法院考察报告范文

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篇1

区人大常委会干部任前考察组近期对区人民法院院长提请的干部任职人选依法进行了考察。我受考察组委托将考察情况报告如下：

区人民法院院长提请任命为区人民法院副院长的***、***两位同志，是经过区人民法院严格的选拔、考核程序选的，整个程序合法、民主、公正。考察中，法院班子和机关干部对两位同志给予了客观的评价。考察组综合大家的评价和三位同志历来的表现，认为***、***同志，政治坚定，宗旨明确，思想觉悟较高，能认真学习“三个代表”重要思想、党的十七大和十七届三中、四中全会精神，自觉贯彻党的路线、方针、政策，忠实地履行法律赋予的职责，注重业务知识学习，不断提高自身素质，具有较强的组织管理能力和业务能力；注重廉洁自律，作风正派，得到了院领导和全体机关干部的信任和好评；平时严格要求自己，不怕苦，不怕难，以身作则、亲历亲为，在各自的岗位上取得了较好的成绩。

篇2

近年来，**区法院党组一班人带领广大法官恪尽职守，服务大局，严格按照“三个领先”（指标领先、影响力领先、核心竞争力领先）、“四个一流”（抓一流党建，带一流队伍，创一流业绩，建一流法院）的要求，狠抓各项措施的落实，各方面工作都取得了骄人的业绩，培养出宋鱼水、尚秀云等一批杰出的优秀法官。透过这些成绩，方方面面无不包含着信息化建设所带来的巨大变化。

（一）审判管理网络化、智能化，确保了公正高效、办案管理实现网络化。**区法院、北京高院运用清华紫光开发的《法院信息管理系统》软件，所有审判、执行案件从立案到归档全部实行网络化管理，实现网上立案、办案、归档、查询，增强了审判活动的公开性、有序性和规范性。案件诉讼来法院后，立案庭按要求录入立案信息，快速完成立案工作。基层人民法庭立案也是通过网上进行，方便了群众诉讼。立案后，微机自动分案，避免当事人“选法官”，杜绝关系案等现象的发生。案件在审理过程中，各类案件通过计算机进行审判流程管理，立案、分案、文书制作、统计分析等工作都在网上完成。审委会讨论案件的“审理报告”在会前以电子文本形式在网上传递，实现案件网上流转。案件审结后，将办结的诉讼案件基本信息和法律文书输入到计算机系统，形成电子档案，增强了档案的检索利用。

质量、效率管理实现智能化。**区法院、北京高院院领导运用“领导决策辅助分析系统”对各类案件进行统计分析，利用网络信息加强对审判工作的监督管理，设置立案、分案、排期开庭、结案以及归档五个节点对案件进行全程动态跟踪，全面准确掌握审判工作基本情况。审判监督庭根据分工每月在网上随机抽查一部分案件，进行严格的评查，评议内容从程序、事实、法律适用、诉讼收费、裁判结果和社会效果预测六大方面细化为多个小项，评议时依照评议细则逐项进行，评查结果每月在网上通报排位。在司法效率方面，实行《审（执）结案期限提醒、警示制度》，规定刑事、行政、执行案件必须在法定的期限办结，将民事案件普通程序审理期限由法定的个月缩短为日、简易程序审理期限由法定的个月缩短为日。《法院信息管理系统》根据权限对各类案件审限逐件自动提醒，并由立案庭专人负责在网上对审、执案件跟踪检查，每天对民事、行政案件审理期限届满前日、执行案件执行期限届满前日的未结案件进行提醒；对民事、行政案件审理期限届满前日、执行案件执行期限届满前日、刑事案件普通程序审理期限届满前日、刑事案件简易程序审理期限届满前日的未结案件进行警示，书面通知承办人，在局域网上公布，每月通报，杜绝了超审限和超期羁押案件。去年，该院没有出现一件超审限和超期羁押案件的现象。

信息查询实现公开化。**区法院在一楼大厅安装了电子显示屏，用于公告和进行法律宣传。利用电子触摸屏建立审判、执行案件公开查询系统，审判法庭位置查询系统，方便当事人查询信息，实现信息查询电子化，当事人可以随时了解审判情况。设立电子公告系统，每天公告案件开庭审理信息，方便当事人诉讼，提升法院形象。

法庭审理实现数字化。北京市所有法院均建立了数字法庭，所有庭审均实行了数字监控，实行电脑自动刻录光盘，并运用法律文书自动生成模块，庭审完毕，法律文书即可发送到当事人手中。数字法庭还实现了上下级法院和最高法院联网，北京高院的领导随时可以观看到辖区法院每个审判庭的庭审情况。

司法服务实现便民化。**区法院以追求效率和便民作为审判改革的出发点和落脚点，年月，在全国法院率先成立审判管理办公室，着力推进审判管理改革。审判管理办公室对外设立“一站式”的诉讼服务大厅，将收受证据材料、上诉文书、公示催告、诉讼保全等与审判相关的内容集中办理，解决群众找不到法官、跑不起法院的问题；对内将司法鉴定、评估拍卖、文书送达等环节集中管理，解决法官事务性工作过多，不能专心审判的问题。经过一年多的运行，审判管理办公室共办结保全、鉴定、拍卖案件件，收取上诉案卷件，其中移转上诉案件件，收取证据材料和执行线索份，公示催告和支付令件，引导、接待查询余人次等等。通过实际运行，审判管理办公室在提高审判效率和规范司法行为中发挥了重要作用，许多当事人对这项机制创新表示了由衷地赞扬，认为：“审判管理机构和当事人服务大厅，设置科学，方便了当事人，提高了效率，也促进了司法透明”。

（二）队伍管理公开化、透明化，确保了勤政廉洁。

法官队伍实现精英化。**区法院在上个世纪年代初，就打破了传统的进人渠道，由原来从部队转业干部和地方招干中进人转变为招收德才兼备的优秀政法大学生。目前，该院共有法官和司法辅助人员人，其中在编干警人，聘任制人员人。队伍中％具有大学本科以上学历，其中硕士人，博士人，博士后人。年该院新招名审判人员，其中法学硕士名，法学博士后人。

法官管理实现民主化。北京法院在实现法官精英化的过程中，最大限度地调动法官的积极性，强化了法官自我管理的理念，设立了法官大会和法官委员会，赋予其在法官评价、教育培训、晋职晋级、选拔任用等方面的知情权、建议权和参与权，通过充分尊重法官自主性的自律手段，逐步探索建立起自我评价、自我管理、自我约束的新型法官管理机制。同时，建立资深法官制，现有资深法官名，其享受的待遇与庭长同等，每名资深法官有专用的审判法庭，配有名助理法官，专司审判之职。

岗位考核信息实现公开公平化。在**法院制定的《工作人员岗位目标任务考核办法》中，他们从工作质量、效率、效果等方面将岗位目标量化，利用计算机信息每月进行考核评分，公开考评结果，奖优罚劣，接受监督，并将全年考核结果装入干警廉政档案，作为干部培养、提拔和评先评优的重要依据，用数字说话，调动了干警工作积极性。由于北京实行了“阳光工资”制，干警收入较以往有较大的下降，在这种情况下，**法院变原来的物质奖励为多元化奖励方式，对表现突出的奖励出国、休假、学习、晋级等。

规范行为实现监控化。**法院院领导和监督部门运用电视监控系统对院机关所有庭审活动进行实时监控，使干警的庭审作风和工作作风得到有效改善。同时坚持用制度管人、管案、管事，修订完善审判工作、队伍建设、后勤管理多项规章制度，汇编成册在局域网上公开，供干警学习查阅，政治处、办公室、监察室、审监庭等职能部门负责落实，纳入《纪律作风量化考核》严格奖惩。与此同时，该院进一步加大了监督检查的力度，开通监督电话，每逢院长接待日所有院领导均到室接待群众，随时听取当事人对法院工作和案件办理情况的意见、建议，实现院长与群众的“零距离”接触，畅通监督渠道，加强廉洁自律。

人事管理实现数字化。据考察了解，**区法院还建立了人事、工资信息管理子系统，及时输入相关信息，方便查找利用。

（三）司法政务管理自动化、电子化，提高了保障效能。

办公办案实现自动化。**区法院、北京高院运用《网络智能办公系统》，使各种公文的拟制、审核、签发、印制和公文收发、传阅等环节均通过网络进行，发文仅仅局限于对外单位，实现无纸化办公，改变了传统公文处理中效率低下的“文件旅行”，提高公文运转速度。裁判文书输入打印终端统一印制，当事人上诉再根据需要印制，避免过去每件案件印制大量法律文书造成的浪费。严格执行保密工作规定，内、外网计算机严格分开，确保网络运行安全，杜绝发生失、泄密事件。

安全保卫实现了规范化。**区法院在进法院的大门处安装了安检门，在办公区安装了非接触式ic卡门禁控制系统，隔离了审判区和办公区，干警一律走法官通道，当事人办事必须经门卫登记后在一楼接待室办理。在审判庭、接待室、楼内大厅安装了数字监控系统每个监控点均可在网络上传输记录、查询，用于安全防范。

财务管理实现电算化。据**区法院的领导介绍，他们建立了财务信息子系统，实现会计电算化，成本核算科学化。进一步加强了对诉讼费的管理，财务人员通过微机对每件案件收费情况逐一检查，严禁多收或少收，严格财经纪律。同时，还建立了物资装备管理电子系统，固定资产、物资装备和办案文书、办公用品分门别类建立微机台帐，实行动态管理，随时掌握家底，既保证工作需要，又确保厉行节约。

档案管理实现电子化。通过建立档案管理子系统，运用科学的《文档管理系统》软件，录入建院以来的所有文书档案文件目录，方便检索查阅。对年以来近万件诉讼档案进行电子归档，做到诉讼实物档案与电子档案同步归档，方便利用，实现档案工作规范化管理。

**区法院、北京高院广泛运用网络技术，取得明显成效。一是实现了信息共享。法院审判（执行）案件信息、人事劳资信息、财务物资管理信息、档案工作信息和法律法规信息、行政公文都被录入微机转换为数字形式，形成电子档案，实现信息资源共享，方便多人同时上网查阅。二是严格了管理制度。审判流程、审限跟踪、诉讼收费等工作根据管理权限并按照预先设立的程序进行操作，避免人为因素干扰。院领导和监督部门通过网络随时掌握各类案件审理、执行情况，特别是解决了人民法庭不便管理的问题。三是节约了工作成本。审限跟踪、统计分析、财务管理、人事工资管理、档案管理、公文传递等工作通过计算机网络进行管理，节约了大量人力资源。各类文字材料、裁判文书以数字形式在网上传递，文印纸张费用大幅度减少。四是提高了工作效率。运用计算机网络技术以后，信息材料的处理和传递速度明显加快，减少不必要的工作环节，提高了工作效率。

二、考察体会和加快我州法院信息化建设的对策

北京法院先进的管理模式、全新的司法理念、公正高效的办案效率、计算机网络系统的研发与应用、硬件设施的投资方式等等，通过此次考察学习无不给我们留下深刻的印象和无尽的思考。而这些变化无一不是现代科技带来的产物，诠释了科学技术就是生产力这一真理。毋须讳言，我们尚处在不发达的西部地区，财政不可能亦无能力完全负担我们发展、建设的巨大投入，因此根本不具有发达地区所能给予的财力支持，对此不存在可比性。然而，他们先进的理念、管理方式值得我们认真学习和借鉴，特别是信息革命所产生的巨大效果，进一步坚定了我们搞好信息化建设的决心。他山之石可以攻玉。有州委、州人大、州政府及省高院、清华紫光等单位的关心帮助，有全州法院干警的积极参与，我州法院的信息化建设一定会迈上一个新的台阶。结合北京的考察经验，我们要着重抓好以下几个方面的工作：

（一）加强信息化建设必须树立正确的管理理念

从考察看，树立正确的管理理念是做好法院工作的前提。结合我州法院实际，要切实树立起“以人为本，依法治院，从严治院，科技强院”的理念。管理模式要从行政化管理为主向司法化管理为主转变管理内容要从粗放管理向精细管理转变，管理方式要从静态管理向动态管理转变管理方法要从他律为主向自律为主转变管理手段要从传统型向现代智能化转变。据悉，最高院即将出台加快法院信息化建设的决定。我们要充分认识到加强法院信息化建设是大势所趋，是人民法院建设的发展方向；要充分认识到加强信息化建设是确保司法公正、提高司法效率、促进队伍廉洁的有效手段；要充分认识到过来我们在信息化建设方面做了大量工作，打下了一定的基础，抢占了发展先机，完全可以在此基础上进一步向前发展；要充分认识到上级法院和领导的关怀与期盼。过来，最高法院、省高院、**区法院、清华紫光华宇公司等单位对我州法院信息化建设给予了诸多关心和支持，为我州法院的信息化建设打下了良好的基础，我们只有通过加倍努力，确保整个系统的正常高效运转，才能不辜负上级法院和领导的期盼和要求。

