土地管理法论文范文

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不论是解放以前或是解放以后的一个相当长的时期内，在人口、粮食问题的压力下，兵团经历了多次大规模开荒的时期，农业的重点由南疆拓展到了北疆，耕地由山前平原延伸到沙漠边缘，大规模的林地、草地、湿地被改造成了耕地，历史的变迁在人们的思想意识上留下了深刻的烙印，总认为兵团的开发就是开荒，就是扩大农业的规模，直到上个世纪末中央提出西部大开发的决策后，一些政府部门立即提出大开荒的应对方略。继后中央相继提出了退耕还林还草和重视生态环境等一系列重大举措后，才初步克服了开发就是开荒的传统理念，但远没有达到摒弃这一理念的境界，在考虑新疆兵团的发展思路时，总是念念不忘开荒，甚至还把开荒作为今后大开发的重点，把扩大农地规模视为社会经济发展的主要方面，而对产业结构升级和建设用地发展的研究则远未达到应有的重视程度。这种传统观念必须尽快扭转。

二、对土地缺乏严格管理，土地浪费严重

尽管有了土地管理法，但由于执法力量不足，特别是从局部眼前利益出发开发利用土地，致使滥占滥用土地现象严重。对土地缺乏严格管理，土地浪费严重尽管有了土地管理法，但由于执法力量不足，特别是从局部眼前利益出发开发利用土地，致使滥占滥用土地现象严重。部分基建项目用地不报请批准或先用后报，宽打宽用，少征多用，早征晚用，多征少用，甚至征而不用。

三、土地退化是进行土地持续开发的起因，恢复则是进行土地持续开发的前提。

土地的退化和恢复是两个长期的过程，其机理更是需要长期的研究和探索。这项研究不仅对生态环境有着重大意义，而且对我国的经济建设也有着深远的影响。因此，今后必须加大投入，继续深化土地退化与恢复机理的研究。

1、确保耕地总量动态平衡随着工业化进程的加快，对耕地的需求量会日益增多，解决耕地资源稀缺问题的出路在于一方面“开源”即加大对耕地后备资源的开发和复垦；另一方面“节流”即节约和合理利用及保护耕地，提高土壤质量，提高耕地的产出水平。由于农业适宜和中度适宜的土地几乎都已被开垦用于种植业，其余土地的生态条件较差，因此应当弱化后备资源开发，重视对已利用地的挖潜整理。

2、耕地总量动态平衡要实现质和量的统一。切实保护耕地要重视以下几个方面：

增强土地利用规划的法律效力，制定耕地保护的专项规划，严格执行用途管制；加强土地产权制度建设，明晰耕地产权，建立长期稳定的激励机制；充分发挥土地价格、税收等经济杠杆的作用，调整土地利用行为，优化土地资源配置；加强对土地管理部门的监管，防止因利益驱动而多占、乱占耕地；建立耕地变化的动态监测系统。

四、土地资源开发利用的主要对策

1、要加强教育和宣传，使各级领导和大众充分考虑资源和生态环境的承载能力，充分认识到破坏自然、掠夺自然，就是破坏自己、掠夺自己；要关注人，也要关注自然；要满足人的需要，也要维护自然的平衡；要关注人类当前的利益，更要关注人类未来的利益。对经济效益的过度追逐，忽视生态效益，只求索取，不讲投入，掠夺式利用，将加剧地力退化和环境恶化，严重影响土地资源的可持续利用和经济社会的可持续发展。要以人为本，充分认识到土地不仅是财富之母，更是民生之本。要积极转变粗放型经济的增长方式，用协调发展的思想指导土地资源的合理开发利用。

2、科学合理地制定完善土地利用总体规划，实施土地年度计划管理，加强土地宏观调控。合理确定各类用地的规模、结构，使之与城市总体规划和相关专业规划衔接。将政府引导与市场运作，规划引导与成片开发，标准引导与保证质量作为结构调整的原则，严格执行土地利用总体规划和年度土地利用计划。

3、加强法制建设和执法力度。把规范土地市场秩序上升为法律行为，对任何破坏土地市场秩序的行为，都应当追究相应的责任，以提高违规成本。

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2土地开发管理对于土地测绘的具体要求

2．1测图比例尺的选择

在进行土地测绘工作时，第一步就是确定合适的绘图比例尺。如果测绘目标是地形起伏大、地势比较崎岖而导致通视度差的地区，需要布置高程网点，以测量其高程点。而如果是在地形起伏相对来说比较平缓的平原地带进行测绘工作，一般应该将网格间距定为一米以内，以满足多个用途的使用要求。

2．2对关键点测量的精准度

土地测量中的关键点，应当包括高程趋势变化点、标高，窑等比高及量注面积和坎脚、坎顶线的位置等一系列关键数据。在实地测绘时，需要综合利用多种手段测量出上述关键点的具体数据信息。此外，在测绘图上除了要体现沟渠、居民点、园地、农田等信息外，还需要体现旧村复垦地区和旧城改造地区的林木面积和种类，以及建筑面积和人口密度等信息。为了给随后的工程施工活动提供便利，测绘工作结束后应当用标石标注关键点的高程和坐标。

3土地开发管理中土地测绘的应用

3．1土地开发管理前期的土地测绘应用

在土地开发管理的前期准备工作时，需要仔细调查该项工程所在地的地形地貌特征，为接下来测绘工作的全面落实提供保障。在土地开发管理的前期调查阶段，土地测绘给土地开发奠定良好基础，因而占据着举足轻重的地位。

3．2土地开发管理中的土地测绘应用

在土地开发管理的实施过程中，通过土地测绘工作的实施，能够不断实时更新以往的测绘数据，帮助分析土地最初规划的合理性，不断改善土地规划，以保障土地管理能够适应形式的变化，维持其科学性。此外，在土地开发管理的过程中，土地测绘工作还可以提供在各个时期的测绘数据，帮助人们了解土地开发利用的动态过程，进而了解城镇的变迁历程。最后，在土地的开发管理过程中，现代土地测绘技术应用也有效的提高了土地开发管理的效率。进行农村集体土地开发时，由于农村土地的测绘范围大，导致其测绘难度比较高，这是运用土地测绘中的正射影像技术，可以精准快速的对土地位置与权属界线进行勘测，从而提高了土地开发管理的效率。

3．3土地监管中的土地测绘应用

在对土地的开发利用进行监管时，运用土地测绘中的卫星影像技术，能帮助政府监管部门及时掌握关于违法用地的信息，如违章建筑的方位、面积及建筑形式等，极大程度的提高了政府土地监管部门的依法处理违法用地行为的工作效率。此外，土地测绘还是衡量最初的土地规划落实情况的主要技术手段，而且在工程的竣工验收环节也需要测绘数据的支持。

3．4土地资源检查及审批中的土地测绘应用

在我国国土资源检查过程中，通过使用RS技术，可有效的对土地的使用情况进行实时的监测，实现了土地使用情况的实时更新，为国土资源检查工作提供了便利。此外，在土地审批过程中，通过土地测绘技术可以掌握所审批土地全面、真实的数据信息，帮助人们分析衡量土地开发利用方案的合理性，以提高土地开发利用的效率。最后，通过分析比较各个时期的城镇土地的测绘资料，还能够了解城镇建设土地使用情况的变迁过程，从而更加科学的分析人口与土地资源之间的关系，有助于制定出更加符合实际情况的土地规划方案，以保证城镇土地利用效率的最大化。

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引言

大庆油田是我国最大的油田，是我国重要的能源基地，全国40%的原油来自大庆，油田企业每年都有大量的新增建设用地，每年都有新打的井，对土地的依赖性强，且在占用土地上具有点多、面广、量大等特点，因此，对于油田企业来说，切实加强土地资产的经营管理，合理利用土地资源，确保其保值增值，具有特别重要的现实意义。大庆油田建设过程中涉及众多的土地产权问题。土地问题处理好了，有利于大庆油田20年原油持续稳产4000万吨有利于大庆经济的繁荣发展，有利于社会的稳定。实际工作过程中，应该依据国家有关法律、法规和政策以及大庆油田的实际情况，妥善处理好土地问题。

1、油田土地管理工作的现状

土地属于重要的资源，又是重要的资产，土地管理应该坚持资源资产并重管理，管理的基本原则是：有序在偿、供需平衡、结构优化、集约高效。油田土地管理工作是油田工程建设的前提保障，近年来，全国正在开展土地管理调研，国家对土地管理的要求也进一步加强，油田单位应该结合实际，深入基层，加强管理，严抓违法案件，继续做好土地管理工作。

近年来，大庆油田在建设用地程序上，严格依据国土资源部《建设项目用地预审管理办法》、《黑龙江省建设用地审批流程、建设用地预审程序》等相关管理制度，对油气田建设每宗地的取得和使用，都依法按程序办理，足额及时上缴全部税费，认真履行建设用地合同各项条款，切实做好土地资料建档归档工作；历年来没有发生一起因用地问题引发的纠纷。同时，油田公司把集约节约用地放在各项工作的首位；在站（所）选址，井场勘探，油气管道铺设，道路建设项目中，做到了“三多、三少、一禁止”（即：多用荒地、多用沙地、多用坡地；少用平地、少用耕地、少用园地；禁止用基本农田）。积极简化流程工艺，科学合理布井，推广应用多井组的集约节约用地方式，节约用地成效显著。

2、油田企业土地资产管理常见问题

全国各油田有一个普遍的现象，油田占地面积广，土地资源丰富，近年来，土地管理越来越规范，但在土地管理方面难免也存在一些问题。

2.1存在土地荒芜现象

一直以来，在土地使用方面存在一些问题，例如：管理不善，节约意识淡薄，土地有效利用率偏低，存在闲置、浪费的现象。甚至存在无任何许可的情况下，圈地搞工程、搞项目，工程多年不开工，用地一直空闲，造成严重浪费。

2.2重视征地，轻视管理

油田企业为了油田开发的需要，每年都要投入大量资金，投资建设的第一环节就是征用大量土地资源，在一定意义上可以说，土地资源是油田的最宝贵固定资产，是企业资产的重要组成部分。但是长期以来，许多油田企业缺乏土地管理意识，不够重视土地管理工作，多头管理现象严重，管理机构不健全，或管理人员岗位变换频繁，相关存档资料分散或遗失，归档不及时，以及机构变动时移交手续不规范，造成了许多珍贵的土地历史资料遗失，有时甚至因无法找到相关证明材料，不得不重复交费，重新办理用地手续等，给企业带来了无可挽回的经济损失。

2.3建设用地协调管理难度不断增大

随着油田开发的需要，建设项目不断增加，部分油气勘探建设项目占压农民耕道、桥梁、林地、经济作物现象时有出现，项目涉及地方公路、建筑物、河流的穿越、搭头等，对民用供水、供电、通讯线路进行改道情况时有发生。由于施工人员与所处地区人员存在较大文化差异，加之用地政策、补偿标准等缺乏统一标准，基本是多头管理，与地方协调起来较为困难，严重时出现地方人员围堵工地、阻挠施工现象。

3、加强油田企业土地资产管理的措施

3.1构建土地资源信息化档案

随着计算机技术的不断发展，在土地管理工作中，应该结合实际工作引进软件，逐步建立起信息化土地资产管理新模式，开发功能强大的土地资产管理信息网络系统。在系统内，实现企业管理的各个功能，为企业各部门提供方便，如：实现固定资产、流动资产、房产的相互连接，实现土地管理信息的共享、共用，实现土地应用信息的查询、上报、下发、智能化，从而不断提高土地管理部门的工作效率，为企业领导及各专业部门进行决策提供重要参考数据。

