宏观调控法论文范文

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构建我国刑事司法审查制度应置身于我国司法改革的大环境中来宏观考虑：在进行制度设计时，须对制度构建的路径慎重选择，对制度构建面临的现实障碍做到心中有数，实现新制度与现有制度的协调，同时，还要对新制度所必需的配套制度进行改革与构建。

一、进路选择

刑事程序改革决非单纯的技术层面的改革，它有赖于司法体制乃至整个政治体制改革的广度和深度。作为刑事程序改革的一项新事物，刑事司法审查制度的构建更多地受制于改革路径的选择。

(一)方法论的抉择

对于刑事程序改革乃至司法改革的进路选择，目前学界大致有两种主流观点，即渐进论与擅变论。前者主张改革应当循序渐进，逐步实施；后者主张激流勇进，大刀阔斧，追求一步到位。渐进论和擅变论作为司法改革的指导思想都有偏颇之处。正如徐静村教授所言：“步伐太慢，适应不了社会发展的需要；改革步伐过于超前，没有生存的土壤，则会功败垂成。”

笔者以为，司法审查制度的构建作为我国刑事程序改革不可分割的一个部分，须有科学可行的方法论做指导。构建我国司法审查制度，在渐进与擅变两种路径的选择上，渐进与擅变之间并没有绝对的鸿沟。理想的改革思路应当是渐进与擅变相结合：对因构建司法审查制度而触及国家司法体制乃至政治体制方面的根本性的变革，可以采取渐进的路径，分步进行；而对于那些非根本性、一般制度层面的变革，则宜大刀阔斧、一步到位。

(二)系统变革与局部改良的融合

现行法律制度的约束使司法改革处于这样一种窘境：要么系统地修改法律，实行真正意义上的“变法”；要么只能在法律框架范围内进行局部调整。作为一个系统性、全局性的过程，司法改革须处理好体制内的变革和体制外的根本“变法”之间、随时的局部改良和适时的系统变法之间的关系，在局部制度创新的同时，审时度势，进行根本性的变革。目前实践中大量存在着单凭直觉观感、“摸着石头过河”的改革实践。正是这种只埋头搞局部改良而不顾及根本变法的改革惯性，使得“我国已进行的司法改革表现出零星、零乱、盲目和肤浅的特点，缺乏理性指导和科学规划，多数属于内部性和形式化的措施改革，缺少有实质性的制度改革。

司法审查制度的构建是司法改革的一个系统工程，既具有相对独立性，又具有整体性。相对独立性特征使局部改良成为可能，而整体性特征则必然要求以系统变法来推进改革。这就要求我们在构建司法审查制度时，可以先进行一系列的体制内变革，为体制外“变法”准备条件；一侯条件具备，即进行系统、全面的体制性制度构建。

二、障碍化解

我国刑事诉讼领域存在重实体轻程序、重打击轻保护的现实。司法审查制度的建立必然强调程序的正当和权利的保护，而这似乎有损于刑法的实施和对犯罪的打击；由法院对侦控机关进行司法审查又与我国现行的司法制度相冲突；而且，从我国当前现实来看，还缺乏司法审查制度生存的司法理念传统和民众观念基础。所以，构建我国刑事司法审查制度必须克服观念上和立法上的多重障碍，否则就会产生淮南之橘与淮北水土之憾。

(一)清除认识上的误区是化解障碍的基础

对于刑事司法审查制度，目前理论界及实务界存在着这样一个误区：司法审查制度的建立，将形成对被告方权利的保护与对侦控权力的约束，必然增强抗辩力量，削弱追诉效果，对惩罚犯罪不利。