（二）加强信息化建设必须全员参与

信息化建设不是某个部门、某些人的事，而是涵盖了我们审判工作的各个环节、各个方面，需要大家的共同努力才能完成好的一件大事。为此，一要领导带头。只有院领导和庭室负责人付诸于具体行动，通过自己的言传身教，才能带动广大法官和其他工作人员自觉参与。二要确保信息化建设的基本条件。要挤出经费，给广大法官购买和配备电脑等必要的办公设备。三要不断加强教育培训。要通过开展培训，使干警全面掌握电脑等设备的基本操作规程。四要切实把局域网办好办活，增强可读性和适用性，提高法官参与的热情和自觉性，形成人人参与，齐抓共管的良好局面。:

（三）加强信息化建设必须健全制度

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（二）学校制定新一轮发展规划，好发展性评价（年度性评价）工作。

二、调研背景及

（一）背景。从年起，我市在义务教育阶段学校发展性评价工作，在的基础上，从今年起，发展性评价从义务教育阶段学校推向高中类学校。在征求学校意见的基础上，4月中旬，市教育局下发了《关于学校发展性评价工作的通知》。解与高中类学校发展性评价工作的情况，经分管同意，由分管带队了本次对高中类学校实施发展性评价的调研活动。

（二）。就本次调研的目的、安排、人员组成、调研项目及的安排以《关于高中类学校发展性评价调研的通知》的提前告知学校，要求学校。期待调研预期目的。

三、调研内容与程序

（一）三项内容。学校原发展规划的及情况；学校学习文件后对制定三年或五年发展规划的安排情况；学校对发展性评价工作的意见与建议。

（二）三个程序。实地每所高中类学校，分别每所校长的专题汇报；检查核实学校原规划的情况；与学校班子交流，发展性评价工作的事宜。

四、调研的情况

本次调研学校共9所，普通高中5所（含民办1所），中等职业学校4所（含民办2所）。

调研，各学校原发展规划时，对预设的规划与细化成的年度情况。江中学教科研工作了重大，获省二等奖。中学梅城校区被评为省现代教育技术实验学校，改建了田径场，新建了学生公寓与教师办公楼，装修了教学楼，正在新建科技综合大楼，大大了师生的工作学习环境与办学条件。寿昌中学改建了田径场，新建了综合大楼，心理健康教育、和美教育颇丰。中学江校区“生本德育”，其教研科获市一等奖、省二等奖，高考了历史性新。育才高中努力办学规模，规范化管理程度，连续两年学校管理考核为二类学校。江职业学校机电技术应用专业被为省级示范专业和实训基地。乾潭职业高中幼教专业进口旺，出口畅。先锋职业学校高职类高考成绩整体上扬，进步幅度大。雾江职业学校本校，努力克服自身发展，同样也了的成绩。

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园区内主要基础设施按照高标准规划建设，已建成“九通一平”标准，形成了完备的道路、供水、供电、供气、通讯、邮政、国际互联网以及闭路电视系统，为入驻企业提供完善的基础设施和配套设施。

二、机械产业园考察情况

机械产业园是促进**机械加工和装备制造业发展的动力源泉和核心区。为做大做强冶金、机械加工、装备制造业，减少投资者的前期投入，降低投资风险，提高投资效益及进一步强化园区的投资环境与引资功能，于2007年7月启动了机械产业园建设，重点发展机械加工和装备制造业。产业园位于**工业园区东区占地1500余亩，分三期建设，目前一期5.2万平方米标准厂房已经建成，并所有厂房已经完成企业入驻。机械产业园为进区企业提供厂房资源、办公场所、员工宿舍以及水、电、气、电话、通讯、互联网等完善的基础设施和配套设施，为投资者提供良好的投资环境。

三、园区考察的几点感受

通过此次考察，让大家感受到，工业园区是区域经济发展的有效载体，其发展速度决定着一个地区经济的总体实力，也是一个地区经济繁荣与否的重要标志。但目前**工业园区的基本还处于发展的初期，产业链短，集聚效应不强。

根据此次考察，结合市情实际，提出如下建议：

1、坚持解放思想、更新观念。始终坚持发展先于一切，发展重于一切，发展高于一切，以宽广的视野、超前的意识、超常的措施，加快发展步伐。在具体工作中，应坚持在实践中解放思想，从**会海和琐碎事务中解脱出来，腾出精力抓大事，谋大局，不唯书，不唯上，做到只要有利于经济发展的事，看准了就要坚决地干，大胆地干，真正做到在解决一些具体问题中去解放思想，用市场经济的新观念、新思维去谋划更大的发展。

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正如武汉城市口号所言，武汉的确是每天都不一样，就以我所在的武汉大学为例，最近五年新建了图书馆总馆、万林艺术博物馆、校门口牌坊也换了，还建了珞XX站地下通道，我们充分享受了城市化带来的种种便利和福利，并且心安理得，可是，另一方面，我们却又“享用”着着雾霾、带有味道的自来水，图书馆平时要抢位子坐，校园里车流不息，以及没完没了的施工场地这些很奇葩、很矛盾的现象。

同样的情形在麻城市和XX县城出现。麻城市建了南站和北站两座火车站，是 XX省仅次于·XX和XX的第三大交通枢纽，可是仅有的一座汽车站却破败不堪、连正规安检程序都省略了;联通郊区XX镇和市区的唯一 一座大桥却只能单行一辆车，以至于我们的车过桥排队排了一个小时。同样，在罗田县城一方面我很欣喜的看到义水外滩的新建为城市增色少，看到宽阔的绿化带和还算清澈的河水，可是另一方面，公园偏僻一点的地方却到处尿迹斑斑，方圆一里路难找到公厕;还有母校XX一中操场上修葺一新，贴满了花花绿绿的宣传画，可是后山上却堆满了垃圾。

那么在乡镇又是怎样的一番景象呢?XXX镇作为通向大别山国家森林公园的交通要道，近年来，随着旅游业的兴起，沿线建了很多农家乐，跨马墩水库大坝头还建了小公园，可是一家挨着一家、毫无特色可言的农家乐到底是形象工程还是切切实实为居民谋取实惠我表示怀疑，还有就是古色古香的亭子旁边不远处却堆满了垃圾，春节期间商家摊位都摆到了正路上，这些又是否文明呢?

以上所列举的只是城市化大潮流的冰山一角，但是通过这些现象，我们可以认识到城市化在取得一系列成绩的同时还面临着一系列问题，还有很多事需要去做。

第一， 经济发展和环境保护并重。今天的XX河就是明天的XX，今天的罗田麻城就是明天的XX。但是如果XX，XX也像XX那样交通拥堵不堪，雾霾遮天蔽日，天空浓烟滚滚，我们的城市化又有什么必要呢?我们的未来又有什么希望呢?现在回乡尚且能够见到青山绿水，蓝天白云，呼吸着清新的空气，享受着鸟语花香，可是倘若依然没有反思，继续这样发展下去，若干年后，我不知道还能不能见到这一切。就以城镇生活垃圾为例，我想我们可以借鉴武大经验，因为武大是武汉生态相对完整同时环境保护比较好的一张名片。第一，提高公共卫生意识和素质。武大师生素质整体上比较高，大家都比较自觉;可是在乡镇只要你不把垃圾倒在别家门口是没有人管你的，可是你能指望乡镇居民像武大师生那样自觉吗?文明意识和环保意识的培养至关重要;第二，加强配套设施建设。武大有保洁人员，有众多垃圾箱、垃圾车和吸尘车等一系列配套设施，而在乡镇即使有垃圾箱，堆满了也常常没有人定期清理。第三，加强公共卫生管理。村一级乃至乡镇一级基本上没有公共卫生管理措施，更不用说实施了。

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[2][美]罗斯科・庞德：《普通法的精神》，唐前宏、廖湘文、高雪原译，法律出版社2001年版，第116-135页。

[3]参见香港高等法院1999年刑事判决书，载香港司法机构网，网址：http：//legalref.judiciary.gov.hk/lrs/common/ju/judgment.jsp？EX=T&L1=HC&L2=CC&L3=1999&AR=11_13#A11_13，访问日期：2014-01-30。

[4]参见熊先觉：《司法文书研究》，人民法院出版社2003年版，第424-431页。

[5]同上，第404页。

[6]同上，第401-404页。

[7]罗书平：《美国司法制度考察报告》，载《中国律师》2001年第8期。

篇7

企业改制,受贿老手嗅到“商机”

2000年,万州区蔬菜副食品公司经理唐先隆接到上级主管部门通知,要求公司进行改制,方案是走兼并之路。2001年,蔬菜公司成立改制领导小组,唐先隆担任组长,副经理刘世均、财务科长常本志(均另案处理)任副组长。改制领导小组的工作一是协助兼并方安置职工,二是督促兼并方执行兼并协议,三是协助兼并方处置资产。

企业走上被兼并的穷途末路,作为负责人的唐先隆不仅没有感伤,反而凭着“敏锐”的嗅觉,觉察到这可能是自己最后一次捞大钱的机会。

唐先隆之所以能有这样“敏锐”的嗅觉,是因为他很“懂行”。

早在1992年蔬菜公司修建移民安置房时,唐先隆就尝到不少甜头。虽然唐先隆并没有过多干预招标,但中标公司的经理李某还是很“懂事”,为了工程能顺利推进,在中标后的一天晚上,李某到唐先隆家楼下,将一个厚重的塑料袋交给他。唐先隆快步回到家中,打开塑料袋,整整10万元钱躺在他的面前。看着10万元,第一次收受巨款的唐先隆,并没有心惊肉跳,他将这笔钱放在床底下的一个储藏箱内。

欲望的闸门一旦打开,贪念就如洪水一般外涌。

1994年,政府决定改建双白路,位于双白路附近的单位要么就地建房,要么搬迁。蔬菜公司在双白路有一简易库房,唐先隆先是将公司办公室搬进简易库房,又找有关部门和领导反映情况,同时寻找合作伙伴联建蔬菜大楼。某房地产开发公司的许某找到唐先隆,与他签订联建工程意向协议后,直接在唐先隆办公室将5万元“感谢费”交给了他。1996年,许某将联建蔬菜大楼项目转让给另一家建筑公司,该公司为了取得唐先隆的支持和帮助,分两次给他送去10万元“感谢费”。

面对企业改制这样的机会,颇有经验的唐先隆岂能白白放过?担任改制领导小组组长后,他胃口大开,决心好好享受这顿“最后的晚餐”。

一份荒唐的考察报告

2001年8月,重庆信天翁实业发展有限公司得知蔬菜公司改制的消息后,盛情邀请唐先隆前去考察。

一个星期六的上午,唐先隆来到位于重庆主城区的信天翁公司,认识了董事长陈光、总经理陈潇然(均另案处理)。

在信天翁公司的招待晚宴上,陈潇然说:“万州我不太熟悉,今后在兼并时,请唐经理支持一下,我们晓得感谢你。”唐先隆立即心领神会,他叫陈潇然将企业简介和兼并方案准备好,他要亲自带领蔬菜公司领导班子成员来考察。

一个月后,唐先隆带领刘世均、常本志等人,对信天翁公司进行考察。晚饭时,陈潇然把唐先隆叫到另一个房间说:“如果这次兼并工作搞好了,给你个人80万元表示感谢。”

由于唐先隆早已“心有所属”,一行人此次的“考察”,只是草草地看了看信天翁公司的营业执照。

考察结束后,唐先隆代表蔬菜公司提出兼并条件,其中关键的两条是:实行整体承债式零兼并;兼并方必须首先拿出300万元存入双控账户,用于安置职工,之后才能对该公司的资产进行处理。信天翁公司表示同意。

于是,唐先隆“起草”了一份对信天翁公司的考察报告。说是起草,其实是根据陈潇然提供的材料摘录而成。陈潇然介绍说,信天翁公司是重庆富邦建设开发有限公司的子公司,但唐先隆对富邦公司的实力、信天翁公司与富邦公司之间有无关系、信天翁公司的财务状况、富邦公司和信天翁公司的业绩等都没有考察,更没有对信天翁公司的财务状况、银行存款等进行考察。

就这样,一份几乎完全虚构的考察报告,被“郑重”地送到了上级主管部门。

享用“最后的晚餐”

2001年10月,唐先隆带着兼并协议到信天翁公司,和陈潇然、陈光就协议内容进行最后确认。

双方准备在协议上签字时,唐先隆显得犹豫,欲言又止。他先前计算过,信天翁公司在兼并后,至少有两三百万元利润,不能让对方独吞。唐先隆边翻协议书边说:“这是我们公司班子成员的最后一班岗了,但大家的住房还没有解决,要解决的话至少需要80万元,如果公司被兼并了,哪来钱解决嘛!”

