行政法律论文范文

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80年代初以来,学者们围绕行政法的理论基础这一问题提出了诸多有益的见解和观点。这些观点中包含或主要回答了行政法的价值取向问题,以下仅就几种主要观点做简要介绍和评价。

1.行政法是控权法。强调行政法对行政权力的控制。认为行政法就是对行政权力进行控制之法。这一主张主要被英美行政法所采纳。“行政法就其精华而说(它是在保持政府效率的同时)是控制政府权力行使的法律。简而言之,行政法即‘控权法’。”①美国由于19世纪下半叶以来行政管理机构大量出现,其权力行使往往不利于保护人民的权利和自由,并且随着行政扩张出现了行政立法、行政司法脱离国会控制的趋势。为了防止行政专权,1946年通过了《联邦行政程序法》,标志着美国在行政法的价值取向上部分接受了“控权”的观点,与英国行政法的发展极为相似。

控权论以权利为本位主张对行政权力进行控制,它对于防止行政权力的滥用,保障行政相对方的权利起到了积极作用。但是也应该看到,片面地强调控权往往导致过多的强调司法审查和行政程序的作用,不注意行政效率,忽视了现代行政实践时积极行政的行政法要求,在实践中往往陷入被动。而且就我国目前的实际情况而言,社会变革日新月异,行政对象的变化性比较大,客观上需要对之行使有效的管理调节,而控权说在许多现实问题面前则显得束手无策,尴尬不堪。

2.行政法为管理法。主张行政法是管理公民的法。历史上这一观点曾经在德国、法国、日本等风行一时,战后前苏联也采纳和发展了这一理论。有些学者认为管理说回避了行政法的本质,对行政法无价值判断,对行政法与行政学无明确之区分。②但我认为,从这一基本观点中仍然可以评判它对行政法之价值取向所做的判断,即:强调行政法在于注重国家利益的实现,适当地约束个体利益。这一观点对于维护行政行为的权威,有效进行行政管理是有一定积极意义的。但它本身是有缺陷的,表现为强调了行政主体的权威,忽视了行政相对方的权益,打破了权力的制衡机制,与现代法治发展的方向是背道而驰的。当前我国改革开放的内在动力很大程度上来源于人民群众的创造性,而这一观点会在实践中不利于群众创造性的发挥。

3.平衡论。该说80年代在我国由罗豪才教授首倡。它主要主张在行政主体与相对方之间实现权利义务的统一,公共利益与个体利益兼顾③。这一理论试图从行政法理论基础的高度来说明行政法的本质,但并不为多数学者所首肯。皮纯协、冯君先生在《关于‘平衡论’疏漏问题的几点思考》④一文中认为:“平衡论如要证明自身价值就必须放弃原来的思想,回到自己应有的位置,即把自己定位在我国体制转轨时期行政法的理论基础上。”但我认为,“回到自己应有的位置”当不是皮、冯二先生所称之“转轨时期行政法的理论基础”而是要回到说明、论证我国行政法当前追求的价值取向上来。因为“平衡论”并没有系统回答行政法的本质、背景和原因以及行政法的特征、目标等问题,而仅仅就行政法的价值取向做了理论上的探讨。设计了行政法价值的结构模式,即“总体平衡”思想。它认为在实体法上行政主体与相对方不平衡、程序上二者不平衡以及司法审查关系中原、被告权利义务不平衡三种主要态势是行政之客观存在。但后两种不平衡与前者相比,形成一种“倒置的不平衡”,通过此倒置,行政主体与相对方可在全过程上趋于平衡。⑤

通过以上论述我们可以认为:平衡论仅仅回答了如何通过总体平衡模式调整行政相对方与行政主体之间的权义失衡问题,它所构建的也仅仅限于在法律关系中所体现的权利义务这一纯粹法律意义的层面上所要解决的行政法价值取向问题,即:法律关系双方的权利、义务是什么,要实现怎样的法律调整效果。