此种观点有失偏颇。刑事诉讼的目的不仅在于惩罚犯罪，还在于保障人权。惩罚是刑事诉讼的永恒目的之一，但这一目的的实现并不以限制或牺牲诉讼当事人的合法权益为前提。换言之，尊重和保障当事人的诉讼权利与惩罚犯罪并无矛盾之处。我国刑事司法改革的当务之急不是单纯地加强打击犯罪的力度，而是应设置司法审查制度以约束、规范侦查权的运行，在程序正当和保障人权的基础上强化对犯罪的打击。严格的司法审查制度固然会对追诉犯罪带来某种不便(也许这种不便只是对以往的缺少约束的司法权力而言)，但同时也增强了追诉机关依法办案的制度保证，使公民的合法权益得到更好的保障，促使控诉机关提高素质、减少司法腐败，从提高办案质量的角度实现对司法效率的追求。

(二)弥合立法中的冲突是化解障碍的技术因素

根据现行法，侦控机关对强制性措施的适用有决定权，检察机关对公安机关和法院的活动有监督权。而设置司法审查制度，侦控机关采取强制措施和审查就需经过中立的司法审查机构的审查。

这不但分割了侦控机关的职权，也削减了检察机关的诉讼监督权，与现行法律规定产生了矛盾。因之，构建司法审查制度须首先对我国侦查机关的职权和检察机关的性质重新界定。

1.重新界定我国侦查机关的职权，首先必须对侦查权与司法权进行区分。侦查权是侦查机关查明案情、查获犯罪嫌疑人的权力；侦查主体是公安、检察机关；侦查的对象是与案件有关的事实；侦查的内容是侦查机关为查明案情而进行的专门调查工作和采取有关的强制性措施。司法权是指国家行使的审判权和对被追诉人采取强制性处分的裁决权。刑事诉讼中侦查机关和被追诉人是利益冲突的双方。强制性措施的采用有利于侦查机关的追诉，而又关乎对被追诉人权益的限制或剥夺，是否采用、如何采用必然在双方之间产生争议。按照司法最终裁决原则，这种争议只能由中立的第三方即司法机关进行裁决。侦查权属于行政权已是法学界的共识，但在我国立法上尚未体现。我国现行立法只把逮捕的决定权作为司法权，而把其他强制性措施的裁决权作为侦查权，交由侦查机关自主决定。对侦查权与司法权的模糊认识致使侦查机关的职权范围被不适当地扩大：把决定强制性措施的司法权揉入侦查权之中，一方面混淆了行政权与司法权的区别，另一方面使侦控机关同时拥有这两种权力，从而分割了司法机关的裁判权，加剧了控强辩弱的倾向，并进一步使被告客体化。建立司法审查制度首先需要突破这种现有规定，重新界定侦查机关的职权范围。可以通过对刑事诉讼法的修改直接取消侦控机关对强制性措施的决定权，把司法权从侦查机关的职权中分离出来。

2.设置司法审查制度的最大障碍莫过于对我国检察机关性质的重新界定。司法审查的主体是司法机关。如果检察机关是行政机关，那么它采取的强制处分行为就应受司法审查；而承认检察机关属于司法机关的性质，就难以否认它拥有强制性措施决定权的合理性。判定检察机关是行政机关而非司法机关虽有利于司法审查制度的设置，但与现行立法的规定相冲突：直接承认检察机关是司法机关，却难以否认它在承担控诉职能时具有的行政机关性质。造成我国检察机关双重性质的原因在于它具有的法律监督权。诉讼理论和实践中一直把监督法律实施的职权作为司法权，而监督权是检察机关作为司法机关的理论支撑，是影响检察机关性质的决定因素。设置司法审查制度后，强制性措施的决定权就由独立的司法机关行使，必然要求限制检察机关的诉讼监督权。但赋予检察机关法律监督权是我国的立法传统，全面否定至少在目前是不现实的。对于这个两难，可以通过从的高度明确检察机关的双重性质来解决，即明确检察机关在行使控诉职能时是行政机关，应接受司法审查，而在其他方面仍属于司法机关性质，不受司法审查的约束。