陈潇然和陈光听唐先隆这么一说,知道了他的意思。陈光说:“唐经理,只要我们在兼并中赚了钱,给你个人80万元表示感谢。”唐先隆点头表示同意,随即签订了兼并协议。

2001年12月,陈潇然代表信天翁公司到万州接收蔬菜公司。第一步就是安置职工,按照协议,信天翁公司应拿出300万元存入双控账户。但陈潇然明白,信天翁公司并不是重庆富邦建设开发有限公司的子公司,而只是由他和陈光个人出资设立的,实际能到位的资金仅150万元,不足以安置职工。他向唐先隆提出提前变卖蔬菜公司的门面来安置职工,唐先隆明知此举违反协议,仍积极争取相关部门的同意。

陈潇然以信天翁公司的名义兼并蔬菜公司,目的就是赚钱而不是发展项目,这种空手套白狼的伎俩,自然瞒不过改制领导小组的另外两个成员――刘世均和常本志。

为堵住两个下属的嘴,唐先隆向他们提出一个方案,让信天翁公司一次性给他们每人8万元“退休费”。刘世均和常本志表示同意。

2002年1月的一天下午,唐先隆向陈潇然提出给刘世均、常本志每人8万元“退休费”的要求,陈潇然表示同意,并说除了承诺的80万元“感谢费”,给他也再发8万元“退休费”。

篇8

一、暂缓量刑的定义及特点

暂缓量刑，也称为缓量刑，是指对触犯刑律，经法定程序确认已构成犯罪、应受刑罚处罚的行为人，先行宣告定罪，暂不予以量刑，由特定的考察机构在一定的考验期限内对罪犯进行考察，并根据罪犯在考验期间内的表现，依法决定是否适用具体刑罚的一种制度。

暂缓量刑的特点：①对被告人有罪宣告。被告人的行为经人民法院审理后认为符合犯罪构成要件的，应当作出有罪宣告。缓量刑不同于缓宣告制度，缓宣告，是对有悔改希望的人犯暂时不作刑的宣告，在一定期间内，如果没有新罪就不再作有罪的判决。缓量刑是以宣告行为人有罪为前提，而不是不作有罪判决，更能体现罪行法定原则。②对被告人暂不处于刑罚。缓量刑只作有罪宣告，而不同时判处具体刑罚。缓量刑不同于缓执行制度，缓执行，是人犯受刑罚宣告后于一定期限内附条件地暂缓执行。缓量刑是暂缓适用刑罚，而不是暂缓刑罚的执行。③考察监管机构和人员健全。对暂缓量刑的人员，由设置的专门机关负责监管，并由专职的考察官进行考察。④考察监管程序规范。对暂缓量刑人员的监管考察，按照规范的程序进行，职能部门各司其职，相互配合，相互制约。采用暂缓量刑制度，能够真实体现惩办与宽大相结合的政策，避免现行缓执行制度存在的弊端，更好地发挥缓刑制度的作用。

二、暂缓量刑的适用对象。

我国现行适用缓刑的条件有三：其一是被判处拘役或者三年以下有期徒刑；其二是犯罪分子确有悔改表现，法院认为不关押也不致于再危害社会；其三是罪犯不属累犯。也就是说，适用缓刑是在犯罪分子已经被判处刑罚的前提下，再考虑犯罪分子的悔罪表现，认定其放在社会上是否确实不致再危害社会，决定是否执行刑罚。如何准确把握适用，关键在于怎样来认定已被判刑的罪犯"确实不致再危害社会"。审判实践中，是否适用缓刑完全由人民法院作出决定，由于"确实不致再危害社会"没有统一的考量标准，因而有的考虑被告人犯罪的情节和案发后的悔罪表现、受害人的态度等等，在认定悔罪表现方面也大都将被告人是否具有法定从轻情节（如自首、立功、从犯、未成年人）、是否退脏退赔或赔偿受害人损失、是否缴纳罚金等作为考量因素，有的甚至将被告人不适宜监禁的因素（如疾病）、家庭因素（如需赡养老人、抚养子女）等一些与被告人相关联的不合法的客观因素作为适用缓刑因素考虑。只注重被告人的悔罪主观意识，缺乏对被告人的平时表现的调查了解，忽略了对适用缓刑罪犯的监管、帮教、改造等客观条件的考虑。正因如此，有些被告人亲属为了能使被告人适用缓刑，免受监禁，表示愿意多交罚金、多赔偿损失，以金钱的付出来体现被告人的悔罪态度，以至使之成为缓刑的交换条件；有些单位组织出于被告人亲属的种种关系，碍于情面，不切实际地乱出证明，一概证明被告人表现良好；有的帮教组织也停留在纸面上，形同虚设，少数帮教成员甚至不知道被帮教的对象；等等。这些现实存在的情况，并不能表明被告人悔罪的真实性，也不能如实反映适用缓刑的客观条件，给法官提供了种种假象，导致了法官在考虑对被告人适用缓刑时出现偏差。因此说，对被告人归案后是否诚心悔过，适用缓刑是否确实不致再危害社会，实质上都处于一种不确定状态，有待在日后的考察中予以确定。而现行的缓执行制度将这种待定状态交由法官提前认定，确实难于准确把握，以至缓刑期间重新犯罪的时有发生，有的甚至是报复性犯罪。也容易导致法官滥用职权，盲目地适用缓刑，造成重罪轻判，使得某些罪犯逃避了应得的惩罚，有损法律的严肃性。

笔者认为，应对现行缓刑适用条件加以修改完善，规定为：暂缓量刑的适用必须同时具备以下三个条件：（一）所犯罪行属非恶性犯罪，可以判处三年以下有期徒刑或者拘役。（二）具有下列情形之一的：①过失犯罪的；②犯罪后有自首、立功表现的；③从犯、协从犯，犯罪情节轻微的；④未成年人或者精神障碍的；⑤赔偿被害者的损失或者被害人请求免予处分的；⑥属初犯、偶犯，因判刑失业，家属无人抚养，陷于失学的；（三）未受过刑罚处罚，未因同种行为受过劳动教养或者三次以上治安处罚的。

对缓刑的适用条件进行完善的理由。一是属恶性犯罪的，即使依法可以判处三年以下有期徒刑，也不能适用缓量刑。这是由犯罪性质所决定，恶性犯罪的社会危害性大，历来是重点打击的对象，行为人参与了恶性犯罪，说明其主观恶性较大，存在较大的危险隐患，适用缓量刑放在社会上考察，不利于打击犯罪。二是将适用条件具体化加以明确规定，易于把握。能够准确界定适用范围，防止滥用缓刑，并且能够把罪犯是否"再危害社会"这种不确定状态在考验期间得以实际考察证实，既可以对那些确已改过的罪犯，给予重新做人的机会，体现宽大政策，也可以使那些弄虚作假、无心悔过的罪犯得到应有的法律制裁，维护法律的尊严。三是将现行只有累犯不能适用缓刑的限制，扩大为"未受过刑罚处罚，未因同种行为受过劳动教养或者三次以上治安处罚"，能更有效地发挥刑法的威慑力。行为人因违法行为受过刑罚处罚、劳动教养或者治安处罚后，理应吸取教训，引以为戒，真心改过，若再犯犯罪或者再实施同种违法行为的犯罪，说明了行为人并无悔过之意，这就有必要进行强制性的改造，不能只强调教育而忽略了惩罚。

三、暂缓量刑监管考察的机构设置及管理

根据《刑法》第七十六条规定：“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合……”。我国现行缓刑的监管机关是公安机关，缓刑犯的所在单位或者基层组织只是配合公安机关实施监管。目前尚没有对考察的具体操作程序、方法作出统一规定。在司法实践中，由于监督机关设置不合理，监管考察没有衡量标准，监管考察程序无章可循，诸多方面的原因，导致了对缓刑犯的监管流于形式，甚至监管失控。主要原因是：公安机关所承担的任务繁重，警力不足，不能有效地实施监管考察；监管考察工作在业务上与公安机关的业务并无实质联系，公安干警及缓刑犯的所在单位或者基层组织的人员缺乏专业监管考察素质。表现为：①监管机关的工作制度缺乏具体的操作规则。由于在对缓刑犯的监管交接上没有明确的规定，法院宣告缓刑的判决生效后，有的执行通知书不能及时送达执行机关，有的缓刑犯属异地公安机关管辖，执行通知书则送达当地公安机关造成对缓刑犯的监管交接脱节。②监管组织设置不合理、不规范。公安机关大都没有设置专职的监管人员，单位或基层组织多数也是由临时抽调人员组成，所组成的帮教监管组织只表现在纸面上，监管考察人员缺乏专业经验和责任心，造成对缓刑犯的监管不严、监督不力、考察监督松懈，有的还处于失控状态。监管考察人员随意组合，也没有组织任何培训，缺乏应有的素质，无法对缓刑犯实施有效的监督考察。③监管措施不健全，目前尚未有规范的、可操作的规定，不利于监管工作的开展。④监督机关对缓刑犯监管考察的监督流于形式。监督机关难以及时掌握对缓刑犯的考察情况，进行有效监督。⑤笔者认为，对暂缓量刑罪犯监管考察的机构设置，应当设立专门考察管理机构（组成方式），制定规范的考察管理工作制度，由具备一定素质的社工人员作为缓刑考察官，具体负责对缓刑犯的监管考察工作。由检察机关作为暂缓量刑罪犯的监督机关，负责对缓刑犯的考察情况进行监督。人民法院决定对罪犯适用暂缓量刑后，由检察机关通知考察机构，并办理暂缓量刑罪犯的交接手续，考察机构应指派具体缓刑考察官，并报检察机关备案。缓刑考察官应采取"一对一"的跟踪帮教管理，并以考察机构的名义定期向检察机关报告考察情况。检察机关根据考察机构提出的考察情况报告，及时对暂缓量刑罪犯的处理向人民法院提出具体建议，由人民法院作出裁决。

四、暂缓量刑罪犯的处理

根据《刑法》第七十六条、第七十七条的规定，我国现行缓刑制度对缓刑犯的考察和处理有三种情况：①被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，如果没有本法第七十七条规定的情形，缓刑考验期满，原判的刑罚就不再执行，并公开予以宣告。②被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内犯新罪或者发现判决宣告以前还有其他罪没有判决的，应当撤销缓刑，对新犯的罪或者新发现的罪作出判决，把前罪和后罪所判处的刑罚，依照本法第六十九条的规定，决定执行的刑罚。③被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定，情节严重的，应当撤销缓刑，执行原判刑罚。对于缓刑犯在缓刑考验期限内犯新罪或者发现判决宣告以前还有其他罪没有判决的、违反法律和行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定，情节严重的，应当撤销缓刑，进行审判或执行原判刑罚，对此没有争议。存在的不妥之处有：（一）规定缓刑犯在缓刑考验期限内如果没有前述情况，缓刑考验期满，原判刑罚就不再执行。刑罚是国家为惩罚犯罪而创制的，由专门的国家机关对犯罪分子适用的强制方法。刑罚是犯罪的法律结果，一经作出就必须执行，只是执行的方法可有所不同而已。缓执行也只是暂缓执行原判刑罚，而不应当是不执行刑罚。"原判刑罚不再执行"的规定与刑罚的本质及其强制性是不相容的。（二）不再执行原判刑罚由公安机关宣告。对罪犯的刑罚由人民法院作出，公安机关作为刑罚的执行机关，依据人民法院的生效判决和执行通知书，对罪犯执行刑罚，非经法定的程序，无权改变刑罚的内容。对缓刑犯，公安机关只是缓刑犯的监管考察机关，对缓刑犯考验期满后是否执行原判刑罚，仍需由有权作出刑罚处罚决定的机关决定，不应由公安机关作出决定。况且在实践中，"原判刑罚不再执行"没有统一的法律文书和宣告方式，致使多数公安机关实质上没有进行宣告，缓刑犯也未能得到"原判刑罚不再执行"的有效凭证，处于一种茫然状态。