以上我们把平衡论定位于回答行政法的价值取向是什么的一种观点。那么仅就这个层面而言,它是否正确回答了行政法的价值取向问题呢?我认为对此亦不好做简单回答。诚然,这一观点设计了比较理想的行政法规范下的行政管理的理想状态,但就实际操作、对行政法体系构建的指导作用、具体制度的可行性等诸多问题都有待进一步探讨。关于这一点,容留下文详述。

二、确立行政法价值取向应考虑的几个因素

考察以上诸多观点我们不难发现,尽管学者们都试图在自己的理论中说明行政法追求的目标,体现的价值。但由于观察的视角不同,加之这一问题本身的复杂性,各种观点到目前为止均只能称为“一家之言”,欲达成共识,尚为时过早。我认为要比较全面地回答行政法的价值取向,需要考虑的因素至少包括以下几个。

1.体现行政法在我国民主、法治建设中的特殊作用。社会主义民主与法治的关系在法学中已经得到科学的概括:“社会主义民主是社会主义

法治的政治基础,政治民主建设内在的需要法治的保障,因此民主建设必须纳入法治轨道。”⑥从行政法的局限看,它在社会主义民主和法治建设中的作用很大程度上表现为协调。从本质上社会主义民主与法治是并行不悖的,但就某个特定阶段而言,比如,在当前我国向社会主义市场经济体制转轨过程中,则需要考虑现实可以提供的可供选择的并进模式。一方面,就中国目前生产力发展水平的状况来讲,法治的民主性又不可能推进得过快。民主和效率虽然不是截然矛盾的,但民主如果脱离生产力的发展水平而推进过快,公民个人权利的保障如果脱离社会公益的维护而强调过分,就确实可能影响效率,影响经济发展速度,不利于社会生产力的发展;⑦另一方面,在转轨时期,行政管理面临大量的、复杂的调整任务,如何在行政法大有作为的特殊历史过程中,规范不同的利益主体,促进社会的健康发展,就使得民主与法治的价值尤为重要。所以在确立行政法的价值取向时必须充分考虑到现实提供的可能性与现实需要的有机结合。

2.体现行政管理的内在规律和原则。行政法作为以行政管理为主要规范领域的部门法主要应以行政管理的内在规律为出发点。可以说,行政管理的内在规律反映到法律上便是行政法应体现的原则。学者们对于行政管理的内在规律亦是众说纷纭。考察西方国家的行政立法和行政管理实践,我们会发现依法合理行政不仅是行政管理的规律性要求也是行政法应坚持的原则。而且事实上虽然人们在行政法的价值取向上意见不同,但不难发现都围绕着如何有效地行使行政权力,如何保护行政相对方的利益等问题展开讨论。控权说如此,管理说如此,平衡说亦如此,只不过它们强调了不同的侧面而已。从依法合理行政本身的内涵看,合理行政是行政管理中内在的、本质的东西,它根源于人类对公平、正义的追求。依法行政是合理行政在法律上的反映和体现。只有做到了依法行政方能使行政主体、行政相对方的地位明确,各自的权利有所依据,有所保障,才能真正实现合理行政。所以,依法不仅仅是行政法形式上的要求,而且更是合理行政内在规律的要求。

3.体现行政法的价值目标的时代性与地域性。法的价值目标为适应不断的社会变迁也应不断变迁。这与法的稳定性并不矛盾。法的稳定性所要回答的是维护法的权威性、有序性问题,而法的变动,尤其是价值目标的变动则是维持法的活力、体现法的适应性问题。虽然提出问题的角度不同,但都体现和反映了法作为调节社会关系的手段的有效性。所以行政法的价值目标不是一成不变的,在不同的时期会有所侧重,这已为各国行政立法的长期实践所证明。法的目标的地域性是指法在不同的国别、地区,同一法律部门,甚至同一法律规范所反映或要实现的调控目标会有所差别。由于各个国家,不同民族的文化背景不同,社会发展方向、水平各异,这一点是显而易见的。行政法在这方面显得尤为突出。许多行政法理论和规范在不同的社会制度,不同的地域所面对的行政环境不同,所要确立的管理秩序各异,故而其价值也就不同。