3.2重视规划，提高土地利用率

油田建设用地应以可持续发展为指导，以节约用地为方针，遵循相关“十二五规划”建设用地要求，在建设初期要进行全面考察，科学用地，按需用地，科学规划，并将规划进行科学计算，贯彻落实到实际工作中，促进土地资源的合理利用和开发。此外，要从石油技术等方面来减少土地资源的应用，如：①提高钻井技术，从节约用地的角度出发，在新钻井方面要灵活运用水平井、定向井等多种钻探方式；②在钻井施工前，应该优化方案设计，减少占用土地，减少占用耕地，提高土地资源的利用率，降低钻井施工成本，在施工过程中，应尽量少修路，充分利用现有公路条件；③对报废井场积极实施退耕，减少已占土地数量。

3.3加强用地协调，科学合理用地

油田土地管理部门，应该从大局出发，确保油田建设用地征用渠道的通畅，为公司的发展做后勤保障。在油田建设过程中，会遇到各种各样的土地问题，遇到各种困难，在困难面前，土地部门的管理人员，应该树立信息，积极协调地方，对地方组织、个人无理阻挠油气田建设征地进程，故意妨碍工程建设的行为、事件，坚决依法追究当事人责任。积极协助地方土地执法、交通、公安部门开展社会环境综合治理，坚决惩治滋事闹事者，保证油气田建设用地征用的正常工作秩序。

3.4提高认识，树立土地管理新观念

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一、我国土地使用权租赁制度的发展

（一）1988 年前，我国《宪法》第10条第4款规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或以其他形式非法转让土地”。科技论文。1988年《宪法修正案》，将上述条款修改为 “任何组织或个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”，从而为土地租赁制的实行解开了禁锢。同年，根据《宪法修正案》，又对《土地管理法》相应修改，将原《土地管理法》第2条第2款“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，并明确规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。1998年《土地管理法实施条例》第29条规定：“国有土地有偿使用的方式包括国有土地使用权出让、国有土地租赁和国有土地使用权作价出资或入股”，从而正式将土地租赁确定为国有土地使用权取得方式之一。

（二）1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第28条规定：“土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。”1992年《划拨土地使用权管理暂行办法》第9条规定：“土地使用权出租，是指土地使用者将土地使用权单独或者随同地上建筑物、其他附着物租赁给他人使用，由他人向其支付租金的行为。”

二、集体土地使用权的出租。

集体土地使用权包括农地承包经营权（又称农地使用权）、宅基地使用权、乡镇企业建设用地使用权和公共设施、公益事业建设用地使用权。关于农地承包经营权的出租，我国《土地管理法》和《农村土地承包法》均有详细规定，至于公共设施、公益事业建设用地，因不具有营利性，实践中相关纠纷不多，所以本文不再述及二者的出租问题。下面主要分析一下宅基地使用权、企业建设用地使用权的出租问题。

（一）宅基地使用权的出租。关于此，目前只有《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”从该规定可以看出法律是允许农民出租住宅的，但是否允许出租宅基地使用权呢？从实务上看，因农民建住宅完全可以申请到免费的宅基地，从而很少存在承租别人宅基地使用权的必要性和可能性；从法理上看，既然法无禁止，应理解为是允许出租宅基地使用权的，而且允许出租不会导致宅基地使用权主体的变更，从而并不违反“一户一宅”的法律规定。科技论文。

宅基地使用权的出租，是否也应参照国有土地使用权出租规定而必须达到一定开发程度呢？如前所述，本人还是认为，土地使用权的出租与承租土地使用权的转让不同，前者并不改变土地使用权的权属主体，因此，不宜对土地使用权出租时的开发程度过多限制。

至于农村居民出租住房，从上述规定中看不出对承租人资格条件的任何限制，从现实看，农民将住房出租与城市居民、本集体外村民的现象大量存在，其于乡镇经济发展的人流与物流中，扮演着重要的角色，而且农村居民出租住房并不因此改变集体土地使用权和房屋产权的变更，因此，本人认为应予以肯定和鼓励农村居民出租住房。

（二）关于企业建设用地使用权的出租问题。

相对于农地承包经营权、宅基地使用权，乡镇企业建设用地使用权的流转则更具有市场性，它对农村工业的发展起了重大作用，但关于企业建设用地使用权出租的法律规定，仅有《土地管理法》第六十三条，且对于该条款的理解，有众多分歧。

三、租赁土地使用权的转让。

首先，必须弄清租赁土地使用权的转让与租赁土地使用权的转租二者之间的区别。所谓租赁土地使用权的转让，是指原土地租赁合同的承租人，将其承租取得的土地使用权转移与第三人，由第三人享有原土地租赁合同的权利义务，转让人丧失土地使用权。科技论文。而租赁土地使用权的转租是指原土地租赁合同的承租人将小于其承租土地使用权的权利在原租赁期限内转租与次承租人，且不丧失其作为原土地租赁合同承租人地位的法律行为。该两者存以下区别：前者的转让人要退出原租赁合同关系，经过原土地行政主管部门变更登记后，受让人成为原土地租赁合同的承租人，直接附有向出租人缴纳租金等原租赁合同约定的义务，同时享有转让人在原租赁合同约定的权利。后者的转租人不退出原租赁合同关系，仍然是原租赁合同的承租人，仍附有缴纳租金等原租赁合同约定义务，接受转租的次承租人与出租人之间并不存在租赁合同关系。

四、土地使用权租赁登记

《土地登记规则》第三十条规定：“ 有出租权的土地使用者依法出租土地使用权的，出租人与承租人应当在租赁合同签订后十五日内，持租赁合同及有关文件申请土地使用权出租登记。土地管理部门应当在出租土地的土地登记卡上进行登记，并向承租人颁发土地他项权利证明书。”可见该项登记为他项权利登记。

五、关于土地使用权出租期限

土地使用权出租期限最高为多少呢？可否适用《合同法》关于租赁合同期限的有关规定呢？

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中图分类号：D92文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)03-056-01

在经济全球一体化的当今，国家要富强，社会要发展，这就使得建设成为必须。然而，建设要使用土地，土地上的建筑就要拆除，建筑的所有人或者使用人就要搬迁。也正是这看似简单的道理，也使得这些年的拆迁问题引发了很多令人咋舌的悲剧。尤其是在最近几年的城市化进程实践中，涉及农村集体土地拆迁工作所带来的问题愈发值得关注，特别是在一些区县的城区扩建和经济开发区建设等项目中，向农村索取集体土地已是必然和常态。这其中的问题如果处理不好，就容易引起矛盾的激化，从而给社会带来许多不安定因素。

一、农村征地过程中存在的问题

农村房屋的拆迁工作是与征地工作同时进行的，主要依据的是《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的有关规定、国土资源部的一系列规章以及相应的地方法规和政府规章。虽然这些都为农村集体土地的征地拆迁工作和保护被拆迁人的合法权益提供了法律依据，但在拆迁工程中依然存在很多问题。

（一）相关法律法规的空白

如上所述，当前开展农村房屋的拆迁工作主要依据的是《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的有关规定。值得强调的是，这些都不是直接针对农村拆迁问题而存在的法律法规。鉴于此，各省、市人民政府通过参照以上所提及的法律法规，并依职权或多或少的出台了一些地方性法规和政府规章，以便农村拆迁工作的实施。然而，由于各地方政府在解决农村拆迁问题至今没有一个统一的规范标准，也就使得这些法律规章在实际问题的面前没有可操作性。

（二）公共利益界定的缺失

由于《土地管理法》没有对“公共利益”做出明确的规定，加之由于当前农业对于个人来讲是两低一高（低产出、低回报、高风险）的弱质产业而不被重视，越来越多的农民进城务工，因此一些地方政府和官员为了拉动当地GDP和个人政绩，采取征用农民土地后又将土地以出让或出租的方式招商引资用来增加财政收入。以公共利益为借口肆无忌惮地征地用于非公益项目的开发，这种对“公共利益”滥用的结果使得一部分人达到了位高权重或者一夜暴富的目的，同时也使得农民的利益受到了极大的损害。

（三）对农民权利的漠视

现实中，绝大多数征地工作都是由开发商或者是上级政府通过与农村的负责人直接谈判进而签订征地协议，然后由相关部门发文进行公示，拆迁公司进行评估。在征地谈判过程中，罕有村负责人将征地工作和谈判进程向村民汇报或者是与村民共同协商，如此，村民连最基本的知情权都享受不到，更谈何发言权、诉权。在拆迁进行中，一些村民的基本权利更是惨遭践踏，轻则生活上被断水断电，重则人身受到残害、房屋隔三差五遭遇毁损。最终，弱势的村民不得不妥协而签订拆迁协议。

（四）执法有欠公允

在具体拆迁工作中，评估与补偿标准随意性大。对少数强势的拆迁户，征地方情愿以增加补偿的妥协方式来息事宁人，甚至对个别的违建也予以较高的补偿，但对于更多的势力单薄的拆迁户，征地方则通过一定程度的强制力和非法暴力解决。

（五）补偿对象的混乱无根据

在个别地方对农村土地征用后，乡镇或者村委会对能获得补偿的成员范围没有一个法律上或者合理的依据。比如，“外嫁女”或者男方到女方家落户的情况就得不到补偿或者很少的补偿。

二、农村征地过程中问题的解决途径

（一）制定专门性法律法规

农村拆迁引发的问题之所以频发，就是由于目前我国缺乏专门针对农村拆迁方面的法律规范。因此，制定有关农村拆迁的专门性法律是当务之急。对专门性法律法规的制定和完善，能针对性解决实践中的纠纷、填补拆迁程序的缺失、压制公权力的膨胀、保障私权利的合法权益。

（二）对“公共利益”予以清晰界定

对“公共利益”界定的重视在此是为了更好的保障农村被拆迁人的合法权益。当前，我国农村拆迁所依据的《土地管理法》、《物权法》等都没有对公共利益有一个清晰而具体的界定。参考《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条明确规定的公共利益的六种情形，对于鉴定对农村集体土地的征收，其用途是否是为公共利益有一定的借鉴意义。

（三）对政府予以合理、明确的角色定位和法律责任

对政府角色和责任的明确，表面看为改变其角色错乱的现状，其旨在保障被征收人合法权益的实现。第一，明确政府的主体地位。从做出房屋拆迁、土地征收决定前的组织论证、公告，征求各方意见，到最后做出决定并实施拆迁，并且要对拆迁过程中出现的各种问题负有首要责任。第二，收回政府强制拆迁的权力，改变政府既是“运动员”又是“裁判”的不合理现状。第三，予以政府法律责任约束，保证其权力的正确行使。征地过程中直接负责人和工作人员对其违反任何规定的行为要负相应的行政责任、民事责任，甚至刑事责任。只有这样才能维护被征收人的切身利益，实现征地拆迁利益冲突的平衡，体现公正执法和公正司法。

参考文献：

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关键词:

土地管理制度;存在问题;现状反思;重构措施

1．当前阶段现行土地管理制度的概述

1．1现行土地管理制度的目标

《土地管理法》以及《刑法》作为我国现行土地管理制度依据的主要标准，明确了我国土地管理制度的目标，即保护耕地以及推进国有土地使用权制度改革。在保护耕地目标具体实施过程中，主要参考《土地管理法》中土地利用总体规划以及土地利用年度计划制度，从而进行一系列的保护措施，例如，加强土地管理制度的专业化，建立完善的土地管理体系;对于基本农田的保护制度，防止在农田使用过程中对农田造成损害;关于农田的占用，应按照相应农田占用管理制度，依据对农田进行占用补偿;就区域性范围内，应保证耕地面积与其他地域面积达到一定的平衡，具体到每个农村时，应保证每户一宅的实施标准。国有土地使用权制度改革目标实施阶段，主要通过《土地管理法》的国有土地有偿出让制度对土地进行管理。即在管理农村集体所有土地的过程中，可根据管理法进行乡镇企业的建设工程，同时农村居民也可进行居民住宅的建造，并且可以建设农村公共设施或者公共事业。但是对于一些非农的建设工程，或者企业单位以及个人对土地进行建设，需要向有关部分依法申请土地的使用权。

1．2现行土地管理制度存在的问题

首先，随着时间的不断推移，我国每年耕地面积的减少数量在逐年上升。造成这种现象的主要原因是地方政府将土地使用的计划指标提前完成。导致中央政府迫于土地使用的形势修订了《1997－2010全国土地利用总体规划纲要》。其次，虽然中央政府在进行国有土地的管理时，对土地的供应量进行严格的控制。但是在实际运用中，常常出现以下情形。例如，在占用土地的阶段，占用的土地面积远超于实际所使用的土地面积，并且存在将较好的耕地作为劣质土地征用，甚至出现乱战滥用的问题。最后，根据《土地管理法》的相关规定，对农村土地市场进行依法制止。但是从另一角度来说，农民也失去了对自家农地进行自主开发的权利。部分农民为了达到自己的目标，只能进行违法出租或者使用其他用地。而对于大部分的农民来说，只能通过外出务工来解决发展的问题。这就造成城市的人口在逐年增加，城市的各种资源的使用频率越来越高，城市的就业压力不断增大并且房价也越来越高。而相对于城市，农村则逐渐败落，农民的生活水平也在不断降低。加大了城市与农村之间的经济差距。

2．现行土地管理制度失效的原因

2．1政府土地管理制度的内容存在冲突

尽管在建立国家土地管理制度的初始阶段，政府的主要目标是确保国家耕地面积的数量区域稳定，从而保证国家能够生产出满足全国人口生存的粮食。在此基础上，加强城市化建设的步伐，增强地域性经济的不断发展，提高我国在国际经济市场中的地位。同时建立严格的土地有偿出让管理体系，增加国有土地的经济效益，并且在一定程度上保护土地所有者的权利，防止地方政府剥夺土地所有者使用的土地的权利。然而在具体实际执行阶段，通常会由于各种外界因素而对制度进行各种调整。例如，在我国社会经济下滑阶段，地方政府要保障经济建设项目的用地需求，从而稳定经济的发展。而对于加快城市化进程的发展阶段，则需要不断加强农耕土地的占用情况。整体来说，随着我国的不断发展，土地管理制度的内容与现实的发展存在一定的冲突。

2．2地方官员过分提升自身利益

地方官员为提升自身的发展机会，省级以下的地方政府官员通常在进行土地占用的招标阶段，会尽最大程度的保护本区域的耕地保护指标，同时从各种途径获得建设用地的指标。而对于省级官员来说，只是相对的作为耕地保护责任人，定期对耕地保护责任目标进行考核。但是只要地方政府能够达到地域耕地保护目标，省级人员没有直接的动力去检测地域耕地保护目标的具置。

3．中国现行土地管理制度的重构

3．1确定国有和集体土地的产权

通过研究表明，只有将耕地的使用权利具体到每个农民，才能避免各种外界权利的侵犯。作为国家的主人，公民只有保证拥有并且能够切实的使用土地所有者的权利，土地管理者以及地方政府执行者才不会随意占用自身的财产。

3．2通过比例原则提高土地管理的转变效率

在转变中央政府土地管理职能的过程中，应按照具体的比例原则进行具体转变改革。例如，必要性原则。即政府所实行的土地管理制度作用到具体的实施目标这一过程是必要的。同时不允许存在其他各种形式的措施方案进行替代。相称性原则。即政府在保护粮食安全的前提下，对其他公民或者组织使用土地的权利进行制约，同时应保证粮食安全与城市化建设之间的相对平衡。

作者：窦金野 窦国友 单位：辽宁阜新市国土资源局海州分局 辽宁阜新市国土资源局清河门分局

参考文献:

［1］梁迎修．中国现行法律解释制度的反思与重构［J］．江西社会科学，2008，01:217－221．

［2］程雪阳．中国的土地管理出了什么问题［J］．甘肃行政学院学报，2013，03:108－122+126．

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1．当前阶段现行土地管理制度的概述

1．1现行土地管理制度的目标

《土地管理法》以及《刑法》作为我国现行土地管理制度依据的主要标准，明确了我国土地管理制度的目标，即保护耕地以及推进国有土地使用权制度改革。在保护耕地目标具体实施过程中，主要参考《土地管理法》中土地利用总体规划以及土地利用年度计划制度，从而进行一系列的保护措施，例如，加强土地管理制度的专业化，建立完善的土地管理体系;对于基本农田的保护制度，防止在农田使用过程中对农田造成损害;关于农田的占用，应按照相应农田占用管理制度，依据对农田进行占用补偿;就区域性范围内，应保证耕地面积与其他地域面积达到一定的平衡，具体到每个农村时，应保证每户一宅的实施标准。国有土地使用权制度改革目标实施阶段，主要通过《土地管理法》的国有土地有偿出让制度对土地进行管理。即在管理农村集体所有土地的过程中，可根据管理法进行乡镇企业的建设工程，同时农村居民也可进行居民住宅的建造，并且可以建设农村公共设施或者公共事业。但是对于一些非农的建设工程，或者企业单位以及个人对土地进行建设，需要向有关部分依法申请土地的使用权。

1．2现行土地管理制度存在的问题

首先，随着时间的不断推移，我国每年耕地面积的减少数量在逐年上升。造成这种现象的主要原因是地方政府将土地使用的计划指标提前完成。导致中央政府迫于土地使用的形势修订了《1997－2010全国土地利用总体规划纲要》。其次，虽然中央政府在进行国有土地的管理时，对土地的供应量进行严格的控制。但是在实际运用中，常常出现以下情形。例如，在占用土地的阶段，占用的土地面积远超于实际所使用的土地面积，并且存在将较好的耕地作为劣质土地征用，甚至出现乱战滥用的问题。最后，根据《土地管理法》的相关规定，对农村土地市场进行依法制止。但是从另一角度来说，农民也失去了对自家农地进行自主开发的权利。部分农民为了达到自己的目标，只能进行违法出租或者使用其他用地。而对于大部分的农民来说，只能通过外出务工来解决发展的问题。这就造成城市的人口在逐年增加，城市的各种资源的使用频率越来越高，城市的就业压力不断增大并且房价也越来越高。而相对于城市，农村则逐渐败落，农民的生活水平也在不断降低。加大了城市与农村之间的经济差距。

2．现行土地管理制度失效的原因

2．1政府土地管理制度的内容存在冲突

尽管在建立国家土地管理制度的初始阶段，政府的主要目标是确保国家耕地面积的数量区域稳定，从而保证国家能够生产出满足全国人口生存的粮食。在此基础上，加强城市化建设的步伐，增强地域性经济的不断发展，提高我国在国际经济市场中的地位。同时建立严格的土地有偿出让管理体系，增加国有土地的经济效益，并且在一定程度上保护土地所有者的权利，防止地方政府剥夺土地所有者使用的土地的权利。然而在具体实际执行阶段，通常会由于各种外界因素而对制度进行各种调整。例如，在我国社会经济下滑阶段，地方政府要保障经济建设项目的用地需求，从而稳定经济的发展。而对于加快城市化进程的发展阶段，则需要不断加强农耕土地的占用情况。整体来说，随着我国的不断发展，土地管理制度的内容与现实的发展存在一定的冲突。

2．2地方官员过分提升自身利益

地方官员为提升自身的发展机会，省级以下的地方政府官员通常在进行土地占用的招标阶段，会尽最大程度的保护本区域的耕地保护指标，同时从各种途径获得建设用地的指标。而对于省级官员来说，只是相对的作为耕地保护责任人，定期对耕地保护责任目标进行考核。但是只要地方政府能够达到地域耕地保护目标，省级人员没有直接的动力去检测地域耕地保护目标的具置。

3．中国现行土地管理制度的重构

3．1确定国有和集体土地的产权

通过研究表明，只有将耕地的使用权利具体到每个农民，才能避免各种外界权利的侵犯。作为国家的主人，公民只有保证拥有并且能够切实的使用土地所有者的权利，土地管理者以及地方政府执行者才不会随意占用自身的财产。

3．2通过比例原则提高土地管理的转变效率

在转变中央政府土地管理职能的过程中，应按照具体的比例原则进行具体转变改革。例如，必要性原则。即政府所实行的土地管理制度作用到具体的实施目标这一过程是必要的。同时不允许存在其他各种形式的措施方案进行替代。相称性原则。即政府在保护粮食安全的前提下，对其他公民或者组织使用土地的权利进行制约，同时应保证粮食安全与城市化建设之间的相对平衡。

参考文献:

［1］梁迎修．中国现行法律解释制度的反思与重构［J］．江西社会科学，2008，01:217－221．

［2］程雪阳．中国的土地管理出了什么问题［J］．甘肃行政学院学报，2013，03:108－122+126．

［3］王万茂．中国土地管理制度:现状、问题及改革［J］．南京农业大学学报(社会科学版)，2013，04:76－82．

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Analysis on the Legal Problems and Countermeasures of Rural Land Expropriation Compensation

Xie Peng，Zhang Da-jiang

（Jinan City Land Reserve CenterJinanShandong250099）

【Abstract】With the speeding up of the process of urbanization and the construction of public facilities， the rural land expropriation is becoming an important problem in land management. On the one hand， rural land， which includes agricultural land， housing plot and construction land， is the most basic means of production， which is the foundation of farmers' social stability and stability； on the other hand， the continuous development of urbanization causes rural land Conflicts of Interest Distribution. So， how to deal with rural land expropriation in the compensation problem？ The author believes that further improve the laws and regulations， is the basic solution.