笔者认为，采用暂缓量刑制度，对符合现行"原判刑罚不再执行"条件的罪犯，可以适用免予刑事处分的方法处理，即将"原判的刑罚就不再执行"的规定，修改为"免予刑事处分"。免予刑事处分是对构成犯罪的人只定罪不判刑，是有罪不罚。由于被宣告暂缓量刑的罪犯，在考验期间已实际悔罪改过，已经达到了刑罚的目的，对其再科以刑罚就没有实际意义了。适用免予刑事处分，这样既可以体现惩罚与教育相结合的方针，也可以避免作出刑罚处罚而不执行的状况，以维护刑罚的严肃性。具体的操作程序为：由考察机构对暂缓量刑罪犯在考察期间的表现向检察机关提出考察报告，由检察机关进行核实，将刑罚处罚建议权（量刑建议权）交由检察机关行使，向人民法院提出处理意见，由人民法院分别不同情况作出裁判。①对在考验期限内犯新罪或者发现判决宣告以前还有其他罪没有判决的，应当撤销考察，依照法定程序进行审理，对新犯的罪或者新发现的罪作出判决，并对前罪作出具体刑罚处罚，把前罪和后罪所判处的刑罚，依照刑法第六十九条的规定，决定执行的刑罚。②对在缓刑考验期限内，违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定，情节严重的，应当撤销考察，作出具体刑罚处罚。③对在考察期间实施与前罪同种性质的违法行为，需要被治安处罚或者劳动教养的，由检察机关分别不同情况提出处理意见。既可以建议撤销考察，作出具体刑罚处罚，也可以建议直接作出治安处罚或者劳动教养。④对没有上述情形的，由人民法院作出判决，免予刑事处分。法律规定需要判处罚金的，应当一并作出判决。

总而言之，对现行缓刑制度进行改革与完善，设置专门的监督考察机构，配备专职缓刑考察官，建立健全的缓刑考察规章制度，规范缓刑考察处理程序，将能充分体现缓刑制度的功能，避免弊端，更好地发挥缓刑的真实效用。

参考文献：

1、《刑法学原理》第三卷 高铭暄主编 中国人民大学出版社出版

2、《中国刑法教程》林准主编 人民法院出版社出版

篇9

前不久，由国家经贸委经济法规司牵头组团，对英国政府行政执法与执法监督的基本情况和好的做法进行了实地培训和考察。赴英期间，培训团组先后走访了英国贸工部、国际贸易署、竞争委员会、牛津郡政府、工商联合会、公务员管理学院和伦敦高伟绅律师行等部门和单位，与英国政府官员、专家、学者进行了广泛座谈和交流，取得了较大收获。

一、关于英国政府行政的基本情况

在过去五十年中，英国政府随着社会发展和职能变化，通过多次改革，公务员人数逐步减少，行政方式不断调整、完善，行政成本逐步降低，行政效率也得到了提高。通过培训考察，给我们留下深刻印象的是，英国政府在行政过程中，其队伍建设公务员管理的法制化、行政过程政府部门法律机构的咨询与把关、行政方式合同管理的有效运用以及重视发挥独立机构的作用等，无一不体现出在成熟的市场经济条件下，英国政府部门自觉依法行政的强烈意识和较高水平，其规范并富有特色的做法是值得学习和借鉴的。

（一）英国公务员的法制化管理

十九世纪中期，为加强英国公务员的法制化管理，有人提出：（1）公务员应该是一个稳定的终身职业；（2）公务员应该保持中立性，政党的变更不能影响公务员队伍稳定；（3）公务员不应承担任何决策责任，只是执行决策。这三个观点成为英国公务员制度改革的基本原则。1931年英国通过《公务员总则》，明确“公务员的工资由议会提供”、“英国首相是英国公务员的最高领导”。1968年英国成立了公务员管理部，由首相兼任部长。在撒切尔夫人任期内，英国现代公务员管理体系逐步形成。目前，英国的公务员基本上是实行终身制，多数人员是大学毕业后通过公务员录用考试，加入公务员行列，直至退休。

1．公务员的人员范围和级别划分。英国公务员的范围，仅限于中央政府范围之内，而地方政府的工作人员只是当地政府的雇佣人员，不具有公务员身份。1979年撒切尔夫人执政之初，公务员的人数为79万，经过近20年的改革，1997年为48．3万人，其中高级公务员为3000人。关于公务员级别划分，首相是公务员的最高领导，对议会负责，内阁大臣接受首相领导并对议会负责。各部门均设永久第一部长、第二部长，第一、第二永久部长初任时由首相指任，是永久公务员，以后各届政府一般在无空缺时不做更换，第一、第二永久部长的职责是负责对所属部门内部公务员进行指导、监督。英国公务员一般分为高级公务员和一般公务员两类，高级公务员又分为3级，一般公务员分为8级。

2．公务员管理的法律制度。根据英国《公务员准则》及《部长工作程序规定》，各部门制定了相应的实施细则，形成了相对完善的公务员法律制度。（1）公务员行为规范。如规定公务员应当忠于政府，保持正直、诚实、公正、客观，帮助政府制定政策，执行决定，管理公共事务等。（2）公务员义务。如必须对议会负责，向议会和公众通报尽可能多的关于政府政策、决定和活动的有关信息，不得欺骗和故意误导议会和公众，不得以任何方式从事与公务员准则相冲突的活动等。（3）公务员的录用。公务员的录用、包括其内部调动均适用《就业法》，采用与社会其他机构、单位相同的录用程序。英国议会设立公务员服务委员会直接对议会负责，高级公务员的录用必须得到该委员会的认可。

3．公务员的绩效评价及监督。公务员绩效评价首先是由本人对前一段工作进行总结，对照检查工作计划完成情况作出评价，并与直接上司讨论同意后，报部门负责人审核，最后将评价结果报人事部门。每3个月或者6个月考核一次，年终由部门负责人作出评价报告，评价结果直接影响公务员本人收入。公务员晋升不仅仅根据工作年限，同时根据工作表现，通常由上一级主管推荐，越级提拔必须经过难度较大的考核。

（二）政府部门法律机构的地位和职责

在培训考察中我们了解到，英国政府部门都设有专门的法律办公室，其主要职责是：负责政府机关对外签订的各种合同的审查；公司登记、商标注册的有关法律事务；根据本部门的不同职能所具有的相关法律事务。

1．法律办公室的专业人员组成。该办公室的专业人员进入政府机关工作，即成为政府高级专业人员，不属于一般公务员序列。但其级别设置与其他公务员一样，基本工资是固定的，享受特殊津贴。即使这样，其收入与社会律师的收入还是有明显差距（一般而言，比伦敦当地律师收入低、比外地律师收入高），其优势主要是工作较为稳定。办公室的编制人数根据政府机关法律事务的需要设定。在法律办公室之外，英国政府部门通常还设有一个专门机构，负责受理公众的投诉，类似我国的行政复议。但这个专门机构及公众投诉的受理程序，并不是专门法律规定的，而是英国行政机关的通行做法。受理投诉专门机构的 名称不一，有的称为“直接联络部”，有的称为“公共请求办公室”。

2．英国贸工部法律办公室的情况。该部设有部长1人（内阁成员）、副部长7人、常任秘书1人，下设12个部门主任，有4000多人在总部工作，还有6000多人在分属部门工作（有些人属于人）。该部法律办公室下设三个咨询处和一个调查诉讼处，其中负责咨询的法律工作人员有96人，负责调查诉讼的有22人。法律办公室的工作是保证贸工部依法履行职责。从法律咨询服务上看，其主要对象是贸工部所属各部门、部长级官员、政府其它部委法律机构等，法律办公室要在政府制订政策之初及时提供咨询服务。比如，英国公司尽管享有很大的经营自由，但在以下三个方面仍然受到政府监控：（1）国内角度，如公平竞争、特殊行业的管制（电力、电信、液化气、水、邮政、电讯、电子设备、原子能等）、消费者合法权益、进出口管理、标准化等；（2）欧盟角度，涉及私有化、企业兼并和与政府有关的法律案件，可直接提交欧盟审理；此外还包括与WTO的关系，英国公司要遵守有关规定；（3）涉及其他公共事业角度，如土地、卫生健康、金融保险等。法律办公室通过法律咨询服务，为决策人从法律的角度进行论证，防止越权等违法行为的发生，从而确保贸工部在法律规定的范围内对上述三个方面作出决定，依法行使职权。

从行政诉讼上看，法律办公室的工作重点是保证行政执法中法律程序得到遵守。比如，英国行政法律程序强调：公司、个人提起的诉讼必须有足够的证据，证明争议部分确实存在；原告、被告均要求提供书面材料；开庭时要有2-3名法官参加，当事人双方就证据、法律依据等展开辨论。如何遵守并做好这些程序要求，需要法律办公室严格把关。在涉及欧盟法律时，法律办公室还要特别关注英国企业商贸权益的维护。在与WTO的关系上，贸工部是作为英国的主要决策部门之一开展工作的，法律办公室的职责是依法维护英国公司和国家利益。

（三）政府行政管理中的合同方式

英国政府在机构改革、精简人员的过程中，为了把公共服务职能更好地推向市场，在政府内部广泛采用了合同方式，保证了行政管理的规范和完善。英国的学者、官员乃至行业协会均对此做法给予肯定，有的人甚至赞誉有加，这是我们在培训考察中感受特别突出的一点。

1．合同方式在行政管理中的运用范围。英国是高税收、高福利国家，英国国民生产总值的40％是由政府投资产生的。国家的宏观调控除采用税率、利率等经济杠杆外，主要由政府部门制定政策来实施。而政府机关落实这些政策以及对一些公共事业（如高速公路、国家级供水、供电系统、石油管线的铺设等）的管理，一般都通过与企业签订合同的方式来实现。从高速公路的监管到英中两国政府有关部门共同举办“深圳高科技活动”，他们均按照严密的法律运作机制，与当事人签订合同，进行规范化管理。这种合同的签订是政府作为平等民事主体与企业之间发生的经济法律关系。政府通过合同明确规定企业的义务和责任，确定项目所应达到的指标，并根据严格的监督和检查，分阶段履行自身承担的付费义务。

2．运用合同方式的特点。政府行政机关通过采用与企业签订合同的方式，合理使用公共资金，同时加强管理、监督。其特点是：第一，政府机关对财政资金的使用公开、透明。对于国家重点扶持或者重大公共项目，通过合同规定了明确、具体、公开的项目指标，公务员只是执行合同，基本没有自由裁量权。第二，对公务员要求较高。公务员不能仅是“通才”，而应当具有相应的专业技术知识和法律知识；不仅要知晓企业是否符合条件，而且应当懂得企业如何能实现项目指标；此外，合同的谈判和制定，本身就是一种法律行为，公务员要依据相应法律进行。第三，有效运用招标体制。政府采用招标方式选择企业，企业通过竞标争取项目合同。为增强市场竞争力，企业会千方百计地降低成本，提高质量，从而在政府财政资金的运用中形成了一种良性竞争机制。第四，有利于实施有效的监督机制。一是行政机关内部的监督。合同谈判与合同签订职能分设，分别由不同岗位的公务员实施，避免了暗箱作，同时责任明确；二是行政机关对合同项目的监督。行政机关按照合同条款对项目的质量和进度实施监督，公众也可以对项目进行监督和举报，行政机关根据监督结果和公众的举报，对项目采取分期付款方式进行有效控制。第五，有利于对公务员的考核和评价。在项目合同管理中，公务员不仅负责合同的签订，而且要负责合同的履行，项目的最后落实情况，直接反映了公务员的业务能力和水平，成为考核和评价公务员业绩的硬指标。

总之，英国政府和公众普遍认为，在国家宏观经济政策实施和公共事业管理中，通过合同方式增强了政府对社会经济发展的影响力、对公共事业的管理能力和对市场运作的监督能力。

（四）政府部门之外的独立机构

在英国政府组织结构中，政府部门之外的独立机构是一个非常特别、作用突出的序列。目前，英国有130多个独立机构，大多设立于90年代，这些独立机构规模不大，专业性较强，人员精干，效率较高，成为英国政府行政的一个特色。