(三)培养法治国家理念与民众权利观念是化解障碍的哲学保障

就现代法治国家而言，刑事诉讼中确立司法审查制度是以一定制度和理念为背景的：一是经由自然法思想、社会契约论演化而来的现代法治国理念；二是分权制衡的政治制度。现代法治国在观念上认为，国家与个人之间时刻存在冲突的可能。在冲突发生时，为防止国家权力的专横擅断，必须由中立的司法机关来进行审判、裁断，以防止国家权力对个人权利的侵夺。正是基于此种认识，现代法院对社会的干预和影响日益深入，法院被赋予了权利制约功能，法院在现代法治社会中常被视为制衡国家权力、保障公民权利的最有力的也是最后的屏障。基于“绝对权力绝对导致腐败”的历史经验，法治国家为保障权力的合法运作，强调国家权力之间的分权与制衡，使国家权力在各自的范围内合法运作，同时使分立的权力相互制约，以保持权力的互动平衡。侦查权在传统上被视为行政权，基于立法、行政、司法三权分立制衡的结构要求，由司法权制约侦查权便是题中应有之意。

从我国目前的情况来看，国家利益和社会秩序的稳定是国家的最高价值观。这种现实与现代法治国家的理念产生了对立，如个人独立存在的价值、个人权益与国家利益的冲突。这就极易导致行政权的放大，使司法权缺乏足够的独立性权威，难以对行政权形成有效的制约。基于是，在构建司法审查制度时，在技术层面上需要强调司法权在国家权力体系中的地位，强调司法权对行政权的制约：在观念层面上，就需要进行法律至上、司法独立等理念及民众权利意识的塑造与培养。

三、制度预置

未来理想的刑事程序设计“应以审判中心主义和检警一体化为基本思路，重点解决审前程序的改造和建立以审判为中心的诉审关系两个问题”。我国检警关系上的“配合制约”模式在司法实践运作中存在不少问题，刑事立法对侦查活动的过度强调导致了审前程序在我国刑事诉讼中的中心化、实质化，进而造成了法庭审判活动的形式化和边缘化。这与我们即将建立的司法审查制度所强调的“审判中心”、“司法至上”等理念是冲突的。因此，构建我国司法审查制度，首先要确立检警一体化和审判中心主义的理念和相关制度。

(一)检警一体化

我国现行法律对检警关系的定位是“分工负责，互相配合，互相制约”。但检警关系在实践中并未如立法者所设计的那样“既配合又制约”，而是要么配合过多，要么制约过多。检警一体化制度的构建，首先可以使检察院和警察共同作为控诉职能的承担者，并由检察官主导控诉活动的进程，使立案、侦查和审查三个诉讼阶段因此而连贯成为一个不可分割的整体，共同作为检察机关在法庭审理中控诉的准备阶段，无疑更利于检察机关的追诉行为。其次，检警一体化有助于形成审前程序的三角诉讼结构，淡化其行政色彩。法官作为客观中立的第三方介入审前程序，使检警机关的追诉行为受到外部的司法控制，有效地监督和制约控方，使先天不平等的控辩双方在诉讼过程中处于平等的地位。最后，从诉讼效益的角度来说，检警一体化可以优化司法资源的配置，缩减诉讼成本，提高诉讼效率。检警一体可使检、警资源优化整合，侦查、审查两个阶段同时进行，无疑缩短了诉讼周期，降低了诉讼成本，提高了诉讼效益。

(二)审判中心化

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正确认识房地产业及税收调控的地位

(一)房地产业健康发展需要摆正位置,坚决扭转“房地产依赖症”

房地产业从2003年开始,被确认为国民经济的支柱产业,其地位的特殊性一直受中央和地方政府重视。但房地产业的“过度非理性发展”也会产生一系列负面作用,导致一些地方政府不惜违法用地;房地产业的“过度非理性发展”加剧了人口、土地、资源环境之间的矛盾;房价上涨过快加剧收入分配不公,造成社会不稳定、不和谐的因素;高房价必然抑制居民对其他领域的合理消费,不利于扩内需、促消费;地方收入“房地产依赖症”对其他产业产生资本和土地的挤出效应,使其他产业可能被忽视,因此不利于经济结构的调整和产业优化升级,加快转变经济发展方式必然受到影响;大多数中央调控政策的执行最终都要靠地方政府,而对“土地财政”和房地产的过度依赖让地方政府既无力建设保障性住房,也无心抑制高房价,这可以说是当前宏观调控政策作用失灵的一个重要原因。因此,必须摆正房地产业的地位,房价一味上涨和房地产业“一枝独秀”的发展绝不是房地产业健康发展的模式,必须从根本上扭转这种认识和局面。

