会养老保险制度的安排

（一）出台有关强制农民工社会养老保险的法律法规

把农民工真正纳入社会养老保险体系，必须通过立法来强制执行。同时，还应出台相关限制或取消农民工退保的政策。当农民工离开参保地返乡时，本人社会养老保险关系无法转移的，暂时封存其个人帐户，保留其保险关系，待其达到最低领取养老金年龄时，其户籍所在地实行农村社会养老保险的，帐户余额及对应的基础性养老金权益和基金转移至本人户籍所在地。到时仍未建立农村社会养老保险制度的，将个人帐户余额一次性退还本人。

（二）改革户籍管理制度

要加快户籍制度改革，使农民工能够突破户籍制度障碍，实现由“农民”身份向“市民”身份的转变，理所当然的将他们纳入城市社会保障体系，享受社会养老保险待遇。

（三）以土地换社保

对转让农村土地使用权的农民工，可直接参加农民工社会养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为一定年限的个人帐户积累额，促进农民工从传统土地保障到社会养老保障的平稳过渡。对土地使用权置换出的保障资金，直接进入农民工的个人帐户，增加农民工社会养老保险个人帐户的积累。促进农村剩余劳动力向城市非农产业转移，加快城市化进程。

（四）合理设计农民工社会养老保险制度

1、对农民工的社会养老保险实行分类分层管理。将农民工的社会养老保险和农村社会养老保险以及城镇职工的社会养老保险区分开，寻找出一条有别于二者的适合农民工的社会养老保险体制。（1）将在正规部门就业、建立劳动关系，或事实劳动关系5年以上的稳定就业的农民工纳入城市养老保险，同时改革和完善现行的养老保险制度，使稳定就业的农民工能够享受其待遇。（2）对签订短期合同的农民工，则可以设计一种过渡性的方案。①社会养老保险先建个人账户、不建社会统筹，帐户权益可累积计算，便于跨地区转移，适应农民工频繁流动需要不断转移和接续社会养老保险关系的情况。②兼顾农民工对社会养老保险的需求，采取与城市职工有别的，与他们的低缴费年限桕应的“低年限低保障”的低保政策。③合理调整费率和缴费基数，但也注意不能太低，因为会因收益少而降低农民工参保的热情。

2、未来建立全国统筹社会养老保险制度的设想。全国按统一的政策搞社会养老保险，建立方便合理的社会养老保险跨省区转移机制，办理随身流动养老保险卡，卡号可以为其身份证号码。对于农民工来说，只需随身携带一张如银行卡般的保险卡，农民工不论转移到什么地方，其个人账户都跟随他一起流动。

（五）加大社会养老保险宣传力度

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建国以来，二元经济制度的确立把城镇和农村严格地区分开来。改革开放以前，我国农村老年人主要是依靠集体(“大队”或“生产队”)发放很少一部分“口粮”，实行家庭养老。“五保户”以及“烈、军属”由集体统一奉养。改革开放以后，农村发生了很大变化，实行后，集体除了代表国家政府向农民催缴农业税和各种提留外，其他费用很难向农民收取。因此，除了“五保户”和“烈、军属”以外，农民基本上没有享受到任何直接的社会保障，农民养老基本依靠家庭。

目前，我国60岁人口中靠离退休金生活的老年人主要分布在城镇地区。作为占总人口近70%的农村居民，因其经济发展水平较低、收入增长缓慢、各地区经济发展不平衡、投保观念落后等原因，至今仍是全国养老保险最薄弱的领域，其养老方式仍以家庭养老为主。据有关部门统计，中国农村家庭养老约占整个养老保障的92%。

家庭养老即由家庭承担赡养老人的功能，是指以血缘关系为纽带，由家庭或家庭成员对上一辈老人提供衣、食、住、行等一系列生活安排的养老方式。这实际上是以个人终生劳动积累作为基础，在家庭内部进行代际交换的“反哺式”养老模式。在农村，养老现状仍以家庭养老占主导地位，基本沿袭了以家庭保障为基础和主体，辅之以集体供养、群众帮助和国家救济的传统模式。

(二)家庭养老面临的挑战

进入20世纪70年代特别是80年代以来，我国发生了一系列与农民养老密切相关的重大社会变迁，传统的以家庭为主的养老方式面临严峻的挑战。

1、加大了农民的经营风险。的推行，使家庭重新成为经济单位。在农村经济逐渐从单一产业向多种经营发展的过程中，农业劳动者的生产经营活动日趋频繁，在市场经济条件下，竞争所带来的经营风险也日益加大。与此同时，农村居民商品性支出增大，自给性消费向商品性消费的转变使老年人经济供养来源对市场的依赖性加大，老年人供养状况直接受子女货币收入的影响，缺乏稳定性并且隐藏着风险。而目前我国农民家庭经济基础非常薄弱，2005年全国农民人均纯收入只有3255元，同期城镇居民家庭人均可支配收入是10493元。同时，农村地区贫富差距拉大。2005年，农村居民家庭人均纯收入最高的上海(8342元)与最低的贵州(1877元)相差4.44倍；而在1978年两者的差距是1.9倍(290元／98.40元)。在现实条件下，单个家庭保障能力有限，个人和家庭都难以抵御风险。

2、农村人口老龄化和家庭的小型化使家庭养老功能大大削弱。由于计划生育的实施，农村人口出生率大幅度下降；同时，随着经济社会的发展和医疗、健康水平的不断改善，我国人口平均寿命已从1949年的35岁上升到目前的70岁。生育率的下降与平均寿命的提高，使中国人口老龄化程度迅速上升。2000年第五次全国人口普查的数据显示，我国65岁以上人口占总人口的比例为6.96%，这说明我国已经属于老龄化国家。而农村人口的老龄化水平又高于城镇，农村为7.35%，城镇为6.30%。而且，目前及未来一段相当长的时间，农村经济仍然落后于城市，老年人的生活主要依靠家庭，必将使家庭养老的压力更加沉重。

计划生育政策产生的另一个结果是家庭呈小型化的趋势。据统计，农村平均家庭规模已从1980年的5.54人下降到2005年的4.3人。农村的独生子女在大幅度增加，“4-2-1”家庭结构家庭结构在逐渐形成，以家庭养老为主的老年保障模式将使子女在未来的养老问题上不堪重负。

3、大批农村青壮年劳动力向城市转移加重了家庭养老的困难。中国经济具有典型的二元经济结构特征，即传统农业与工业并存。我国目前正处在工业化快速发展的历史时期，在工业化和城市化进程中，必然伴随着大量农村人口，特别是农村中具有较高文化程度的青年人日向城市的转移。同时，随着城镇户籍制度和劳动用工制度的松动，更促进了农村劳动力向城镇的流动。其结果是农村人口结构老化，农村老年人缺乏年轻一代的赡养。

二、我国农村社会养老保险制度的探索及存在的问题

由于农村生产经营方式的改变，人口老龄化、家庭小型化及人口流动等社会经济因素的变迁，导致家庭养老功能日趋弱化。在养老保障领域，原有的制度安排受到挑战，农村社会养老保险制度作为一种新的老年保障方式已经出现并且得到发展。

(一)我国农村社会养老保险制度的探索

我国政府从上世纪80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，开展农村社会养老保险已有十多年的历史。1991年6月，根据国务院的决定，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)，先是在山东等地组织试点，在取得了一定成效的基础上，逐步在全国农村有条件的地区推广。《基本方案》不仅规定了缴费的对象、费率、支付标准、基金的管理以及个人可能获得的养老保险金等，还确立了我国农村社会养老保险应遵循的五个原则。可实施效果并不理想，截止到1998年上半年，尽管全国已有80%以上的县参加了保险，但只占应该参保人数的12%；也就是说，经过6年的推广、运行，仍有88%的农民游离于农村社会养老保障之外。1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部后，由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作更是出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难；一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。