【Key words】Rural land；Land expropriation；Compensation；Countermeasures

1. 农村土地征收的立法现状

土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。我国征收集体土地的所依据的法律法规目前，是在国家根本大法《宪法》的指导下，以《中华人民共和国土地管理法》等为主，同时根据各省、市级人民政府制定的一些法律规章、地方法规。

2. 农村土地征收存在的问题

2.1公共利益界定不清，土地征收滥用严重。

我国《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。然而何为公共利益？我国相关法律并没有作出规定，这无疑扩大了政府的自由裁量权，易造成滥用土地征收权力的现象。

2.2补偿收益主体不明确，补偿分配不合理。

首先，我国的《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等规定，中国农村的土地归农村集体成员共同所有，同样“集体”的具体内容也没有明确规定，这就导致了农村土地的集体产权实际上是“一种无确定主体的产权”，进而导致在征地补偿费的利益归属上存在着很多问题。[1]；其次，农村集体经济组织成员资格认定的标准不统一，补偿费在被征地农民个体之间分配混乱。村委会根据村规民约确定被分配人员资格及分配办法。在发放数量上，有的全部发放，有的村集体先提留一部分，提留的比例各不相同。[2]

2.3土地征收程序不完善，缺乏有效监督管理。

我国土地征收程序主要包括征收土地公告和征地补偿、安置方案公告，以及办理征地补偿登记等，但从实际操作上看仍存在诸多不足：

（1）征收补偿程序可操作性不强，关于土地征收程序的一些重要事项上规定的模糊不清。例如《土地管理法实施条例》第 25条规定：“征地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起 3个月内全部支付”，但在实践中，并未参考这一期限，大都滞后发放。

（2）补偿纠纷发生后，缺失救济程序。对于补偿决定，《土地管理法实施条例》中规定由政府行使裁决权，缺乏应有的中立性。

（3）农村土地征收补偿标准偏低，失地农民社会保障堪忧。土地对于农民而言具有生产资料和社会保障两种功能，征地与拆迁补偿定价时应当引入市场机制充分考虑土地自身价格和未来社保价格，应当按照市场基本价值规律科学确定征地与拆迁补偿标准。[3]现有的征地a偿标准在于用过去的物权数值测算未来的物权权益，没有包含未来社会保障价值。

（4）据国家统计局对2942户的农民调查，耕地被征收前人均纯收入平均为2765元，土地被征收后人均纯收入为2739元，约下降了1%。再看支出，土地被征前农户的家庭消费支出相对较低，有些农产品如粮食、蔬菜等还可以自给自足；土地被征后农户面临与城镇居民相同的消费环境，生活支出大大增加，不仅所有商品都需要从市场购买，一些大项消费如住房、子女入学、大病就医等更增加了普通农民的生活负担。由此可见，征地后农民的生活水平总体是下降的。[4]

（5）补偿方式简单趋同，缺乏长效性。我国现行的法律中，关于土地征收的规定主要体现在《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国宪法》中，但两法对于土地征收补偿问题仅一笔带过，没有明确规定，造成以下问题：各征收补偿单位在实践中基本上都是以现金补偿为唯一方式，未考虑到被征地人的长远利益。一夜暴富后的失地农民的生存都将面临严重困难。

3. 对我国农村土地征收过程中出现问题的对策

笔者认为，解决上述问题，可以从以下几个方面入手：

3.1界定“公共利益”的范围。

笔者认为，应当通过概括的基础上加以列举的方式明确“公共利益”的范围。梁慧星在其主编的《中国物权法草案建议稿》中，对公益作出了列举式的解释：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。” [5]

3.2严格土地征收程序与监管。

（1）建立土地征收部门对征收是否符合公共利益需要的认定程序。以法律形式大致明确其内涵和外延。

（2）提高征地信息的公开程度。征地政府应当通过多种渠道普及征地法律政策和征地公告。公告内容应包括征地原因、征地单位、征地范围、征地时间、补偿方式等，以增强征地工作的公开性和透明度。

（3）引进司法救济程序。在土地征收法律制度中应赋予在征地纠纷案中保持相对中立的法院或其他仲裁机构对案件的管辖权，在案件的审理中，确保农民的合法权益的到保护，确保审判结果的公正。[6]

3.3提高补偿标准。

就补偿标准而言，应充分考虑被征地农民的基本生活要求确保其原有生活水平不降低。

（1）提高补偿标准最根本的是需要建立市场化的土地评估制度，制订区片综合地，考虑地类、产值、地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等市场因素合理确定土地价格。

（2）创新农地使用制度。尝试让集体经济组织保留部分土地产权进行流转，通过办市场、建标准厂房和商业用房、造停车场等予以出租，也可以在国家、省、市重点工程及企业集团用地中，把集体土地产权作价入股收取年租金，使农民有稳固的收入和就业机会。[7]

3.4S富土地征收补偿方式。

丰富土地征收补偿方式能够进一步确保农民获得充分的安置。笔者建议采取以下几种补偿方式：

（1）货币安置。主要有分期、一次性和终身货币安置。相比于一次性货币安置方式，终身和分期货币安置更适合农民利益的保护，采取终身和分期货币安置方式能够避免由于物价上涨而产生的问题，按照物价变化情况定期调整补偿费用。

（2）农业安置。划分一定面积或质量较好的土地给农民，使其能够继续开展农业活动，自给自足，或者转变为其他农业方式。

（3）提供免费的职业技术培训或提供工作岗位。只有将生存技能教给农民，才能实现真正的脱贫。

（4）企业补贴安置。若是为了建设乡镇企业而占用农村土地，可以提供当地农民就业机会。

4. 结语

土地征收事关失地农民之生存，事关社会之稳定。在不断推进城市化、加速推进和谐社会的进程中，我们必须从根本上保障农民权益，结合本国国情，结合各地实际情况，通过完善法律法规、政策调整，弥补和改进当前土地征收制度中存在的缺陷和不足，构建具有中国特色的土地征收补偿制度。

参考文献

[1]农村土地征收问题研究 [期刊论文]《建筑工程技术与设计》，2015年 张雅娜.

[2]农村土地征收补偿费用分配存在的问题及法律规制 [期刊论文]《法制与社会》，2015年 黄洪强 等.

[3]农村集体土地征收补偿问题、原因及对策 [期刊论文]《武汉商业服务学院学报》，2013年 余鑫 等.

[4]非理性征地补偿的制度诱因 [期刊论文]《改革与战略》，2009年 左静.

[5]《中国物权法草案建议稿》梁慧星 社会科学文献出版社2000-03.

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随着固始区域化经济城市规模不断扩大，城市人口迅速增长，农业结构调整和土地制度的不完善等重多因素，是导致耕地损失根本原因。因而我们固始的耕地保护——特别是基本农村保护受到了严峻的挑战，耕地田的数量在减少，质量在降低。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》、《基本农田保护条例》等法律、法规，固始县政府已在逐步加强耕地工作，切实对基本农田保护区内的耕地实行特殊保护和整体保护，将质量好的土地优先用地农业，特别是粮、棉、油等基本农产品的生产，大力整治中低产品，增加农业收入，提高土地产出率，通过土地整理、复垦与开发增加耕地数量，从而在耕地数量和质量两方面保持动态平衡。

1.划定基本农田保护区

基本农田是耕地中土壤肥力和水利、交通设施较好的土地，是粮棉油生产基地，是农民的“吃饭田”“保命田”，是一定时期保证人民生活的基本的不得占用的耕地。固始县根据上级分解下达的基本农田保护的数量指标和本县的实际情况，到2010年全县基本农田保护面积确定为138524.61公顷，保护率为86.98%。论文参考网。县政府将基本农田规划中的耕地数量指标和保护区布局向各乡分解下达，各乡负责落实，并层层签订目标责任书。论文参考网。基本农田保护区以乡（镇）为单位进行化区定界。由固始县国土资源规划局与农业局组织实施，划定的基本农田保护区由县政府统一设立保护标志，并予以公告。划定的基本农田保护区由国土资源规划局建立档案并抄送农业局。基本农田保护区划定后，必须经上级政府组织验收方能生效，县政府要求各乡（镇）把保护好基本农田列入政府日常的工作。论文参考网。

2.严格控制各项建设用地

严格控制城镇人均建设用地指标，城镇发展用地尽量少占耕地，不占好地，占用的耕地必须进行补偿，对能源、交通、水利等建设项目用地本着节约用地原则，统一规划，合理安排。为挖掘土地利用潜力，对砖瓦窑等工矿废弃地和村庄空闲地、废弃地、边角地进行整理复垦，加以利用，同时，逐步对旧村庄进行改建，提高土地利用率。

3.规定保护区内的严格禁止行为

《土地管理法》第三十六条规定：禁止占用基本农田发展果业和挖潜塘养鱼。基本农田保护区内设立保护区标志，并设立公开告示保护区内的严格禁止行为。禁止行为包括：单位和个人在基本农田保护区内的建窑、建房、建坟或者擅自挖砂、采石取土、堆放固体废弃物等擅自将保护区内的耕地转为非耕地的行为。一经发现，严厉查处，按有关规定追究法律责任。

4.建立基本农田保护基金

土地是不可再生资源，一经破坏难以再恢复耕种条件。建立基本农田保护基金可以使基本农田长期处于保护之中。县政府将保护基金专款用于土地的再造、规划、水利和管理。基本农田保护基金包括：造地补偿费，荒芜费，耕地占用税。建设单位用地除交纳其他用地款外，应交纳造地补偿款。造地补偿款收费标准由政府统一制定，向社会公开，任何单位用地都必须交纳造地补偿款。固始县政府出台文件适当提高征地款，这样可以养活土地资源只开发不利用现象。社会建设项目难免要战胜耕地，适当开发复垦一些耕地，作为后备土地资源，补充到基本农田中。土地开发复垦须要一定的经济条件，一定的时间，不是一朝一夕就可以造成符合耕种条件的耕地。基本农田保护基金专项专用，向社会公开，接受社会监督，真正做到取之于民用之于民。

5.利用耕地从事农业生产的生产者有保持和培肥地力的责任

保持和培肥地力是生产者应尽的责任，对保持耕地的可持续利用，提高单产有十分重要意义。固始县是农业大县，经济条件不发达地区，大部分农民超出农村，到处打工或从事第三产业，农村中耕地出现荒芜现象，引起了政府的高度重视，推选了一系列措施，保护农民利益，提高粮食价格，提高了农民种地的利益和积极性。同时，也相应制定一些奖惩措施，对荒芜田地的农民进行一定的处罚，或签订一定的合同，对于确实有别的生存门路不愿种田的可以将其土地承包给有种田经验的能手，这样可以利益兼顾，又可保持土地肥力。对于土地的种植要注意科学化，机械化，信息化，不能走传统农业的老路。

6.建立基本农田保护区监督检查制度

政府在宏观管理上一直要紧紧跟上，各乡（镇）要管理好本辖区内的基本农田保护区，组织专门人员定期进行检查，并向社会公布检查结果。对错误的做法及时进行纠正，对违法用地的单位或个人及时上报县政府进行依法查处。县国土资源局对各乡（镇）进行动态监测，发现问题，联合有关部门立即查处。解决不了的，上报上一级政府解决。保证基本农田保护区的数量和质量。同时，县设立举报电话，向社会公布，接受社会群众监督。

实践告诉我们，保护耕地是一项带根本性、全局性的大事业，仅靠喊口号、讲道理是做不好的，必须有一套有目标、有考核、有问责的过硬制度，从根本上改变耕地保护工作责任缺位的现象。同时，完善和强化耕地保护目标责任制度，全面推行节约集约用地的新机制。主管部门还要把耕地保护列为重要考核指标，要更多地关注资源保护特别是耕地保护情况，指导基层领导正确处理经济发展、城乡建设和保护资源的关系。

参考文献

[1]晏涵,刘觉民,任国平,黄怡,刘丽,胡浩怡.长沙市耕地保护和利用问题的探讨[A].2007年中国土地学会年会论文集[C],2007.

[2]张晓玲,关欣,文倩.市(县)级土地利用变化驱动力分析——以醴陵市为例[J].农机化研究,2007,(03).

[3]李典友.我国土地整理中的生态学问题与对策探讨[J].皖西学院学报,2007,(02).

[4]高雅.我国城市化进程中的土地非农化问题研究[D].郑州大学,2005.