同时还要看到,即使在同一地区,不同时代下同一行政法规范所面对的法律环境也是不同的。比如我国建国时期,改革开放以前和以后的行政环境就不同,行政法所要实现的目标也有很大差别。

4.体现行政法的实际可操作性。这虽然仅是一个行政法立法技术上的因素,但不无现实意义。胡建淼先生曾指出:在当前的行政法学研究中存在把行政法学体系宪法学体系和行政学体系化的倾向。⑧这从一个侧面反映着当前行政法学研究的现状。仅从行政法的价值取向上看,增强行政法规范,乃至整个行政法体系的实际可操作性,使之脱离其它学科在研究方法、理论特点、立法技术和价值取向上的影响,形成自己独立的特征是必要的。行政法是应用性极强的部门法,它不应像宪法那样仅从宏观角度对基本制度、原则做抽象性的规定,也不应过多的偏重于行政学的理论探讨,而应立足于行政实践中汲取经验教训,形成自己灵活高效、协调统一的规范体系。我还认为考虑到行政法规范的广泛性和变动性,亦不应将行政法法典化,如果那样会过多地窒息行政法自身的活力,不利于具体操作。

需要指出,这四个标准不是孤立的,在确定行政法的价值取向时,必须同时兼顾这些因素才不至有失偏颇。

三、当前我国行政法的价值取向

杨建顺教授在《从哲学、学、法学的视角反思行政法之理论基础》⑨一文中说:“对行政法的理论基础的研究,起码应包括哲学理论基础,学理论基础和法学理论基础三部分。”这里我们不涉及其设计的理论基础的内容,仅借鉴其分析问题的形式来界定当前我国行政法之价值取向。我认为这种借鉴是合理的,因为它大致包括了我们以上提出的几个因素。

1.行政法在哲学意义上的价值取向。孟德斯鸠曾经说过:“一切有权力的人,都容易滥用权力。这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方为止。”这段论述表明行政法必须以规范、监督、制约行政权力,保护个人权利为第一要旨。特别是在转轨时期,与计划经济体制相比社会主义市场经济体制强调经济、社会各项事业发展的内

在规律性,注重人民群众创造历史的合力。只有有效地保护群众的权益,才会激发群众的积极性,创造性,取得人民群众的配合。所以行政法必须为个人权利的保护提供适当、充分的机制。

2.行政法宪法意义上的价值取向。这里有两重含义:一是宪法统一的价值要求;二是行政法自身的特点和规律。区分二者的主要原因就在于行政法所能达到的价值目标取决于宪法的根本要求和行政法在现实条件下所能提供的有效的法律调整机制的结合。具体而言,宪法规定的“一切权力来源于人民”是行政权力的宪法依据和归宿。但行政法作为调整社会关系的一种工具只能在其本身所能提供的机制范围内、程度上贯彻这一原则。这往往导致理想状态与现实状态的偏差。所以行政法追求的目标应当是尽量减少这种偏差。

3.行政法在法律意义上的价值取向。在这个层面上,可以区分行政法在法律形式上的和法律内容上的价值取向。在法律形式上行政法追求的主要价值应是具备较强的协调统一性和实际可操作性。我国以往的行政法律、法规往往出现“政出多门”的现象,就同一问题多头立法,相互脱节甚至矛盾,导致法律系统内部失调。这样既不利于执法也不利于守法,且往往为滥用行政权力提供机会。所以有效规范行政立法的程序和权力势在必行。行政法在形式上又缺乏实际可操作性,法律条文本身的含糊不清,或过于抽象导致实践中虽有法可言,但无法可依,解决不了实际问题。