(二)房地产税收调控要着眼于建立长效机制,努力改善税收调控方式

房地产行业具有的“资金密集型”和对土地的高度依赖性特征,决定了土地政策和货币政策是房地产市场调控最重要的手段,而税收调控只能作为一种辅助手段,不宜频繁使用,相对稳定的税收体系更有利于行业的健康发展。

在对房地产市场可以采取的常用调控政策中,税收调控具有明显的优势。因为金融、信贷等政策调控往往是“一刀切”,而税收政策更多是结构性调整。因此,虽然税收调控只是作为一种辅助手段,但在房地产调控中的作用也日益重要。就税收调控而言,现在的问题是:当前房地产业的税收政策,没有一项是从房地产市场长期发展的角度出台的。

对前一阶段房地产税收政策的梳理

(一)2005年以来房地产税收政策的实施情况

我国的房地产税收政策从2005年以来大致经历了以下几个阶段:第一阶段,2005至2008年上半年,其间为应对房价偏高、增长幅度偏快等现象,国家出台了一系列紧缩性政策;第二阶段,2008年下半年至2009年底,这一阶段为应对国际金融危机影响,配合国家的扩内需、保增长、惠民生的指导方针,为鼓励国民购买住房和扶持房地产企业发展,税收政策以宽松政策为主。从以上两个阶段来看,宏观调控措施尽管产生了积极的效果,但是从税收政策看,并没有达到预期的效果,国内大部分城市房价波动较大,同时在总体上延续着不断上涨的趋势。第三阶段,2009年底至今,为遏制部分城市房价又出现过快增长的势头,宏观政策又开始趋紧,相应税收政策方面也开始收紧。

(二)2008年以来国家采取的具体房地产税收政策

2008年3月,为了支持廉租住房和经济适用房的建设,国家减免廉租房和经济适用房建设和运行当中涉及的有关税收。2008年11月,为了减轻个人购房者的负担,促进个人住房消费,将个人首次购买90平米以下普通住房契税税率统一下调到1%。同时还规定个人住房买卖的时候可以免征印花税,个人销售住房还可以免征土地增值税。2008年12月出台的国办131号文,规定对住房转让环节的营业税暂定一年实行减免政策。规定个人购买普通住房超过2年(含2年)转让免征营业税;将个人购买普通住房不足2年转让的,按其转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税。个人购买非普通住房超过2年(含2年)转让按其转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税;个人购买非普通住房不足2年转让的,仍按其转让收入全额征收营业税。这次税收政策调整和原来执行的政策相比,调整了住房转让环节营业税的征免期,同时加大了税收优惠的力度。通过这次营业税的政策调整可以降低住房转让交易成本,促进二手房市场发展,鼓励普通住房消费。

2009年1月1日起,国家废止了《城市房地产税暂行条例》,消除了内外资企业在房产税征收方面的“双轨制”。2009年12月22日,国家下发财税[2009]157号文,规定自2010年1月1日起,个人将购买不足5年的非普通住房对外销售的,全额征收营业税;个人将购买超过5年(含5年)的非普通住房或者不足5年的普通住房对外销售的,按照其销售收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税;个人将购买超过5年(含5年)的普通住房对外销售的免征营业税。这次政策调整把个人购买普通住房后转让免征营业税的时间从2年恢复为先前的5年,体现了政策较以前开始趋紧。