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一、土地征用的概念

土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。

二、土地征用具有的特征

（一）国家建设征用土地的主体必须是国家

只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利，尽管直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关，企事业单位，社会团体以及个人。但是他们作为土地需要的单位只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定的程序向土地机关提出用地申请，并在申请批准后获得土地的使用权，另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。

（二）国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性

国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。①这是因为国家建设征用土地法律关系的主体－－国家，土地被征用的集体组织（集体组织或者村民委员会）的地位是不平等的。土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令，是行政命令。对此，土地被征用的集体经济组织必须服从，而且在这种法律关系中也不遵循等价有偿原则。

（三）国家建设征用土地是国家公共利益的需要

国家建设征用土地的原因是国家建设之需要，也即宪法第5条所指的公共利益的需要。这里所讲的国家建设需要或是公共利益需要，均是从广义上理解的。大体可以从两个层次上加以理解：其一，是直接的国家建设需要或公共利益的需要。比如发展和兴办国防建设，公用事业，市政建设，运输，水利事业，国家机关建设用地等等，皆是以公共利益为直接目的地事业，其二，是广义地国家建设需要或者广义的公共利益需要。就是说，凡是有利于社会主义化建设，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强，诸如设立国家主管机关批准的集体，三资企业，兴办国家主管机关批准的民办大学以及其他社会公益事业等等，均是广义上的国家建设和公共利益之需要。这些情况都可作为国家建设征用土地的原因。

（四）国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件

国家建设征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制地进行，而是有偿地强制进行。土地被征用地集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。国家建设征用土地与土地征购不同。它并不是等价的特种买卖，而是有补偿条件的征用，但是，对被征用土地的适当补偿，则是国家建设征用土地所必不可少的条件，所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。应当指出的是，尽管土地为国家征用，但是土地补偿费以及其他费用并不是由国家直接支付，而是由用地单位支付，这是因为国家并不直接使用这些土地。用地单位支付这些费用的义务是直接产生于国家征用土地行政行为和国家批准用地单位用地申请及被征用土地使用权的行为。

（五）国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地

国家建设征用土地的标的，建国以来经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济组织集体所有以后，到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。应当指出的是，国家建设用地需要用集体所有的土地来满足，也需要用国家所有的土地来满足，用集体所有的土地满足国家建设用地的法定办法是征用，用国有土地来满足国家建设用地之需要的法定办法是出让，划拨等方式而非征用方式，因为国有土地本来就是国家的，不需要再通过其他方式取得所有权，国家可直接行使处分权利。

三、集体土地征用应遵循的原则：

（一）十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的原则

我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：1，加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地2，要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地3，要优先利用劣地，尽量不用良田4，加大土地监察和土地违法行为地打击力度，切实制止乱占耕地地滥用土地行为。

（二）保证国家建设用地的原则

国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从， 这不但因为征用土地是国家权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得文违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益得体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地得前提下保证国家建设用地。

（三）妥善安置被征地单位和农民的原则

集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四，是征地给农民造成的损失要适当补助。

（四）谁使用土地谁补偿的原则

土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。

四、集体土地的补偿安置问题

集体土地征用的补偿，是征地工作的主要，亦是一项难度较大的重要工作，其涉及到国家，集体，个人利益，既要考虑到建设项目的投资和国家建设的发展，又要考虑被征地单位以及农民地生产生活水平，力求做到国家利益优先，兼顾用地单位和被征地单位和农民的各方利益。

（一）征用集体土地的补偿原则

1、保持被征地农民原有生活水平的原则土地是农民最基本的生产资料，征用农民的土地等于剥夺了他们的生活来源。因此，征地补偿应使被征地农民的生活水平不降低为原则，以保障农民兄弟的利益不因征地而受损。

2、按照被征用土地的原用途给予补偿的原则。征用土地的补偿标准和补偿范围不能因征用土地之后的用途改变而改变，而是按照被征用土地的原用途确定补偿标准和补偿范围原来是耕地的，按耕地的标准给予补偿，原来是林地的，按林地的标准给予补偿，对地上物的补偿和对人员的安置也是如此。

（二）征用集体土地的补偿范围和标准：

国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地的补偿费用包括以下三项内容：②

1、土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。

2、安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至六倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍征用其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。

3、地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标准由省自治区直辖市规定。

（三）安置剩余劳动力

因国家建设征用土地造成的多余劳动力，由县级以上地方人民政府土地管理部门组织被征用单位，用地单位和有关单位，通过发展副业生产和举办乡镇企业等途径加以安置，安置不完的，可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位和全民所有制单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。

（四）土地补偿费用的处理

国家建设征用土地的土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。③市县和乡镇人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督，侵占，挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

五、我国土地征用中存在的若干问题及其对策

我国现行的土地征用制度是50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，当时对于保证国家建设起到了积极作用。但是，随着社会主义市场经济的发展，这个制度的缺陷就日益凸现，目前主要存在如下一些问题亟待解决：

（一）相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。

（二）土地征用的补偿问题。土地征用是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。在此过程中，土地权利的转移不是一种市场行为，而是一种行政行为。④为了国家建设的需要，农民集体不得以任何理由阻碍政府。此时农民集体所有权表现为一种不完全的所有权，其收益权受到削弱。我国《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足。它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平等等，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的不满；政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为，也难以为农民所接受。

（三）土地征用权的行使。从世界各国对土地征用权力的行使来看，大多是为了公共利益。一些比较发达的国家，政府更多的是采用通过与所有者合作或商议的形式获得土地，实行土地先买为主，征用为辅。当收买发生困难时，才实行土地征用。在我国，宪法明确规定为了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》则规定任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地。即凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、园等向投资单位提供优惠政策，而土地使用费往往作为其优惠的条件之一。尽管现行的《土地管理法》规定征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。

（四）土地收益分配和管理问题。土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数村干部所侵吞。我国《土地管理法》实施条例第二十六条规定，土地补偿费归集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，从而使农民的土地使用权成为虚置。加之我国保障体系很不健全，农民未被纳入社会保障之列，因此尽管在征地中对完全失去土地的农民进行相应的安置，但这种安置方式是在计划经济的背景下产生的，随着我国从计划经济向市场经济转变并趋向成熟的过程中，地位及用工制度发生了巨大变化，竞争上岗，能者上，弱者下，农民即使通过安置获得一份非农职业，但受其自身素质的限制难以适应企业的需要，往往成为下岗的首选对象。

以上问题的存在，主要是制度的设计存在问题，建议国家有关部门应尽快通过立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市场经济的要求。

1、严格限定公益性用地范围，土地征用权只能为公共利益的需要而行使。我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，“国家为了公共利益的需要”，可以征用农村集体所有的土地。依据国外经验和我国实际，我们认为，“公共利益”应严格限定在以下几类：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业单位用地；（3）能源、用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其它公认或法院裁定的公共利益用地。⑤在合理界定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。

2、以农用地市场价格作为确定土地征用费的基本依据。现行《土地管理法》尽管提高了根据土地产值补偿的倍数，但还远未消除低成本征地的不合理状况。耕地的常年产量因为不能反映土地的位置、地区经济水平、人均耕地面积等土地价格的经济因素，也不能反映同一宗土地在不同投资水平下出现产量差别的真实价值，世界大多经济发达国家或地区将土地市场价格作为征地补偿依据。在计划经济年代，土地没有价格，征地补偿依其常年产量未尝不可。但在市场经济条件下，继续这样作就不利于保护农村集体经济组织和村民利益。为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿。在公平补偿原则下，征用补偿金包括两部分：土地的市场价格和相关补助金。土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下，在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格。在我国目前农村，集体土地具有多重功能，即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能，农地所有权的市场价格要体现这三重功能。相关补助金是指因征地而导致搬迁费用、新的工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资，对农村建设用地（如宅基地）则还包括建筑物的补偿费。

3、合理分配土地征用补偿收益，明确界定产权是实现征地补偿费合理分配的关键。我国法律明确规定农村土地属集体所有，农民享有本集体土地的承包经营权。这些权利可以通过土地登记，并发放相应的土地权利证书，从而在法律上得到有效的确认和保护。在权利证书中应明确规定集体土地权利主体的权利和义务，通过土地利用现状调查或地籍调查查清各权利主体的土地边界、面积、位置、四至等基本情况，使权利的行使能够对应特定的物，从而防止权利的虚化，使其不被他人侵害，从而真正享有土地的所有权或使用权。由于我国特殊的国情，集体土地对农民而言不单是生产资料，还是保障资料。⑥土地征用是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。因此在土地补偿中应考虑这一特殊性，使补偿收益更多地偏向失地农民，并指导他们合理使用这部分收益，用于再就业及改善和提高生活水平。农村集体经济组织所得份额于本集体经济组织内的生产建设，如兴修农田水利建设，购置农机具，帮助农民引进先进的农业技术，更新品种，提高农业单产，同时还可进行乡镇企业的建设，为失地农民提供更多的就业机会。总之，土地补偿收益必须进行合理的分配和使用，真正体现农民的利益。只有这样，才能真正体现产权工作的经济利益。

此外，我国土地征用制度，其他相关措施也要跟上，才能使其顺利地通行。一是建立城市土地储备制度之后，可以真正实现政府垄断城市土地一级市场，城市公益性用地可以通过征用农地解决，其它非公益性用地则主要通过土地储备机构在城市存量土地市场上采取“回收、收购、置换、整理”方式取得的土地来解决。这就为收缩征地范围后非公益性用地找到了途径，这既盘活了城市土地存量市场，又十分有利于保护耕地。二是缩小征地范围，实行依价补偿，就为土地市场的正常运转提供了基本前提条件。非公益性项目用地则由市场来解决，这就需要建立集体土地产权市场，尤其是要建立和开放农村集体建设用地使用权市场。但必须符合土地利用总体规划和土地用途管制，充分发挥市场机制的作用进行运作。三是加快我国农用地定级估价的步伐，以促进农用地市场迅速发育并使之逐步成熟，为改革我国土地征用制度作出贡献。四是应尽快出台土地征用方面的法律，尽快建立以法律机制和经济机制为纽带的土地征用制度。 注释：

1、参阅张明《房屋拆迁操作规范及拆迁安置补偿费标准实务全书》，载于93页《第三种做法》。

2、参阅《中华人民共和国土地管理法》第四十七条。

3、参阅《中华人民共和国土地管理法》第四十九条。

4、参阅济南市人民政府法制网《浅淡集体土地统一征用》一文，载于第五部分《进一步完善征地立法，适应新工作的需要》。

5、参阅《中华人民共和国土地管理法》第五十四条

6、参阅法律网民商法探索《对农村占地补偿分配纠纷问题的思考》一文，载于第二部分《问题的根源》。

资料：

1、符启林著《房地产法》法律出版社2002年版

2、符启林著《城市房地产开发用地法律制度研究》法律出版社2000年7月版

3、梁书文 马建华 张卫国主编《房地产管理法及配套规定新释新解》人民法院出版社

篇11

其土地征用制度的现实意义一是满足集体土地进入房产市场的内在冲动和外在需求的需要，我国存在较大面积的集体所有的土地，这既是的产物，也是现实的需要；二是适应我国国情，保护农业用地的需要。我国是一个农业大国，同时又是一个人多地少，耕地资源贫乏的国家，集体所有的土地肩负着十几亿人口的温饱重任，随着人口的急剧增长与建设的发展，人地相争的矛盾将十分突出集体土地的补偿安置，集体土地征用的补偿，是征地工作的主要，亦是一项难度较大的重要工作，其涉及到国家，集体，个人利益，既要考虑到建设项目的投资和国家建设的发展，又要考虑被征地单位以及农民地生产生活水平，力求做到国家利益优先，兼顾用地单位和被征地单位和农民的各方利益。集体土地的补偿安置主要有以下问题：1、征用集体土地的补偿原则；2、征用集体土地的补偿范围和标准；3、安置剩余劳动力。4、土地补偿费用的处理。

国家有关部门应尽快通过立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市场经济的要求。1、严格限定公益性用地范围，土地征用权只能为公共利益的需要而行使；2、以农用地市场价格作为确定土地征用费的基本依据；3、合理分配土地征用补偿收益，明确界定产权是实现征地补偿费合理分配的关键。尽快建立以法律机制和经济机制为纽带的土地征用制度。