在法律内容上行政法追求的主要目标应该合乎行政效率、行政公正、行政合法的要求。行政法本身的特点表明行政主体和行政相对方的权利义务在不同情形下是不平衡的;但不管这种不平衡在多大程度上、多大范围内存在着,行政法都应当以提高行政效率,保证行政公正和坚持行政合法为要求来确定行政主体和相对方的权利义务。我国行政法规在不同历史时期执行不同的行政管理任务,其立法的出发点也不同。就当前形势看,行政法规作为国家管理社会经济文化事业的重要手段,更多的应考虑从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中的效率、公正问题,如行政效率和经济效率,实质公正与形式公正等。在这里行政法价值目标遵循行政管理内在规律因素体现无遗。

我们注意到,以上对我国当前行政法价值取向的分析并没有完全集中于控权、保权或平衡上,而是在较为广泛的意义上说明这一问题的。这样做主要是因为行政法的价值目标本身是多层次的,客观上需要从不同角度加以论述,我想这也是符合这一问题的本来面貌的。

注释

①参见《外国行政法概论》,人民大学出版社1990年版,第135页。

②杨解君《关于行政法理论基础若干观点的评析》,载《中国法学》1996年第3期。

③罗豪才《现代行政法的平衡理论》,北京大学出版社1997年版,第3页。

④参见《中国法学》,1997年第2期。

⑤皮纯协、冯君《关于‘平衡论’疏漏问题的几点思考》,载《中国法学》1997年第2期。

⑥孙国华《法理学教程》,人民大学出版社,1994年版,第314页。

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二、政策性担保法律制度类型

(一)中小企业信用担保制度

在我国，中小型企业对于促进就业，扩大出口，技术创新等具有不可忽略的作用。然而，由于中小型企业自身实力弱，难以提供银行所提供的担保和贷款，因此面临着相当大的融资环境。中小型企业的担保制度对于解决中小企业融资困境有着相当重要的作用，甚至可以说可以让企业起死回生。国外的中小型企业信用担保制度，对于我国的中小型企业信用担保制度建设有着启蒙和借鉴的作用。当前，我国的中小型企业信用担保制度还有很多的额不合理之处，如风险分散机制不完善，缺乏财政补偿机制。为此，需要通过大力发展和赞助担保机构，建立良好的担保体系，针对非盈利性担保机建立起构财政有限补偿与激励补偿等方式对其进行完善。

(二)中低收入者住房贷款政策性担保制度

就我国目前而言，购房是我们的主要消费。很多人工作一生都不能买一套房子，而大多数也只能勉强刚需，贷款买一套房子。在我国，不仅房价高，房子的首付也不低，期限短。这就使得很多人在买房的时候要将自己的房子做抵押，由于这些较高的门槛，使得广大的中低消费者很难通过银行贷款解决自己和家庭的购房问题。这些方面需要政府部门的工作，做好良好的担保工作，使得中低收入者贷款有良好的保障。政府对中低收入者的住房贷款的做法是国际上通用的，美国，加拿大等国家都设立了担保机构，对购房者的购房进行抵押嗲款提供。为此，建议我国政府和相关部门用政府信用作为统一后盾来担保住房体系，同时注意完善住房公积金联保或公积金质押担保方式。

(三)农业贷款政策性担保制度

农业经济在我国的经济中占有较重的比例和较为重要的地位，但在农业经济领域中有着一系列的问题等待相关部门去解决，如农业资金的不足和农业资金充当非农业资金的使用。为了解决这一系列的额问题，政府部门应当通过担保手段根据不同农户的需求提供对应的担保来解决这一现状。政府农业部门也可以发放农业补贴和农户小额贷款，促使农户生产的正常进行。也可以引领大型企业或公司带动农户实行合作，各取所需，实现共同富裕。如:农户可以抵押土地供给公司使用，以收取一部分费用，改善自身状况。