下一阶段完善房地产税收政策的建议

(一)尽早全面开征物业税,改革现行房地产税制和土地出让金制度

开征物业税主要是完善财税制度的需要,同时对调节收入分配、优化资源配置、完善分税制体系以及抑制房地产投机也能起到积极的作用。至于调控房价,虽然短期内效果尚待考察,但从长远来讲增加房地产保有阶段的税负、改革现行“土地批租”制度,肯定对房价的合理化和避免过快增长有积极的作用。当务之急是需要认真研究房地产税制改革的各项现实问题,包括房地产税的征税对象和纳税义务人、计税依据、税目、减免税、税收征管以及过渡时期新旧体制的衔接等具体问题,对这些问题逐一研究解决。考虑到改革的难度,可以采取分步骤,由易到难的办法进行,可以考虑先行开征“房屋空置税”和“土地闲置税”等简单易行的税种,将来再逐步过渡到全面开征物业税。我国的房地产税收制度必须改革。中国房地产税制存在的诸多问题,税制不合理已经成为制约房地产市场健康发展的重要原因之一。2010年“两会”期间,有委员提出房地产税费涉及12种税,50项费,一套房合计征收62项各种税费,这也是高房价的原因之一。

(二)调整房屋租赁税负,大力发展房屋租赁市场

理论上,物业税的纳税义务人应该是房产的所有人即业主,但业主会不会把此税转嫁给租户?事实上,从香港的情况来看,业主普遍会把物业税转嫁到租客身上。租户除承担租金外,还多交了税,可以说政府征收物业税是从租客身上收了一笔钱。为了避免这种情况出现,必须调整房屋租赁时的税负,降低租赁成本,活跃房屋租赁市场。我国税法规定个人出租住房要征收六税一费,不仅税种多、税负重,而且在实际征管中偷逃税款的现象十分严重。建议统一税率,对普通住宅个人住房租赁统一按租金收入的一定比例征税,以此来盘活空置住房,提高住房的使用效率。

(三)研究开征遗产税和赠与税,以配合物业税的征收

从世界各国财产税征收的情况来看,大多都会配以完善的遗产税和赠与税以使财产税的征收不至落空或有漏洞。在房主在世时赠与或者去世后由子女继承的房产征收遗产税,这样可以有效降低房产的长期收益预期。联系到我国的实际,如果征收大额的遗产税,在一定程度上肯定会降低富人购置固定资产的原动机。那么相应就应该能起到降低需求的作用,从而起到影响房价的作用。

参考文献:

1.国务院办公厅.关于促进房地产市场平稳健康发展的通知,2010(1)

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一、建立宏观调控综合协调制度的必要性

宏观调控是一项复杂的工程，国家需要衡量各方面的利益与关系，制定经济发展的决策。在宏观调控法的概念中，我们知道其具体目标是经济增长、币值稳定、充分就业与国际收支平衡。在经济运行中，这四个目标是相互关联并且存在着矛盾。宏观调控各项目标之间存在相互冲突的关系，与这些目标相对应的是，各项宏观调控政策手段由于是不同的部门制定与实施，也常常会出现作用方向不匹配，作用力度不一致的情况，甚至出现“一脚踩油门，一脚踩刹车”的自我较劲现象。如何发挥宏观调控各手段的组合效应，需要政府把握好当前国民经济运行的具体形势，确定一个主要的宏观调控目标，在这个目标指引下，各项政策相互协调，相互配合，才有可能实现国民经济的健康发展。各项政策之间需要配合才能达到预期的效果。（1）财政政策与货币政策之间需要配合。这两项政策是宏观调控中的两大工具，二者之间的配合基于这两项政策调节的不同点：就作用时效来说，财政政策起效的时间相对较短，对经济存在着直接的拉动效应，而货币政策的作用较为缓慢；就作用杠杆来说，财政政策主要是通过税收的增减，国债的发行等手段来影响社会总需求，而货币政策主要是通过影响流通中的货币量来影响社会总需求；就调节侧重点来说，财政政策对资源配置与结构优化能起到更为明显的效果，货币政策更侧重调节社会需求总量。在当前经济危机的背景下，国家宏观调控的主要目标是摆脱经济危机所带来的阴影，刺激经济的繁荣与复苏。面对国际经济环境对我国造成的不利影响，我国政府采取积极应对的态度。日前国务院已经出台了一系列灵活审慎的宏观经济政策，主要是积极的财政政策和适度宽松的货币政策。在税收政策方面，财政部、国家税务总局作出了一系列的税收调整，如2008年11月1日国家税务总局宣布适当调高部分劳动密集型和高技术含量、高附加值产品的出口退税率，通过这项举措应对我国贸易出口下滑的境况。这些政策分别在经济总量与结构调整方面起着相互配合的作用。（2）货币政策与财政政策需要为产业政策的实现提供支持。产业政策一词，源于日本。在下河边淳、菅家茂编纂的《现代日本经济事典》认为，“产业政策是指国家或政府为了实现某种经济与社会目的，以全产业为调整对象，通过对全产业的保护、扶植、调整与完善，积极或消极参与某个产业或企业的生产、经营、交易活动，以及直接干预或间接干预商品、服务、金融等的市场形成和市场机制的政策的总称。”1国家财政的投资规模和和投资结构、财政补贴与中央银行所制定的信贷利率与规模及商业贷款的政策都会对产业政策产生影响。日前全国发展改革会议指出，“着力推进经济结构改革战略性调整和企业转型升级。大力支持重点产业发展，保护和发展好支柱产业、骨干产业、重要产品和重要生产能力。”针对这一产业政策，财政部应加大对支柱产业的投资规模，在税收政策上应给与这些产业优惠；中央银行应放宽对属于支柱产业中企业的信贷约束。