1．独立机构的起源及性质。1968年英国工党的一份剖析国防部组织结构的报告提出，国防部部长是通才而不是专家，由于缺乏专业技术人才，影响了国防部行政管理效果，因此建议增加专家管理。撒切尔政府采纳了这个建议，在调整经济政策、推进政府管理方式转变时，将工商界专业性人士吸纳到政府中，同时将各部门专业性、技术性较强的业务独立出来，按市场化模式运作，成立具有一定特殊职能的独立机构。独立机构的性质属于行政机构，其主管人员由所隶属的政府部门的部长（或大臣）任命，其工作人员大部分是公务员，也有一定比例的非公务员。独立机构的经费由议会提供，以保证独立机构区别于政府部门的相对独立性。

实践中，鉴于独立机构的主管人员由所隶属的政府部门的部长（大臣）任命，因此其应向部长（大臣）负责。但长期以来，由于独立机构业务的专业性，在议会问及独立机构业务范围的问题时，一般是由独立机构直接向议会报告，而不是由其隶属的部门报告，因而在议会、政府部门、独立机构之间产生了矛盾，英国议会也对此有一定争议。因为按照英国政府的管理体制，应当由部长向议会报告（大臣）工作。为了解决这类矛盾，英国最近规定，独立机构不能出席议会会议，所涉及问题一律由政府部门部长（大臣）向议会报告，政府部门同时对独立机构的运营负有监管责任。

2．英国贸工部的独立机构情况。该部主要设有6个独立机构：公司协调机构，负责公司注册、收集法定文件、向公司提供有用资料等方面的工作；雇佣法庭服务机构，对企业和雇员向法庭起诉提供行政帮助；破产服务机构，负责破产、清算方面的事务、为制订破产政策提供建议；国家计量、测量办公室，负责贸易方面的计量、测量、标定工作；专利办公室，负责专利、商标、设计等知识产权的管理；无线通信机构，负责管理有关无线电讯业务。

二、关于英国行政法律制度和维护公平竞争的行政机制

（一）英国行政法律制度的特点

英国传统法学中行政法不是一个单独的部门，它虽然属于公法的范畴，但这种公法与大陆法系国家相比，具有浓厚的私法色彩，既缺乏明确而独立的公法体系，也没有统一审理这类公法争议的行政法院。我们在培训中了解到，英国法院在受理行政诉讼时适用一般的法律规则，即行政机关和公民之间的法律关系适用公民之间法律关系适用的法律。长期以来，英国行政诉讼和民事诉讼一样，都由普通法院管辖。但值得注意的是，近年来，随着行政管理的专业化和政府职能的法定化，英国法院成立了行政法庭，并明确了较高的层级管辖。

英国行政法的渊源包括：宪法原则，普通法精神，大量的习惯法和司法审查判例、国内成文法和欧共体（欧盟，下同）法。欧共体法中有关条约、法规可以直接适用，如《罗马条约》、《欧洲共同体法1972》等，而欧共体的法令则不能直接适用，必须按其精神制定国内法。

英国法院的组织结构主要有治安法院、郡法院、巡回法院、高等法院、上诉法院、上议院（最高法院）以及欧共体初级法院、欧共体法院。其中行政案件一律由高等法院的行政法庭负责审理（类似于我国的一审），当事人对审理结果不服的，可以上诉至上诉法院，再不服还可以上诉至上议院。

英国行政司法审查制度，比较典型地体现出其行政法的特点。在这次培训考察中，我们通过了解其具体内容和做法，对英国行政法治的基础、特别是行政执法与执法监督有了一定的了解。

（二）英国行政司法审查制度

英国行政司法制度是指英国公民、企业的合法权益受到行政机关或者其他行使公共权力的组织或个人侵害时，向法院请求司法救济的法律制度。其中司法审查是英国行政法的核心问题。

1．司法审查的基本情况。英国行政司法审查是由高等法院对负责行使公共职责或权力的团体或个人进行的司法监督，主要是针对行政机关或法院作出决定的过程，而不是看其决定本身。高等法院有25名专职法官负责处理行政案件，具体由行政法庭进行审理。行政法庭每年审理的行政案件有5300多件，其中4400多个案件与司法审查有关。

2．司法审查的条件、依据。司法审查的条件主要有两方面：一是司法审查的对象必须是行使公共职责或职能的团体或个人。同时，如果存在其他法律救济方式，法院通常不会准予司法审查。二是司法审查的申请人要有“足够的利害关系”。提出司法审查有四个依据：（1）不合法。行政机关或法院在行使权力或履行职责时违反了法律规定，如无权作出决定或超越职权范围行使权力均为不合法。（2）程序不当。即违反自然公正法则、程序不公或不符合法定程序要求。自然公正法则包括由不具偏见的机构进行公平审理，为每一方提供足够机会陈述自己的观点。（3）不合理。一般情况下，如果这个决定是合理的，法院不干涉行政机关作出的决定。（4）违反人权。行政机关或法院的决定不能违反欧洲人权公约和英国人权法。

3．司法审查的程序。（1）提起诉讼。起诉人必须遵守诉前行为议定书，根据英国民事诉讼程序规定，民事诉讼开始前，必须经过一个程序，即双方当事人相互交换信息，协商、和解。如果通过该程序能解决问题，就可以避免诉讼。申请人在提起司法审查诉讼前，也应写信给政府机关，告诉其起诉的依据和理由，使行政机关有时间作出解释或改变其决定。（2）许可。法官一般在审查申请人提交的文件后（未听取口头陈述前），决定是否给予提起司法审查的许可。实际上很多司法审查案件在这一阶段就被终止了，每年4400多司法审查案件中只有20xx多件正式进入审查过程。如果法院拒绝给予许可，或所给予的许可附带一定条件，申请人可以要求法院开庭听取口头陈述，重新考虑其决定。如果法官听取口头陈述后仍拒绝给予许可，申请人可以在7天内向上诉法院上诉。如果上诉法院仍拒绝许可，申请人就不能再上诉了。一个案件从提起到许可大约要8个星期时间。（3）审理。司法审查案件一般由高等法院一名法官公开开庭审理，法官主要审查双方提交的书面文件及证据，听取双方律师的陈述。如各方同意，法院可决定以不开庭方式审理案件。一个案件从许可到审理结束大约要20个星期时间。

（4）上诉。上诉法院在审查上诉申请时，只针对原审法官是否有法律适用错误进行审查，而不再审查案件事实本身。

（三）英国市场竞争立法和竞争委员会（CopetitionCommiion）

英国是一个判例法国家，区别于大陆法系国家的成文法。但在反垄断和维护市场公平竞争方面，英国成文法已有50多年的历史。

1．反垄断的政府机构。1948年英国议会通过了专门法案，成立了调查垄断和企业合并问题的机构――垄断与合并委员会（MMC），专门负责调查公共事业管理机构提出的有关垄断与其企业合并的案件（如有关通讯、燃气、水、电力等方面），并向政府和有关管理机构提交调查报告，由政府作出决定。九十年代又在此基础上改组成立了专门的竞争管理机构。

2．维护公平竞争立法。1998年英国通过了竞争法案，主要包括三方面内容：一是将英国竞争法律制度与欧洲委员会的有关法律相衔接；二是赋予政府竞争管理机构新的权利，如有权调查卡特尔和优势企业阻碍竞争的行为，有权对被认定有阻碍竞争行为的企业处以年营业额10％以下的罚款等；三是成立了竞争委员会上诉法庭。此外，竞争法案还规定，竞争委员会由政府提供经费，向议会负责。

3．竞争委员会。英国新的竞争法案把MMC和新成立的上诉法庭合并成立了现在的竞争委员会（CC）。其主要职责是：对政府、公平贸易办公室和公共事业管理机构提出的的有关垄断和有碍公平竞争的企业合并等案件进行调查，并提出报告。该竞争法案同时明确规定，由英国贸工部对竞争委员会进行监督。竞争委员会委员有50名，任期3年，可重复连任，由国家贸工秘书负责任命。竞争委员会的最高权利机构是董事会。董事会下设三个机构：一是由董事会主席直接负责的调查机构，负责对各案件的调查和报告的起草、提交、公布与出版；二是由董事会成员负责的上诉法庭，负责审理对公平贸易办公室及其他管理机构作出的有关卡特尔和优势企业阻碍竞争行为处理决定不服而上诉的案件；三是由董事会成员任行政长官的行政管理机构，主要负责专业组、案件组、战略计划、上诉案件的日常管理和后勤服务。

4．竞争委员会工作程序。（1）对每个案件组成专门调查组，委员会工作人员分别参加各调查组的工作；（2）进行事实调查，包括由相关利益团体提供证据、听取被调查主体的陈述；（3）根据调查的有关情况、事实、证据进行综合分析；（4）就是否有损公众利益作出结论；（5）提出纠正措施，包括禁止合并、要求拆分业务、价格控制等；（6）起草、提交调查报告；（7）出版、公布调查报告，并接受议会、媒体的质疑。被调查对象和相关利益团体如果对竞争委员会的结论不服，可以向法院提起行政诉讼。法院如果认为竞争委员会报告不合理、行为违法或者报告的措施不当，有权推翻报告结论。

除竞争委员会外，英国还有公平贸易办公室作为处理竞争与垄断一般性问题的行政机构。一般说来，竞争案件首先由公平贸易办公室进行审理，只有在案件比较复杂时，公平贸易办公室才提交竞争委员会进一步调查。2001年，公平贸易办公室涉及的企业合并案件有300多个，其中只有5个案件提交竞争委员会处理。

据了解，英国将于明年4月出台新修订的竞争法案。届时将依法赋予竞争委员会对所调查案件的决定权，而不仅仅是提交调查报告。同时，对调查内容和标准也将作出新规定，重点是调查认定企业合并是否会导致实质性的减弱竞争；调查认定是否存在阻碍、限制或者扭曲市场竞争的可能等。

三、几点启示与建议

英国政府的行政方式，特别是在行政执法与执法监督方面的做法具有一定的特色。尽管我国的国体、政体、所有制结构、法律体系以及所处的发展阶段与英国相比有很大不同，但从政府管理经济的方式和手段来看，他们的许多做法和经验，为我国深化行政体制改革、加强经贸行政执法与执法监督、推进经贸系统依法行政等，提供了颇有价值的启示。

（一）进一步深化行政审批制度改革，应该结合政府职能转变，积极探索政府管理经济的新方式

近年来，英国政府广泛运用合同方式规范行政管理的做法是很有创意和特色的。我国在进行行政审批项目清理和制度改革时，从上至下都把精减行政审批项目作为主要目标，这在近期是十分必要的。但也应该看到，我们还未能真正实现政府职能的根本转变。因此，在下一步深化行政审批制度改革的过程中，特别是在对经贸领域取消47项行政审批后，如何有效地保证政府对经贸活动的必要调节和监管，需要进行新的探索。借鉴英国政府多种手段并举的经验，我们应该遵循市场经济规律，坚决摒弃计划经济体制下形成的量大面广的政府管制、审批的陈旧方法，树立市场经济的新理念，使经贸行政管理职能转变的重点，以是否符合和促进先进生产力的发展要求为衡量标准，真正集中到充分发挥市场机制的调节作用、维护公平竞争、调动市场主体的积极性、主动性和创造性上来，主要依靠经济、法律手段的灵活运用，在产业政策和经贸立法引导、税收杠杆调节、行政执法与执法监督以及政府采购、合同招标等方面探索新途径。

（二）加强经贸行政执法与执法监督，应该高度重视公务员的队伍建设

借鉴英国公务员管理的经验，加强我国经贸系统公务员队伍的培训与监督，不断提高经贸执法队伍政治、业务素质特别是法律素质，这是做好经贸行政执法与执法监督的组织保障。一是要建立和完善公务员知识更新和专业培训制度，尤其是对具有行政审批、审核、核准、备案等职责的行政执法人员，要实行培训考核制度。二是要加强对公员务执法队伍的监督，通过建立经贸行政执法责任制，明确各级行政管理人员的执法责任；确立内部机构的执法权限，执法责任及执法目标；制定对内部机构和执法人员完成执法职责的考核办法，举报、控告的受理、查处办法等。三是应建立行政责任追究制度。