三、政策性担保法律制度优化建议

(一)政府发挥担保的作用

我国的农业资金匮乏是由多方面因素导致的，涉及面广，是一个很难解决的问题。要想彻底解决这一问题，必须从减少农业资金外流和增加对农业资金的投入。倘若我们解决好这两个问题，农业资金匮乏的的问题应当会得到解决，农业经济会得到稳定的发展。这就需要政府在增加投入的基础上，减少农村负担。同时，减少农村信贷资金的外流，引导农村金融机构将更多的资金投向农村。在政府财政收入有限的情况下，最重要的是引导金融机构的资金流向。在政府有关部门的配合下，引导资金的流向，将其用在有需求的地方，更好的发展当地的经济和将资金和资源最大效益化，促使经济更好更稳定的发展。

(二)公积金贷款的发展与完善

对于公积金质押贷款或公积金联保贷款，国家没有统一的规定，各地住房公积金管理中心的做法也各部相同。就这两种方式而言，不存在什么绝对性的优势。我们广泛的认为，公积金管理中心应当认可这两种贷款方式，至于选择哪一种方式应当归属当事人自己选择。当然公积金贷款的发展，除了创新担保方式之外，还依赖众多相关制度的建设与完善。首先是公积金制度本身的完善，比如扩大公积金的覆盖面，加强对公积金的管理等等。完善这一系的制度，不仅可以方便企业或个人的选择，避免不必要的风险，也降低了资金的流向不合理之处，稳定和维持市场经济的稳定。

(三)大力发展中小型企业互助担保机构

我国中小型企业就业面广，政府资金有限，靠政府的担保基金难以满足广大中小型企业的需求。作为政府推动资本和扶持中小型企业信用的担保体系，其主要作用是引导社会资本特别是银行向中小型企业流动，引导企业互助担保机构为中小型企业服务。但是，一些地方在建立中小型信用担保机构的过程中，没有充分的利用市场和市场需求，只是单纯的使用政府权力，由政府担保和审核贷款基金，指定部门行使信用担保只能。这样做虽然在一定程度上分散了银行的金融风险，但在无形中却大大的增加了政府的财政负担。因为一方面，目前市场中小型企业状况不容乐观，随时面临着倒闭的风险，投入的资金极有可能有去无回，加重了政府的负担。从另一方面来看，因为是政府行为担保，企业相对市场缺乏机制约束，会在很大程度上降低企业的风险意识和责任感，资金更难收回。给中小型企业贷款，应当尽可能的调动明间资产，发展企业互助担保业。

(四)完善基础设施收益权质押担保制度

基础设施收益权质押担保制度的构建，是为了创新我国的投资融资的体制，充分的发担保制度的经济激励功能，促进基础设施产业的迅速发展，为我国的社会主义道路的建设增加新的一笔。因此，我们应当针对制度中存在的问题，切身实际的改善和解决，完善基础设施收益权质押的担保制度。综上所述，基础设施收益权质押担保作为解决基础设施资金困难问题的融资方式，其一方面体现了政府明显的政策导向性，这一制度充分的发挥了担保制度的经济激励功能，通过运用政府的权利，发挥政策性的作用;另一方面，这一制度建立在传统的担保制度上，体现了明显的民法与经济法的双重特点。因此，合理的利用这一制度对我国的担保制度有相当大的作用。

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国家行政赔偿，是指代表国家行使行政权的行政机关及其工作人员在行使行政职权的过程中侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害，由国家依法承担赔偿责任的法律制度。行政赔偿范围可以说是行政赔偿中核心的内容。行政赔偿范围有两层含义：它既包括国家对行政机关及其工作人员的行为承担赔偿责任的行为范围，也包括国家对上述行为造成的损害后果承担赔偿责任的范围。因此，行政损害赔偿的范围包括可赔偿的行政侵权行为的范围和可赔偿的损害范围。世界各国都有不同的规定，主要涉及到物质损害与精神损害、直接损失与间接损失等问题。

从国外典型的立法例来看，西方国家界定行政赔偿范围是以概括性规定为原则，特殊排除为例外，即在规定了行政赔偿责任的构成要件和国家责任豁免的范围之后，就不再对行政赔偿范围做具体规定和详细列举。而国家责任豁免所排除的内容，则主要为侵权行为的排除对于受损害利益不直接排除。但我国《国家赔偿法》在行政诉讼法规定的基础上，针对实际存在的情况和现象，采取概括与列举并用的方法，规定了行政赔偿的范围。