二、建立宏观调控综合协调制度具体措施

笔者认为，要避免宏观调控政策之间的矛盾对经济目标的实现造成反作用的冲击，使宏观调控达到综合协调，除了应以遵守宏观调控法原则为基础，具体来说应该建立宏观调控综合协调机制，这在当前经济危机的背景下尤为重要，上面已经述及宏观调控的手段主要有财政政策、产业政策、货币政策，相应的我国宏观经济管理部门主要由财政部、发展改革委员会、中国人民银行组成。宏观经济调控的决策、规划、实施、协调等工作，也是由这几个经济职能机构共同来完成的，因而有必要在组织机构上建立起综合协调的机制，才能更有效地进行宏观经济调控，以控制国民经济持续、快速、健康地发展。其一，在制定决策时，各个部门之间应该进行沟通，向其他部门论证自己部门实施此项决策的可行性、目的及具体的实施步骤，并且说明这项政策对其他部门所产生的影响及需要其他部门的配合，如产业政策的制定部门必须与财政、货币的宏观调控部门进行协商，以取得财政政策与货币政策的支持。对于将要确定的政策，由相关专家及部门进行评估，明确利弊，在国务院批准此项政策后，针对此项决策将要产生的消极影响，建立一套预警方案，由此确立宏观调控政策的制定及颁布流程，确保此项措施不对其他部门的决策造成破坏性作用，以致影响宏观调控整体目标的实现；其二，不同的宏观调控部门拥有巨大的宏观调控权，其使用的经济变量如利率、税率非常敏感，这些变量对价格、成本及利润的变动起着决定性作用，对经济、市场主体和普通的民众造成了巨大的影响，因此以国家立法机关及审判机关为核心，针对宏观调控部门之间的权力应该建立完善的监督机制，并且各部门之间达到相互监督与制约。

三、结语：

宏观调控综合协调制度是为了客服单一宏观调控手段其自身的局限性而建立的，其职责是为不同宏观调控部门之间制定经济政策提供使之协调的程序和措施，避免宏观调控各部门之间各自为政，影响宏观调控总体目标的实现；通过对宏观调控各部门之间权力的制约与监督，防止出现宏观调控权力的滥用，使其最大限度的达到宏观调控的目标。

参考书目：

【1】张守文主编：《经济法学》，北京大学出版社，2006年版

【2】丘本著：《宏观调控》，中国工商出版社，2003年版

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作为宏观调控主体的国家如何运用宏观调控权达到宏观调控的目的，是中央和地方政府共同的重要任务。然而由于中央政府和地方政府在宏观调控权限及宏观调控政策执行中的地位等方面的不同，以及失当的地方政府绩效评估考核制度的存在，导致地方政府为了追求短期政绩，而有选择的或消极不作为的方式实施宏观调控政策。这样不仅损害了中央政府的权威，而且不利于实现国家宏观调控的总目标。本论文将重点分析产生利益冲突的原因并提出解决冲突的原则和建议。