(二)我国农村社会养老保险制度存在的问题

农村社会养老保险是一个新鲜事物，尚处于探索阶段，面临许多困难和问题，主要体现在以下几方面：

1、现行的农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性。与城镇企业职工基本养老保险制度的社会统筹与个人账户相结合的模式不同，农村养老保险基金平衡模式是个人自我平衡，实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，“保险”的色彩很淡。它的个人账户是个人缴费的积累，不存在代际和代内资金调剂，也没有国家财政资金的资助，因此，农村社会养老保险基金不具备统筹共济的性质，难以实现互助互济的原则。这种特征对于有稳定的较高收入的农村居民是适用的。而农村中的贫困人口，由于没有能力为自己的个人账户供款，到了晚年就很难依靠养老保险积累金生活。也正因为这一点，导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。但要使这项工作开展下去，又常要靠强制性的行政命令，这又违背了农村社会养老保障的自愿性原则。可以说农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。

2、现行的农村社会养老保险制度保富不保贫，解决不了当前真正最需要保障的农村贫困人口问题。按照《基本方案》的规定，“凡是达到全国和全省农民人均收入的农村居民，必须参加养老保险；凡是已经解决温饱，且基层组织比较健全的地方，坚持政府积极引导和群众自愿相结合；凡是温饱问题还没有解决的地方，暂缓开展这项工作”。我国目前开展农村养老保险的大多是比较发达的农村地区，参加养老保险的人也几乎都是比较富裕的农村居民。尚未参加养老保险的大多数不发达农村地区和没有能力投保的贫困农村居民，实际上养老问题更加严重和紧迫，而按现行办法，这些地区和人群却没有条件参加养老保险。另外，《基本方案》只解决了未来农村老年人，而无法解决当下农村老年人的赡养问题。由于农村养老保险制度是完全积累型的个人账户制，养老金水平完全取决于账户积累期限和积累规模，投保期限越长，缴费金额越多，受益越多。目前，农村养老保险规定投保对象为20岁—60岁农村居民，如果一次性缴保费100元，对于现在20岁的人来说，到60岁开始领取保险金时，每月能拿到104元；对于现在40岁人来说，每月只能拿到11元；对于59岁人来说，60岁时每月只拿不到1元钱。因此，现行制度只能使“未来老年人”即现在的年轻人受益，而现实的老年人和中年人将成为农村养老保险的“真空”人群。

3、现行农村社会养老保险基金投资渠道单一，实现保值增值的能力比较差，养老基金收益太低，不可能真正解决农村养老问题。按《基本方案》的规定，养老保险基金“以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存人银行实现保值增值，不能直接用于投资。”在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但是自1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。这一方面造成政府的包袱加重，出现参保的人越多，国家赔得越多的局面。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险账户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。

4、农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。《基本方案》的推广和实施忽视了必要的法律基础，法律是社会养老保障实施的基础和可靠保障，而我国农村社会养老保障从上世纪80年代起到现在几乎没有一部成文法规。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，普遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立、撤销、保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些领导的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，具有很大的不稳定性。不但如此，农村社会养老保障方案几易其稿，没有统一性、连续性和一致性，因而也就没有强制性和严肃性，广大农民对此缺乏依赖感、安全感和信任感，这就进一步加大了《基本方案》的实施难度。

三、改革我国农村社会养老保险制度的对策和建议

尽管存在以上这些问题，笔者认为，现行农村社会养老保险制度仍不失为一种符合我国现阶段国情的解决农村老年人经济保障的重要方式。农村社会养老保险存在的诸多问题中，有的是在执行过程操作不当造成的，可以通过积累经验、改进办法来逐步解决的；有的是制度设计本身的缺陷，可以通过制度变革或变通加以解决，不应全盘否定其积极作用。建议在现有基础上，针对当前存在的困难和问题，提出科学合理的解决方案，继续积极稳妥地推进农村社会养老保险制度改革。

第一，应加大对农村社会养老保险的扶持。农村社会养老保险收效甚微的重要原因，就是在制度设计中没有资金甚至政策上的支持。《基本方案》规定，农村养老保险的资金筹集坚持“个人缴纳为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持”的原则。但是多数地区集体经济实力薄弱，没有补助能力；而国家政策上的扶持，也多流于形式。社会保障理论来源于社会保障实践。有资料显示，目前全球131个国家(包括发达国家和发展中国家)的城乡社会养老保险金的筹资模式中，至少有129个国家的资金来源是全部由政府拨款或由政府和雇主出大头、受保人出小头。这无疑构成了社会保障的根本性特征。即是说，社会保障金主要不应由受保人个人出。然而，正是在这一根本性问题上，在我国农村社会保障理论与实践中却存在着模糊认识，那就是：当问及发展农村社会保障缺乏资金怎么办时，回答却是主要让农民自己出，或完全让农民自己出。所以，农民没有参加社会养老保险的积极性。因此，只有提高集体补助的比重，加大政府扶持的力度，才能调动起农民投保的积极性，才能使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”。

第二，要树立明确的农村社会养老保障目标。从长远看，我国农村社会养老保障的最终目标就是要逐步消除城乡二元对立格局，建立城乡一体化、富有中国特色、一元化的社会养老保障体制。城乡一体化是一个必然趋势，但是这一目标的实现需要具备充分的社会和经济方面的条件，从目前的状况来看，这些条件还不具备或还不充分具备。尤其考虑到目前农村劳动者缴费能力有限，不能按照与城镇同一标准缴费，并且社会养老保险是一个刚性非常强的社会保障制度，它的待遇水平一旦定在比较高的尺度上，就很难再往下降。目前我国城镇企业职工养老保险计划的养老金替代率设计为70%左右，这样高的待遇水平如果承诺给了占劳动人口一半以上的农村劳动者，给养老保险基金带来的支付压力是难以想象的。因此，目前我国农村社会养老保险计划不应将保障目标定得太高，不能期望领取的养老金能保持劳动者退休的生活水平不变。目前的保障目标是维持退休后最基本生活水平，这一保障目标应与其他社会保障制度如农村社会救济、农村居民最低生活保障线等制度相衔接。这样，既有利于避免农村新的贫困人口的出现，又有利于减少将来农村社会救济的财政压力。

第三，应当确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性。尽快制定出适合我国国情的农村养老保障法律法规，努力做到农村社会养老保障工作的科学化、规范化、法制化。同时，要加强宣传解释力度，结合农村家庭养老面临的实际情况，抓住农民养老心态，做好示范、总结工作，使农民真正清楚这是为了自己的将来。从根本上讲，农民如果不知养老保险方案对自己有利，决不会由衷地参加和拥护。当前，要特别注意向农民说清楚社会养老保险与缴纳各种集资费用的性质完全不同，要特别注意向农民说清楚社会养老保险的收益性、可靠性和规范性，让农民像了解银行储蓄存款利率那样明白缴纳养老保险金的预期收益，要充分考虑到农民养老的文化背景、敬老养老心态等，特别注意向农民说清楚社会养老保险是对家庭养老的有益补充。