行政赔偿的范围根据行政侵权行为可分为侵犯人身权的行政赔偿和侵犯财产权的行政赔偿。我国《国家赔偿法》在总则第2条作了如下概括规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”在第二章第一节对行政赔偿范围作了详细列举，具体范围有：

1．人身权侵权的行政赔偿范围

根据国家赔偿法第3条规定，侵犯人身权的违法行为具体有：（1）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施；（2）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的行为；（3）以殴打等暴力行为或者教唆他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的违法行为。（4）违法使用武器、警械造成公民身体伤害与死亡的违法行为；（5）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。

2．财产侵权的行政赔偿范围

根据国家赔偿法第4条规定，侵犯财产权的违法行政行为具体有：（1）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（2）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的行为；（3）违反国家规定征收财物、摊牌费用的行为；（4）违法侵犯财产权造成损害的其他行为。

3．国家不承担赔偿责任的情形

根据国家赔偿法第5条，属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；因为公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；法律规定的其他情形。

我国国家赔偿法之所以采取这种不同于大多数西方国家的立法体例。主要是考虑到我国的国家赔偿制度尚处于初创时期，无论是理论与实践经验还是财政能力因素都没有具备条件扩大赔偿范围，在法律适用中采取保守的态度是一种务实的做法。

当今世界各国的国家赔偿制度进入了全面深入发展的新时期。目前行政赔偿制度比较发达的英、美、法、日等国行政赔偿范围已日益具体、细化。当前，我国《国家赔偿法》颁布将近10年，对行政赔偿范围所作的界定还是比较窄的，尤其是一些当时存在争议的侵权损害行为的处理，既没有直接列举在赔偿范围之内，也没有被排除条款所包含进去，不利于实践中的应用。加之我国政治，经济体制改革速度惊人，今非昔比，国家承受能力的问题也将不再成为障碍，而权利保护的需要则会相对突出。另外中国随着加入WTO，与世界法律制度接轨是我国法律界面临的迫在眉睫的重大任务。为此，应对行政赔偿范围进行调整，并逐步拓宽行政赔偿范围。

一、可赔偿的行政侵权行为范围

国家机关及其工作人员违法行使对公民、法人和其他组织的合法权益造成的损害，可能是直接的、人身上的或财产上的，也可能是间接的、精神上的。因此在可赔偿的行政侵权行为的范围拓宽上有以下几方面：

（一）精神损害。精神损害是指对人身造成的精神痛苦，她包括精神上的悲伤、忧虑气愤、失望等。从世界范围内赔偿法发展情况看，赔偿范围已经从物质损害赔偿发展到精神损害赔偿，精神损害已被许多国家纳入赔偿范围。在韩国、日本等国，一般认为国家赔偿法中所说的侵害包括精神损害。本文认为，精神损害虽然无形，但确实存在，其受害程度也并非完全不能确定，而且精神损害本身往往不会单独存在，在多数情况下都会再导致受害人物质上或身体上的损害，对一些受害人来说远甚于人身或财产损害，不给予适当赔偿难以弥补其损害。而精神损害在民法领域已经广泛地给予物质赔偿，具有精神损害赔偿的一些成功的先进经验。同时国家在行政法律关系中作为具有权力、经济优势一方的主体，对精神损害亦应给予物质赔偿。因此，本文建议至少应将达到相当严重程度的精神损害纳入国家赔偿之列，并给予特定范围的、概括性的、适当的物质赔偿。