一、中央政府与地方政府在宏观调控中的地位

（一）宏观调控的任务和目标决定了中央政府是宏观调控的主体

宏观调控是国家在市场对社会经济资源配置起基础性作用的前提下，运用一定的经济调控手段、法律法规措施和必要的行政指令方式对宏观经济总量所进行的调节。中央政府作为国家根本利益和长远利益的代表机构，其能够从全社会的总体立场上对宏观的经济运行实施调节和控制，对资源的再分配突破局部利益的限制而进行宏观上的调控，保证社会的公正和公平。所以宏观调控的主体只能是国家，且只能是国家的最高政权机构，即中央政府。

（二）宏观调控政策的制定和执行决定了地方政府在宏观调控中的双重角色

首先，地方政府是中央宏观调控政策的执行部门。中央政府是宏观调控的主体，尤其是宏观调控决策权的主体，而地方政府则是中央宏观法律法规、政策措施和行政决定的执行者。地方政府按照中央制定的宏观调控政策，结合本地区的实际情况和利益，制定相应的计划和措施以贯彻落实中央的宏观政策。其次，地方政府是中央宏观调控决策的参与部门。我国幅员辽阔，各省的地方资源不同，经济发展情况不同，因此，地方政府在中央确定宏观政策的过程中起到的作用是提供经济信息和决策建议的作用，其参与决策的过程也是表达地方利益诉求的过程。

因此，中央政府与地方政府在宏观调控过程中地位的不同，决定了双方权利义务的不同，这也是双方之间产生利益冲突的原因之一。

二、中央政府与地方政府产生利益冲突的原因分析

（一）地方政府权限不明确

首先，中央与地方政府事权划分不明。在行政体制改革的过程中，我国已经确立中央政府与地方政府分权的体制，但是中央与地方在事权、财权等方面仍然存在权限划分不明之处 。因此，中央与地方集权与分权理论如何具体实施、如何在法律上进行明确的划分等问题并没有得到真正的解决。相应的，对于中央制定的政策涉及到上述具有交叉性质的事权时，地方通常采取不作为的方式消极执行，严重损害了中央政策的权威。

其次，地方享有的变通执行的权限不明确。地方政府在执行中央政策的过程中，担负双重角色。第一，地方政府应当自觉服从和顾全大局，遵循国家统一政策，自上而下的贯彻执行中央的决策;第二，地方政府又要调节好本地区的经济活动，促进区域经济和社会的发展。然而，地方政府在哪些方面享有变通执行的权力，享有变通执行的限度等均没有明确的法律规定，因此导致地方政府在变通执行的过程中可能实行完全偏差的措施，从而满足地方利益而忽视了中央政府所考虑的国家整体利益。

（二）缺乏地方政府利益表达与协调机制

中央政府在制定宏观政策时应当考虑各个地区经济社会的实际情况，但是，其作为国家整体利益的维护者，又不可能做到全面照顾。一直被压抑的地方利益缺乏有效保障的途径。尤其是在利用地方资源方面，地方政府并不愿意从本地区一次性廉价输出资源产品，而是希望进行高附加值的利用或深加工。因此，中央政策对地方资源采取无偿或低价调拨的做法是对地方利益的压制，对此地方政府难以找到一个受宪法保护的平台来表达本地区的利益诉求。

（三）地方政府绩效考核制度错位

地方政府在执行中央政府的政策时，考虑自身利益尤其是地方经济发展，一个很重要的原因就是政府官员的绩效考核，这使地方政府片面强调任期内的GDP、招商引资额、经济增长速度和上缴利税等硬指标。这些指标导致地方政府目标的短期化，使得地方政府地区经济的调控缺乏长远规划，急功近利，忽视长远的社会经济效益。地方政府甚至不惜以资源来换取政绩，而对促进经济长期稳定增长的基础设施、教育和环境等方面重视不够、投入不足，使得中央宏观调控目标难以实现，最终也阻碍了经济的发展。