四、结束语

最后，笔者认为需要特别提出的是，农村社会养老保险制度在相当长的时间内还不可能成为我国农村惟一的养老制度。养老金的获取也不能解决养老的全部问题。老年人的赡养不仅包括收入来源，还包括精神安慰和生活照顾等方面。家庭有的血缘关系和婚姻关系是其他社会关系所不能代替的，因此，现阶段仍应坚持社会养老保险与家庭养老相结合的原则，最大限度发挥家庭的保障功能。另外，在改革和完善农村养老保险制度的同时，应注意加强社会养老服务设施的建设。考虑到未来的家庭结构，有相当一部分老年人将面临身边无子女的现象，老年人的生活照料问题将日益突出，而目前我国农村社会养老服务设施还比较薄弱。因此，应加强敬老院和包括生活照料、医疗服务、老年娱乐等项目在内的综合性社区服务设施的建设。

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中图分类号：F842.6 文献标识码：A文章编号:1003－9031(2011)05－0060－05DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.05.15

农村社会养老保险制度是我国社会保障体系的重要组成部分,也是社会主义新农村建设的重要内容。随着我国工业化、城市化进程的加快，农村人口的老龄化现象日益严峻，而传统的家庭与土地保障的功能却在逐渐弱化，加之原有的农村社会保障制度设计存在面小、水平低、保障环节薄弱等缺陷，因此农村急需构建新的老年供养体系。

在此背景下，党的十七届三中全会明确提出：“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度”；2009年9月又出台《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定在全国10%的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点工作，并于2020年前基本实现全覆盖。可见，建立完善农村社会养老保险制度，对于统筹城乡发展、构建和谐社会、妥善解决农村居民的养老问题、促进农村经济的繁荣发展具有重要而深远的意义。

一、泰州市推行新型农村社会养老保险的经验和做法

2006年初，泰州作为江苏省13个省辖市之一，在江苏省委省政府的统一部署下，按照“一年出方案、两年抓试点、三年抓推进、五年全覆盖”的工作思路，全面启动了新型农村养老保险（以下简称新农保）的试点工作。截至2010年10月末，全市新农村保参保人数达138.89万人（其中领取养老金25.78万人），完成确定全覆盖120万指标的115.7%；全市养老金平均水平为153元/月（市区为219.4元/月）；60岁以上单独享受基础养老金人数31.38万人，发放率为99%，基本实现了参保全覆盖。

（一）政府的高度重视和支持

养老保险问题一直是我国农村地区民生的“短板”，解决不好将影响农村的发展。泰州市委、市政府多次召开专题会议研究农保工作，并将其列入改善民生"十大工程"之一。2007年初，泰州市政府成立专门领导小组，及时制订下发相关部门的目标任务，层层签订目标责任书，形成了乡镇包村、村包组、组包户的包保体系。同时，将新农保列入农村新“5+1”实事工程进行考核，并建立月督查、季通报、半年检查、年终评比的工作制度，从而保证新农保工作的顺利进行。

（二）新农保政策的制定立足泰州实际，因地制宜

1．加大财政策投入。新农保实行的是个人缴费、集体补助、国家补贴相结合的三方筹集方式。因此，财政补贴是新农保是否顺利实施的重要保证和基本前提，也是新农保与老农保的根本区别所在。根据泰州市财政的承受能力以及当地农民的收入和消费水平，出台了财政补贴不低于当地上年农村最低生活保障标准的10%。泰州市区、靖江按15%给予补贴，泰兴、姜堰、兴化按10%给予补贴。同时，明确规定各地财政按上年保费收入的1%安排基层经办机构工作费用，纳入财政预算，有效保证了各级经办工作的顺利开展。

2．扩大参保受益面。2006年泰州市新农保试行办法规定，凡具有本市户籍，男年龄不满60周岁、女年龄不满55周岁，从事农副业生产的农村居民均可参保。对于超过退休年龄和距退休年龄缴费不足15年的人员均可采用一次性补缴方式参保。同时，建立农村居民高龄补贴制度。在此基础上，新农保制度不断完善。2008年泰州市将城镇非企业职工纳入到新农保参保范围，将城镇无收入无养老的老年居民也纳入到了高龄补贴的范围，在江苏省率先实现了城乡一体化的居民养老保险制度，有效实现了社会保障的全覆盖。

3．制定养老保险金适时调整政策。新农保试行办法明确规定，养老待遇水平应根据经济增长、农村最低生活保障标准调整和农村居民基本生活费用价格指数的变动等情况适时进行调整。近年来，泰州市人均养老金水平逐年增长。2007年泰州市区基础养老金待遇标准每月为21元，2008年每月为24.3元，2009年每月为41.06元，2010年调高至70元。2007至2010年4年间，泰州市人均养老金发放水平分别为每月132.4元、143.14元、157.3元和219.42元。同时，从2009年开始，泰州市参保人员每超过一个缴费年限，基础养老金将在原基础上增加2至10元。除此之外，泰州市将高龄补贴年龄降至60周岁，并进一步加大对低保、残疾人等困难人群参保救助力度。

（三）加强政策的宣传引导

好的制度措施只有得到最为广泛的社会认知，才能得到应有的社会认同。为了让新农保政策家喻户晓，深入人心，泰州市运用了一切行之有效的方法，形成了全方位、立体式的宣传网络。一是充分利用电视、广播、报纸等媒体开辟专栏宣传讲解新型农保政策；二是印发通俗易懂的宣传画和宣传提纲，成立宣传动员组进村入户，把新型农保的意义讲透、政策讲准、内容讲清，引导农民自愿参保、主动参保；三是加强对村组干部、基层党员、村民代表的新制度知识培训，让他们率先了解熟悉政策内容，带头参保，从而调动更多人的参保积极性。

（四）农保机构的规范管理和优化服务

1．严格基金管理。新农保试行办法明确规定，所有征缴基金必须于当天存入银行专门账户，任何单位和个人不得以任何理由延迟缴纳；基金管理实行收支两条线管理，单独记账、核算；健全基金内控机制、审核审批以及跟踪督查督办制度，严防基金流失，确保基金专款专用；定期由财政部门组织经办机构和银行"三方"对帐，确保保费收缴基金的安全等。

2．优化服务水平。为方便参保农民，2008年泰州市整合社保管理服务资源，加快构建市、县、乡镇（街道）、村（居委会）4级经办网络，目前已建成江苏省唯一的全市联网、统一数据库、异地备份的新农保信息系统，形成了全市统一的业务经办流程和“乡镇有机构、村组有专人、覆盖无死角”的经办网络。泰州市还与有关金融机构合作，共同开发新农保缴费、发放软件，实现了“参保查询不出村、缴费领钱不出镇”。同时，针对部分行政村距离乡（镇）较远的实际，农保经办机构和银行工作人员还深入指定村，开展宣传、咨询、测算、缴费、开票、打印等一条龙服务。对残疾人、孤寡高龄老人等特殊群体，农保经办人员还提供上门服务等。

二、泰州市新型农村社会养老保险建设发展过程中存在的问题

（一）参保缴费水平偏低

为实现城乡养老保险制度的广覆盖，泰州市进一步降低参保门槛，将原先的最低参保标准由550元（市区1100元）降低至100元，并设置了100～6000元多个缴费基数档次，参保人可自主选择缴费，多缴多得。但在实际操作中却面临参保缴费水平偏低的矛盾。一是不少村组干部在推进过程中工作方法不到位，没有将政策讲清讲透，只满足于扩面任务的完成。二是财政补贴机制还不够完善。对于参保农民，泰州市给予30～50元/年的财政补贴（市区为30元）。如果农民参保缴费档次是100元，每年地方财政补贴30元，占个人参保的30%；如果按最高标准6000元算，补贴只占缴费金额的0.5%。从实际效果来看，最低30元的财政补贴可以吸引经济比较贫困的人群参保，但对于农民参加较高档次的缴费起不到应有的激励作用。三是泰州市享受高龄补贴的前提条件是直系亲属必须参保且正常缴费，因此许多农村居民仅仅是为了能使父母亲领取基础养老金而参保。种种原因使得泰州市约70%的农村居民选择最低标准缴费，导致社会整体保障水平偏低。