我国土地实行社会主义公有制，包括全民所有制和农民集体所有制两种形式。作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应存在国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。无论是资本主义国家还是社会主义国家，为了发展社会公共事业，都设置了土地征用法律制度，我国《宪法》第10条规定，国家为了公共利益地需要，可以依照法律规定对土地实行征用，这是我国实行土地征用地宪法依据。土地征用具有下列特征：

1、国家建设征用土地的主体必须是国家。

只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利，尽管直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关，企事业单位，社会团体以及个人。但是他们作为土地需要的单位只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定地程序向土地机关提出用地申请，并在申请批准后获得土地的使用权，另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。

2、国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性。

国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体－－国家，土地被征用的集体组织（集体经济组织或者村民委员会）的地位是不平等的。土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令，是行政命令。对此，土地被征用的集体经济组织必须服从。而且在这种法律关系中也不遵循等价有偿原则。

3、国家建设征用土地是国家公共利益的需要。

国家建设征用土地的原因是国家建设之需要，也即宪法第5条所指的公共利益的需要。这里所讲的国家建设需要或是公共利益需要，均是从广义上理解的。大体可以从两个层次上加以理解：其一，是直接的国家建设需要或公共利益的需要。比如发展和兴办国防建设，公用事业，市政建设，运输，水利事业，国家机关建设用地等等，皆是以公共利益为直接目的地事业，其二，是广义地国家建设需要或者广义的公共利益需要。就是说，凡是有利于社会主义化建设，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强，诸如设立国家主管机关批准的集体，三资企业，兴办国家主管机关批准的民办大学以及其他社会公益事业等等，均是广义上的国家建设和公共利益之需要。这些情况都可作为国家建设征用土地的原因。

4、国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件。

国家建设征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制地进行，而是有偿地强制进行。土地被征用地集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。国家建设征用土地与土地征购不同。它并不是等价的特种买卖，而是有补偿条件的征用，但是，对被征用土地的适当补偿，则是国家建设征用土地所必不可少的条件，所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。应当指出的是，尽管土地为国家征用，但是土地补偿费以及其他费用并不是由国家直接支付，而是由用地单位支付，这是因为国家并不直接使用这些土地。用地单位支付这些费用的义务是直接产生于国家征用土地行政行为和国家批准用地单位用地申请及被征用土地使用权的行为。

5、国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地。

国家建设征用土地的标的，建国以来经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济组织集体所有以后，到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。应当指出的是，国家建设用地需要用集体所有的土地来满足，也需要用国家所有的土地来满足，用集体所有的土地满足国家建设用地的法定办法是征用，用国有土地来满足国家建设用地之需要的法定办法是出让，划拨等方式而非征用方式，因为国有土地本来就是国家的，不需要再通过其他方式取得所有权，国家可直接行使处分权利。

（一）土地征用制度的现实意义：

1、满足集体土地进入房产市场的内在冲动和外在需求的需要。我国存在较大面积的集体所有的土地，这既是历史的产物，也是现实的需要。在我国现代化进程中，城乡差距长期存在，城乡之间始终存在着一个农村向城市所取资金和城市向农村所取土地的问题，资源配置的经济学不可避免要使集体土地涉足城市房产市场；另外随着我国社会主义经济建设的顺速发展和社会城市化的加速进行城市对土地的需求将不断扩大。为了满足城市对土地的需求，填补需求缺口，城市出了向高空发展外，就剩下向城市郊区农村索取集体土地这一唯一途径了，这是必然的，也是解决城市土地需求问题的根本途径。几十年来，土地征用制度为完善土地法律制度，保障社会主义建设顺利进行方面发挥了巨大作用。

2、适应我国国情，保护农业用地的需要。 我国是一个农业大国，同时又是一个人多地少，耕地资源贫乏的国家，集体所有的土地肩负着十几亿人口的温饱重任，随着人口的急剧增长与经济建设的发展，人地相争的矛盾将十分突出，因此，国家将“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地”作为我们的一项基本国策。农业用地改为房地产开发用地，其短期经济效益确实十分明显，这成为导致我国耕地减少的直接原因之一，如果对农业用地改为房地产用地不加以限制，任其自由发展，势必到作为我国经济基础的农业，增加不安定因素，导致经济结构的混乱和的效益。设立土地征用制度就是为了限制集体土地任意进入房产市场，确实需要的，必须履行国家机关的严格审批程序收归国有后，方可有偿出让。

（二）集体土地征用应遵循的原则：

1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。

我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：1，加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地2，要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地3，要优先利用劣地，尽量不用良田4，加大土地监察和土地违法行为地打击力度，切实制止乱占耕地地滥用土地行为

2、保证国家建设用地地原则。

国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从， 这不但因为征用土地是国家权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得文违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益得体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地得前提下保证国家建设用地。

3、妥善安置被征地单位和农民的原则。

集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四，是征地给农民造成的损失要适当补助。

4、谁使用土地谁补偿的原则。

土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。

（三）集体土地的补偿安置问题。

集体土地征用的补偿，是征地工作的主要内容，亦是一项难度较大的重要工作，其涉及到国家，集体，个人利益，既要考虑到建设项目的投资和国家建设的发展，又要考虑被征地单位以及农民地生产生活水平，力求做到国家利益优先，兼顾用地单位和被征地单位和农民的各方利益。

1、征用集体土地的补偿原则：

（1）保持被征地农民原有生活水平的原则土地是农民最基本的生产资料，征用农民的土地等于剥夺了他们的生活来源。因此，征地补偿应使被征地农民的生活水平不降低为原则，以保障农民兄弟的利益不因征地而受损。

（2）按照被征用土地的原用途给予补偿的原则。征用土地的补偿标准和补偿范围不能因征用土地之后的用途改变而改变，而是按照被征用土地的原用途确定补偿标准和补偿范围原来是耕地的，按耕地的标准给予补偿，原来是林地的，按林地的标准给予补偿，对地上物的补偿和对人员的安置也是如此。

2、征用集体土地的补偿范围和标准：

国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地的补偿费用包括以下三项：

（1） 土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。

（2） 安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至六倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍征用其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。

（3）地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标准由省自治区直辖市规定。

3、安置剩余劳动力。

因国家建设征用土地造成的多余劳动力，由县级以上地方人民政府土地管理部门组织被征用单位，用地单位和有关单位，通过副业生产和举办乡镇等途径加以安置，安置不完的，可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位和全民所有制单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。

4、土地补偿费用的处理。

国家建设征用土地的土地补偿费归集体组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。市县和乡镇人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督，侵占，挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

（四）我国土地征用中存在的若干及其对策。

我国现行的土地征用制度是50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，当时对于保证国家建设起到了积极作用。但是，随着主义市场经济的发展，这个制度的缺陷就日益凸现，主要存在如下一些问题亟待解决：

1、相关中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。

2、土地征用的补偿问题。土地征用是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。在此过程中，土地权利的转移不是一种市场行为，而是一种行政行为。为了国家建设的需要，农民集体不得以任何理由阻碍政府。此时农民集体所有权表现为一种不完全的所有权，其收益权受到削弱。我国《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足。它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平等等，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的不满；政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为，也难以为农民所接受。

3、土地征用权的行使问题。从世界各国对土地征用权力的行使来看，大多是为了公共利益。一些经济比较发达的国家，政府更多的是采用通过与所有者合作或商议的形式获得土地，实行土地先买为主，征用为辅。当收买发生困难时，才实行土地征用。在我国，宪法明确规定为了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》则规定任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地。即凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、园等向投资单位提供优惠政策，而土地使用费往往作为其优惠的条件之一。尽管现行的《土地管理法》规定征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。

4、土地收益分配和管理问题。土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数村干部所侵吞。我国《土地管理法》实施条例第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，从而使农民的土地使用权成为虚置。加之我国社会保障体系很不健全，农民未被纳入社会保障之列，因此尽管在征地中对完全失去土地的农民进行相应的安置，但这种安置方式是在计划经济的背景下产生的，随着我国从计划经济向市场经济转变并趋向成熟的过程中，企业地位及用工制度发生了巨大变化，竞争上岗，能者上，弱者下，农民即使通过安置获得一份非农职业，但受其自身素质的限制难以适应企业的需要，往往成为下岗的首选对象。

以上问题的存在，主要是法律制度的设计存在问题，建议国家有关部门应尽快通过立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市场经济的要求。

1、严格限定公益性用地范围，土地征用权只能为公共利益的需要而行使。我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，“国家为了公共利益的需要”，可以征用农村集体所有的土地。依据国外经验和我国实际，我们认为，“公共利益”应严格限定在以下几类：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其它公认或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。

2、以农用地市场价格作为确定土地征用费的基本依据。现行《土地管理法》尽管提高了根据土地产值补偿的倍数，但还远未消除低成本征地的不合理状况。耕地的常年产量因为不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等土地价格的经济因素，也不能反映同一宗土地在不同投资水平下出现产量差别的真实价值，目前世界大多经济发达国家或地区将土地市场价格作为征地补偿依据。在计划经济年代，土地没有价格，征地补偿依其常年产量未尝不可。但在市场经济条件下，继续这样作就不利于保护农村集体经济组织和村民利益。为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿。在公平补偿原则下，征用补偿金包括两部分：土地的市场价格和相关补助金。土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下，在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格。在我国目前农村，集体土地具有多重功能，即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能，农地所有权的市场价格要体现这三重功能。相关补助金是指因征地而导致搬迁费用、新的工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资，对农村建设用地（如宅基地）则还包括建筑物的补偿费。

3、合理分配土地征用补偿收益，明确界定产权是实现征地补偿费合理分配的关键。我国法律明确规定农村土地属集体所有，农民享有本集体土地的承包经营权。这些权利可以通过土地登记，并发放相应的土地权利证书，从而在法律上得到有效的确认和保护。在权利证书中应明确规定集体土地权利主体的权利和义务，通过土地利用现状调查或地籍调查查清各权利主体的土地边界、面积、位置、四至等基本情况，使权利的行使能够对应特定的物，从而防止权利的虚化，使其不被他人侵害，从而真正享有土地的所有权或使用权。由于我国特殊的国情，集体土地对农民而言不单是生产资料，还是保障资料。土地征用是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。因此在土地补偿中应考虑这一特殊性，使补偿收益更多地偏向失地农民，并指导他们合理使用这部分收益，用于再就业及改善和提高生活水平。农村集体经济组织所得份额于本集体经济组织内的生产建设，如兴修农田水利建设，购置农机具，帮助农民引进先进的农业技术，更新品种，提高农业单产，同时还可进行乡镇企业的建设，为失地农民提供更多的就业机会。总之，土地补偿收益必须进行合理的分配和使用，真正体现农民的利益。只有这样，才能真正体现产权工作的经济利益。

此外，我国土地征用制度，其他相关措施也要跟上，才能使其顺利地通行。一是建立城市土地储备制度之后，可以真正实现政府垄断城市土地一级市场，城市公益性用地可以通过征用农地解决，其它非公益性用地则主要通过土地储备机构在城市存量土地市场上采取“回收、收购、置换、整理”方式取得的土地来解决。这就为收缩征地范围后非公益性用地找到了途径，这既盘活了城市土地存量市场，又十分有利于保护耕地。二是缩小征地范围，实行依价补偿，就为土地市场的正常运转提供了基本前提条件。非公益性项目用地则由市场来解决，这就需要建立集体土地产权市场，尤其是要建立和开放农村集体建设用地使用权市场。但必须符合土地利用总体规划和土地用途管制，充分发挥市场机制的作用进行运作。三是加快我国农用地定级估价的步伐，以促进农用地市场迅速发育并使之逐步成熟，为改革我国土地征用制度作出贡献。四是应尽快出台土地征用方面的法律，尽快建立以法律机制和经济机制为纽带的土地征用制度。