（三）加大行政执法监督力度，应该重视强化执法监督管理体系的建设

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渤海湾漏油事件以康菲集团败诉告终，本来备受关注的公益诉讼在该案中没有"用武之地"，案件审理过程中，有多家环保组织曾表示将发起对中海油和康菲的公益诉讼，并已向双方提出要求到现场考察真实的清污情况，以收集证据。但是由于此次渤海湾漏油事故污染海面范围较大，持续时间较长，海洋污染程度较重，取证较困难，公益诉讼最后"胎死腹中"。

新《民事诉讼法》第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。该条文明确规定公益诉讼的案件类型和适格原告，重看渤海湾漏油事件，案件类型符合民诉法规定的公益诉讼案件类型，证明该案完全可以提起公益诉讼，而主体上，按照《民事诉讼法》的规定，只有法律规定的机关和有关组织才可以提讼，那么在渤海湾漏油案中有意愿提起公益诉讼的"达尔文自然求知社"符合，可以代表民众向康菲公司和中海油提讼。在这个事件中，不得不提到的一个国家机关就是国家海洋局，国家海洋局虽然在发生漏油事故后曾经发表过声明称，拟向康菲公司发起上亿索赔。现行涉及海洋生态损失赔偿的最高层级法律为《海洋环境保护法》，该法规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。也就是说，该法对国家海洋局实施国家级索赔提供法律依据。但是我们最终看到，国家海洋局却没有成为渤海湾漏油事件的原告。试设想，如果新《民事诉讼法》早些出台，国家海洋机关作为"法律规定的机关"是否能顺理成章的参加到公益诉讼中呢？

面对以上的种种设想，从渤海湾漏油事件展开来，对我国环境公益诉讼的适格原告展开论证。按照《民事诉讼法》规定的法定机关和有关组织，对于可行主体，我们进行逐一分析。

一、法定机关

首先是法定机关，我们认为能够参与到环境公益诉讼之中的机关可以是行政机关和司法机关。

（一）行政机关的利弊分析

行政机关可以是专门的环境保护机关如国家环境保护局，也可以是专门性的机关，如国家海洋局，林业局，他们可以针对不同领域内的环境污染案件提起公益诉讼。比如"塔斯曼海"油轮海洋环境污染案①，该案开创性地维护了我国的海洋生态环境权益，是我国首次以司法程序确定了海洋生态环境价值，开创了维护我国海洋生态环境权益的先河，提供了运用国内法和国际法维护国家生态环境权益即环境生态公益的成功范例。该案中，渔政渔港监督管理处和海洋局提起的诉讼不是为了维护特定个人或单位的利益，而是为了环境公益，所以该诉讼实际上属于公益诉讼的范畴，　而这两个部门又是行政机关。

环保行政机关在处理环境侵权民事纠纷上具有的优势我们应当看到，由于环保部门是对本辖区环境保护工作实施统一监督管理的环境保护行政主管部门，它们熟悉当地的环境问题、环境质量状况和有关环境统计信息资料，因而在处理环境侵权民事纠纷时，在举证方面较其他组织得心应手，有利于提高诉讼效率。[1]考察日本的公益诉讼制度，日本政府为日本的公益诉讼提供法律援助。1952年《民事法律扶助法》的出台，标志着以基本法的形式标志着对民事案件的法律援助成为政府的责任义务并由政府财政支出费用。根据此法规定，日本法律援助的主管机关为法务省。具体的法律援助事务由"法律扶助协会"②负责。[2]而在2006年4月10日，以《综合法律支援法》为基础的"司法援助中心"正式成立。该中心2006年10月开始业务运作，为市民服务。[3]反观我国的公益诉讼制度，政府的参与度较低，而且政府对于公益诉讼的支持也很微弱。随着我国经济实力以及综合国力的增强，我国法制水平的提高，一批优秀的法律法律工作者涌现出来。国家应当站出来维护公民的合法利益，并且给予参与公益诉讼的公民一定的资金和政策上的支持。

（二）司法机关的综合考量及具体制度构建

其次是司法机关，司法机关参与公益诉讼看似"名正言顺"。研习过我国已有的成功案例，我们认为检察院是最佳选择。检察机关作为国家公诉机关，代表国家利益参与诉讼，这样一个强有力的背景支撑使得在公益诉讼案件中，国家利益能够得到极大的维护。他同时作为国家法律监督机关，负有监督法律统一正确实施的职责，其权力行为不具有实质处分的性质，处于一种超然的低位，在国家利益和社会公共利益受到损害之后，检察机关应当有权代表国家向人民法院提起公益诉讼。[4]而且一些地方法院，检察院也单独或联合了关于公益诉讼的法律规定，如2008年9月8日，江苏省无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》。无锡市人民法院、人民检察院根据职能分工，通过办理支持、督促、提起民事公益诉讼案件等方式，共同扼制侵害环境公益的违法行为。这也是国内第一项关于环境公益诉讼的地方性规定。再如云南省，咱三个市的法院中设有环保法庭。《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》将环境公益诉讼的原告限定为检察院，和在我国境内依法设立登记的，以保护环境为目的的公益性社会团体两类上。以上的规定再次佐证检察院作为公益诉讼的原告已经在实践中颇为常见。在公益诉讼中，　当事人双方争议的焦点不再是公民个人的私利，　而是国家和社会的公共利益，　检察机关除了是国家利益的捍卫者，也是公共利益的捍卫者，在公共利益受到损害时，检察院为了维护大多数人民的利益，必须履行职权，有所作为，这样的要求更是明确了检察院参与公益诉讼的正当性。

在我国检察机关提起公益诉讼具体制度的构建中，综合考量公诉科，民行科的性质和职能，我们认为民行科是最为合适的职能部门，民行科工作针对的判决类型是民事，行政案件，这点符合了公益诉讼案件类型。其次，民行科完全可以从事后监督转变为参与案件之中。由此提出了民行公诉，民行公诉[5]是指检察机关对于国家和社会公共利益受到民事、经济违法行为或者行政违法行为严重损害或者可能受到其严重侵害时，　代表国家向人民法院提起公诉，　以追究违法者的法律责任，　保护国家和社会公共利益的一种诉讼活动。那么在环境公益诉讼中，在人民的人身，财产利益受到环境污染损害时，民事行政检察科可以作为独立主体提起公益诉讼。除此外，在检察机关新设部门专门负责公益诉讼案件也是一个构想，如云南设立了主要针对环保案件的"环保监察科"，不得不说，这样的设立具有非常强的地域性。随着我国公民维权意识和法律意识的增强，随着公益诉讼案件的增多，设立这样的一个部门似乎非常有必要，但是在目前我国公益诉讼制度还不甚完善的今天，试点性设立较为可行。

综合考虑，我们认为在我国，由检察院民事行政检察科作为公益诉讼原告，并根据地域的特点，在生态环境脆弱，生态破坏严重的地区设立"环境保护监察科"提起公益诉讼是非常合理的。

二、有关组织（以环境保护组织为"主力军"）

第二类参与公益诉讼的主体则是有关组织，所谓的有关组织，我们认为应该是民间组织。在渤海湾漏油事件中，中华环保联合会、达尔问自然求知社以及自然之友等多家环保组织欲提出公益诉讼，为受害渔民主张权利。可见在环境公益诉讼中，民间组织的实力不容小视。一个组织的成员为了特定团体，特定成员的特定利益走到一起，组织的核心利益和价值取向是一致的，民间组织独立于政府，　可以更好地做到中立，可以不受公权力的影响，独立地本群体的利益发出诉求，由于现在各类公益组织实力的增强，内部组织结构的完善和成员素质的提高，民间组织当中不乏有各行业的顶尖人才，有专业人士的支持，　有自己筹集资源的渠道和能力，可以支持其诉讼活动并负担诉讼成本。这些都是民间组织作为公益诉讼原告不可比拟的优势。

谈到我国民间组织参与公益诉讼制度的构建，环保团体提起环境公益诉讼是带有普遍性的做法，　虽然我国目前环保团体的数量有限，　质素还有待提高，　但是，应该把它们作为最有潜力的主体来培养。当前，我国可以借鉴欧洲国家的做法，采取国家认可的方式，　由国家认可少数经过注册，　成立已经有一定年限，　有一定社会影响，　有一定人员和资源的环保团体具有公益诉讼权，　在环保团体发展更为完善后，再将权放宽。民间组织的职能不仅限于此，"增能"也是民间组织应当担当起的重要职责，"增能"（empower）并非指赋予权利或者授予权利，而是指通过想学习，培训和研讨等形式传播公益理念，传递法律知识，培训诉讼技巧，交流经验，使更多的普通民众具备权利意识和诉讼技能，以便更多的人参与到公益诉讼中来，使更多的人有能力、有意识地拿起公益诉讼的武器，推动某项法律制度或者某种社会观念的变革。[6]虽然"增能"思想不具有立竿见影的效果，但是这种思想的渗透毕竟会让更多的民众支持民间组织的公益诉讼活动，让民间组织参与公益诉讼的热情高涨，诉讼之路更加平坦。

四、结语

法律的明确规定、司法机关的职能所向、公益组织的不断涌现，再加上政府机关的大力支持，我国环境公益诉讼的前景一片光明。如果非要用一句话来形容的话那就是：中国的环境公益诉讼是一场方兴未艾的法律运动。

注释：

①2002年11月23日，满载原油的"塔斯曼海"油轮与中国大连一轮船在天津大沽海域发生碰撞，导致原油泄漏。此次原油泄漏影响海域面积达359　.6平方公里，沉积物中油类含量高于正常值8.1倍。2004年12月24日天津海事法院依法对渔民诉两被告索赔案的8个个案分别作出判决。此次索赔案共有10个诉讼主体，涉及自然人1500余人的利益和环境生态公益，总标的额达到1.7亿元人民币。

②"法律扶助协会"是1952年由日辩联设立的财团法人，目的在于维护需要法律扶助者的权利，确保争议的时间，已于2007年3月底解散。参见http：///wiki/%E6%B3%95%E5%BE%8B%E6%89%B6%E5%8A%A9%E5%8D%94%E4%BC%9A.

参考文献：

[1]蔡守秋.环境政策法律问题研究[M].武汉：武汉大学出版社，1999年版.380.

[2]林莉红.亚洲六国公益诉讼考察报告[M].北京：中国社会科学出版社，2010年版.143.

[3]范纯.当代日本司法制度改革评析[J].日本学刊，2007（3）：41.

[4]陈桂明.检察机关应当介入公益诉讼案件[J].人民检察，2005（7）：31.

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中图分类号：G80 文献标识码：A 文章编号：1004-4590(2009)02-0030-04

1 引 言

我国《仲裁法》是专门解决民商事纠纷的程序法，作为专门解决体育纠纷的体育仲裁应当是我国仲裁法律制度体系的组成部分，因此，体育仲裁的程序设计也不能脱离《仲裁法》的一般规定，既要体现出《仲裁法》的基本精神，也要坚持《仲裁法》确立的民间仲裁的基本原则和基本制度。《仲裁法》的当事人意思自治、协议仲裁、仲裁独立、或裁或审、一裁终局等基本理念以及仲裁与司法的支持和监督关系等，都必须在体育仲裁的程序中得到贯彻。

但是，体育纠纷毕竟还有着与普通民商事纠纷不同的特殊性，故才存在建立体育仲裁制度的必要性，《仲裁法》与体育仲裁实质上就是普通法和特别法的关系。因此，在体育仲裁的立法中，既要遵守《仲裁法》的基本原则，又要适应解决体育纠纷的特殊要求。体育仲裁规则有专门规定的，当然适用体育仲裁程序；体育仲裁规则没有规定的，可以适用《仲裁法》的相关规定。

尽管体育仲裁的建构肯定要从民商事仲裁程序中汲取养分，由于体育仲裁与商事仲裁在性质上并无二致，因此在仲裁程序上总会有许多相同或相似之处。但本文在此无法把体育仲裁程序的每一细节的讨论都面面俱到，故这里的程序并非指审理案件的具体步骤。本文只是将重点放在体育仲裁程序中的几个特别方面，而这些特别方面，又是体现出与普通商事仲裁既有制度的不同。

2 体育仲裁程序的设计应符合程序法的基本价值

在英美法系国家，程序法的意义要大于实体法，尽管衡平法的发展使得普通法的形式性影响有所减轻，但对程序问题的重视仍是英美法系国家现存的法律传统之一。在英美法系国家，“人们期待得到更多的是公平的待遇和正当程序的遵守，而不是关于权利和法律义务的学究式定义。”［1］ “时间先后相继的顺序亦即程序才最是可靠的，因果关系和必然性就是时间上相继的程序，没有正确的程序，就没有正确的结果，只要程序是正确的，结果必然是正确的，或者说，它是否是正确的，根本就不用关心。”［2］可见，程序的公正性在程序法中具有重要地位。