（二）城乡保险待遇水平差距仍然较大

我国采取的是优先发展工业政策，因此造成了第一、第二产业待遇的不平等，导致我国农村经济的发展远远落后于城市。建国初期，我国就开始探索建立城镇职工基本养老保险制度，至今已趋于完善，有效地保障了城市养老的需要。而我国的农村社会养老保险制度1986年虽已开展，但直到2003年才处于创新发展阶段。经过近年来的发展，养老保险待遇水平也在逐步提高，但其保障水平仍远远落后于城镇养老。近年来泰州市不断地提高农村居民养老保险的待遇，但城乡待遇水平的差距还需进一步缩小。2010年，泰州市农村社会养老保险金人均153元/月，市区达到219.42元/月；而企业职工养老保险人均1120元/月，市区达1260元/月。通过对比可见，泰州市城市社会养老保障水平是农村社会养老保障水平的7.32倍。

（三）投资渠道单一，不利于基金的保值增值

长期以来，我国农村社会养老保险基金是以县级统筹运营管理的，层次低、规模小，其保值增值的办法主要是购买国家财政发行的债券（国债）和存入银行。泰州市也不例外。新农保试行办法明确规定：“个人账户储存额根据人民银行公布的同期城乡居民1年期定期存款利率确定”。虽然相对安全，但在银行利率和国债收益率持续走低时，基金难以实现保值增值。近年来，一年期存款利率常常是低于物价上涨指数的。当前，我国CPI的上涨幅度是3.3%，而人民银行同期一年期储蓄利息是3%。可见，投资渠道的单一不利于基金的保值增值。

（四）与其他社会保险制度的衔接不够顺畅

虽然泰州市养老保险制度对老农保转新农保个人账户资金转移、缴费年限折算、待遇水平等作出了明确的规定，顺利实现了老转新转换制度的衔接。但对于其他社会保险制度比如城保、被征地农民保障、农村低保等之间的转移衔接并不明确。特别是城保转为新农保，两套体系间缺乏相互换算的基础，衔接相对复杂，需要进一步完善。

（五）经办力量还需进一步加强

农村养老保险是一项政策性、技术性和专业性都很强的工作,要求有一支具有高度责任感、良好业务素质的稳定的农保专业队伍。5年来，泰州市不断健全服务平台，优化经办服务，但泰州市的经办力量仍还十分薄弱。农村群众居住分散、人口众多，而办理新农保业务工作量很大，因此组织农民参保缴费及养老金审核审批等许多基础性、经常性工作主要依靠镇村干部来落实和办理。就市区而言，平均两个行政村才有1名农保协管员。到目前为止，泰州市仅60%的行政村建立了专职化的养老保险服务平台。

三、完善新型农村社会养老保险制度的对策和建议

（一）加快农村社会养老保险的立法保障

长期以来，我国农村社会养老保险一直是依靠各级政府的政策条例进行引导，实行农民自愿参加的原则，但由于这些法规、意见、方案从某种意义上说只是指导性文件，不具有法律效力，很容易随着国家政治、经济等情况的变化而变化。因此缺少制度上的稳定性，农民与政府之间并没有真正建立起稳定而持久的契约关系。1998年“老农保”的叫停正是由于经济形势的变化以及管理上的漏洞等原因造成的。因此，加快新型农村社会养老保险的立法进程,是关系到农村养老保险的可持续性和保险基金保值增值的根本性问题。而先立法后实施也是西方发达国家在推行养老保险制度时普遍遵循的一个原则，如1957年德国颁布的《农民年金救济法》和1961日本实施的《国民养老金法》等。纵观世界各国的农民养老保险可发现，国家都是以法律的形式明确规定了保险范围、保险费的筹集、养老保险的待遇、保险基金的管理和法律责任，规范了政府、管理机构和参保人的行为，避免人为的主观随意性，从而有力地保障了农村养老保险制度的顺利实施。

因此，建议在修订出台《中华人民共和国社会保险法》的同时,拟定《农村社会养老保险条例》，以法律的形式明确规定农村社会养老保险的原则、性质、组织结构;规定保险基金的筹集管理、投资运营和监督管理办法;规定中央和地方政府在农保制度建设中的职责范围等。泰州市应根据农村经济发展的实际情况，在国家制定的相关法律基础上进一步完善泰州市养老保险制度，为新农保试行办法的顺利实施提供良好的法制环境。

（二）加大政府财政补贴力度

要想完善农村社会养老保险制度,必须加大政府的政策扶持力度和资金投入,逐步建立财政补贴农民参保的增长机制与养老金待遇和经济发展相适应的自然调整机制,让农民和其他社会成员共同分享社会进步的成果。

1．提高基础养老金给付水平。目前，我国新农保采取的是“基础养老金+个人账户”的模式，与城镇职工社会养老保险的“社会统筹+个人账户”有异曲同工之处，但二者在保障水平上还存在着较大的差异[1]。2010年，泰州市基础养老金标准为70元/月，全年可得840元，而2009年泰州市农村居民人均纯收入为8180元，因此新农保基础养老金的替代率仅有10.27%①，与城镇职工基础养老金20%的替代率相比明显偏低，养老保障水平有待进一步提高。

因此，在中央财政补贴的基础上应加大地方财政的投入，将新农保基础养老金的替代率提高至20%。一方面基础养老金的给付与当地农民人均纯收入挂钩,有效地保障了农民养老保障水平的不断提高；另一方面从某种程度上实现了社会养老保险制度的相对公平,缩小与城镇职工养老保障水平的差距,有利于政府提供基本公共服务均等化的实现。

2．实行梯度型财政补贴。针对泰州市18～44周岁农民参保积极性不高的情况，可适当加大参保激励力度。根据缴费档次的不同选择，实行梯度型的地方财政补贴，多缴多补。同时，在农民缴费满15年的基础上实行每多缴一年多增加财政补贴的办法，从而逐步建立起新农保养老金动态调整机制，改变参保不参保、多缴和少缴财政补贴一个样的现状，有效地提高了农民早参保、多缴费的积极性。

3．设置农保年金补贴。新农保制度待遇规定过于宽泛，建议对失地农民、村干部、计生户、烈军属等特殊群体，根据贡献大小设置农保年金补贴[2]。此外，农保年金类似于企业年金,是指农民在依法参加农村基本养老保险基础上,依据国家有关政策和各地农村实际情况针对农村特殊人群建立的补充养老金保险制度,是具有中国特色的农村补充养老保险制度。基础养老金体现公平性，个人帐户体现效率性，而农保年金则体现了贡献性。

（三）大力发展农村经济，增加农民收入

从我国已取得的成功经验来看，快速稳定的经济发展、农民收入的提高是新农保政策顺利实施的坚实基础。因此，壮大农村集体经济、提高农民收入是增强农村社会保障实力的关键。

1．积极推动城镇化建设。目前泰州市的城市化水平仍很低，城镇化率仅有47%，离全面小康52%的标准还有一定差距。近年来，泰州市农村劳务输出增长势头明显减弱，农村剩余劳动力滞留在农村，而农业生产活动单一、收入有限严重影响了农民收入水平的提高。因此，应积极推动泰州市的城镇化建设，制定相关政策促进农村剩余劳动力的转移，拓宽农民的生存发展空间,从而提高农民的收入水平。