（二）对人身权含义作扩大解释。人身权，在我国宪法学中包括人身自由不受侵犯，人格尊严不受侵犯以及同人身自相联系的住宅不受侵犯，通信自由和通信秘密受法律保护。在我国民法学中，将人身权分为人格权和身份权。人格权又分为亲权、监护权、著作权、发明权等。在我国《国家赔偿法》中纳入国家行政赔偿的范围的人身权损害，主要是人身权中两项最基本、最重要的权利，即人身自由权损害和生命健康权损害。由此我们可以清楚看到，民法、国家赔偿法都把人身权的范围规定得比宪法中规定的人身权的范围要小。本文认为，同一概念的内涵、外延在法律中的规定应当一致。因此，国家赔偿法中的人身权的界定及范围应当和宪法的规定项一致，借鉴民法的有关规定，尽快完善起来，实现对公民人身权的最大保护。

（三）公民政治权利损害。从我国《国家赔偿法》的规定来看，仅对行政机关及其工作人员违法行使公民的人身权财产权造成损害予以赔偿，而对公民其它的权利损害则没有规定。人身权、财产权只是公民权利中的一小部分，也是最基本的，随着我国全面小康社会的建设，人民对政治权利的要求也更加强烈，参政议政的能力和水平逐渐提高，而不是仅仅满足于经济利益的获得。事实上，政治权利是公民的最高权利，是最能体现公民作为人的价值的权利。我国宪法中明确规定了公民的各项政治权利，并要求各级国家机关保障实施，造成损害应给予赔偿。行政法是全面落实宪法的一个部门法，更加要求全面保障落实公民的各项权利并承担损害赔偿责任。因此，本文以为，在我国经济和文化不断发展，人民民主意识不断提高的情况下要最大限度的保障公民政治权利的实现。（四）间接损害。间接损害与直接损害相对应，不是指实际已经受到的损害，而是指可以预期受到的利益损害，即现实可得利益损害（指已经具备取得利益的条件，若无侵害行为发生，则必可以实现的未来利益）。现行《国家赔偿法》立法时，出于我国经济发展水平和国家财政负担能力以及间接损害的认定与技术有一定的难度，中国国家赔偿法的操作经验不足的情况考虑下，采取有限赔偿原则，对于财产损害的赔偿只赔偿直接损失，不赔偿间接损失。但随着中国经济的发展，国家财政状况的逐步改善，财政负担能力的逐步提高及不设立对人身和财产间接损害的国家赔偿，对许多公民、法人和其他组织来说往往会显失公平等方面考虑，把对间接的人身与财产损害，纳入国家赔偿法的范围是必要的，也有利于我国的国家赔偿法的稳定。当然，应将间接损害的赔偿限定在一定范围内，如对有合法证据证明的间接损失进行赔偿。

二、不承担行政赔偿责任的行为范围

不承担行政赔偿责任的行为范围又称为行政赔偿责任的例外或限制，西方国家的这部分又属于国家责任豁免的范围。不承担行政赔偿责任的行为范围上，本文认为以下几点要调整：

（一）抽象行政行为。

从众多国家法制传统看，国家对立法行为原则上不负赔偿责任，但这一原则很少在法律中明确规定。现在有部分国家对抽象行政行为进行赔偿，其条件包括：首先，立法行为已被确认为违宪或违法；其次，立法中并未排除赔偿的可能性；再次，实践证明，很多抽象行政行为因违法而被撤消、废止，对抽象行政行为的监督不断加强。所以，本文认为，考虑抽象行政行为主体对行为相对人损害的部分赔偿或补偿具有其必要性，同时也符合社会发展的需要。

（二）自由裁量行政行为

自由裁量行为属于具体行政行为。自由裁量权在国外早期一般属于国家责任豁免的范围。美国联邦侵权求偿法第2680条规定就有明确表示。在法律规定上，我国没有直接的依据将自由裁量权纳入国家责任豁免范围，但从行政诉讼法第54条规定看自由裁量行政行为仅在和显失公正的情况才给予纠正，实行的是有限的国家责任豁免。在赔偿诉讼中，自由裁量行为是否引起国家赔偿，本文认为，行政机关享有的自由裁量主要是合理性问题，如果认为自由裁量行为都存在违法性问题，则设立自由裁量权失去法律意义；如果实行绝对豁免，则会导致行政机关滥用自由裁量权并在致人损害后以行为合理性为由主张免责，不利于保护受害人合法权益。因此，实行以豁免为原则，以赔偿为例外的相对豁免比较切实，符合国家赔偿法的立法精神。