体育仲裁作为程序性规范，不仅要实现实体公正，其程序建构也必须遵循程序公正的要求。同诉讼程序相比，仲裁程序是在私权利范围内处理争议，没有国家统一行使公权利干涉的情况，从本质上说就是一种具体案件、个案中的程序，故有人说：仲裁员是“程序的主人（Master of procedure），［3］因而仲裁程序可以不必依照法院的严格程序进行，具有很大的伸缩性。但是，诉讼的程序规定毕竟是体现了经过实践反复验证过的公正，所以在仲裁程序中，有许多方面就会理所当然地依照诉讼程序的作法去做。诚然，决定一个具体的体育仲裁案件的最终结果是否公正，并不能完全归由纯程序的原因；但是如果程序不公正，则结果就肯定不会公正。

美国学者约翰•罗尔斯就是把程序性的正义作为一个独立的范畴来进行分析的。罗尔斯认为，在纯粹正义的场合，一切取决于程序要件的满足，而不存在结果是否正当的标准，正是在这个意义上，罗尔斯认为纯粹程序正义的典型事例就是赌博，只要游戏规则不偏向某一赌客而被严格遵守，那么一切就取决于程序要件的满足，结果无论怎样都会被认为是公正的。

罗尔斯进而把程序性正义进行划分，除赌博这种纯粹的程序正义之外，又有完善的和不完善的程序正义。在完善的程序正义的场合，虽然存在关于结果正当与否的独立标准，但是程序正义问题总是导致正当的结果。其典型事例就是蛋糕等分程序，只要在程序中设定为一人先划分蛋糕，而他必须在其他人都拿过蛋糕之后才能拿到属于自己的那最后一份，就不必担心分割结果的不公正。在不完善程序正义的场合，程序不一定每次都导致正当的结果，程序之外的标准便具有较重要的意义。其典型事例为刑事审判，无论程序如何完备，也不能避免错案。［4］

可见，从纯程序的角度观察，仲裁似乎特别需要强调程序性，特别需要强调仲裁中游戏规则的公平性，特别需要严格地遵守程序，这样才能充分发挥出自身的特点，才有可能避免外界的干扰，实现仲裁的公正价值目标。“如果从仲裁的纯程序方面考察，甚至比诉讼还有可能做到这一点。”［5］因此在构建中国体育仲裁制度中，就必须在程序建构上充分体现出这一理念。

当然，由于体育行业的特殊性，尤其在竞技体育领域对时限要求较高，故体育仲裁必须还要体现出效益价值。

3 中国体育仲裁的程序设计思路

3.1 程序体例

在程序体例上，笔者认为应当参照国际体育仲裁的普通程序和上诉程序的模式，采用拿来主义，为中国体育仲裁立法所用。理由如下：

3.1.1 体育纠纷的性质相同

在体育领域中，“全球化”早已成为不争的事实，体育界已经形成了体育共同体。体育规则的全球化要求体育人的行为接受同一的规范的调整，所以，因体育人的行为失范或其他原因造成的纠纷，应当具有同样的性质。同样的纠纷理应得到同样的解决，而国际体育仲裁院为解决体育纠纷专门适用的普通程序和上诉程序，对中国的体育仲裁立法来说，自然具有很重要的参考价值。

3.1.2 国际体育仲裁的成功实践为中国体育仲裁立法树立了典范

尽管国际体育仲裁的历史非常短暂，而且国际体育仲裁在创立初期并非一帆风顺，但20年来的迅速发展证明了国际体育仲裁是成功的，并且现在已经跳出了体育界，得到国际社会的普遍承认（比如得到了《承认及执行外国仲裁裁决公约》的支持），成为世界仲裁制度体系的组成部分，这也为中国体育仲裁立法树立了可以参照的典范。

3.1.3 国外一些国家的体育仲裁立法也有采纳国际体育仲裁体例的先例

如美国体育仲裁设有上诉程序。英国、日本都是模仿国际体育仲裁院的模式成立了本国的体育仲裁机构。［6］

当然，我们的拿来主义并非全盘端来，而是要结合中国的实际情况。事实上，国际体育仲裁的上诉程序并非普通程序的二审或上诉审程序，考虑到习惯以及仲裁与诉讼的区别，我国的体育仲裁立法不宜采用“上诉”这个专用于诉讼领域的词语，以避免歧义。我们可以用“特别程序”来替代“上诉程序”的用语，但在适用范围上可以与国际体育仲裁一致。

3.2 用尽内部救济

用尽内部救济原则的设立，主要是出于节约司法资源的考虑。这实际上是司法程序上的一个限制，表现在体育领域，如果当事人不服体育组织的处罚或决定，在向法院提讼之前，应当首先用尽体育组织的内部救济措施。在国家司法资源有限的情况下，实行用尽内部救济原则，可以避免一些本来就可以在内部解决的纠纷走向法庭。同时，用尽内部救济原则也体现出对管理者的权威的维护，有利于行业自治。

在世界体育领域，用尽内部救济原则被普遍应用于解决体育纠纷。例如，美国法院会要求当事人在用尽体育行会内部的救济措施之后，方可向法院，请求司法干预。［7］

根据德国法律，德国法院会要求当事人必须首先用尽该体育行会内部的纠纷解决机制所能提供的救济措施，除非该措施会导致不合理的程序迟延以及其他不公正的结果。［8］

根据荷兰宪法第17条，任何体育行会的章程、规章、规则中旨在剥夺当事人向法院寻求司法救济的条件均可能被认定无效，因而只能认为此类条款的效力在于要求当事人在向法院前，必须要首先用尽体育行会内部的救济措施。［9］

当然，用尽内部救济原则也有例外，那就是在遇到紧急情况，如果法院不受理案件，有可能会使得当事人的权益遭受不可挽救的损失时，法院可以不受该原则的限制，应当及时受理当事人提起的诉讼。

在中国体育仲裁的程序设计中，应当充分借鉴和利用用尽内部救济原则。理由是：（1）国内大多体育组织内部都建有纠纷解决机制；（2）我国法院并没有要求在体育诉讼前必须经过内部救济程序，如果仲裁制度也不做要求的话，那么不利于充分发挥体育组织内部纠纷解决机制的作用，也是一种资源浪费；（3）事实上，许多体育纠纷都可以在体育组织的内部解决机制上得到解决。当然，在涉及运动员资格及参赛名单等时限性非常强的案件，不及时解决可能错过正式比赛，以至于可能沦为“迟来的正义”，则用尽内部救济原则可以例外。

具体在中国体育仲裁程序的设计上，如果体育组织设有内部的纠纷解决机制，那么体育仲裁应将体育组织的内部救济制度规定为体育仲裁的前置程序。实践中，为解决体育纠纷，我国的各单项体育协会一般都设有内部解决纠纷的部门，尽管体育组织内部的纠纷解决部门所解决纠纷的结果并非具有终局的效力，但在积极化解矛盾，维护体育秩序的稳定，力争将纠纷消灭在萌芽状态方面仍具有积极的意义。

同时，充分利用这些解决纠纷的组织的功能，有利于充分利用现有的社会资源，也是体育仲裁实现效益价值目标的体现。为更灵活有效地解决体育纠纷，一些国家在实践中充分发挥体育组织内部纠纷解决机制的作用，取得了明显的效果。例如美国的各单项体育协会都具有完备的争端解决制度，所有体育纠纷首先在单项体育协会内部解决，“尽可能在基层、在最小范围内解决，尽可能不通过仲裁，更要避免运动员上法庭。”［10］

需要强调的是，由于用尽内部救济原则是针对体育组织的处罚或决定进行的，所以，这样的程序设置所适用的范围，应当是类似国际体育仲裁院上诉程序所受理的案件的范围，而不适用普通程序受案的范围。

3.3 调解程序应当作为体育仲裁的必经程序

调解是指“将争议交由一定组织或个人居中调和，促使争议当事人双方互相协商谅解，达成协议的解决纠纷的形式”。［11］与体育组织内部的调解不同，在体育仲裁程序中的调解，是指仲裁庭和仲裁员运用调解的方式解决双方当事人之间的争议，如果达成和解协议，应当根据双方当事人和解协议的内容，制作具有法律效力的文书。

严格地说，体育仲裁中的调解仍属仲裁的范畴，是体育仲裁程序的组成部分。调解是解决纠纷的常用手段之一，往往能在解决纠纷过程中发挥着重要的作用，因而在许多场合被广泛使用。比如，比利时奥委会建立了调解制度并制定了调解规则；法国国家奥委会已将调解作为仲裁前的必经程序。［12］在国际体育组织，国际奥委会在体育仲裁机构之外专门设立了体育调解机构，其目的就是为争端各方提供一个“灵活的、非对抗性的、不公开的、花费较少的”讨论和调解的场合。我国著名体育家何振梁先生也被聘为体育调解机构的调解员。［13］

从国际体育仲裁调解规则的相关规定中得知，可以进行调解的对象仅仅是那些能够提交体育仲裁院普通程序解决的纠纷，那些诸如因使用兴奋剂遭受处罚类的纠纷是不能启动调解程序的。［14］这一点恰恰于用尽内部救济原则所适用的范围相反。

当然，与仲裁程序相比，调解程序更显得灵活和随意，似乎与正规的仲裁程序不相适应。但是，仲裁毕竟不能成为“第二诉讼”，“片面强调严格的正当程序要求，使得仲裁正在被某种力量推向诉讼模式。”［15］因此，我们不能把仲裁庭当成第二法庭，不能拘泥于对过分保守的程序正当原则的恪守，惟有灵活和变通才能使仲裁制度永葆活力。同样，体育仲裁也不是体育法院，因此，在体育仲裁中设定调解程序是有充足的可借鉴的理由的。

可见，体育仲裁中的调解在解决体育纠纷中具有重要的意义，体育仲裁庭在查明事实和合法的基础上，应当力促当事人双方自愿达成协议。所以说，《体育法》第三十三条关于“竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁”的规定，不仅体现了体育仲裁的强制性，同时也充分体现了调解程序在体育仲裁程序中的地位，亦即在体育仲裁中进行调解也具有强制性，这也是将调解程序设定为体育仲裁必经程序的法律依据。

在国际体育实践中，著名拳手刘易斯与迈克尔•泰森之间就世界拳击理事会的有关规则规定的拳王争霸赛的比赛次序问题产生争议，英国高等法院要求刘易斯与被告世界拳击理事会和布鲁诺通过强制性的调解程序来解决纠纷，法官认为这种程序将会是“一种独立的、非常好的调解程序。”［16］

当然，我国的体育仲裁立法可以借鉴国际体育仲裁院的调解模式，但也不必完全照搬。根据我国的国情和仲裁法律制度现状，我们不需要设立专门的调解员，调解的工作可由仲裁员担任。在中国体育仲裁立法中应当确立以下调解原则：第一，坚持自愿原则。这也是仲裁的基本原则，是仲裁权取得的基础，也是调解制度得以成立的法理依据。第二，坚持公平原则。调解的灵活性和随意性，并非不讲原则，公平是体育仲裁制度的基本价值目标，故调解不是和稀泥。第三，坚持尊重当事人处分权的原则。调解的范围属于当事人可以处分的私权纠纷的领域，当事人有权处分自己的私权利。故当事人自愿对于自己权利的处分，应当得到尊重。第四，坚持快速及时原则。调解不能成为当事人故意延迟审理以获取不正当利益的手段，仲裁员应当发挥主导作用，积极引导和促成调解。调解成功的，由仲裁庭制作调解书，该调解书与仲裁的裁决书具有同等的法律效力。调解不成的，应当及时仲裁裁决。这样，也与我国《仲裁法》和谐对接。

4 设立符合体育规律的程序制度

4.1 期限设定

与普通民商事纠纷不同的是，体育纠纷往往更注重时间的因素。体育竞赛的时间一般是确定而短暂的，像因参赛资格、运动员转会、注册等这类的纠纷，具有很强的时限性。如果不能及时解决纠纷，就有可能错过一场重要的比赛，或者错过一个赛季。竞技体育运动员是吃青春饭的，运动生涯有限，而一些重要的竞赛（如奥运会、世界杯等）又是四年一次，运动员错过一场比赛，很可能就意味着终身失去了比赛机会。因此，为更好地保护运动员的权益，与《仲裁法》规定的程序相比，体育仲裁程序更应突出一个“快”字。