2．加快乡镇企业发展。改革开放30多年，我国的乡镇企业得到了长足发展，在吸收农村剩余劳动力、逐步缩小城乡差别和工农差别、促进农村经济繁荣等方面发挥了巨大的作用。而近年来我国的乡镇企业发展明显缓慢，乡镇企业不能持续、健康的发展使得集体补助有名无实。一方面，政府要加大政策扶持力度，在税收、金融等方面给予优惠;另一方面，企业要加大与其他企业之间的合作与交流，鼓励企业的技术革新和体制创新。

3．壮大农村专业合作组织的发展。农民专业合作组织作为农民进入市场的重要桥梁和纽带，有效地解决了分散经营与大市场的矛盾，在促进农民增收、推进农业产业化等方面发挥了巨大的作用。当前，发展农村专业合作组织应成为泰州市农村改革和新农村建设的一项重要工作。在发展机制上，要形成部门协同和专业协会积极参与的格局；在发展模式上，要提倡能人大户、龙头企业带动;在扶持力度上，要在税收、金融、土地、立项上给予优惠和照顾;在管理上，通过“典型示范、典型带动”，重点扶持，引导农村专业合作社的快速发展。除此之外，政府在促进农村经济发展、促进农村民收入等方面还需要给予强有力地支持，比如加大农村的公共项目和基础设施建设、对外出务工人员进行培训、保障农产品价格等等。

（四）创新基金运营模式，有效加强基金管理

农村社会养老保险基金是农民未来养老的保障，因此，基金的管理以及保值增值是农保事业成败的关键。

1．有效实现基金的保值增值。我国农村养老保险基金实行的是县级统筹，由于受人才、信息、投资能力等方面的限制，使得基金的保值增值能力不强。因此，创新基金运营模式，使之能在安全性、流动性和收益性之间保持大体平衡，从而提高基金的保值增值能力，有效地保障农村居民的养老需求。第一，建立分级运营机制。建议将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。一方面可以减少管理机构，降低成本；另一方面可以增大基金规模，形成规模效益；同时还能增强基金抗风险能力，确保基金的安全。第二，拓宽基金运营渠道。一是可参照保险公司与商业银行大额协议存款的优惠政策，制定新农保基金的银行储存优惠利率;二是国家发行国债时要明确一定的农村养老保险基金优惠量；三是放宽投资领域，特许农村养老保险基金投资一些风险小、收益高的基础设施建设项目；四是委托专业的基金管理公司经营，按市场化原则运作。但要明确一点，当基金运作出现困难时，先以基金管理公司自身资产弥补，政府承担最终“兜底”担保。

2．完善基金监管机制。一是将新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算；二是继续加大基金监管力度，建立开放式的监督机制，完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度。完善信息披露制度，并接受由农民代表、社会团体等第三方参与的社会监督等。

（五）完善制度衔接机制

我国社会保障的最终目标是建立起城乡一体、各制度之间可衔接、不同区域可转移的社会保障体系。针对泰州社保体系建设情况，除预留接口外，还要不断对养老保险金的计发方法进行改进。应将农村居民在各个不同时期形成的养老保险权益予以整合,在参保人员到可以领取养老金的年龄时,对养老保险权益进行分段累积计算,并在养老金待遇中予以体现[3]。另外，考虑到城保是省级统筹，为有效实现城保等其他社会保险制度与新农保制度转移的衔接，建议提高统筹层次，实现省级统筹。这样能有效避免因地区利益关系、相互之间标准不统一而造成的社保关系不能顺畅转移的问题。

另外，由于我国的新农保制度尚处于试点阶段，保障水平还不太高。因此，笔者建议与家庭养老、土地养老等其他模式相结合，形成以社会养老为核心、家庭养老和土地保障为补充的多层次养老模式，真正解决农村居民老有所养的问题。

参考文献：

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一、引言

养老保险是根据国家法律规定，对达到退休年龄的老年人，由国家和社会提供物质帮助以保障其晚年生活所需的社会保障制度。近年来，随着我国人口老龄化趋势的不断加快，社会养老保险制度的建设与发展已经成为事关事个社会稳定的重大问题，被社会各界所广泛关注和极度重视。虽然经过社会养老保险改革的不断深入，我国社会养老保险制度得到了极大的完善，但同国际先进国家相比依然还存在不少差距。下面，本文在分析国外先进国家社会养老保险制度的现状和特点的基础上，对如何构建有中国特色的新型社会养老保险制进行一番简要的探讨。

二、 国际先进国家社会养老保险制度现状

2.1 国际先进国家社会养老保险制度发展趋势

国际先进国家的社会养老保险制度， 自上世纪八十年代以一直在不断改革和发展，经过几十年的改革，目前先进国家社会养老保险制度正以多渠道养老保险体系代替单一养老保险制度，以自愿性年金计划、企业养老金计划来补充养老保险计划提高社会保障水平。如美国，目前就有70%以上的职工参与补充性养老保险计划，有效的解决了基本社会保险仅只能满足基本社会保障需求的现状。

2.2 日本养老保险制度

老龄化的到来使老年人在日本全国人口中所占的比例不断提高，再加上日本超低利率政策、股市低迷现状，使得日本养老基金运作极为困难，连年出现巨额亏损。为此，日本自2004年起，对养老保险制度进行了大幅度的改革，包括提高保险费、降低向被保险者支付保险金数额、调整养老金发放方法等，虽然有效的减轻了养老基金的运作困难现状，但使日本国民对保险制度失去信任，加剧了国民对失去劳动力后的不安心理，很多年轻人甚至拒交养老保险费，成为日本养老金制度又一不稳定因素，为此日本政府不得不采取强制手段促使国民交纳养老保险金。

2.3 德国养老保险制度现状

德国是最早颁布《养老保险法》的国家，采用个人、企业、国家共同负担制，实行代际协调制由当前工作人员承担退休人员养老金。据现有资料现示，德国平均三个左右劳动者负担一个退休者，但随着人口老龄化，2020年左右这一比例将会降到平均1.3个劳动力负担一个退休者，届时整个德国养老金制度将面临全面崩溃的结局。德国政府为了补贴养老金的亏空，已经不断提高补贴支出比例，使德国财政难以承受。为此，德国政府在2002年推出了“里斯特改革方案”，鼓励公民参加法定养老保险以外的其它养老保险计划，以实现政府、企业和个人三者间的平衡；并针对老龄化问题创造就业机会增加就业人口、鼓励生育等来增加未来养老金支付群体的基数；同时提高退休年龄和工龄标准，控制提前退休现象，并鼓励退休者参加部分工作。

2.4 美国社会养老保险制度现状

老龄化给全球各国养老保险制度带来严峻考验的同时，也给世界经济强国美国带来巨大压力。据估计，在2018年美国养老金年支出数额就将超出年收入数额，而在2040年左右美国整个养老金制度也将完全崩溃。目前，美国养老金制度主要依靠公民强制性社会保险、企业年金、个人资金收益三部分支持。为了解决养老金制度所面临的众多问题，美国政府展开了对养老保险制度的改革，包括从社会保险税中抽出一定比例纳入企业年金中，并增加企业和个人交纳比例，使企业年金成为养老金最大的组成部分，同时通过法律以税收优惠等方式鼓励企业和员工建立企业年金计划，在为美国经济发展提供资金来源的同时强化养老金基础。