上述原因的存在，导致中央与地方政府之间产生利益冲突，从而导致中央政策难以在地方得到完全的贯彻和落实，最终也影响了中央的权威和宏观调控目标的实现。

三、缓解中央政府与地方政府利益冲突的建议

（一）明确中央与地方政府的权限划分

中央政府与地方政府之间的权限划分也即分权体制，一直停留在国家政策规定和学者探讨理论的层面上，并没有以宪法和法律的形式明确固定下来。因此解决中央和地方政府之间权限划分不明的问题，应当将法治原则作为基本原则，依法明确中央与地方政府之间的职责权限，并将权限划分作为国家的一项重要制度在宪法上予以确立。同时在相关法律上明确中央政府与地方政府的专有权、共有权，禁止中央政府行使的权力及禁止地方政府行使的权力，使中央与地方政府之间明确各自的管理范围，分清主次权责。

另外，对于面向地方区域的管理事务，地方政府可以根据地方经济实力、资源潜力等实际情况执行中央政策，地方政府变通执行中央政策的权限应当通过法律得以明确，而不能使地方以变通执行为借口偏离中央调控目标，更不能使“上有政策、下有对策”的现象继续恶化。对于地方政府的具体措施应当实施法律监督和问责，促使地方政府在贯彻中央政策时不流于形式。

（二）建立地方利益表达与协调机制

首先，建立地方利益表达和协调机制应当树立利益平等意识。中央政府制定政策可能偏向保护弱势地区或者资源缺乏地区，但是各个地区享有平等的发展权，当中央政策有所侧重时，应当考虑对资源输出地区的利益补偿，不能人为制造地方之间实际利益的不平等。如果某些地区因特殊情况需要特殊照顾，必须听取各个地区的意见和建议，并在不损害其他地区合法权益的情况下，经过法定程序制定相关法规方能享有特殊权力。

其次，从立法上建立地方利益表达与协调机制。如果在中央政府制定政策时缺乏地方利益表达与协调机制的协调，地方利益就会通过隐蔽的、非正式的渠道来表达，其结果必将导致地方保护主义，造成地方之间资源配置的不合理和地方利益的不协调。在此，我国可以借鉴其他国家的相关机制，建立一种省级与中央之间的协调机构，以宪法的形式保障其地位。即在中央制定政策时，该协调机构能够及时接收和掌握地方政府的利益诉求及相关信息，并向中央机构反映，不仅提高中央政府制定政策的科学化，也提高了地方执行中央政策的可行性。

（三）改革地方政府绩效考核制度

地方政府偏向本地区的利益发展，很重要的原因就是绩效考核制度与地方官员的职位升迁直接挂钩，因此，只有将绩效考核标准中单一的经济硬指标转向多元的综合标准，才有助于地方政府全面贯彻执行中央宏观调控政策。

改革政府绩效评估机制要坚持全面的观点，即政府绩效评估标准既要有经济指标，又要有社会指标、人文指标和环境指标;既要有经济总量增长的指标，又要有人民群众生活质量改善的指标 。因此，绩效评估的标准：既要体现公民对政府权威的认同、接受程度，又要体现政府是否促进了地方资源的合理配置，是否促进经济的可持续发展;最后还要看是否推进了公民社会参与和自主管理的发展进程，以及社会公平的实现度民众是否满意，从而引导地方政府在资源配置偏好上与中央保持一致，有效制约地方政府经济行为的“短视倾向”。

（四）加强中央对地方的监督及地方政府自身责任建设

在中央与地方政府权限划分明确之后，中央政府仍应当对地方政府加强权力监督和制约，防止权力滥用和寻租的现象继续出现。要建立一种结构合理、配置科学、程序严谨、制约有效的权力运行机制，从而加强对权力的监督和制约，确保中央与地方政府的权力都真正的为国家负责，为人民负责。