体育仲裁的“快速”的适用，在国际体育仲裁实践中也是被广泛采用的。如国际体育仲裁法R44.4规定了“加速程序”，［17］经当事人同意，可采取快速方式解决；美国《奥林匹克委员会争端仲裁条例》也专门规定了“快速选择程序，”因此，我国体育仲裁立法在期限设定方面应当全面短于《仲裁法》的规定。

4.2 不设立咨询程序

国际体育仲裁法专门设立了咨询程序，用于对体育的实践或发展以及有关体育的活动的法律问题提供不具有约束力的咨询意见。咨询程序的设立，对于廓清涉及体育的法律问题以及全球规则的统一等，具有积极作用。

中国的体育仲裁立法可以借鉴国际体育仲裁制度设立普通程序和上诉程序，但对于咨询程序，则大可不必拿来。

第一，中国竞技体育所遵循的规则，就是世界统一的规则。对于涉及体育活动的法律问题的最高解释权，从逻辑上讲在上不在下，因此，最有发言权的当然是国际体育组织。既然国际体育仲裁院设有咨询程序，且该咨询程序亦受理国家体育组织的咨询，则中国体育仲裁的立法就不必多此一举了。

第二，世界其他国家的体育仲裁立法也未见有咨询程序。故中国的体育仲裁立法也没有必要设立咨询程序，以免造成立法资源浪费。

4.3 其他程序制度

仲裁审理中的程序制度，是关于在仲裁审理中经常遇到的程序问题制度。这些程序制度是仲裁法这一部门法之下调整仲裁中某些问题的法律规范的集合。它们构成仲裁程序的有机组成部分，对于仲裁程序的产生、变更和发展具有重要意义。［18］

根据我国《仲裁法》的规定，仲裁审理中主要有不公开审理、反请求、和解、撤回申请、缺席判决、延期开庭、仲裁裁决等制度。因我国的体育仲裁制度应当是我国仲裁法律制度体系的组成部分，且民间性质完全相同，故体育仲裁立法中也可以吸收《仲裁法》的这些程序制度。但需要说明的是，这些仲裁程序制度也不是顺手拿来的，既要注意充分吸收普通商事仲裁的基本理论成果，也要充分考虑到体育仲裁的特点。

5 结束语

中国的体育仲裁立法可以参照国际体育仲裁院的基本做法，设立普通程序和特别程序。

因普通程序受理的案件与普通民商事仲裁的受案范围没有区别，故在程序设计上可以参照《仲裁法》规定的程序。不过因为体育纠纷的时限性往往较强，所以在有关的期限设定上可以比《仲裁法》的规定更短一些，以避免“迟来的正义”。

体育仲裁的普通程序中应将调解程序作为进行仲裁的必经程序并尽力促成调解。对于特别程序，首先要适用用尽内部救济原则。另外，特别程序受理的都是对体育组织的处罚或决定不服的案件，诸如兴奋剂处罚的案件的审理往往适用的是严格责任，即无论运动员是故意还是过失，只要运动员被查出含有禁用的药物或使用禁用的方法，都要接受处罚。这样，运动员就成为弱者。为公平起见，在特别程序的程序设计上，应当做有利于运动员的倾斜，比如在举证责任上，应当有别于普通程序的“谁主张，谁举证，”采用举证责任倒置。这样，使得双方的力量得以平衡，这也是程序正义的基本要求。

在时限设定上，体育仲裁的特点是“短”和“快”，其目的也是为了保护运动员的权益。当然，在期限短时间快的情况下，体育仲裁很难保证像诉讼程序那样从容地审理，或许会遇到一些在短期内无法查清的事实。笔者认为，遇到这种情况，可以借鉴刑事诉讼的“疑罪从无”原则，不要轻易做出封杀，其目的依然是保护运动员的权益。即便是日后证明运动员确实有错，还可以通过事后剥夺奖牌或取消成绩等举措来实现正义。

参考文献：

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［6］ 郭树理. 体育纠纷的多元化救济机制探讨――比较法与国际法的视野［M］. 北京：法律出版社，2004：146，245.

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［9］ 郭树理. 体育纠纷的多元化救济机制探讨――比较法与国际法的视野［J］. 法律出版社，2004：235.

［10］国家体育总局政策法规司. 他山之石――国外、境外体育考察报告选编［M］. 2000：159.

［11］陈桂明. 程序理念与程序规则［M］. 北京：中国法制出版社，1999：212.

［12］国家体育总局政策法规司. 他山之石――国外、境外体育考察报告选编［M］. 2000：149.

［13］参见《新民晚报》, 1999-08-13.

［14］陈慰星，罗大均. 国际体育仲裁院调解机制评析［M］. 法学，2004,(11)：18.

［15］王生长. 仲裁与调解相结合的理论与实务［M］. 北京：法律出版社，2001：135.

篇12

修改后的刑事诉讼法规定了未成年人刑事案件诉讼程序。我院自2007年开始这项制度的试点，建立了社会调查员制度，由社会调查员对未成年嫌疑人的性格特点、家庭环境、社会关系、成长经历以实施犯罪前后的表现等进行客观、全面、公正地调查，实施因人而异的教育、感化、挽救措施，根据社会调查报告，我院实施相应的办案机制；2010年实行了圆桌讯问、青少年维权工作室三分开、附条件不起诉、犯罪档案封存、判决后的帮教等制度；今年，又设立了未成年刑事犯罪检察科，履行涉罪未成年人审查逮捕、审查起诉、诉讼监督、预防犯罪等工作职责，成功办理了全市首起未成年人报捕案件。通过社会调查员制度的构建与深化，有效维护了涉案未成年犯罪嫌疑人的合法权益，减少了未成年人犯罪引发的不稳定因素，维护了社会和谐稳定。我院公诉科连年被评为省级优秀青少年维权岗，在今年省院举办的修改后刑诉法与未成年人刑事检察工作理论与实践研讨会，我院做了典型经验介绍。

一、严格审核调查员身份，实现调查人员专业化

社会调查员队伍的建设是社会调查员制度的关键。2006年9月，我院联合区法院、教体局、区社会治安综合治理委员会、团区委等单位成立了未成年人犯罪调查员组织，制定了《未成年人刑事审判案件社会调查工作实施细则》，规定社会调查员由我院和区社会治安综合治理委员会及团区委共同聘任；团区委负责社会调查员的日常管理工作；公检法司共同承担社会调查员的培训，每季度培训一次。明确了社会调查员需的条件：一是思想品德高尚、作风正派、责任心强；二是具有专科以上学历和基本法律知识，有较强工作能力；三是熟悉未成年人生理、心理特点，热心从事教育、挽救失足未成年人工作；四是工作认真，诚信记录优良；五是社区矫正工作人员或社会调解员可以适当放宽学历要求。

社会调查员聘期为二年，对工作认真、成绩突出的给予以奖励，有关经费由区社会治安综合治理委员会和团区委建立专项基金列支。几年来，我们先后进行了三次聘任，主要从教育、医疗、卫生、社会公益组织等单位选聘的基础上，将乡镇司法调解员作为社会调查员的后备人选，承担起对乡镇未成年人犯罪的调查职责。社会调查员队伍逐步扩大，未成年人的教育挽救工作更具针对性、专业化，办理未成年人犯罪案件更具针对性、目的性、实效性。

二、完善社会调查员制度的适用范围和程序，实现工作模式规范化

我院在2006年成立了“未成年人犯罪办案小组”，对受理的未成年人犯罪案件，选任三名业务素质高、熟悉青少年办案规定、工作经验丰富的主诉检察官承担此项工作，实行专案专办，并由其中一名富有爱心、办案细心的女检察官专职负责。同时，在办案机制上进行了规范和完善，制定了“三个必须”的办案规定，即讯问未成年人时必须注意语言、语气和态度，循循善诱、以情感人、以理服人；必须加强青少年犯罪心理学研究，充分利用社会调查报告，查找犯罪原因，找准感化点；必须及时总结未成年人犯罪特点、趋势，提出防范对策，将教育融于办案的全过程中，预防未成年人重新犯罪。2006年9月，我院社会调查员制度开始适用于实施犯罪时未满18周岁的未成年人犯罪案件，社会调查对象的范围为户籍在淄川区的未成年人或犯罪地在淄川且已在连续居住1年以上的外地未成年人。符合条件的未成年人犯罪案件都由社会调查员进行社会调查，案卷中要有调查报告，作为对未成年人不诉、起诉，或者从轻、减轻等不同处理结果的重要证据，提起公诉时提交法庭。具体程序是：〔公诉部门受理未成人案件〕〔通知社会调查员小组〕〔小组随机抽取调查员深入学校、社区、村庄、家庭对涉案人员进行性格特点、家庭情况、社会交往、成长经历及犯罪前后表现的调查〕〔根据调查，分析犯罪原因〕〔出具书面调查报告及从轻或从重的意见〕——〔提交公诉部门〕〔公诉部门结合案情和意见，做出是否起诉的决定〕〔如起诉，开庭时向法庭提交社会调查报告，作为量刑依据之一〕。如展某伙同他人寻衅滋事一案，办案人员通过社会调查报告了解到，展母虽然是下肢瘫痪的残疾人，但展某与母亲感情很好，非常孝顺。于是，决定用亲情促其真心悔罪，用亲情感化犯罪。通过多次与展进行思想交流，终于使他深深认识到，自己的行为不但扰乱了社会秩序，伤害了他人，更是对母亲的不孝和伤害，为了母亲也要痛改前非，好好做人。

我院制定了回访考评制度，加强对办案人员的监督，定期给社会调查员、涉案未成年人的监护人发放调查回访表，征求他们对办案人员的看法，提出建议和意见，促进了公正、廉洁、文明、规范执法。社会调查员制度构建以来，我院先后于2007年办理了4起案件，2008年办理了8起案件，2009年办理了7起案件，2010年办理了10起案件次，2011年办理了10起案件，2012年办理了7起案件，均受到了较好的效果。

三、组织动员社会力量，实现调查帮教社会化

我院依托社会调查员，推进了多项未成年人犯罪审查制度。一是建立完善了回访帮教制度。引入社会调查员，不仅对犯罪前的相关情况进行调查，聘任社会调查员的范围进一步扩大，富有社区工作经验的人员被吸收进来，从事未成年人的社区矫正工作。对刑事案件中因情节轻微作出不批捕、不起诉决定、被判处拘役、管制的未成年人和被判缓刑的未成年罪犯进行考察。刑法修正案八和新刑诉法颁行后，我们积极与司法行政部门结合，展开社区矫正工作。按照“一人一档案”，建立帮教档案，将未成年人的基本情况、家属联系方式、涉嫌犯罪事实、处理情况等资料详细登记在册，设立回访、教育期限，并适时组织未成年人及其家人参加庭审旁听，集家庭、社会、学校等社会力量，对失足未成年人予以辅导和矫正，并及时记录回访教育的具体情况和实际效果。同时我们与相关单位建立了联系会制度，对未成年人犯罪档案进行封存，对除特殊情况下的档案查询外，其余均不得为任何单位和个人查询未成年人犯罪档案。二是开展了附条件不起诉试点。我院探索构建了暂缓起诉制度，对行为已构成犯罪但情节较轻的未成年人，或初犯、偶犯以及被胁迫、诱骗的未成年犯罪嫌疑人，在有帮教的条件下，暂不将其移送法院提起公诉，而是规定一定的考察期限，并根据考察结果决定是否提起公诉。新刑诉法的附条件不起诉制度，就是对暂缓起诉的完善。我们仍然依托社会调查员，对未成年人的行为进行品格认证，作为附条件不起诉的最重要依据。2012年3月，我院在办理一起六人寻衅滋事案中，决定对其中的王某等四名未成年犯罪嫌疑人暂缓起诉，并由社会调查员对其进行为期9个月的考察，并确定了不起诉的条件。我们将在考察期满后，对社会调查员提交考察报告进行听证，如果符合不起诉条件，将经检委会审查决定对该四名犯罪嫌疑人作出附条件不起诉决定。同时设定条件，在执行过程中还需要社会调查员的监督和考核，同时社区公安机关也将对其进行监督，直至附条件不起诉的考验期结束。

四、化解矛盾、创新社会管理，实现惩防结合一体化