三、国际先进国家社会养老保险制度对我国的启示

3.1 我国社会养老保险制度的特点

我国还处于社会主义初级阶段，人口众多、经济水平较低、人口结构差异巨大、各地区经济发展极不平衡，因此我国的养老保险制度同其它国家相比有着很多独有的特点，目前我国养老保险制度为社会统筹与个人帐户相结合的方式，这种方式存在不少问题，如养老保险覆盖范围不广，难以适应人口老龄化所带来的新需求；计发方法不合理，缺乏相应的激励约束机制；调整机制不够健全，养老保险制度总体水平还不够高；企业年金制度发展较慢，还缺乏多层次养老保险体系；养老金领取年龄过轻等。

3.2 我国养老保险制度改革方向

人口老龄化问题是全球大多数国家社会养老保险制度共同面临着的严峻问题，针对我国经济和民生现状，从国际先进国家社会养老保险制度的经验和教训来看，要使我国养老保险制度健康发展，抵挡即将到来的人口老龄化问题所带来的冲击，还需要进一步构建多元化养老体系，如社会统筹、企业补充、个人储蓄相结合的养老体系，加紧大个人账户在整个养老保险制茺中所起的作用，提高社会贡献度对养老金发放的影响程度以刺激劳动者的积极性；同时加快养老保险制度改革，采取立法强制加入养老保险体系的方法以抵御人口老龄化所带来的诸多问题。

四、结束语

社会养老保险制度是事关国家经济发展和社会和谐的重要制度，当前全球各国社会养老保险制度都或多或少的面临着各类问题，相对来说我国社会养老保险制度还处于起步阶段，还有很多不健全和不完善的地方。要提高我国社会养老保险水平，就必须从国际先进国家社会养老保险制度发展进程中吸取经验和教训，以为我国社会养老保险制度建设的借鉴，保障我国社会养老保险制度的健康发展。

参考文献：

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第二条农村社会养老保险以保障60周岁以上老年人基本生活为宗旨，遵循以农民自我保障为主的方针，贯彻自助与互济相结合、社会保险和个人储备及家庭养老相结合的原则。

第三条本办法适用于户口在本市或户口新迁入本市非商品粮的农村公民，包括务工、务农、经商等其他劳动者。

本市农村户口在市属以上企事业单位工作的农民合同工不适用本办法。

第二章机构设置及其职责

第四条市人民政府设立农村社会养老保险事业处，为全市农村社会养老保险事业的行政管理和业务办事机构，隶属市民政部门领导。其职能是：负责全市农村社会养老保险事业的宏观规划、组织协调、综合研究和监督管理，具体承办全市农村养老保险基金的收付、运用、建档等业务，指导乡镇农村社会养老保险机构开展工作。

第五条乡镇人民政府设立农村社会养老保险办公室，为所在乡镇农村社会养老保险的办事机构，隶属市农村社会养老保险事业处，负责承办和开展农村社会养老保险的各项日常业务工作。

第六条村民委员会和乡镇企事业单位设立农村社会养老保险代办员，由所在村或单位的会计和出纳员兼任，负责本村或本单位养老保险基金的收取和发放，协助市和乡镇农村社会养老保险机构拓展业务，开展工作。

第三章养老保险基金的交纳

第七条农村公民凡符合办法第三条规定年满二十周岁的，均应参加农村社会养老保险，并从满二十周岁的首月起交纳养老保险基金，直至满六十周岁为止。

第八条农村社会养老保险基金以投保者个人交纳为主，集体补助为辅。投保者个人交纳的保金和集体补助，分别记在投保者个人名下。

第九条农村社会养老保险基金的月交纳标准设2元、4元、6元、8元、10元、12元、14元、16元、18元、20元十个不同档次。

第十条投保者养老保险基金的交纳标准可根据个人和所在单位的经济状况，由所在单位和投保者个人共同协商选择交纳保金的档次，确定个人交纳和集体补助的比例，然后按时、足额交纳。

第十一条投保者属独生子女户的，夫妇及其子或女交纳的保金中的集体补助部分，可高于非独生子女户投保者集体补助部分。

第十二条投保者交纳养老保险基金按以下方法进行：

（一）个人劳动报酬按月分配的单位，投保者应于当月月底前将养老保险基金付清；

（二）个人劳动报酬按年度结算的单位，投保者应于次年一月十五日前将养老保险基金付清；

（三）行政村对投保者养老保险基金的集体补助，按年度于年终一次性缴纳；

（四）乡镇企业事业单位对投保者养老保险基金的集体补助，按月逐月缴纳；

（五）参加社会养老保险人员要按时交纳养老保险基金（包括集体补助部分），在限定期内未经批准不缴纳者，按日缴纳总额5‰的滞纳金。

第十三条乡镇企业投保者的养老保险基金，按企业投保职工工资总额的20%税前列支，主要用于对投保职工养老保险基金的集体补助部分。补助后的结余部分，作为乡镇统筹补助基金，用于解决其他农村人口、特殊困难者的集体补助。

第十四条本办法施行后，在个人自愿的前提下，投保者可一次性补交其所处年龄周岁减去二十周岁所得之差年岁期间的养老保险基金，但补交的总年限不得超过四十年。

投保者个人补交养老保险基金，按农村养老保险机构有关规定办理。

第十五条因遇到各种灾害或其他不可抗力的原因，个人或集体无力交纳养老保险基金的，应向农村社会养老保险管理机构提出申请，经批准在规定的期限内可暂时停交。当其情况改变恢复交纳时，可比照本办法第十四条的规定补齐停交期间的保金及其利息，连续计算交纳年数。

第十六条投保者如因触犯刑律而服刑暂停交纳保金的，刑满回原籍后，原养老保险关系可以恢复，可以比照本办法第十四条的规定补交服刑期间的保金及其利息，继续投保，连续计算交纳年数。

第四章养老基金的支付

第十七条参加农村社会养老保险的男女公民，从满六十周岁的首月起按月领取养老保险，身亡为止。投保者在投保期间或在领取保金期间身亡的，适用下列规定：

（一）投保者在六十周岁以前身亡的，其个人交纳养老保险基金的全部本息，可由身亡投保者的法定继承人或指定受益人一次性支清，终止投保。

（二）投保者在六十周岁以后身亡的，其每月领取的标准养老保险金，可由身亡投保者的法定继承人或指定受益人代领到身亡投保者满七十周岁的首月为止。如一次性支付，则要扣除身亡投保者从死亡之月至满七十周岁之月所剩养老保险金的全部利息。

（三）投保者在投保期间或领取保金未满十周年后身亡和无法定继承人或指定受益人，由市农村社会养老保险事业处按有关规定从其交纳的保金中支付丧葬费用，保金的余额由市农村社会养老保险事业处来负责集中管理，统一调剂使用。

（四）投保者领取养老保险金十周年身亡的，不再补发养老保险金。

第十八条投保者在本市范围内户口性质未变但户口关系发生转移时，其养老保险关系应随同户口一并转移，其所在转出和接收单位应及时办理有关手续。

第十九条投保者从本市农村迁往外地农村的，因招工、提干、考学等原因户口由农业转为非农业的，由临时工转为农民合同工的，其个人交纳的养老保险基金全部本息可一次性退发给本人。