资料：

1、《房地产法》符启林著

2、《城市房地产开发用地法律制度研究》符启林著

3、《房地产管理法及配套规定新释新解》梁书文 马建华 张卫国主编

篇12

一、农村与城市土地制度仍然维持着二元性，以及相关的国家对城市土地一级市场的垄断现象，造成了经济的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增长

在一个城市以史无前例的速度增长以及城市与农村经济越来越整合的年代，中国土地政策的一个最重要特征却是对待城市与农村土地上的一直绝然分割。这两类土地受制于不同的权利体系并由分立的机构和法规所管理。

作为这一分割的主要结果是，政府成为农地转变为城市土地的惟一仲裁者，它拥有从农村获得土地及将之转换给城市使用者的排他性权力。在现行法律下，所有土地进入城市市场必须首先由城市政府当局进行强制征用，然后通过几种方式将之再配置给城市使用者。换言之，在土地转换用途的过程中，不需要在原有的农村土地拥有者和最终获得土地的城市新使用者之间进行直接交易。无论是土地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为私人使用，都是如此。

这一特征以国际标准来看是非常独特的——在世界上没有一个主要的市场经济像中国这样维持着城市与农村在土地权利、管理与市场上的绝对分割。而且全球趋势与这一特征正好相反。这些国家日益认识到，随着城市与农村经济的日益整合、城市的快速增长、人口与资本的流动，对土地的区别对待将是不合时宜的，其效果是适得其反的。尽管不同类型的土地确实需要有不同的规划方法和程度不一的规制和经济干预，但越来越清楚的一点是，将城市和农村土地人为地归入完全分割的两类制度体系并不是最好的方式。

近年来，随着城市化的加速，中国这种区别对待的做法越来越受到质疑。这些关注可以被分成几个基本方面：

1．对农村土地使用者的不公正对待。现行做法对农村土地所有者和使用者十分不利，因为它造成他们不能分享自己的土地在城市市场所产生的增值收益。另一方面，他们也不能将自己的土地直接投放市场。与此同时，他们所获得的土地补偿只与这些土地被用作农作时的价值相关，常常只是其农用价值的若干倍，远远低于它们在城市被作为他用时的土地价值。这种土地收益分享的极大反差所产生的不公平，已经日益成为社会紧张的来源。

2．城市以无效的方式增长。由于可以人为低价地从农村获得土地，助长了土地更为粗放利用的投资方式。它刺激了对土地的无效利用，包括强调城市的外延扩张，而不是对现有城市空间进行更有效利用（这一做法又经由现行城市土地制度的特征而得到强化）。在城市周边对用于房地产和其他商业开发的土地的新需求在一定程度上有人为的成分，因为有现存的廉价农村土地让他们垂手可得，将这些土地纳入账下何乐而不为呢！在其他条件不变时，这一方式使得设计和实施保护农地的措施很难成功。

3．地方政府对通过土地征用获得收益以及以其补贴基础设施投资的过度依赖。现行做法助长了地方政府对土地强制征用的不健康依赖，因为政府既要依靠它获得预算外收入，也要以此去补贴发展。

至于受到广为关注的预算外收入的功能，政府的这块收入取决于土地在转让给城市使用者时——它们常常被用作商业或住宅目的——采取以所谓“市场”（即拍卖）方式出让的绩效。与所征用的土地总面积相比，尽管这部分通过市场出让的土地比例相对较小（通常只占10%－20%），但它们的出让仍然是地方政府收入的盈余来源，否则，他们只能主要依赖于中央政府的转移支付和那个在缺乏财产税制下的十分不发达的地税体制。

政府征用的大多数土地只是扮演了补贴的功能，它们的定价并未参考城市土地市场价格，因而不具有增加政府收入的目的。这些土地或者被划拨给其他政府单位用于基础设施建设，或者以人为的低价供应给工业使用者，在地区之间激烈竞争的环境下，这种方式被地方作为吸引工业投资者的主要手段。国务院第28号文件（《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，简称28号文件，下同）试图抑制这一做法，旨在寻求阻止地方通过低价来吸引私人投资的办法。它敦促地方要建立最低价格标准，并要对此进行检查。

4．为腐败创造了机会。现存体制助长了腐败行为的发展——特别是，由于支付给农民的补偿与土地做为城市用地来使用的价值之间的巨大差额这一事实，加上从农村获得的土地只有很小一部分采取公开拍卖的方式，以及许多地方的土地管理（包括土地利用规划和估价）缺乏透明度和问责，因而在土地领域出现大量腐败就是不可避免的。

简言之，城市与农村土地权利的截然分割，以及政府在控制土地农转非的一级市场上所起的独特作用，对其他重要的土地政策产生了多重影响，并与之相互交织。

二、强制征地与补偿措施的不公平

中国的土地征用政策与做法可以从五个方面来进行全面评估：

（一）目的

在中国的法律中，很少有对政府利用强制性征地权进行征地的目的进行明确的限制。宪法第10款提出，政府为了“公共利益”有权征用土地，但是在随后的法律中没有对这一概念给出明确的定义，也没有对其具体范围进行严格限定。相比之下，在大多数成熟市场经济中，土地征用法都是在寻求对政府征用权力设置一系列条件和范围限定。在不同国家，到底设定了哪些条件以及施加了怎样的限定，存在很大的不同。在有些国家，其法律在公共目的或公共利益的定义下提供了一个准许使用土地的清单。在另一些国家，还为这些条目提供了更为明确的辨识标准和解释。在大多数情形下，一个共同的原则是，政府只有在市场的运作不能很好地满足公共需要时，才会动用这一非同寻常的权力。我们也没有发现有哪一部法律允许政府视强制性征地权为一种获得土地的常规方式，来达到明确为纯商业或工业的目的。

中国这类限制的缺乏，为政府垄断土地一级市场提供了便利。只要政府是城市新增用地的惟一供应者和分割的城市和农村土地市场壁垒的惟一仲裁者，给予强制性征用的目的一个宽泛的可接受的范围，在某种程度上就是不可避免的。

（二）补偿标准

对有关补偿额的不公平的抱怨，常常与支付给农村土地所有者的数额与土地一旦被转为城市使用后的实际价值的巨大差额有关。人们已经认识到，土地强制征用后所产生的巨额利润没有为失去土地的集体和农民所分享。

补偿问题的背后是城市与农村土地在权利拥有及它们在市场上的实现能力方面的差异，这一差异是农村和城市土地价值差异巨大的基础。尽管现在农民在农村土地承包法下已享有对土地的巨大利益，从逻辑上讲它应该是补偿的目标，但它没有考虑到土地管理法所设置的补偿范式。因此，在缺乏一个有效市场的情况下，以土地承包法所确立的土地权利的“价值”是否能为任何情形下的补偿标准提供公正的指导，是不清楚的。

在土地管理法下，土地的价值是根据其在城市的位置来确定的，它与补偿的目的无关。相反，补偿的标准是与过去三年农业年均产值的倍数相联。在土地被作为商业用途时，给农民的补偿明显会低于政府从最终使用者那里获得的转让费。土地管理法所规定的目标是要确保维持被征地农民的现有生活水准不变。尽管这一目标从国际通行做法来看没有例外，但是考虑到城乡之间的收入和生活水平差距之大且还在扩大，以及这一差距本身有部分还由于城乡土地市场之间的严重分割而得以强化这一背景，这一目标也是有问题的。

（三）补偿在集体和农民之间的分配

补偿及其多少为适当的问题由以下事实而变得复杂，即在农村土地层面，有三个层次的当事人介入：政府、集体和单个农户。即便补偿的数额在理论上是适当的，也还有一个这些资金是否能到达农户手中的重要问题。在实际操作中，这一补偿有很大部分被集体拿走，并被集体用于投资，这些投资也有可能最终为失地农民提供了可选择的就业机会。

作为对现行做法所派生出的困难的回应，中央政府了28号文件来敦促地方政府努力改进补偿的状况。它旨在寻求将土地补偿集中于农户手上。它提出，有关的政府应当制定土地补偿在农村集体经济组织内部的分配程序，其基本原则是，“土地补偿首先要用于被征地农户。”

28号文还规定，补偿应该足额到维持被征地农民的原有生活水准不下降，同时还要能支付无地农民的社会保障费用。如果没有做到这些，省、自治区、直辖市人民政府应当准允增加对被征地农民的土地补偿和安置补助。如果土地补偿和安置补助的总额尽管达到了法定上限、但仍然未能保证失地农民得以维持其原有的生活水准的话，当地人民政府可以动用土地有偿使用费来对他们进行补贴。不过要注明的是，它只是允许城市地方政府提供更好的补偿，它并未要求他们必须这样去做，尽管有些城市地方政府可能会作出回应，而另一些地方政府却可能会不予理会。

（四）补偿因土地的用途或类型而异

与变化相关的另一个受关注的问题是：补偿的数额是如何决定的，它取决于征地的目的。土地管理法设置了补偿的最高限，但允许在这一限额内有一个变化幅度。这样，地方政府在决定不同情形下的补偿时，采用了明显不同的尺度。在有些情形下，它允许受影响的农村社区与地方政府就补偿额进行谈判，期望以此来避免因补偿不当在一些地区已经发生的普遍不满。在一些情形下，正如第三部分的案例研究所表明的，补偿的水平与土地的最终使用相联系。例如，当土地被行政划拨用于基础设施项目时，将导致补偿水平相对较低，而当同样的土地被用做商业使用时，其补偿就可能较高。一旦补偿因征地的目的不同而异时，公平对待土地拥有者的原则就可能会变味。

尽管有关补偿的争论大多集中于农地上，还有其他一些重要领域也需要予以再审查及在法律上进行改革：在城市地区，早在有土地管理机构之前，土地就已被事实上的土地占有者合法持有。他们所持有的土地没有完整的法律文本，当他们的土地被征用时，主要是对其建筑而不是土地（或土地使用权）进行补偿；土地管理法没有明确给出，当拥有土地使用权的城市土地被征用于公共福利时，其补偿的标准如何；法律只是简单地表明使用者应该得到“合理”补偿；有些集体农地被农村集体组织拿走，且已变成了集体建设用地，在这种情形下，农民获得的补偿一般不超过转为城市建设用地；有些类型的农村土地被明确地排除在土地管理法的标准之外，包括林地和草地；对中、大型的水土保持或水电项目，国务院设置的补偿水平一般较低，且游离于土地管理法的标准之外。

（五）征地过程

为了确保强制性征地的公平性，或者至少被认为是公平的，有必要设置透明的程序，以允许相关当事人有机会参与征地事务的谈判，并让他们得到相关的信息。中国1998年修订的土地管理法比以前有了更高的透明性，它要求地方政府必须将安置计划公开，以接受集体组织及生活于被征土地上的农民的评议。然而，值得注意的是，它只是发生于征地已经被认可之后——没有明确要求在征地之前要听取集体或农民的建议以及给予他们对建议作出反应的机会。

2004年，国土资源部了关于国土资源听证的新规定，它要求当基本农田被转为非农使用时，必须举行听证，以及在发生其他征地情形时，相关当事人必须被告知：他们有权在补偿标准和安置方案被认可前对其进行听证，且这一听证必须在向被征地当事人发出通知后的5天内举行。28号文将这一规定又向前推进了一步，声明在征地方案被批准之前，其征地目的、位置、补偿标准、安置措施都应当告知被征地农民，对即将被征土地的现况调查结果也应得到农村集体和农户的确认。