（三）公有公共设施致害行为。

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（一）现行行政复议法受案范围规定不合理

现行行政复议法对受案范围规定存在挂一漏万现象。例如：对行政复议范围采用列举的方法加以规定，造成了内容上的重叠和遗漏。列举是一种相对于概括而言的方法。这种方法的优点在于明白清楚、易于掌握，而且能够起到明确界定范围的作用。但是，用这种方法规定受案范围中应当受案的案件是不妥的。

（二）现行行政复议受案范围内容过于狭窄

现行行政复议法存在着一个突出的问题，那就是在受案范围上依然囿于对具体行政行为可以单独提起复议，将抽象行政行为、内部行政行为、准行政行为、行政司法行为等行政行为排除在行政复议范围之外。

对一些行政行为性质的界定不清也是产生我国行政复议范围局限性的一个很重要的原因。例如：对交通事故责任认定、医疗事故鉴定行为、价格鉴定行为等行为的性质没有做出明确的界定。由于立法者对这几种行为未形成普遍共识，没有将上述行政行为纳入行政复议的范围中来。以至于使得现行的行政复议受案范围过于狭窄。

二、当前行政复议法律制度发展的对策建议

（一）建立服务型行政复议

行政复议机关加强服务性，也是行政复议存在乃至发展的要求。在行政相对人存在多种救济途径时，行政复议只有增强服务性，能够达到节省时间、精力和费用，才能达到建立行政复议法律制度的目的，才能吸引广大群众选择行政复议并真正通过行政复议解决行政争议。

现代公共行政理念从管理、控制转向服务，“人民委托行政机关管理国家行政事务，目的就是要使行政机关为自己服务”。同时，建设现代化的服务型行政，既是党的十六大提出建设“社会主义政治文明”宏伟目标的内在要求，也是在行政复议领域实践“三个代表”重要思想的具体体现。

加强行政复议工作的服务性，具体的说就是通过便民原则，效率原则，拓宽行政复议的范围。在受案程序上，应当采取网上受案、传真受案等便捷方式；受案范围上，宜宽不宜窄；方便对特殊主体如股东、业委会等的申请。

（二）及时修订行政复议法受案范围的相关规定

行政复议受案范围可概括规定“凡公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。”同时将“（1）国防、外交等国家行为；（2）人民法院生效判决或裁定的协助执行行为；（3）行政机关对当事人申诉未改变原行政行为的重复处理。”排除行政复议受案范围。

通过修订行政复议法，可以使行政复议受案范围具有包容性和可扩展性。其有利于将行政争议化解在初发阶段、化解在行政机关内部；同时出现新型行政行为时又可及时纳入行政复议。

（三）建立完善的行政复议机构体系

l、重视行政复议机构建设，提高行政复议工作能力和水平

行政复议机构建设要适应于复议案件的增长趋势和特点，同时，也要符合当地经济社会发展的需求。当前我国改革开放正在不断深入，行政复议案件也具备了各种各样新的特点，复议机构也面临越来越重的任务，这些特点和任务要求我们必须加强行政复议机构建设，尤其是基层行政复议机构建设。

为了保证复议机构依法行使复议职权，使行政复议的积极作用得到切实发挥，就必须保证复议机关享有相对独立性，另外，必须将复议队伍的组织建设工作认真做好。所谓相对独立性，就是说复议机构地位要相对超脱，能够保证其将工作过程中的各种外来干扰进行排除。

2、提高行政复议人员素质，提高行政复议水平

根据《行政复议法》，复议机关必须结合具体的工作需要，决定本机关的复议机构或专职复议人员。为了能够最大限度的保证行政复议工作的规范化和正常化运转，行政复议具备十分强的程序性和技术性，复议机构和人员必须保持固定，承办人员必须具备较高的行政管理和法律专业知识。