第二十条养老保险金支付权不得转让、抵押，不得用于偿还欠贷。

第二十一条投保者领取的养老保险金免征个人收入调节税。

第五章保险基金的管理及运用

第二十二条农村社会养老保险基金实行集中管理，分级负责：

（一）市农村社会养老保险事业处设立全市农村社会养老保险基金总帐，统一收储保金，统一运营基金，统一调剂余缺，统一制发农村社会养老保险专用卡及其他有关证件。

（二）乡镇农村社会养老保险办公室设立本乡镇农村社会养老保险基金分帐，负责收取上缴保金和领取分发保金。

（三）行政村和乡镇办企事业单位农村社会养老保险代办员设立本村或本单位社会养老保险基金明细帐，按规定时间具体负责本村或本单位投保对象养老保险金的收取和发放。

第二十三条农村社会养老保险基金，由市农村社会养老保险事业处统一在银行开设专用帐户，集中储存。

第二十四条农村社会养老保险基金采取购买国家财政债券、金融债券、参加银行储蓄等方法，取得保值、增值。

第二十五条农村社会养老保险事业所需经费从管理费中开支。管理费从养老保险金中提取，提取的比例暂按全市每年所收保金总额的3%提取。

篇11

据统计，目前全国进城务工和在乡镇企业就业的农民工总数超过2亿，其中进城务工人员1.2亿左右。这一亿多的农民工大军，每天从事着城市里脏，累，差的工作，却领着与高强度的劳动极不相称的数百元的工资。然而事实上他们的养老保障不仅关系着劳动者自身的合法权益，更关系着社会的长治久安。

一、建立农民工养老保险的必要性和重要性

根据国家统计局人口抽样调查的结果，截止2004年我国超过60岁的老龄人口已达12.38%，表明我国早已迈入老龄化社会的行列。据估计2010年到2040年是我国人口老龄化的高速增长期，老年人口总数将增至4.09亿，占人口总数的26.53%。这意味着每四个人中就有一个是老年人，更意味着我国的养老问题将面临前所未有的严峻挑战。由于计划生育政策的执行，“四四一”，“四四二”型家庭结构使传统的家庭赡养老人的功能削弱，急需社会养老功能发挥作用，因此在老龄化到来之前构建好完善的社会养老保险制度是迫在眉睫。

进城务工农民从事的多为农民工所从事职业中最辛苦，最危险的行业，同时也面临着当下欠发工资和未来的养老没有保障的情况。这也就使得对于许多农民而言，纯粹的务农收益已不再是他们的主要收入；但仍然不愿放弃自家的一亩三分地，土地意味着生活的最低保障，是其心理的最后一道防线。当农村大部分青壮年都外出打工时，大量抛荒现象的产生就不难理解了。这显然不利于我国粮食安全的保障，也不利于土地的集约化经营，使我国农业始终跳不出低效的圈子，也成为经济发展的薄弱一环。

可见，解决农民工的社会养老问题可以促进我国粮食安全的保障，促进农业的集约化经营，还可以分化整个农村养老的压力。

二、农民工养老保险发展滞缓的原因

造成农民工社保滞缓的原因究竟何在？

首先，我国传统的二元经济结构造成了现有的城镇农村社会保障的资源分配和民众意识上的巨大差异。在计划经济的影响下，以牺牲农民的部分利益来保证工业化在中国的尽快实现的整体战略思想给留下了城乡二元经济的特点，长期以来政府通过严格的户籍制度，将政策资源倾向城市居民，因此社保问题上在城镇居民的社保资金尚存在巨大差额的前提下，更谈不上农村的社保问题了。1991年民政部在全国范围内开展农村社会养老保险制度试验，经过6年的发展，至1998年初虽然全国已有2000多个县（市，区，旗）开展了农村社会养老保险工作但实际参加人数只占应保人数的12%。而养老保险的试点工作也因覆盖面小，共济性差，制度不稳定等多种因素陷入实质的停滞状态中。时至今日，7亿多农村居民绝大多数仍依靠传统的家庭养老。

其次，现有制度自身的缺陷使其难以被推广。论及农民工养老保险发展的滞缓，许多人将之归咎为农民工自身意识的淡薄。其实正好相反。根据社会保障的“逆选择”理论，越是自身风险高的个体，越是积极的参与到社会保险中。农民工工作的高度流动性，使其在老年之后能享受单位养老的可能性几乎为零，面对没有保障的未来，任何人都不可能无动于衷，只是农民工的弱势群体地位让社会听不到他们对自身利益的诉求。农民工输出大省“四川省”刚刚公布的《当前四川农民对新农村建设最关注问题的调查报告》中，32.4%的农民认为“养老难”是其生活中最困难的问题，可见农民对能否安享晚年是非常关注的。

笔者认为不能把目前农民工养老保险的滞缓发展归结为农民自身意识的淡薄，而应更多地考虑现行制度本身的缺点。综合分析了目前各地的农民工养老保险制度后，笔者将之分为独立型与纳入型社保，两类社保各有特点，但也均有不足之处。

1.独立型农民工社会养老保险。2003年1月成都市人民政府了《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》，建立了将非城镇户籍就业人员的工伤，医疗，养老纳入其中的社会保障体系。该保险是专门针对农民工制定的独立险种，与城镇或农村养老保险均无关。其中被称为“老年补贴”的养老部分规定，非城镇户籍从业人员参加综合社会保险的，社会保险经办机构按综合社会保险交费基数的8%为其建立老年补贴个人账户。个人缴纳的5.5%全部记入个人账户，其余的2.5%从单位缴费中划入。综合社会保险老年补贴由非城镇户籍从业人员年老时一次性领取，其领取标准为：个人账户累计储存额+个人综合社会保险平均缴费基数×本人累计缴费年限×0.6%。享受老年补贴必须具备两个条件:1，男年满60周岁，女年满50周岁；2，累计缴费满1周年。另外，北京，上海等地也有相应的关于农民工保险的政策规定。

独立型养老保险运行实施以来，取得了一定的成效，迄今为止成都地区参保的农民工已达30余万，但制度本身仍然存在很大的问题。首先，它没有体现社会养老保险应有的互济互与国家性。其“综合社会保险老年补贴由非城镇从业人员年老时一次性领取”的规定使老年补贴仅仅成为一种变相的储蓄方式，与国际通行的逐次给付的标准背道而驰，不算真正意义的养老保险。其次，虽然有“非城镇户籍从业人员虽未年老但不在本市就业时可提前领取老年补贴个人账户累计储存额及其利息”的灵活性规定，而一旦农民跨出原统筹区打工，就得提前领取，无异于退保，也就不能发挥养老保险的作用了。

2.纳入型农民工社会养老保险。2000年12月，深圳市人大常委会通过了修改后的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》，把在特区内企业工作的外来员工的养老保险纳入当地城镇企业(包括企业化管理的事业单位、民办非企业单位)职工的基本养老保险制度。该条例规定，“非本市户籍的员工”与深圳市户籍的员工一样，按员工个人缴费工资的13%缴纳基本养老保险费，其中员工个人按本人缴费工资的5%缴纳，企业按员工个人缴费工资的8%缴纳；他们计入个人账户的比例与本市户籍的员工相同，为个人缴费工资的11%。积累满15年后可按月领取有基本养老金和个人帐户养老金构成的基本养老金。另外规定“非本市户籍员工在本市退休按月享受养老保险待遇的，应在达到国家规定退休年龄的前5年，在本市连续缴费。”