简言之，改进征地程序的努力从集体所有者和农民方面都已经迈出了重要步骤。然而，还有必要对相关规定作出进一步的修正，更重要的是，有必要对相关当事人——土地所有者和农户进行能力建设，以使他们切实利用这些程序来保护自己。

三、农民对土地的权利一直处于相对弱势，致使他们容易遭受不公平的对待，由此也制约了他们参与经济增长的能力

集体管理者和农民在补偿分配上的问题必然会引致更为宽泛的问题——即农民土地权利的继续相对弱化。

土地政策在过去20多年变迁的一个脉络是，使农民的土地权利得到不断增强，因为政府认识到，确保农户对土地权利的稳定是粮食安全和农业增长的关键条件。农村土地承包法的起草及其相关政策的制定就是在这一原则指导下达成的。

另一方面，这一原则和愿景迄今还只有部分得到了实现。农民的权利仍然受到制约，且由于一系列的影响而受到损害，这里面既有权利实施的困难也有对权利本身的重大限制。我们已经在强制征地情形中看到了这一点，在确保公正对待相关土地使用者的程序和法律保障上也常常存在相当大的限制，至少在做法上是如此。

这类问题也见于农村土地承包法中对土地再调整的规定。保护农民免受集体对土地的再调整所产生的不稳定，是新法的一个核心目标——也就是说，再调整的做法是与新法赋予农民的土地权利不一致的。法律在阻止在大多数情形下集体对土地进行再调整的做法方面迈出了重要一步。

尽管法律在总体框架上取得了进步，但是在权利保护方面还是设置了一些重要的资格条件，由于法律起草上的模糊性和对例外情形的解释定义过松，这将容许地方在实际操作中仍然作出大大超出例外情形的规定。例如，在法律中仍然允许在“特殊情形下”对土地进行再调整。由于这一例外情形的原则可能受到地方青睐，在缺乏对“特殊情形”给出非常明确和狭窄的定义时，就存在地方将之作出过宽解释用于支持更为宽泛的土地再调整的危险，从而与新法精神所期望和所考虑的目的相违背。

关于这一点，我们可以再度在征地后的补偿分配情形中找到例子。在有些地区，集体已经将“部分集体土地被拿走”作为进行再调整的借口。因此，为了对被征地进行补偿，集体组织采取的做法是，通通减少村内所有农户的土地，而不是专门针对那些受征地影响的农民，也没有考虑他们对土地所作出的任何改进或投资。这一做法的危险性在于，它将继续被当作农村土地承包法下的一种“特殊情形”而予以宽恕，除非受到专门的制止，它将对土地制度的稳定性产生损害效应。

在关注农民土地权利的性质这一比较大的问题时，作为其中的一个分支——单个农民与集体之间的关系问题，也是如此。由于在集体层面缺乏相对透明和可问责的治理结构，在集体管理者作出影响农民土地权利的决策时，承包土地的农民也很难确保集体组织的这一决定是否明智。在这一框架下，很显然会有滥用权力和腐败的可能性。

研究表明，有关土地管理法和农村土地承包法下的农民权利，农民对这些权利的知识仍然很缺乏。其实施迄今也没有建立任何易于利用的流程，以使农民可以对任何侵犯他们权利的行为进行抵制，或是以此来挑战集体土地所有者的行动。总体而言，在农村土地承包法下发展详尽的实施规定的进展非常缓慢。

四、地方政府对土地转让收入及土地相关融资的过度依赖

政府对土地一级市场的垄断，刺激了地方政府严重依赖土地转让所形成的收入，用以补充正常的财政预算资金和城市扩张所需的资金。同时，地方政府也日益依赖于通过土地储备方式把征用的土地用作抵押物来获得银行贷款。这两种做法均刺激了地方政府冒着潜在风险去积极征用农地，造成城市以不合理的方式增长。

地方政府来自于地方来源的收入有两个核心部分。一部分是预算收入，它是由地方政府从各种费、税形成的收入，其中有部分直接来自于土地和不动产。另一部分来自于地方政府的预算外收入，其中很大一部分与土地及房地产活动相关。

对土地和不动产的征税、收费受限于这些税费制度本身的缺陷，且十分复杂。它们或者只对交易环节征收，或者是设立的固定税，且常常以成本为基础进行评估，与当前的资产市场价值无关。因此，它们无法为地方政府提供有力的以资产为基础的财产税。在许多国家，这种以市场价值为基础的财产税是地方政府财政收入的主要来源。在中国，考虑到很大部分家庭并没有对他们所占有的住宅资产支付任何税，形成这一例外的格局也就不言而喻了。

另一方面，地方政府的预算外收入非常庞大，且有很大部分来自于土地储备部门的利润。在许多情形下，来自这一来源的预算外收入可能等于甚至超过地方政府的总预算收入。

国家垄断土地供应，地方政府过度依赖开发土地获取财政收入，使地方政府卷入这一几无风险、但同时也是一个充满投机活动的领域。地方政府的巨大可能风险包括，他们并不处于决定土地最终需求的位置，他们受制于利率的波动，尤其是事实上地方政府设置的土地储备和开发机构是按土地的“市场价值”评估所发生的巨额借贷。驾驭财产市场的规则受到地方政府的激励而发生极大扭曲，无论从机构层次还是个人层次都是如此，它鼓励了农村/集体土地尽可能地转化为城市/国有土地。

地方政府收入来自于这一领域的收入所具有的潜在易变性，由于影响市场需求的因素一旦发生重大变化所带来的这一收入的可持续性，用于扩张的土地资源的有限性，以及利率的波动，这些要进一步关注的领域都明显超出了地方政府的范围，但对它们的行为却具有潜在的影响。此外，考虑到尽管财政预算资金和预算外资金要受到检查与监督，但预算外资金的管理和开支却缺乏审核和透明度，以上所述的政府行为极其可能风险就是可以理解的了。

五、减低农田流失率的困难

城市的快速扩张日益加深了对中国农田流失的担忧。这一担忧由于中国的可耕地比例相对小以及国家长期坚持承诺要实现粮食安全而进一步加深。

为了回应这一趋势，中央政府对农地的转用已采取了一系列限制措施。1995年设立“基本农田”作为需要专门进行保护的农田。按照法律，这类耕地最低不得低于可耕地的80%；在某些地区，基本农田已占到农地的85%－90%。28号文重申了不允许将这类土地进行转用的严厉措施，即它是不得逾越的“红线”，并再度强调了基本农田对于中国粮食安全的重要性。

土地管理法（第31－42条）为了对所有农田提供保护，而设立了控制转用的法律规定。所有可耕地在用于其他目的时，必须要有其他类似规模和质量的土地来替代它。不允许有农田的净损失，且只有在符合规划指标时农田才能转换为其他使用。此外，在以下几种情形下的征地要得到国务院的批准（第45条）：（1）占用基本农田；（2）耕地在35公顷或以上；（3）其他土地在70公顷或以上。

农田转用的计划指标是于1997年设定的，它涵盖了13年的用地计划，直到2010年。指标由省级及省内各级设定。但是，在有些省，农田转用速度非常之快，有些省及省以下单位已用完了分配给它们的指标。超过指标的面积要么从其他地区通过指标的交易来补足（允许在省内异地平衡但不允许在省之间进行指标的平衡），要么通过土地整理来补足。土地可以通过破产的乡镇企业、河堤或村边地的整理来完成。也可以通过将废地或未利用地投入使用来实现，其办法是，权利持有者在3年内未用，其土地将被收回，或通过土地集中的办法来实现。

上述做法都在28号文中被明令禁止，且要严格实施（“严重的要进行调查和提请诉讼”）。28号文将地方政府的最终征地批准权予以收回，将之放到省级水平。意在让没有直接的经济利益的一级来决定土地征用的审批。28号文还力图确保规划的更有效利用，通过严格预审来阻止那些没有合适计划指标的项目上马，还宣布那些2004年已超过指标、又无法交纳土地整理费的单位，分配给它们2005年的指标将被延迟。

政府对农田转换实行从紧的管制的努力源于国家看待这一问题的重要性。留待观察的是，新近的这些措施在多大程度上是有效的。如果不采取根本改变促进现阶段城市快速扩张的经济激励结构，就很难抑制各地采取各种规避管制的措施。

六、土地法律框架不完整

总体而言，中国近些年在界定土地使用者与国家的权利及责任方面所进行的改革已取得进展，尽管是沿着城市土地和农村土地两个轨道分别进行的。1982年的宪法是将中国的土地归为两种不同制度体系进行管理与利用的起点，它确立了城市土地归国家所有，而农村土地由集体所有。1988年的宪法修正案明确了土地的使用权可以依法转让，因此确认了土地使用权可以从土地所有权中分离出来。

对于农村土地，国家强调的是，通过增强农民对其所耕种土地的承包权的稳定性，来刺激生产率的提高、增加投资和促进社会稳定。尽管仍然维持着集体所有制的框架，但通过采取一些法律措施还是逐步强化了农户在这一框架下的地位。1998年修订的土地管理法向单个农户提供了30年的承包权，并要求以书写的、登记文本形式对土地权利予以确认。这一改革经由2002年的《农村土地承包法》得以加强和深化，这一法律实质上将农户的土地承包权上升到物权的地位，按照这一法律，向农民提供的这些权利至少应该在30年内保持不变，而且它实质上还取消了集体对土地进行调整的权力，除了几个限制性情形外。这一法律还允许合同持有者以其土地权利进行某些交易，同时它还明确阻止各种专断或终止合同的不公平做法，以对土地承包人的权利进行更有效的保护。在城市土地方面，土地由国家所有，不过城市土地使用权市场的法律基础已经正式确立。新近起草的物权法草案考虑到要整合迄今已经取得的法律进展并将之予以扩展。现在起草的这部法律一旦被采用，它将是中国迈向通过界定与强化产权以支持经济成长和社会稳定的重要一步。

除了界定和强化土地的产权外，过去20年的改革也在努力寻求更有效的机制、激励和许可来刺激土地在竞争性使用间的更合理配置。中央政府对于城市快速扩张导致农地大量流失给予了特别关注。政府设置了许多限制土地转用的措施，包括设定“基本农田”作为专门用于土地保护的比例；在土地管理法中设置了各种控制措施来确保农地不再净减少；对省级和省以下各级政府设定农田转用的计划指标。

与此同时，也得承认仍然面临一些严峻的挑战，而且要应对这些挑战还受到一些因素的严重制约——比如管理土地的制度和法律框架相互矛盾且支离不全。

1．涵盖面存在差距。意即，一些重要的活动领域缺乏由明确、适当的规则和程序提供的指导。目前还缺乏一个规制土地储备的框架。无论是对土地储备部门还是更为一般的金融部门，这都会造成十分严重的风险。在《农村土地承包法》下，关于抵押的法律也是不完整和不充分的。《农村土地承包法》中的许多表述过于宽泛，缺乏实施条例。对目前集体建设用地的现行做法实质上还缺乏一个法律框架。适用于城市财产抵押的法律存在混淆和重叠。与此相关的要关注的一点是，目前缺乏规制土地收益权质押贷款的政策和法律。

2．权利、责任和权力的不明晰。由于对负责土地管理方面的不同机构在功能上的不明确和不一致，导致不同机构的当事人和他们的人在扮演各自角色时的不确定性。