纳入型社保制度虽避免了一次性支付基本养老金的弊端，但其中的一些具体规定又显出另外的不合理性。如“员工的月工资总额低于本市上年度城镇职工月平均工资60%的，按本市上年度城镇职工月平均工资60%计征养老保险费”，根据深圳市统计局统计数据显示2004年在岗职工平均月工资为2667元，平均工资的60％计达1600元每月，而个人缴纳的保险费将达近百元。对于每月收入几百元的农民工而言，这无疑是一笔沉重的负担，难怪他们宁愿选择退保。纳入型养老方案同样未能将农民工的高流动性实际考虑在内，相反其“退休前5年在本市连续缴费”的规定，又将许多农民拒之门外。

另外，还有资金投入的问题。资金方面上社会帐户的缺位，使农民工的养老缺乏政府的财政支持而只能靠自我积累和单位的少量积累，这不仅加重了农民工现时的负担，而且年老时也难以发挥其养老保障的功能。

三、对尽快进一步完善农民工养老保险的建议

在我国建立农民工社会养老保障的急迫需求的背景下，针对上述存在问题，笔者认为应从以下方面着手进一步建立、完善农民工社会养老保险制度。

1.建立农民工养老保险的全国联网电子化个人账户，解决农民工流动性的养老保险续接问题。运用先进的信息技术，依赖邮政储蓄或农村信用社等农村网点较齐全的金融机构的网络优势，办理农民工卡，建立个人账户，卡随人走实现农民工养老保险关系的无障碍转接，以便利的制度解决农民工退保问题。

2.建立社会帐户，加大国家的财政支持。国家性是社保的最大特点，中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例，加拿大为39%，日本为37%，澳大利亚为35%，我国只有10%左右，而这10%的投人绝大部分给了城镇职工。建立农民工的养老保险帐户国家财政的投入是必不可少的，而具体的方式可参考90年代农村养老保险试点中个人帐户与社会帐户的结合，这样既坚持了效率又不乏公平的原则。

3.对用人单位采取有效的监督激励机制。一方面，组织专门的检查监督人员，负责监督企业与农民工签订正式的劳动合同，为其缴纳社会养老保险金，加大违规的惩罚力度。另一方面，通过企业缴纳为农民工缴纳的社会养老保险金的税前列支（企业所得税的税前列支项），激励和提高企业的参保积极性。

4.在养老保险基金的增值保值管理上，可以借鉴智利模式，即通过竞争引入私营公司来管理基金，减少其中的寻租空间，提高养老保险基金的收益率。

参考文献:

[1]《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》,2003年1月

[2]李强:《农民工与中国社会分层》，社会科学文献出版社，2004年

篇12

2007年8月,劳动保障部联合民政部、审计署《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》,要求对农村社会养老保险(以下简称“农保”)工作进行清理,理顺管理体制;对农保基金进行全面审计,摸清底数,并研究提出推进农保工作的意见。这标志着自1998年以来停摆十年的农村社会养老保险有“复苏”的迹象,探索低参保率的制约机制必将有利于农保的“复苏”。

一、农保低参保率的直接原因:制度供给不力

以什么样的制度规范农民参保会有不同的效果。以“新农合”和“农保”相比,前者得到了农民的普遍拥护,参合率达到90%以上,基本实现了全覆盖;而后者却始终在低水平徘徊。制约农民低参保率的原因是复杂的,但制度供给的匮乏无疑首当其冲。

第一,《基本方案》未充分体现政府的经济责任,制约了农民参保。当前我国农保实施的根据依然是1992年由民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《基本方案》),其规定“资金筹集坚持以个人交纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持的原则。个人交纳要占一定比例,集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付,国家予以政策扶持,主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现”。也就是说农保缴费主体是农民、集体与国家,不过后两者作用的发挥都依赖于强大的乡镇企业经济体。但自市场经济体制改革以来,乡镇企业大多改制为民营企业,这就导致农保中“集体补助为辅”在许多地方成为空话,“国家予以政策扶持”也没了载体,结果农保成为农民的自我养老保障。这严重地阻碍了农保的发展。从现存5 000多万参保农民大多具有集体补助也可反证,仅靠农民自身不可能真正实现农保的发展。

第二,《基本方案》未及时修订,制约农民参保。《基本方案》颁布之初具有可行性:当时高利息率可以保证在低交费、低物价的情况下确保资金的保值增值,乡镇企业等集体经济也可以适当交费,因此可以预见未来农民依靠养老保险金一定程度上弥补生活所需。但此后不久,我国的存款利息率不断下降,物价上涨,原有的乡镇企业也大多私有化,加之管理中的漏洞,资金难以保值,更遑论增值。在这种情况下制度未能与时俱进,最终导致绝大多数农民被排斥在了制度保障之外。

也许有人会说,制度一旦颁布不能随意修改。这无疑是正确的,但同时也要强调,当制度已不适应需要时就必须修订。这一点从政府对国有企业职工社会养老保险制度的不断完善上可见一斑,相对于8年内国有企业职工养老保险制度的两度调整,农村社会养老保险制度在农村发生较大变化的情况下17年却未见修改,不能不说是一种遗憾。

二、农保制度的新选择:分类保障

当前,农民已分化为纯农户、农民工和失地农民。正是基于农民分化的实际,《基本方案》已不能适应其变化的需求,根据农民的不同特点进行分类保障是较为可行的制度选择。

第一,“基础养老保险”+“附加养老保险”——纯农户社会养老保险模式。在我国,纯农户的收入水平总体上仍呈现出东、中、西部三大地区由高到低的趋势。假定农民收入构成中剔除工资性收入即为纯农户的收入,则东、中、西部纯农户收入分别为2 522.2元、1 903.96元、1 704.39元,东部地区分别是中部和西部地区的1.32倍和1.48倍(国家统计局,2006)。这种差距就要求形成适合不同纯农户的保险模式:即在保障所有纯农户最低生活水平的基础上,鼓励经济条件较好的农民参加附加养老保险,这一模式可表示为:“基础养老保险”+“附加养老保险”。

“基础养老保险”的基本特点是广覆盖、低保障、强制性。保险资金的筹集由纯农户、地方政府、中央政府共同负担。在地方政府与中央政府的出资比例上,应是经济发达地区的地方政府多出资,中央政府少出资,甚至不出资;而经济欠发达,特别是落后地区的地方政府应该少出资,甚至不出资,完全由中央政府补贴。这种制度设计充分体现了各级政府在社会养老保险中的责任,也符合“国际惯例”,因为据对131个实施农村社会养老保险国家的统计,有129个国家由政府出大头,农民出小头,政府在其中的责任不可或缺。

“附加养老保险”的基本特点是不平衡性、自愿性。由于各地纯农户收入,以及集体经济发展状况不同,对于农民收入较高,或集体经济发展较好的富裕地区可设计出不同的缴费与享受水平档次的“附加养老保险”,以吸引不同收入水平的农民参保。与“基础养老保险”的强制性不同,“附加养老保险”的参保是自愿的,其筹资主体主要是农民自身,以及(或)集体经济较好的集体经济组织,且这种保险采取完全积累的个人账户,谁参保,谁受益。

第二,“个人账户”+“社会统筹账户”——农民工社会养老保险模式。由于农民工在收入、职业、居住方式等方面与城镇职工有相似之处,而目前,我国城镇职工社会养老保险(简称“城保”)采取的是“个人账户”+“社会统筹账户”相结合的模式,所以对于农民工,特别是进城农民工的社会养老保险模式的选择,可依然借鉴这种模式,但又有区别,其差异主要体现在缴费主体与社会统筹账户的层次上。

1.缴费主体的具体安排。事实上,随着就业的复杂化,农民工本身具体分化为业主层、个体劳动者层和雇工层。所以,与城保相比,农民工的“个人账户”与“社会统筹账户”的出资主体显得相对复杂。